教育治理視角下城區義務教育學校布局調整研究
——基于S縣的個案跟蹤調查

錢 佳

(華中師范大學 教育學院、湖北省基礎教育研究中心, 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

推進教育治理體系和治理能力現代化建設是我國教育現代化的戰略任務。作為國家治理現代化的子領域,教育治理現代化既是國家治理現代化理念在教育領域的全面貫徹、落實、推進和實現(1)參見王占仁:《教育治理能力現代化與教育決策者的觀念更新》,《國家教育行政學院學報》2020年第1期。,也是教育現代化的基本內容和重要目標。2019年,中共中央、國務院發布的《中國教育現代化2035》明確指出:“堅持教育為人民服務……大力推進教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現代化?！被谕苿映青l義務教育一體化發展這一義務教育治理新戰略定位,治理理論成為新時代教育改革的理論支撐。與傳統的由政府主導的單向度、單一主體的教育管理不同,教育治理明確了多主體參與、民主協商、以人為本的理念。因此,分析縣域內城鄉教育發展問題,不僅具有較強的理論適切性,還具有重要的現實意義。

黨的二十大報告提出要加快義務教育優質均衡發展和城鄉教育一體化發展,優化區域教育資源配置。作為配置義務教育資源分布的直接方式,學校布局調整是一項復雜的教育治理實踐,其治理目標是通過滿足人民群眾多元的教育需求,辦人民滿意的教育。自20世紀90年代開始,為應對學齡人口城鄉分布變化所帶來的教育資源重新配置問題,我國進行了大規模的農村學校布局調整。經過二十多年的不斷探索,農村學校布局調整已走上了規范化、科學化的治理道路。近年來,隨著城鎮化的不斷推進,學齡人口在城鄉間、城區內的分布不斷變化,既給農村學校布局帶來了新挑戰,也給城區義務教育資源空間布局提出了新難題。當前,在縣域基礎教育高質量發展的新階段,科學有序地擴大教育資源供給,合理布局城區教育資源以應對城鎮空間結構優化、外來學齡人口涌入和生育政策調整的“三重挑戰”(2)參見劉善槐:《我國城鎮義務教育學校布局調整研究》,《教育研究》2015年第11期。,既是破解當前城區教育資源配置“不平衡不充分”的關鍵所在,也對縣域內教育治理實踐提出了更高要求。

從治理實踐看,為應對城區學齡人口空間分布、密度的不斷變化,近年來各地政府在城區新建、改建、擴建了相當數量的學校,在增加學位供給的同時也在一定程度上優化了教育資源配置。然而,城區作為學齡人口流入地,所面臨的教育供求、調整思路、價值目標等與農村存在較大差異,采取舊的布局調整方式已難以適應教育高質量發展的要求,亟須關注城區學校布局調整的新問題、新態勢,探索城區學校調整新模式。鑒于此,本文基于教育治理的理論框架,以S縣城區學校布局調整為跟蹤個案,從治理目標、治理主體、治理內容、治理方式和治理效果等維度,分析縣域內城區教育布局調整的治理實踐,在此基礎上反思城鄉一體化進程中城區學校布局調整過程中的突出問題和改善路徑。

二、理論基礎與分析框架

(一)治理與教育治理

20世紀80年代后期,在發展中國家經濟增長危機的背景下,“治理”開始作為學術語言進入學術視野。此后,在世界銀行等國際機構的推動下,治理逐漸被用來解釋不同國家的實踐(3)參見王紹光:《治理研究:正本清源》,《開放時代》2018年第2期。。進入21世紀以來,國外研究將教育治理視為一種公共教育服務的改革理念,倡導把教育治理所蘊含的原則應用到教育實踐中,發揮其在實踐中的重要指導作用。國內學者也圍繞治理的基本概念、衡量標準、推進對策等議題進行了大量研究,逐步形成了一種很有解釋力的治理理論和分析框架(4)參見周曄、王曉燕:《城鄉教育統籌治理:概念與理論架構》,《教育研究》2014年第8期。。

現代意義上的治理主要包含了“多元主體”“多中心”“平等合作”“法治”“透明”“問責”等核心理念。例如,治理理論代表人物羅茨等概括出理論的核心理念:一是主張為公共利益建立體現法治和責任的公共服務體系,政府、市場與公民社會對公共生活進行平等協商、合作管理,達成公共利益最大化的社會管理過程——善治(good governance);二是要求社會系統要素間的平等協商、對話和互動,追求廣泛的共識和參與;三是強調社會管理過程中權力運行向度的變化(5)參見周曄、王曉燕:《城鄉教育統籌治理:概念與理論架構》,《教育研究》2014年第8期。。此外,治理體系現代化“是一種包括政府、市場和社會公眾等多元主體通過協商、對話和互動,達成管理日常事務、調控資源、履行權利的行動共識以緩解沖突或整合利益、實現公共目標、滿足人民生活需要的結構、過程、關系、程序和規則的體系性活動”(6)陳進華:《治理體系現代化的國家邏輯》,《中國社會科學》2019年第5期。。在這個定義上引申出的教育治理,其基本價值導向已突破原有教育管理的范疇。

教育治理既是政府公共治理的一個子系統,也是一個各方利益沖突集中的領域。教育治理包含了不同群體對教育的不同利益追求,這些群體試圖通過教育實現不同的治理目的(7)參見勞凱聲:《社會轉型與教育的重新定位》,《教育研究》2002年第2期。。教育中的政府單一管理在一定條件下會引發政府壟斷公共教育供給而出現“失靈”;市場機制在提高教育資源配置效率方面顯示出巨大的優越性的同時,也會產生分配不公、外部性、失業、市場壟斷等“失靈”現象(8)參見褚宏啟:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。教育中的政府單一管理與市場化改革帶來的問題,亦即教育管理中政府和市場的“雙重失靈”(9)參見禇宏啟:《我們需要什么樣的現代學校制度》,《教育研究》2004年第12期。,是促使教育治理勃興的現實背景。

與治理理論所倡導的理念一樣,教育治理強調“在教育現代化程序和規則下對各相關方進行調解,不以任何一方為權威,而是各方平等、合作、互動地處理教育公共事務”,注重“教育法治框架下的各方平等、合作、互動”。其中,“多元主體”是教育治理能力現代化的基本依靠力量,教育治理現代化意味著作為教育制度導向的教育價值觀或價值追求的現代化,以及“政策行為”的現代化(10)參見陳金芳、萬作芳:《教育治理體系與治理能力現代化的幾點思考》,《教育研究》2016年第10期。。同時,運用治理的精神和理念變革公共教育服務體制,意味著公共教育服務供給主體的多元化、公共教育治理權力的多中心化和公共教育服務結構的多樣化(11)參見蒲蕊:《論教育治理中的社會參與》,《中國教育學刊》2015年第7期。。當前,雖然有學者指出治理理論的“實證根基”有待加強(12)參見王紹光:《治理研究:正本清源》,《開放時代》2018年第2期。,但治理的視角有助于辨識重大問題,其所提供的參照點對傳統公共管理中的假設提出了質疑(13)參見格里·斯托克、華夏風:《作為理論的治理:五個論點》,《國際社會科學雜志(中文版)》1999年第1期。。

(二)分析框架

教育治理的基本要素涵蓋了治理目標、主體、內容、方法、結果等主要要素。首先,從構成要素看,教育治理的主體、對象、內容、方法與過程、效能的判斷與評價等核心要素及其關聯互動,構成了教育治理現代化的基本問題域(14)參見孫杰遠:《教育治理現代化的本質、邏輯與基本問題》,《復旦教育論壇》2020年第1期。。其次,從現代教育治理體系看,教育治理包含了由誰治理(政府、學校和社會),治理什么(協調政府、學校、社會的關系,協調各級各類教育的關系,協調教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念的關系及其這四個范疇子要素間的關系),以及如何治理(治理依據、治理原則、治理程序、治理過程和治理結果)三大基本要素及其十二個子要素組成的結構系統(15)參見孫綿濤:《現代教育治理的基本要素探析》,《中國教育學刊》2015年第10期。。最后,從教育治理體系與能力的關系看,教育治理體系既包括作為教育制度導向的教育價值觀或價值追求,也包括貫徹教育制度的政策行為與能力,該能力包含了理解能力、執行能力和創新能力三個要素(16)參見陳金芳、萬作芳:《教育治理體系與治理能力現代化的幾點思考》,《教育研究》2016年第10期。。

教育治理體系運行涉及為什么治理(即治理目標問題)、誰治理(即治理主體問題)、如何治理(即治理實現的路徑問題)、治理的效果如何(即治理成效評價問題)(17)參見蔣慶榮、王彩波:《中國教育治理的政治學闡釋》,《人民論壇》2018年第9期。,這構成了本研究的基本分析框架。學校布局調整本質上是一種教育治理實踐,因此治理理論視角有助于我們形成學校布局調整研究的基準參照框架和問題意識。那么教育治理維度下的城區義務教育學校布局調整具有怎樣的目標?有哪些治理主體?過程中采用了怎樣的治理工具?產生了什么樣的效果或影響?本研究嘗試從治理目標、治理主體、治理工具與過程和治理結果等維度來構建城區義務教育學校布局調整的分析框架,以便更清晰地識別出城區義務教育學校布局調整中的深層問題。

1.布局調整的治理目標

治理是實現一定社會政治目標的手段,相對于國家的統治體制而言,治理體制是一種工具屬性(18)參見俞可平:《中國的治理改革(1978-2018)》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。。教育治理同樣也“具有工具屬性,并非現實目標”,其直接目標是善治,即“好治理”,但最終目標是“好教育”,即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局(19)參見褚宏啟:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。在治理實踐中,受多重因素疊加的影響,學校布局調整的價值目標應具有多維性,合理配置教育資源、促進教育均衡發展與提高教育質量是其三個主要目的(20)參見范銘、郝文武:《對農村學校布局調整三個“目的”的反思——以陜西為例》,《北京大學教育評論》2011年第2期。。

2.布局調整的治理主體

要達到較好的教育治理效果,不僅要有明確的治理目標,還要構建政府、社會、家庭、學校多元主體共同參與的共同治理模式。學校布局調整不僅是學校撤銷、兼并、新建、改建或擴建的過程,同時也是對政府、社區、學生和家庭利益的協調和分配,其本質是利益調整(21)參見雷萬鵬、王浩文:《70年義務教育學校布局調整回顧與反思》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第6期。。從各類主體的角色分配看,政府是布局調整的主導者和實施者,學校是布局調整的具體對象,社會是布局調整的支持者或制約者,而家庭是布局調整的目標指向。

3.布局調整的治理工具與過程

治理工具主要指相關主體(主要指政府)為實現特定目標或履行特定職責所采取的方法、手段與策略的集合(22)參見任昌輝、巢乃鵬:《我國政府網絡輿情綜合治理創新路徑研究:基于治理工具論的分析視角》,《電子政務》2021年第6期。,如制度變革、教育政策革新等。從某種意義上講,治理實踐過程由一系列治理方法的運用而生成,工具與過程是一體化關系(23)參見孫杰遠:《教育治理現代化的本質、邏輯與基本問題》,《復旦教育論壇》2020年第1期。。治理所倡導的理念,不應是“特定”方式,要達到好的教育治理,政府能力建設才是核心要義。因此,教育治理工具與過程指向資源配置、政策制定及其實施、能力提升與展現等范疇。教育投入制度、教師管理制度、主體治理能力等是討論如何實施學校布局調整必不可少的要素。

4.布局調整的治理結果

治理的結果如何是指根據治理目標及“什么是好的教育治理”標準,對治理成效的評價問題,其結果可以為決策者提供決策依據。針對“什么是好的教育治理”,學者提出了“四標準”“五標準”“六標準”“十標準”等體系(24)參見褚宏啟、賈繼娥:《教育治理與教育善治》,《中國教育學刊》2014年第12期。。整體來看,當前學界對“好的治理”的特征存在共識,其核心特征是強調“多元主體”“多中心”“平等合作”“績效導向”等標準。學校布局調整是一個復雜的動態過程,具有許多不確定的因素,牽涉到不同主體之間的利益平衡,對其進行評估與完善是一個必要的程序。

三、研究方法與個案基本情況

(一)研究方法

個案研究是實證研究中的一項基本研究方法(25)參見盧暉臨、李雪:《如何走出個案——從個案研究到擴展個案研究》,《中國社會科學》2007年第1期。,它有助于我們對某一類別現象進行定性的深入分析,常與描述性、探索性和解釋性研究結合在一起(26)參見Yin and Robertk, Case Study Research: Design and Methods(2nd ed), London: Sage, 1994.。本研究以我國中部地區S縣城區學校布局調整為個案,使用實地調查、訪談等方法,搜集個案相關的資料。訪談對象包括教育管理部門、學校校長、教師、家長、學生等相關群體。同時,S縣有關部門提供的大量文本材料、工作信息等也為本研究提供了佐證。上述信息的獲得滿足了個案研究的要求,使得本研究能夠對城區義務教育學校布局調整治理過程開展深入的分析論證。本研究使用的數據如無特殊說明,均來自于2014-2021年課題組針對S縣城區學校布局調整的10次實地調查和訪談所獲取的研究資料。

本研究通過對國內外關于治理理論和教育治理的文獻進行梳理,總結出教育治理的關鍵要素并構建了教育治理的分析框架。在此基礎上,本研究對研究資料進行歸類整理并解析,通過對文本字詞和訪談話語以及符號的詮釋,做出基于事實資料的評述性說明,包括:將調查資料與布局調整現實進行比較;了解受訪者的態度、傾向;評估政策實施效果等。在進一步分析S縣城區學校布局調整的社會、人口、經濟與教育系統互動關系的基礎上,本研究提出相應的對策建議。

(二)個案基本情況

1.S縣相關教育情況

S縣是人口大縣也是教育大縣,“人口基數大、學齡人口多、教育大而不強”構成了該縣教育發展的基本特征。從城區學校布局基本情況看,在調查初期的2014年,S縣中心城區有公辦初中4所,學生12752人;公辦小學4所,學生13349人。2015年該縣出臺《S縣城市總體規劃文本(2014-2030)》,擴展了原有中心城區的范圍,由原來只包含R鎮,擴展為包含H鎮及周邊部分村莊。自2016開始,S縣施行城區義務教育學?！皠澠雽W”政策,明確招生的行政規劃范圍、入學條件等,在一定程度上保障了轄區內學校生源狀況的相對均衡。之后,隨著人口空間流動和分布的變化,學校劃片招生人數逐年增加,如ZH小學2016年計劃招生500人,2020年計劃招生715人,增長了43%,并且一直存在實際招生人數大于規劃招生人數的情況。

2.S縣城區學校布局調整過程

首先,從學校布局調整目標設定看,S縣調整的目標設定兼顧了城區規劃、學位補充和應對督導考核等多項目標。第一,學校布局調整被納入了S縣城區發展規劃,并成為主要內容之一。2015-2021年S縣的《政府工作報告》提出,城區的建設目標是按照“中等城市標準”進行規劃,要“著力推進新型城鎮化”,并指出,“教育資源擴張是推進城區人口聚集的重要力量”。第二,根據S縣教育發展“十二五”“十三五”規劃中的表述,S縣進行城區學校布局調整的首要目的是“解決城區大班額的問題”,以“完成縣域內義務教育均衡發展績效考核”。第三,S縣編制的《S縣城市總體規劃文本(2014-2030)》對人口規模及建設用地規模、公共管理與服務設施用地布局等進行了詳細說明,并根據空間結構變化、人口流動和分布狀態而調整,學校布局調整也是順應人口變化的手段之一。

其次,從學校布局調整的程序看,S縣的調整程序包括方案制定、實施、評估、調整等若干階段。學校布局調整規劃由縣委、縣政府組織編制,由教育主管部門負責協調實施,主要包括三個階段:一是規劃前期,成立規劃領導小組以協調由城建、教育、發改等部門組成的編制組,并委托第三方形成專家論證組進行規劃編制;二是規劃中期,編制組全面收集相關資料,開展實地調查;結合城區人口分布及年齡結構預測適齡學生人數;綜合考慮城市發展格局與交通因素,設置中小學校的服務半徑,劃分教育片區,并根據原有學校規模及城市用地情況進行調整;三是規劃后期,編制組制定布局調整規劃草案,多方征求意見、組織專家論證和實施聽證程序,完善規劃方案。在規劃方案制定完成后,由縣政府提交人大常委會審議,審議通過后由教育局具體實施。

最后,從學校布局調整方法選擇看,S縣的調整主要采用撤銷、減招、擴容、合并、新建、變更用途等方式。在調整過程中,針對用地已達標、生均用地面積偏小的學校,進行擴建以達到生均用地標準;對于擬新建的民辦學校,為其制定招商引資的優惠政策,以促進項目的落地與實施。例如,在2016年,S縣YS小學與SL學校聯合辦學,實現了教學資源共享的目標;將原S縣培訓樓等劃撥給SF附小、將原縣直房管所劃撥給XH小學,新增校園面積2600平方米,并投資新建一棟綜合樓。

3.學校布局調整成效

通過7年的布局調整,S縣城區增加了學位供給,緩解了教育供需矛盾;針對用地已達標、生均用地面積偏小的學校,進行擴建以達到生均用地標準;對于擬新建的民辦學校,為其制定招商引資優惠政策,以促進項目的落地與實施。2014-2021年S縣相繼推動了ZH小學、SY高中新校區建設、YC學校、SY學校建設以及部分初中、小學擴容改建等重大項目建設,以增加城區學位供給。此外,還通過優化學校內部空間、合并、過渡性保留、易地重建等舉措,進一步挖掘內部空間、增加學位供給。整體來看,2014-2021年,該縣城區合計增加了學位供給5000多個,在一定程度上緩解了城區學校入學壓力,較好地順應了城區學位需求增長的趨勢,回應了民眾的教育需求。

四、教育治理視角下城區學校布局調整實踐困境

(一)工具理性:對教育治理的多維價值目標的觀照不足

教育治理的目標設定應兼顧工具理性和價值理性,前者關涉“怎么做”的問題并追求治理決策的科學化,后者回應“應該做什么”的問題,可體現為治理決策的人本化。城區學校布局調整不僅需要回應“新增多少學位”“新建多少學?！薄霸谑裁吹胤浇▽W?！钡痊F實問題,還要兼顧如何保證學生“上好學”、優化教育資源配置、實現區域內教育優質均衡發展的治理價值目標。目前來看,S縣城區學校布局調整治理目標設定偏重工具理性,對教育治理的多維價值目標的觀照不足,主要有以下幾個表現。

第一,效率與公平之間的治理目標設定偏差。學校布局調整的基本動因主要包括促進教育公平和提升教育資源配置效率兩個方面(27)參見趙丹等:《城鄉教育一體化背景下鄉村小規模學校布局調整與優化建議——基于陜西省寧強縣的案例分析》,《中國教育學刊》2021年第5期。,而實現教育公平是城區學校布局調整實踐過程中的價值目標(28)參見靳瀾濤:《從教育治理到教育治理現代化的內在邏輯及其價值理性》,《中國電化教育》2021年第10期。。調查顯示,S縣學校布局調整的目標聚焦于城區規劃與學位補充,并將有限的教育經費和優質教育資源優先投入到新校和對質量較好的學校進行擴容。這種調整方式雖然有助于提高城區學校教育資源配置效率,但在一定程度上也擠占了其他弱勢學校的經費投入,出現了城區內“強校更強、弱校更弱”的格局?？梢?S縣在處理效率與公平的關系時存在一定偏差,對教育公平的關注不足,更加偏重工具理性效果。

第二,數量與質量之間的治理目標重心偏移。城區學校布局調整不僅應關注擴大教育規模、提供充足學位,更應該堅持以區域內教育質量提升為導向(29)參見褚宏啟:《城鎮化進程中的教育變革——新型城鎮化需要什么樣的教育改革》,《教育研究》2015年第11期。。從實際調查情況看,S縣城區學校布局調整主要關注學校數量的擴張,2014-2019年相繼推動了多所新學校建設以及部分初中、小學擴容改建等重大項目。但這些項目建設的工作方案中對質量的關注偏低,存在追求學位數量擴張、忽視教育質量提升的問題。此外,在調整過程中,部分中小學仍存在規模急劇擴張和班額增長的情況,在導致供求矛盾的同時,還加大了學校管理難度,降低了教學效果,阻滯了教育質量的提升。

第三,手段與目標中的工具性凸顯。學校布局調整初衷旨在應對城市空間擴張背景下適齡兒童入學需求絕對數量增加的變化,調整學校和班級規模并最終實現區域內學校教育優質均衡發展。但在治理實踐中,學校布局調整往往被當成應對上級督導評估的手段和城區擴張的工具。根據S縣教育發展“十二五”“十三五”規劃中的表述,S縣進行城區學校布局調整的首要目的是“解決城區大班額的問題”,使得縣域內義務教育學校辦學條件達到國家標準、校際間達到均衡發展狀況,以“完成縣域內義務教育均衡發展績效考核”,在此過程中甚至還與相關職能部門簽訂目標責任書,將學校布局調整作為政治任務和行政目標。

(二)政府主導:布局調整中多元治理主體的參與不足

“治理的典型特征是多元主體參與的共同治理,即‘共治’,共治是路徑,善治是目標?！?30)褚宏啟、賈繼娥:《教育治理與教育善治》,《中國教育學刊》2014年第12期。學校布局調整是一個由政府主導、多個利益相關主體共同參與構建的持續行動過程,順利推進布局調整工作不僅需要科學合理地制定規劃方案,更需要各界的積極參與和支持。但從調查情況看,S縣仍然以政府“自上而下”的行政推動為主,多元治理主體之間利益關系和權力結構存在失衡,多元治理主體共同參與機制仍未形成。

一方面,治理方式以“自上而下”為主,學校參與積極性不高。作為治理的主要對象與重要主體,學校的參與實質是政府擴大民主與強化治理理念的體現。學校的有效參與不僅可以提升教育治理水平,還能有效緩解體制僵化與治理效率的沖突問題。對學校而言,學校擴容是解決班級規模過大、硬件設施不足、師資不足、師資分配不均等問題的機遇,也是一次爭取獲得來自縣政府和教育部門的人力、物力、財力支持的途徑。但從S縣的工作實際看,受到以政府為主導的“自上而下”的布局調整方式的影響,整個布局調整過程體現的主要是政府部門的意志,學校往往是規劃的接受者,缺乏應有的參與權、決策權和發言權,其對于城區學校布局調整的訴求難以充分表達。

另一方面,治理體系中的參與渠道有限,家長參與不足。學生家長是學校布局調整中最主要的利益相關者,其在城區學校布局調整中的參與度以及對城區學校布局調整效果的滿意度不僅可以為城區學校布局調整工作的改進提供重要依據,而且也會對未來城區教育發展的政策導向產生重要影響。但在治理實踐中,作為重要利益相關者的學生家長在城區學校布局調整這一事關其子女教育及城區教育發展的決策中,扮演的只是被動的接受者角色。例如,S縣布局調整過程中雖然有向社會征求意見,但是家長參與城區學校布局調整決策并不充分。政府在征求意見時,沒有給予家長足夠的話語權,在調整過程中并沒有采用廣泛征求意見等方式聽取家長意見,出現廣大家長對城區學校布局調整認同度和滿意度較低的現象。

(三)資源受限:教育治理工具的選擇存在局限性

治理工具是為了達到學校布局調整的目標而使用的政策、經濟、社會等手段。根據治理主體運用權力的程度,治理工具可分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具(31)參見蒲蕊、沈勝林:《對公共教育服務治理模式的思考》,《教育理論與實踐》2014年第7期。;根據工具特性,治理工具還可分為權威型工具、信息型工具、財政型工具和組織型工具(32)參見C.Hood, “The Tools of Government in the Information Age,” in M.Moran, M.Rein and R.E.Goodin,eds., The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press, 2006, pp.469-481.。受義務教育治理問題、主體治理偏好及工具運用能力的影響,目前以政府為主導的教育治理主體對治理工具的選擇較單一,仍習慣于使用以權威型、財政型手段為主的剛性治理工具。以剛性治理工具為基礎的城區學校布局調整容易出現財政受限、政策被消解、技術受限等問題。

第一,自有財力不足所引致的治理工具選擇有限。城區學校布局調整以提高城區學校辦學質量、優化城區教育資源配置、促進城區教育優質均衡發展為目的,資金保障是其完成預定目標的堅實基礎。當前城區學校布局調整的主要方向是新建與改擴建以增加教育供給,這也帶來了巨大的資金需求。S縣財政資金一直以來比較緊張,屬于典型的“三保財政”。訪談資料表明,S縣政府作為學校布局調整的實施者和主要推進者,囿于財力有限,難以承擔城鎮學校新建、改擴建的高額費用,無法做到按法定的標準配套投入,往往只能整合中央、省級財政的項目資金推進布局調整。此外,公辦學校建成后,又面臨新的師資經費缺乏、日常運轉與維護經費缺乏等狀況,使教育優質均衡發展的目標實現程度大打折扣。布局調整投入資金主要采用“財政資金+社會資金”的方式,這在一定程度上也向社會轉嫁了教育支出責任。

第二,“熟人社會”背景下劃片招生政策易被消解。S縣于2016年開始施行城區義務教育學?！皠澠雽W”政策,雖然相關劃片方式的入學政策較為剛性,但在“熟人社會”和財力有限的背景下,剛性制度仍然容易被部分“消解”。一方面受到S縣家長對優質教育資源強烈需求的影響,另一方面在按學生數量撥付公用經費的政策背景下,城鎮學校主動控制學校規模的動力偏弱,導致城區學校存在“擇校熱”及一些招生不規范的情況。據S縣教育部門提供的內部調查資料,2015年,城區4所初中通過‘打招呼’進的學生超過1000人。S縣教育部門雖多次出臺文件,試圖通過行政手段規范招生秩序,但效果均不理想。這些不規范的招生和“擇?！爆F象不僅影響正常的招生工作秩序,還損害了教育的公平性。

第三,學位預測技術有限導致治理工具不夠精準。適齡兒童的城市空間流動和分布狀態是推動布局調整的動力因素,生源供給的變動也深刻地影響著城區學校實際布局,在此意義上,特定區域建多少學校應以滿足該區域學生公平入學需求為前提。因此,城區學校布局調整應有長遠規劃,在科學預測學齡人口變化趨勢的基礎上,對布局調整進行精心的安排。在治理實踐中,S縣受技術條件的限制,往往只能根據出生率、出生人口對生源數量進行簡單預測。然而,這種簡單預測的方式已不能滿足時代的要求,一定程度上影響了城區學校布局調整長遠規劃的精準性與合理性。

(四)權力受限:教育部門橫向治理權偏弱

“好的教育治理”的前提是行政權力的合理配置,包括縱向配置和橫向配置兩個維度。在S縣城區義務教育學校布局調整的權力分配中,縱向權力配置主要指的是縣委縣政府和教育部門之間的垂直關系,其中縣政府有進行資源配置的權力,這種領導權是“實質性的、剛性的”;橫向權力配置主要指的是教育部門與同級別其他部門間的水平關系。與財政、編制、人社、城建等部門相比,教育部門因為資源統籌能力不足、權力有限,在治理中的話語權相對較弱。在S縣城區學校布局調整中存在政府與教育部門的權力“越位”“缺位”和“錯位”等問題。

第一,縣級政府治理權的“越位”。學校布局調整是地方政府行為,但在實踐中由于治理權配置的不明確導致了政府的“越位”治理。按照新修訂《教育法》的規定,“縣級以上地方人民政府根據本行政區域內居住的適齡兒童、少年的數量和分布狀況等因素,按照國家有關規定,制定、調整學校設置規劃”。雖然法律規定了政府與教育部門的學校布局決策權力,但在S縣實際治理的過程中仍存在政府基于經濟建設、城區規劃與發展的目的對學校布局調整進行較多干預的情況。治理過程中的“越位”現象,不僅對教育的治理空間造成擠壓,還會偏離區域教育高質量發展的目標。

第二,教育部門治理權的“缺位”。在學校布局調整實踐過程中不可避免地存在溝通渠道不順暢的情況,政府部門與教育部門間協商機制不健全,造成對一些教育事務管理的“缺位”問題,教育部門橫向協調機制有待優化。調查發現,S縣早在2014、2015年時,幼兒園入園人數已出現了激增(主要原因為農村人口進入城區),教育局就意識到3年后(也就是幼兒升入一年級時)會出現小學學位供給不足的問題,但幾次打報告給縣政府均未得到明確回復,部分改擴建的項目到了最后決策時,又因不明原因被否或被擱置,最終導致小學一年級的班額超出規定,這種供求壓力顯然會在未來傳到初中學段。政府部門在處理教育事務中的“缺位”也導致學校布局無法滿足未來教育發展的要求。

第三,其他部門治理權的“錯位”。權責邊界是學校布局調整中橫向治理權限的界標,是治理主體權責結構合理安排的重要依據。在S縣學校布局調整過程中,一方面橫向各部門之間缺乏邊界意識,出現權責交叉、重疊的情況;另一方面由于職權劃分不清,各級部門之間互相推諉扯皮,或多頭管理,或相關業務職能成為無人管理的真空地帶(33)參見范國睿:《教育管辦評分離改革:理論假設與實踐路徑》,《教育科學研究》2017年第5期。。例如,S縣教育部門雖然會參與縣域城市土地規劃工作,但在很多重要決策中存在治理決策權不明顯的問題。此外,在新建學校的教師招聘環節,教師招聘的任職資格、選拔標準、考評方式、編制數額等也均由人社和編制部門制定,而教育部門通常只是配合考核,基本處于一個被動接受的地位。

(五)城強鄉弱:治理結果的非預期性

“好的教育治理”的新戰略定位是要推進教育公平、推動城鄉義務教育一體化發展(34)參見楊挺、李偉:《城鄉義務教育治理40年》,《教育研究》2018年第12期。。經過若干年的不斷探索,S縣城區學校布局調整已經取得長足進步。但受到城鄉二元發展政策的長期影響,我國對城鎮教育和鄉村教育一直實行差別化的資源投入政策(35)參見馬鳳岐、謝愛磊:《教育平衡充分發展與共同富?！?《教育研究》2022年第6期。。由于長時間制度推力的作用,城鎮優質教育的“累積效應”逐漸顯現,縣域內優質教育資源不斷向縣鎮集中,城鄉之間義務教育一體化發展目標越來越遠(36)參見白亮、王瑤:《縣域義務教育學校布局優化:挑戰、邏輯方向與策略》,《教育科學研究》2022年第2期。。具體來看,城鄉之間逐漸出現教師“二次抽離”及教育“洼地效應”,導致優質教育資源和生源全部涌向城區。此外,城區內部也存在資源配置不均衡的問題,在一定程度上阻礙了教育公平的實現。

第一,學校布局調整后的師資缺口導致城區對鄉村優秀教師的“二次抽離”。由于在收入水平等諸多方面存在顯著差異,致使在教師資源的初次分配過程中層級愈低的地區,學校教師崗位的吸引力也較低(37)參見管培俊:《以人才引領發展理念建設教師隊伍人才高地》,《教育研究》2022年第9期。。在教師資源的二次分配過程中,為了應對不斷增加的學齡人口,城鎮學校會通過招考的方式從農村學校選聘優秀教師,使農村學校陷入“培養一個走一個”的師資培養困境(38)參見劉善槐:《我國城鎮義務教育學校布局調整研究》,《教育研究》2015年第11期。。調研發現,在布局調整過程中,隨著新建學校和學生擴招對師資的需求量激增,S縣新建的公辦學校教師主要來源于縣城內教育系統的教師,縣教育局會通過“考核+考試”統一招考的方式從農村學校選聘優秀教師。這種方式在一定程度上使得農村學校教師的逆向流動成為更加普遍的現象,造成城鎮對農村教師的“二次抽離”。

第二,學校布局調整后的城區教育“洼地效應”吸引了更多鄉村學生到城區就讀?？h域內優質教育資源逐漸集中到縣鎮,為了享受優質的教育資源,大量農村學齡人口向這些區域聚集(39)參見趙丹等:《優質均衡視角下鄉村小規模學校教育質量困境與對策》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第2期。。因此,教師流失不僅給農村師資隊伍帶來不利影響,還會進一步加劇農村學校生源流失。這種生源流失,與教師的“二次抽離”相關,這主要是由于農村師資質量與家長對優質教育資源的渴求不相匹配,家長于是選擇“用腳投票”的方式將孩子送到城區上學。在調查中,一些家長表示對農村學校的師資和教育教學質量感到失望,他們想盡各種辦法把孩子送到城區學校就讀。這一方面加劇了教育不平等,另一方面也阻礙了城鄉義務教育一體化發展的有效推進。

第三,較多的優質教育資源投向了新建、擴建學校,引發校際差距有所擴大。教育治理視角下的城區學校布局調整不僅要求逐漸消除城區與鄉村之間的差距,而且也要求城區內部實現教育優質均衡發展。但從工作實際來看,S縣學校布局調整有“三重點”:抓住鄉鎮學校重點;抓住薄弱地區和薄弱學校重點;抓住新建小區、舊城改造、城鄉接合部學校重點,并為新建、擴建學校制定招商引資等優惠政策。這些措施雖增加了城區學位供給,緩解了中心城區的入學壓力,但也在一定程度上導致城區內部教育資源的分配不均,較多的優質教育資源投向了新建、擴建學校,損害了城區內部教育的優質均衡發展。

五、教育治理視角下城區學校布局調整優化路徑

“任何教育狀況都是教育政策的結果?！?40)石火學:《教育政策視角下的教育公平與效率問題研究》,《清華大學教育研究》2010年第5期。S縣學校布局調整后城鄉、校際非均衡發展和城區教育供求矛盾突出,從本質上講也是教育治理的結果。解決此類問題應該從治理政策入手,采取措施積極地緩解政策產生的負面影響。從具體目標來看,城鎮義務教育學校布局調整需要不斷擴大優質教育資源的覆蓋面,保證每個兒童享受公平而有質量的教育。

(一)聚焦縣域內優質均衡發展,兼顧學校布局調整多元治理目標

教育治理的價值目標在于形成高效、公平、自由、有序的新教育格局,以教育效能和教育公平為根本價值目標,旨在解決突出問題,促進人的全面發展和社會全面進步(41)參見褚宏啟:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。在學校布局調整治理實踐中,不僅要關注學位供給、大班額化解等直接治理目標,更應關注布局調整所帶來的新的教育公平問題(42)參見曾新:《學校布局調整后縣域義務教育非均衡發展狀況研究》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2014年第2期。。同時,教育治理效能的實質是教育質量問題,應將教育質量納入學校布局調整的目標范疇,并構建以學生發展為評價學校布局調整政策效果的根本標準,促進縣域內義務教育質量的整體提升。

通過學校布局調整的方式配置義務教育資源,其實質是基于價值追求以解決教育資源供需矛盾的過程,在這個過程中只有教育公平與質量的不斷改進,才能保障公共利益的最大化和辦人民滿意的教育目標的實現。針對當前布局調整中治理目標偏差等問題,一方面要按照黨的二十大報告中強調的加快優質均衡發展的治理目標,將均衡發展與高質量發展的價值內涵融入布局調整實踐,保障縣域內農村學校發展需求、農民工隨遷子女學生群體的教育需求,在縣域內校際均衡中追求更高質量的教育;另一方面,城區學校布局調整不代表將學校全部建在城區,更不等于讓鄉村學校消失,而是要立足于多樣化的家庭教育需求,關注社會發展的階段性以及社會弱勢群體獨特的教育需求,構建城區、鄉村學校各歸其位、共同發展的學校分布格局。

(二)完善城區學齡兒童數據監測,升級學校布局調整治理技術

教育治理能力現代化需要創新數據治理理念,而信息技術的發展與進步為教育治理能力現代化奠定了技術基礎,提供了更多可供選擇的機制和工具。政府應通過構建新技術治理格局,使教育治理能力由“封閉”走向“開放”,最終實現教育治理的現代化(43)參見郭滇華:《國家治理視域下的教育治理現代化》,《理論視野》2018年第7期。?？梢灶A見的是,在未來一段時期內,城區作為流動人口的主要聚集區,其義務教育資源承載能力仍將面臨嚴峻挑戰,這對升級學校布局調整的治理技術也提出了新的要求。

具體來說,第一,政府應進一步完善城區人口動態數據監測,科學預測學齡人口變化趨勢。應根據生育率情況,對學齡兒童變化趨勢進行科學預測,為新增人口預留足夠學位。第二,政府應建立城區新增農民工隨遷子女動態數據監測,科學預測學齡人口流動趨勢與城區分布趨勢。結合城鎮化進程、城區改造、農民工隨遷子女就讀等信息,準確地對學位需求進行預測,為教育資源配置變動留出充分的調整時間,推動教育治理決策從經驗主導走向數據驅動、教育治理模式從靜態治理走向動態治理。第三,政府應升級學校布局調整治理技術,提升學校治理效能。政府應統籌運用信息技術等手段分析學校建設和發展的實時信息,對學校布局的位置、數量、結構、規模等進行科學、合理的配置,引導學生合理流動,同時還應避免城區教育資源的閑置和浪費。

(三)切實保障多主體參與共治,形成學校布局調整協同治理格局

多元共治是教育治理的本質特征,通過充分溝通、協商與合作,能有效促進教育管理的理性化(44)參見褚宏啟:《繪制教育治理的全景圖:教育治理的概念拓展與體系完善》,《教育研究》2021年第12期。。學校布局調整是學校、家長、學生和教育部門等不同利益群體的博弈過程,既要求多元主體承擔起各自的職責,也需要政府部門對各種利益沖突進行充分協調,上下各方達成共識,形成協同治理格局。

在學校布局調整前,政府應進一步擴大社會民眾的參與渠道,建立多元化利益表達機制,為民眾提供更加暢通的制度化渠道,讓相關者知悉、了解、參與公共政策制定和實施,使政策能真正反映民情、合乎民意;在調整過程中,應制定學校布局調整決策的糾偏機制,提供通暢渠道保障相關利益群體表達意見和進行行政申訴,并對布局調整過程中出現的問題及時進行糾偏;在布局調整后,應建立吸納不同利益群體的學校布局調整評價和監督平臺,健全效果評估及監督機制,征求各方意見,共同推進縣域內義務教育優質均衡發展。

(四)強化教育部門權力配置方式,優化學校布局調整中的治理責權匹配

教育部門的責任與權力配置方式是決定學校布局調整能否走向“善治”的決定因素。教育治理并不意味著政府作用降低,而是發揮其在教育治理中的引領作用,為“以共治求善治”掃清障礙。這就需要政府轉變職能,有所為有所不為,擔當教育治理中的整合者和構建者的角色,形成有序的橫向放權、跨部門協同治理的教育治理體系。

具體來說,一方面,應適當擴大教育部門在城鎮規劃中的權力。政府應優化教育治理的權力配置,強化規劃部門、建設部門與教育部門聯席制度。在舊城區改造與新區建設中,需前瞻設計、優先規劃,保障城區學校發展后備用地。在治理過程中,避免城鎮化過程中因學齡人口增加和用地緊張導致原有城區規劃難以滿足學齡人口就近入學的需求。另一方面,厘清教育部門橫向治理權責邊界。橫向權力配置重點需解決的是同級教育部門的教育財權與教育事權的合理配置問題。應嚴格根據權責統一原則,以恰當的方式將決策權下放給教育部門,賦予教育部門以更加充分的教育預算權以及教育規劃與調配權。