全過程人民民主的實踐創新及完善進路
——以天津市和平區小白樓街道基層立法聯系點為例

張曉冰，龔映岐

天津師范大學

2022 年10 月16 日，習總書記在黨的二十大報告中作出重要部署：“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點?！盵1]基層立法聯系點不僅是立法機關通往人民的前沿陣地，還是實踐全過程人民民主廣闊的實體空間。目前，學界對“全過程人民民主”的研究多集中于理論層面，主要探討其運作形態與實現機制[2]、“責任政治”邏輯[3]和人大制度內涵[4]，對基層立法聯系點這一實踐形式的研究也僅從“制度嵌入”[5]、公眾參與[6]及工作制度[7]的角度切入。很少有學者重視基層立法聯系點作為全過程人民民主的基層實踐創新載體的作用，仍缺乏在“全過程人民民主”視域下探索地方基層立法聯系點案例的實踐創新及完善進路的研究。本文將立足全過程人民民主理論，選取在聯系點制度“深化拓展階段”表現亮眼的天津市和平區小白樓基層立法聯系點作為案例樣本，厘清其特色模式及民主治理實效，指出其發展桎梏與實踐困境，并從組織架構、體制機制等方面探究其發展進路，以期為基層立法聯系點建設賦能提效，推動立法的民主化、科學化、精細化。

一、實踐創新：基層立法聯系點的民主治理實效

自2021 年7 月設立以來，小白樓街道基層立法聯系點（以后簡稱“聯系點”）先后共聽取了7 部法律法規草案的意見，立法征詢工作成果斐然。2021 年11 月，《中華人民共和國體育法（修訂草案）》在小白樓聯系點征集到39 條意見建議，其中6條被不同程度地吸收或采納。目前，小白樓聯系點呈現著1 個聯系點、9 個社區聯絡站、51 個居民網格征集站、163 家成員單位征集站、280 余個社區社會組織、近500 名信息員“多點開花”的格局[8]。在實踐過程中，小白樓聯系點以“誰來干”“怎么干”“干什么”這一問題意識為導向，從組織架構、工作機制、實踐路徑三個維度進行了創新，形成了獨屬于該聯系點的亮點特色。

（一）“誰來干”：獨創了“一家一站一網”的組織架構

小白樓聯系點通過資源整合，借助和平區人大常委會原有的“點—站—家”的代表多元聯動履職平臺，通過選準發力“點”、厘清聯系“線”、把握基本“面”，以點帶線，由線塑面，創新搭建并不斷編織成了“一家一網一站”立體式的立法聯系網絡。

“一家”即以人大代表之家為班底，抽調工作人員形成聯系點工作專班。區人大小白樓街道工委負責同志牽頭抓總，區人大小白樓街道工委專職副主任負責協調組織，人大常委會辦公室落實日常工作?！耙徽尽奔唇⒅驹刚叻栈顒诱?。聯系點將高校、科研院所、社會團體等專家人才納入志愿者團隊。在民主性的基礎上，對于一些特定領域的立法重點參考專家意見，提升了建議的科學性?！耙痪W”即鋪開意見征詢網，聯系點通過統籌轄區內市區級機關、企事業單位資源，聯絡整合律所、律協、會計事務所等專業機構，聯系人大代表和政協委員，凝聚廣大居民群眾，體現了全員、全過程、全方位的參與。

（二）“怎么干”：獨創了“3+9+10”的工作機制

在《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》的框架下，小白樓聯系點針對工作職責和流程形成了“三種運行機制”“九項工作職責”和“十步工作法”，并探索創立了“3+9+10”的工作機制，促進了聯系點運行規范化、制度化、標準化。

“三種工作機制”具體運作機制如下。一是上門談法機制，小白樓聯系點通過各種實踐活動，讓黨員干部深入到群眾中進行普法宣傳、廣泛征求，貫通式、全鏈條地收集問題和建議，常態化了解不同群體的“立法心聲”，讓“街談巷議”為全國立法機關提供了有價值的考量。二是常態問詢機制，除了在社區和成員單位設置固定的聯系點意見征集站外，小白樓聯系點還與主流媒體合作，在小白樓街道公眾號建立了“基層立法聯系點立法征詢專欄”，打破了時空局限，生成實時二維碼，常態化征集群眾建議。三是民主參與機制，根據小白樓聯系點在立法過程中收集到的急難愁盼，人大代表為民代言全程跟蹤監督，使得轄區百姓逐漸產生真切的民主體驗感，讓國家立法活動輻射帶動基層社區治理，從而在潛移默化中講出“全過程人民民主故事”。

“九項工作職責”立足于基層立法聯系點的基礎設定，不僅包括開展組織協調、聯系服務、培訓指導等日常工作，還向外輻射至發揮聯系點社會治理帶動作用等，拓展了聯系點的功能外延?！笆焦ぷ鞣ā睆摹傲⒎ㄖ小闭髟円庖娤颉傲⒎ㄇ啊闭{研和“立法后”普法及法律實施反饋兩端延伸，使聯系點工作更加程序化、系統化。

（三）“干什么”：創新了民主立法的實踐路徑

小白樓聯系點從暢通反映渠道、加強立法宣傳、匯聚廣泛合力三方面發力，充分地傾聽民聲、匯聚民智、反饋民意，使得聯系點既通達了民情，又贏得了民心。

第一，打造了“立法直通港”。小白樓聯系點聚焦立法征詢建議直通全國人大的核心功能，把意見征詢的觸角廣泛延伸到基層，使百姓“原汁原味”的立法意愿直達全國立法機關并得到尊重。第二，建設了普法教育平臺。小白樓聯系點積極開展了普法微課、法治講壇等一系列普法宣傳活動，使聯系點成為社會主義法治宣傳的“大課堂”，讓老百姓在表達立法意見的同時于細微處提高了法治素養。第三，探索了街道人大工作的融合載體。小白樓聯系點把街道人大工作和立法聯系點工作充分融合，為人大代表聯系群眾、了解社情民意、服務區域經濟發展開辟了陣地，巧妙協調了各方利益訴求。

二、發展桎梏：基層立法聯系點的實踐困境

天津市和平區小白樓街道基層立法聯系點的實踐展現了全過程人民民主在基層的創新成果，體現了其獨特的制度優勢。但由于小白樓聯系點建立時間較短，很多方面尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，方式方法上不夠完備，組織結構上也不夠成熟。在聯系點制度的實施過程中暴露了一些制約性問題亟待解決，聯系點的成長仍存在很大的提升空間。

第一，人員有限，隊伍薄弱，立法征詢工作難深入。在小白樓聯系點的實踐過程中所面臨的最為迫切的難題便是專業人員儲備不足，組織力量相對薄弱。作為全國人大常委會法工委在天津設立的“國字號”高規格立法聯系點，主要負責其日常運作的編制內干部僅有兩名。由于人員有限，該立法聯系點難以獨立地進行立法征詢工作，其工作的開展多借助所在街道的活動，而街道活動往往較少涉及所有社區，覆蓋面很窄，難以傾聽到不同類型、不同職業、不同年齡層的居民心聲。因此，相關立法工作的廣泛性、普遍性難以得到保障，立法征詢工作的深度受到限制。

第二，權責不清，職能不明，立法征詢質效不顯著。一方面，在小白樓聯系點實踐的各個環節中，制度冗余、權責不明和職能交叉導致跨部門溝通渠道不通暢、信息回應不及時，造成了多頭聯系、重復調研等弊端和“扎堆”“拋荒”的不均衡現象[9]，這既加重了工作人員的負擔、降低了立法征詢的效率，也耗費了人民群眾的時間和精力。另一方面，聯系點沒有充分發揮并向居民普及其“上傳下達”的職能，導致街道社區許多居民對專業法律知識語匯不理解，對聯系點的工作性質與內容不了解，認為這只是“搞形式”“走過場”，以致于聯系點征集的意見少、被采納率較低、成效不顯著。

第三，評估滯后，反饋不力，制度落實效果不明晰。小白樓聯系點的立法征詢工作在歷經制定意見征集方案、開展座談會、進行立法意見總結、反饋上報等流程后，其末端僅止于向立法意見的提出者進行反饋，告知其意見是否被采納。然而，關于立法意見何時能夠見效，所提建議是否落到實處等問題卻較難以給出有說服力的回應。這種狀況一方面損害了聯系點的公信力和專業性，另一方面也降低了人民群眾進行“全過程”的人民民主參與的滿足感和獲得感，傷害了居民參與立法意見征詢的積極性和效能感。

三、完善路徑：基層立法聯系點的改革方向

針對基層立法聯系點在短期內暴露出的問題，應在“全過程人民民主”的視域下分析和解決聯系點運作過程中遇到的困境，從人才隊伍“全保障”、視域場域“全覆蓋”、立法閉環“全鏈條”三方面進行改進，通過制度的精細化推動聯系點發展更加完善和健全。

（一）嚴密組織體系，人才隊伍“全保障”

“全過程人民民主”的根基是“人”，聯系點改革必須暢通完善多級組織架構，實現人才隊伍的“全保障”。首先，應打造一支具備高度熱忱高素質、綜合能力強、踏實肯干、下沉基層的信息員、聯絡員隊伍來動員公眾參與，充分發揮橋梁紐帶作用。其次，應該充分發揮顧問單位和專家人才隊伍的咨詢作用，使其做好創新立法的排頭兵，以提升隊伍專業化水平、業務能力和征詢的有效性、可行性及適用性。最后，應加強主體耦合，推動資源整合。相關部門之間有必要明晰自身職責范圍，打破壁壘、總體部署，建立一個信息共享、數據開放、資源統籌、流程優化、成果整合的工作平臺，以提升立法征詢的時效性和實效性，激活聯系點內生動力，發揮聯系點帶動和集聚效應，為聯系點松綁減負，使聯系點上下齊心、協同聯動、統籌平衡、高效合理運轉。

（二）強化溢出效應，視域場域“全覆蓋”

一方面，“全過程人民民主”首先體現在時間上的“全時段”，聯系點應打開視域，突出立法全時段性。聯系點作為“第一陣地”，其征詢社情民意工作應該聚焦于立法前的起草討論和立法后的反饋評估，向立法兩端延伸，才能做到整合協調、環環相扣、統籌兼顧。立法前，應吃透立法精神，精心研讀政策文件，自行組織開展相關立法前期調研，獲取詳實資料數據以支撐法律條文起草。召開專家咨詢會，并針對被訪居民的情況進行方案編制。立法后，應協助市人大各部門調查法律法規的實施情況，收集法律法規落地過程中存在的困境和修改建議，對具體內容做好歸檔備案工作，及時進行回訪并存檔備查。還應實行“一事一組”“一月一報”的工作辦法，定期開展評估工作會，進行年終測評并做好總結。

另一方面，“全過程人民民主”體現在對象上的“全覆蓋”，聯系點應拓寬場域，凸顯立法全覆蓋性。立法征詢的對象應該嘗試著拓展至政府規章、公共政策和民主監督等。聯系點應把民主征詢吸納進全過程人民民主體系中，協助區人大將“一事一議”常態化運行。還可以將立法征詢與執法檢查聯系起來，圍繞法律實施效果開展專題研究。這樣既能激活聯系點的制度效能和公眾的能動性，切實保障公民合法權益最大化，有助于形成基層社會治理的雙向溝通和良性互動，解得民主與治理的最大公約數。

（三）完善體制機制，立法閉環“全鏈條”

首先，聯系點的信息采集機制要“線上+線下”有機結合。平臺的“全方位”是全過程人民民主的應有之義。為逐步擴大信息采集的來源、廣度與深度，在線下，聯系點可以把意見采集做得更生動活潑，日常通俗。對一些有爭議的立法問題，可以通過公示欄、社區報組織開展“小型化、多批次”的座談會、征詢會等豐富形式為民意收集進一步“開源”。在線上，應充分發揮大數據技術和互聯網優勢，建立聯系點官方網站或開發專門的APP，發布立法信息與工作動態，廣開立法門路，保持多元實時互動。還應充分利用微信工作群、微信公眾號、公共郵箱等新媒體、自媒體平臺，使交流方式實現便捷化、高效化、多樣化、靈活化，這樣既能擴大信息采集覆蓋面，還能降低聯系點運行成本。

其次，聯系點應完善遞達機制，既要“接地氣”也要“通天線”?！叭^程人民民主”的“人民性”與其意見遞達的“直通性”密不可分。立法機關與社會工作的雙向動態對話之間，聯系點必須發揮好橋梁、紐帶和窗口作用，及時上情下達、下情上報。一方面，自上而下，聯系點工作人員要當好解說員[10]，做好前期準備工作，將繁雜枯燥的法言法語轉化為日常簡明的大白話，讓“高大上”的立法變得“接地氣”，才能讓參與立法的實惠真正“飛入尋常百姓家”。另一方面，自下而上，要當好傳聲筒和信息中轉站，打通民意“最后一公里”。面對基數龐大、構成復雜的社會公眾，力求意見采集典型化、特色化，提高傳達給立法機關的群眾“聲音”的準確性和及時性，增強說服力和針對性。向上傳遞的意見應該規范準確地進行立法語言轉換，有所篩選，并對合理化意見從代表性、普惠面、效益度等方面進行研判優化，使其清單化、項目化、具體化，以確保其精準度和可行性。

再次，聯系點的反饋機制要“集中”“個別”相統一?！叭^程人民民主”要求尊重人民訴求表達，及時回應公眾關切。聯系點將群眾的急難愁盼轉化為規范文本后，對處理過的建議要及時反饋給群眾進行審核、確認，確保其準確無誤。對于收集到的共性意見，應撰寫一份紙質報告，載明采納情況，羅列采納與否的原因和依據，并及時在官網發布。對于收集到的特殊個別建議，考慮到涉及個人隱私，應單獨向群眾反饋。對于立法意見得到采納的，應引入寄送感謝信、頒發榮譽證書、贈送紀念小禮品等表彰機制。這樣不僅能夠避免逐一反饋的巨額工作量，而且有利于激發群眾參與的積極性和主動性，切實增強群眾對“全過程人民民主”的真實體驗感和獲得感，獲得“凡事有交代”“事事有回應”“件件有著落”的存在感。

最后，聯系點應引入監督機制，保障“陽光立法”?！叭^程人民民主”全鏈條的終點在于監督機制。監督機制應由主管部門監督、群眾監督、自我監督三部分組成。主管部門應根據聯系點提交社會公眾意見的數量和質量進行考察，設置相應指標，建立年度績效考評制度。[11]人民群眾應根據聯系點的工作態度、工作效率等進行打分，倒逼聯系點內部整改。聯系點應完善信息公開制度，通過制定聯系點工作公開的規范性文件，在立法各個階段，將工作內容及時向社會公布。在動態運行和靜態休整期間，聯系點應適時進行自我反思，通過定期召開會議來總結經驗教訓。在單次意見征集過程中，應及時建立工作臺賬，整理工作報告以及反饋進度。這種公開化、透明化有助于聯系點及時進行自我測評，并對于偏離職責的行為進行改正。

四、結語

總而言之，基層立法聯系點有效推動了人大工作守正創新，夯實了現代化基層治理體系的根脈，深入挖掘了釋法明理、崇德尚法的社會潛力，踐行了“以民為本，循法而治”的真諦，為“全過程人民民主”注入了新的實踐活力。但基層立法聯系點的開枝散葉并非一朝一夕之事，任重而道遠，須得綿綿用力、久久為功。從“立良法”的使命到“循善治”的真諦，“借東風”的立法聯系點歸根到底是要讓人民“唱主角”。各基層立法聯系點應始終秉持制度設計的初衷，立良法，保善治，惠民生，促發展，為今后法律法規的出臺筑牢民意基石，根據人民需求“量體裁衣”，為創新踐行“全過程人民民主”開展更多有益探索，于人民沃土中開出民主法治之花。