人民性治理：積極發展基層民主助推鄉村治理有效

周興妍

[摘? ? 要] 黨的二十大強調，要“站穩人民立場、把握人民愿望、尊重人民創造、集中人民智慧”，具體到鄉村治理，要完善基層民主制度體系和工作體系，增強村民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。村民自治是基層民主的重要實現形式。但是，21世紀以來，以行政村為組織單元的村民自治形式越來越難以適應民主發展的現實需要，出現民主參與質量不高、公共服務有效覆蓋不全面、村莊建設合力不足等問題，嚴重掣肘鄉村治理有效的實現。對此，湖北省枝江市廣泛開展村灣夜話活動，在村民小組以下的灣落層面建立民主自治單元，通過協商“單元、平臺、內容、主體、流程、制度、結果、保障”等的體系化配合，破解了民主形式與人民需求銜接不充分的問題。以人民群眾為主體重構了鄉村治理體系，保障了人民權利在鄉村治理中的優先性，探索出了一條鄉村善治的“人民路徑”。

[關鍵詞] 基層民主；村民自治；基層治理；全過程人民民主；鄉村振興；民主協商；治理有效

[中圖分類號] G249? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）09-0005-06

一、鄉村治理有效的現實挑戰：自治形式難以適應民主發展的現實需要

村民自治是基層民主建設的重要形式。改革開放以來，全國各地農村普遍成立了村民委員會，探索出多種村民自治有效實現形式。然而，隨著我國現代化建設的不斷推進，以行政村為組織單元的村民自治一定程度上缺乏適應性變革，基層民主的實效難以彰顯，導致鄉村治理面臨一系列新的困境和挑戰。

一是村大人多，民主參與質量不高。隨著現代化建設的推進，尤其是實行“合村并組”以后，村莊規模和人口擴大，一個村數千人，召開全體村民大會幾乎不可能。沒有群眾的廣泛有效參與，村民的民主權利難以有效實踐，村民自治效能無法彰顯[1] 29。據調查，湖北省枝江市于2002年進行村組合并，目前常住人口在2000人以上的有58個村，占村莊總數的31%。對于水、電、路、溝、渠等涉及到各方面關系的治理活動，必須由村民親自開會協商，但村大人多，要么因沒有坐的地方，無法正常開會；要么因開會的時間難以統一，參與率低，甚至部分老年群眾因路遠、耗時放棄參會。

二是人口老齡化，公共服務有效覆蓋不全面。當前農村大多數年輕人口外流，長時間居村的主要是留守的中老年人和婦女。據調查，枝江市七星臺鎮董家灣村20歲到40歲的人口僅占村莊總人口的6%，40歲到60歲的占24%，60歲以上的占70%。相對于村級層面基礎設施的建設，留守群眾更需要的是就業、養老、醫療等微服務。他們生活的空間只是左鄰右舍，關注的是房前屋后的小事實事。然而，這些需求和關注焦點并非全村性的，基層政府對此沒有相應的資金投入，他們因此容易成為村莊治理的“盲點”，導致基本公共服務難以有效覆蓋。

三是利益分化，村莊建設合力不足。實行“政社分開”的家庭聯產承包責任制改革以來，農民重新以家為單位，分散勞動，成為獨立的利益主體和權利主體，與村干部的交流和互動愈來愈少，村莊社會呈現離散化，村莊建設合力不足。據調查，大多數村民認為，財富主要靠自己創造所得，與村委會和其他村民“不相干”，參與村莊共同事務的意識淡薄。加上部分村民開始向第二三產業轉化，村民之間、村民與村干部之間合作共事的機會更少。

四是村實組虛，雙向溝通渠道不通暢。行政村的組織體系和人員配備均有所充實，村以下除了村民小組長外并未有相應的組織建設，且小組長多由村干部兼任。這往往只能完成簡單行政任務的上傳下達，卻難以滿足廣大群眾自下而上表達和反映自己意志的需求，表現為信息雙向傳導不到位。據調查，設于村委會的信息公開欄難以及時將相關信息傳達到行政村以下的灣組，枝江市大部分村通過“微信群發”的形式將信息傳達給村民。然而，農村占比較多的老年人并不擅長使用微信等線上平臺，村里年輕人雖然習慣于通過手機與村干部互動，但由于信息量較大，相關信息容易被覆蓋，村民難以及時接受信息并表達自己的意愿訴求。

五是角色錯位，服務群眾能力不足。村民委員會組織法規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”1，主要職責是根據村民意志處理村務，同時協助政府工作。然而，隨著國家治理重心下移，村民委員會必須貫徹執行的政務越來越多，卻無暇顧及村務，難以有效服務群眾，制約著鄉村的有效治理。調查顯示，枝江市一個村1000-2000人，兩委班子3-5人，每名村干部都身兼數職。曹店村平均一個月要處理150多項“命令”事項，村干部不得不將大部分精力用于完成上級組織安排的各項工作，導致服務群眾能力不足。此外，在“村財鎮管”制度下，村里只要興辦公共事業，就必須依靠上級行政渠道或項目支持，造成資源分配壁壘，難以滿足群眾個性化、多樣化需求，出現服務群眾“最后一公里”梗阻問題。

二、灣落協商共治：民主實踐形式創新推動鄉村治理有效的枝江探索

枝江市積極回應社會經濟與民眾需求的變革，大力開展“村灣夜話”活動，在協商單元、平臺、內容、主體、流程、制度等方面做文章，創新基層民主實踐形式，著力提升鄉村治理效能。

一是劃小協商單元。即在村以下的小組范圍內“隨灣就片”劃分灣落自治單元。枝江市按照“居住相鄰、產業趨同、風俗相近、規模適度”的基本原則，兼顧“易于集中，便于組織、群眾自愿”的基本要求，一般每15-30戶劃分為一個灣落。通過民主選舉產生灣落聯戶長。因事因需由聯戶長召集村民就近就便常態化開展村灣夜話協商活動。目前，枝江市176個村、861個村民小組已劃分了3377個聯戶網格，村民步行到開會地點平均不超過20分鐘。灣落范圍適中、人數適宜、開會距離相近等自然優勢增加了村民的參與程度。

二是搭建協商平臺。即在灣落層面建立議事場所和渠道。枝江市在每個灣落建立1-2個民主議事亭、黨群連心站、黨群服務站，為黨員、干部和群眾協商議事提供平臺，充分發揮政策宣傳、民主議事、平安建設、產業發展、志愿服務等功能。針對外出務工或因事無法參與會議的村民，探索建立線上平臺，利用微信群、視頻會議等方式，實現村灣夜話線下線上同步，為無法參會的群眾提供多元參與渠道。不但使每一名村民能夠暢所欲言表達自己的意愿，而且將國家政策精神和村莊規劃傳達到每一個人，實現上下雙向互動和國家上層與基層的統籌協調。

三是豐富協商內容。即瞄準鄉村治理內生需求和群眾真實訴求，實事求是確定協商內容。枝江市按照“眾人的事眾人商量”的原則，積極發動群眾就涉及切身利益的急難愁盼問題進行協商，內容主要包括房前屋后環境衛生整治、基礎設施建設與管護、困難群眾幫扶等。由群眾民主討論、按照大多數人的意見作出決定，只有決策不了的問題才逐級上報。此外，枝江市以治理精細化為原則豐富村灣夜話活動內容，有理論知識、惠農政策、發展規劃等。

四是劃分協商主體。即以問題為導向組織動員特定群眾協商。枝江市采取“村干部+駐村干部+特定群眾+（特邀嘉賓）”的形式常態化開展村灣夜話活動，做到不同的“問題菜單”讓不同的人來協商。召集整個灣落的村民就村灣規劃、集體資金使用等公共事務展開協商；召集利益相關村民和熱心村民就修橋、筑路、清淤等基礎設施建設和公益事業展開協商；召集專業人士和法律顧問等就上級部署的專業性工作開展現場咨詢。

五是規范協商流程。即基于協商內容形成完備的議事流程。曹店村書記說：一件事要做得好，往往需要召開3-4次灣子會。第一次會議，主要就村莊事務收集群眾意見，了解群眾的支持和反對情況并針對性走訪。第二次會議，直接商議事項辦理方案，主要由群眾辯論，村干部不干預。第三次會議，村干部針對村民存在的擔憂、現實困難、不足之處作出解釋，敲定最終方案。枝江市問安鎮雙湖村在抗旱打井項目實施過程中充分開展議事討論，從議題提出到決策實施，僅用了1個月時間，實施效率比以往提高三分之一。

六是建立協商制度。即保障群眾常態化、長效化行使民主權利。枝江市要求各村每月至少在黨群連心站召開一次灣子會，會議一般在18：00-20：30召開，具體時間結合群眾生產生活狀況相機確定；會議地點以群眾出行方便、人員相對集中為原則，不限于一室之內，可以是群眾家門口、院壩里、田間地頭等；會議形式有座談會、篝火會、茶話會、圍爐夜談會等。做到“民主參與與村民生活習慣相匹配”，最大限度實現民主參與的廣泛性、真實性和管用性。

七是落實協商結果。即明確參與主體的責任，確保協商結果“落地生根”。枝江市將群眾反映的問題分類匯總后形成“微事、小事、大事、難事”清單，構建“家戶—灣落—村民小組—村委會—鄉鎮政府”五級責任體系，及時跟進協商事項落實情況。微事由灣落聯戶長牽頭，組織群眾辦理；小事由村民小組黨組織確定解決方案后，組織群眾實施；決策不了的大事和難事上報鎮直部門，鎮依托“宜接就辦”平臺“吹哨”發令，形成鎮領導領辦、牽頭部門主辦、配合部門協辦的多方“應哨”處辦模式。對一時不能辦結的及時向群眾說明，切實保障民主協商成果落地。

八是強化協商保障。即提供制度化資源支撐和健全常態化監督考評機制，保障民主治理高質量、長效化發展。枝江市對需要群眾參與的自辦事項爭取以獎代補資金，確保有經費辦事。此外，創新監督考評機制，避免議事結果陷入“爛尾”困境。首先是建立臺賬，及時、全面、準確記錄議事活動的開展情況，形成《灣子會活動記錄表》。其次是實行公示，每月在村級公示欄將承辦事項進展情況、完成時限和責任人進行公示。其三是明確獎賞，把村灣夜話活動情況納入年度績效考核，獎勵一批“先進灣落”“十星級文明戶”等。最后是啟動問責，自辦事項在支部主題黨日和議事會上進行民主評議，對滿意率未達到80%的提出限期整改；上傳到鄉鎮部門的問題“訂單”納入鄉鎮紀委督查清單，對履職不力的部門或干部追究主體責任。

三、民主治理由形式到實體：村灣夜話創新民主協商機制的成效

做好一個灣落的事情，就能做好一個村的事情。枝江市開展“村灣夜話”實踐探索，聚焦群眾身邊的實事小事難事，將群眾主體與治理有效深度結合，激活了民主化所需要的內在關鍵要素，民主的原則精神得到進一步實踐運用，民主治理實現由形式化向實體性轉變。

一是凝聚村民群眾，共治公共事務。群眾是鄉村治理的主體。村灣夜話協商議事內容與村民切身利益息息相關，且形式靈活、活動范圍和參會人員適宜，因此容易以更少的成本將更多的村民組織和凝聚在一起，在一種鄰里和睦的氛圍中對村莊公共事務進行共謀共建共治。枝江市雙湖村樟樹灣14戶村民提出堰塘整治的問題，連續召開3場灣子會后制定了詳細的施工方案，并爭取到15萬“以獎代補”資金。村書記說：“以前，為了完成村里的中心工作，我們幾個村干部在屋子里掏腦袋、捏耳朵地想方案，還擔心方案遭到群眾‘退貨，工作不好做?，F在有了村灣夜話協商機制，大到村里的發展規劃，小到一棵風景樹的栽種，大伙都會自覺主動提出來商議，群策群力，問題很快就能解決?！?/p>

二是收集群眾意見，指明工作方向。人民群眾的真實需求是基層工作的基本方向。枝江市充分發揮村灣夜話聯系群眾的功能，將民情、民意作為村級治理的基本遵循。枝江市仙女鎮向巷村書記說：“現在村級工作涉及范圍較大，大部分是行政工作，考核多、問責也多，長此以往，村干部容易迷失方向。但是通過灣子會，群眾將他們真真實實的需求和訴求反映給我們，我們就有了干事創業的方向感。村莊治理事宜并不都能得到群眾的一致同意，關鍵是了解并平衡群眾意見，實現村民公共利益最大化。僅依靠幾個村干部開開會、發發傳單、發發信息、打打電話，一般不會有實質性改變。一個灣一個灣面對面收集意見、平衡利益矛盾，容易較快達成一致?！?/p>

三是傳遞黨的聲音，加強政策認同。隨著脫貧攻堅和鄉村振興戰略的實施，各項惠農政策和文件以加速度下至農村，農民對政策的熟悉和支持程度事關鄉村治理成效。通過村灣夜話協商議事機制，村干部能夠常態化組織村民開展“政策宣講”，及時將“新鮮的”文件精神傳達給村民，確保鄉村治理的各項議程在陽光下進行，得到民眾的衷心擁護。向巷村書記說：“參會的大多數是中老年人，作為黨和政府的‘傳聲筒，我們需要將文件精神用老百姓最容易接受的方式講給他們聽。通過我們的‘翻譯和解釋，不但能夠將政策精神完整準確傳達給每一個村民，而且還能夠加深百姓對黨和政府農村工作的認知，加強政策認同?！?/p>

四是改善工作方法，融洽干群關系。自20世紀80年代農村改革以來，村民委員會承載的行政任務主要集中在計劃生產、計劃生育和稅費收取三個方面。村干部主要充當家庭的戶主，主要負責養活家庭，“附帶”完成村務工作，村莊治理是管理和維穩的邏輯。進入21世紀以來，村干部開始“全職”投入村務工作中，村莊治理邏輯逐漸變為服務和發展。村灣夜話搭建起村干部服務群眾、引領群眾共同富裕的“快車道”，變群眾找村干部“辦事”為村干部主動找群眾“共事”，進一步拉近了干群距離、融洽了干群關系。

五是化解社會矛盾，共建和諧村灣。隨著社會快速轉型發展，村民之間基于“理性契約”的交往日益增多，矛盾糾紛也逐漸增多，且難以通過“情理”有效化解。村灣夜話通過制度化干群協商共治，不但能夠及時準確發現潛藏在村民內部的矛盾和涉穩風險，而且能夠自覺主動化解矛盾和可能存在的風險隱患，成為社會矛盾的“節制閘”。枝江市百里洲鎮寶月寺村書記說：“如果發現灣子會上有人斗嘴，我們就會特別注意，想辦法化解可能的矛盾。因為參會人員都是鄰居，所以大家對鄰里糾紛的前因后果較為熟悉。如果當事人抵賴或扭曲事實，村民能夠提供證據，促成矛盾在公平公開公正的環境中得到化解?！?/p>

四、將“人民性”融入基層治理體系：村灣夜話創新民主協商機制的經驗

“社會主義的生命源泉在于人民民主”[2]。枝江市“村灣夜話創新民主協商機制”的探索通過發動群眾、依靠群眾，不但解決了民主形式與人民需求的銜接問題，促使民主參與更充分，民主議事更高效，問題解決更及時，而且使基層民主常效化運轉起來，提升了鄉村治理民主化水平，夯實了建設中國特色社會主義道路的政治合法性基礎，對于實現鄉村治理高質量發展具有重要啟示意義。

一是聚焦內生民主需求，健全長效民主工作體系。從各地實踐看，各種協商議事監事的自治形式并不鮮見，但如果不建立長效工作體系，則容易變成以文件傳達為主的“運動式”培訓、以完成“命令”為導向的形式化活動，催生“民主空殼”。群眾的真實需求仍然難以得到充分有效滿足，矛盾和問題仍然長期積壓在人民內部。枝江市正是基于過往“干部把著講，群眾被動聽；有事開講，講完散會”的工作方法難以有效動員群眾、大量需要村民參與的公共事務“推不動”、問題和矛盾得不到有效解決等內生問題，激發了劃小協商單元、建立長效民主工作體系的內生動力。群眾就涉及切身利益的事展開充分討論并形成協商結果，干部支持群眾自主解決小事，協助群眾直接解決難事，從源頭處回應民需，從根源上解決問題。

二是確保群眾主體地位，完善常態化參與機制。黨的二十大報告指出，要“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”[3]。從民主參與實踐看，村民是否實際享有參與村莊公共事務治理的民主權利，是決定治理效能的關鍵因素，調動積極性是最大的民主。枝江市要求村灣夜話嚴格遵循以事為中心、以民為主體，健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序參與，讓與事有關聯的利益相關者直接參與并主導村莊公共事務的決策權、管理權和監督權，同時讓干部充當群眾工作的輔導員，將過去由干部做群眾的工作，變為讓群眾做群眾的工作，最大限度保障群眾參與權的優先性和治理的主體地位。

三是強化監督問責，構建治理認同。村灣夜話以人民群眾滿意為鄉村治理效能的評價依據，獲得了群眾給予的內心自愿的認同和支持。這意味著要將群眾認同和評價置于治理實踐的具體過程之中，加強對民主治理各個環節的監督問責，使治理過程始終代表基層民眾的利益和意志，獲得民眾的信任。枝江市形成群眾共辦機制、鎮村聯辦模式、多方督辦機制，避免各個主體因自身利益偏好干預或選擇性落實協商結果，從而增強了群眾對村灣夜話的認同，實現民主治理的合法性構建。

四是民主融入基層治理體系，實現民主常態化治理。當前基層社會治理面臨嚴峻挑戰，雖然民主制度不斷完善，大部分已經“上墻”，然而，在治理實踐中，一定程度存在“本本民主”的現實困境，以致社會自主治理效率低下。如果離開民主談治理，治理就無法體現人民群眾的利益要求，而如果沒有治理實踐訓練民主，民主只能是“空頭支票”。因此，亟須以人民群眾為主體重構基層治理體系，在治理過程的具體環節中，通過充分的溝通和協商，獲得“公意”與“眾意”之間的一致性。這就需要建立民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評等常態民主治理體系，將民主融入基層社會治理大局，推動民主治理常態化發展。

[參考文獻]

[1]? 徐勇.中國農村村民自治[M].上海：上海三聯書店，2018.

[2]? 周競，張軍成.習近平關于人民民主的重要論述及其時代價值[J].決策與信息，2022，（9）.

[3]? 習近平. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報，2022-10-26.

[責任編輯：李利林]