《塞罕壩森林草原防火條例》立法經驗及啟示

宮汝寧 彭志杰 孫文國

（河北省塞罕壩機械林場，河北 承德 068450）

塞罕壩機械林場位于河北省最北部，自1962 年建場以來，幾代塞罕壩林業工作者經過長期努力、接續奮斗，建成了世界上最大的人工林，創造了生態建設史上的綠色奇跡[1-3]。近年來，河北以立法形式將塞罕壩森林草原防火工作納入法制軌道，制定了《塞罕壩森林草原防火條例》（以下簡稱《條例》），總結了塞罕壩機械化林場數十年來的防火工作經驗，切實強化責任落實，為塞罕壩筑牢安全屏障。

1 塞罕壩地區森林防火主要難點

1.1 責任主體復雜，防火職責不清晰

廣義的塞罕壩地區包括塞罕壩機械林場以及木蘭圍場國有林場的燕格柏分場、龍頭山種苗場、御道口牧場管理區、紅松洼自然保護區以及圍場縣下轄的6 個鄉鎮[4]。森林防火責任主體涉及地方政府及其相關部門、企業和基層自治組織等多個方面，上級主管部門和單位性質也各不相同。在森林防火工作中，黨委政府及相關部門擁有調配和使用主要資源的優勢，能夠為防滅火提供人、財、物的保障[5]。此外，塞罕壩地區有大量的風電設施，電力企業在排除火災隱患方面，也應負有相應的義務。然而，塞罕壩地區防火責任主體隸屬關系錯綜復雜，造成了溝通與協調的瓶頸。各級政府及相關單位對自身的防火職責界定不清，無法合理調配資源，導致部分工作難以有效開展。

1.2 地理位置特殊，火源管控難度大

塞罕壩因其獨特的區位和示范性，近年來人流量逐步增加，給火源管控帶來很大壓力。第一，旅游業的快速發展，吸引了大批游客，使其成為了防火對象的主體。第二，作為我國生態文明建設的典范，塞罕壩機械化林場在科技推廣、生態文明示范和思想教育得到了廣泛關注[6]。特別是塞罕壩感人事跡被廣泛宣傳之后，機關單位、院校、科研機構紛紛與林場成為合作單位，每年前往采訪、科研、參觀見學的人較多。第三，塞罕壩地處農林牧交界之地，林場管護區域相對分散，周邊群眾上墳燒紙、違規放牧等情況屢有發生，生活生產野外用火也得不到根本遏制。第四，風電場和高壓線在林區內分布廣泛，隱患具有隱蔽性，個別供電公司為減少成本也沒有履行好對隱患進行排查好、整改好的職責，給防火工作帶來較大壓力。

1.3 防火手段單一，預防力度稍薄弱

塞罕壩機械林場的防火體系建設在國內走在前列，且取得了建場以來無火災的成果。但隨著形勢的變化，林場現有防火體系已不能滿足日益嚴峻的防火需求，監測預警系統、通訊指揮系統、森林消防專業力量、航空護林、林火阻隔系統等方面還有很大的發展建設空間。例如，林場-分場-營林區三級雖然有全覆蓋的通訊指揮系統，但由于林場還有大部分區域通訊信號弱甚至沒有信號，遇有突發情況通訊系統可能并不能發揮應有作用。林場雖然有森林消防專業隊伍，但其成員年齡大、戰斗經驗不足，長期無火的現狀也不能檢驗其實戰能力。高火險期間，網格化巡護系統能夠保證每個路段都有防火巡護負責人，但無火的成績也令一些職工缺乏深刻認識，在防火工作中敷衍了事。這些客觀問題都制約著林場防火體系建設，還達不到各級對塞罕壩防火工作的要求。

2 《條例》立法亮點

2.1 全面落實職責，健全聯防聯控機制

明確管理職責，有利于增強各級各部門及相關單位、個人的防火責任意識，強化制度約束作用?！稐l例》設《管理職責》一章，主要對省、市、縣人民政府及其應急、林草、公安等有關部門，塞罕壩機械林場及周邊森林草原管理機構，以及森林、林木、林地的經營單位和個人應當履行的防火責任作出了明確規定。同時，還對建立防火工作目標考核體系，加強人大常委會實施法律監督和工作監督，暢通對損害防火工作違法行為的舉報投訴渠道提出了相應的監督措施。

積極針對預防和消滅森林火災，網格化聯防聯治是最直接、最簡單、最有效的辦法之一[7]?！稐l例》專門設《聯防聯控》一章，分別對建立河北省與內蒙古自治區，塞罕壩機械林場與毗鄰縣、鄉（鎮）人民政府、村民委員會、周邊森林草原管理機構建立聯防聯控聯治聯訓制度作了具體規定。

2.2 加強防火措施，完善防火體系建設

2021 年，國務院印發《生態保護和修復支撐體系重大工程建設規劃(2021—2035)》，為新時代森林草原防火工作提供了根本遵循，明確了森林草原防滅火體系建設中8 個方面的工作規劃[8]?！痘馂念A防》作為《條例》中內容最多、條款最細的一章，明確了塞罕壩地區全年、全員、全域防火，對人防、物防和技防等措施做出了具體規定。在人防上，《條例》從不同層次上規范了應急預案的編制，明確了檢查站（點）的設置及責任，重點強調防火宣傳和輿論監督的重要性。在物防上，《條例》規定了防火路網、防火隔離帶、生態安全隔離網及水源等防火基礎設施的建設。在技防上，《條例》為航空護林、智慧預警、應急通信保障的建設指明了方向，這也是構建“天空地”一體化預警監測體系的趨勢。此外，在火災預防方面，《條例》明令禁止了野外用火、放牧、違規供電用電及破壞防火設施等違法行為，也對一些長期存在爭議的問題在法律上進行了明確。

2.3 明確旅游定位，旅游管理更加規范

景區森林火災的預防是一項政策性和原則性很強的工作[9]?！稐l例》專設《旅游防火》一章，沒有上位法可依，是專門落實“處理好防火和旅游的關系”指示而設置的創制性條款?！奥糜魏头阑鸬年P系”其實也是我國經濟社會發展方面“發展與穩定”關系的一個縮影?！稐l例》堅持旅游服從防火安全要求，主要規定了塞罕壩地區旅游觀光活動需要采取的森林草原防火措施，明確了林場部分區域、部分時段對外開放旅游觀光活動，對相關旅游服務單位關于火源管控、防火宣傳、防火設施、防火組織及器材配備都進行了詳細規定。通過立法形式將景區防火手段作以明確，使景區對游客的管理有法可依，也為執法人員對游客不法行為的約束和懲戒提供了遵循。

3 地方森林防火條例現實問題

3.1 直接照搬上位法

地方立法的“照搬”通常體現在體系上和內容上[10]。地方森林防火條例也不同程度地存在著該問題。地方森林防火條例的上位法包括《森林法》 《森林防火條例》《國家森林火災應急預案》等涉及森林防火的法律法規。其中，《森林防火條例》是依法治火的核心法規和基本依據[11]?，F行《森林防火條例》 于2008 年修訂通過，而現行《森林法》又于2019 年進行修訂?！渡址ā纷鳛椤渡址阑饤l例》的上位法，加之2018 年國家機構改革使有關林業和草原的職能進行了合并，現行的《森林防火條例》難以適應新形勢下的任務需要。而《森林法》修訂之后，地方在制定森林防火條例時沒有深入挖掘新《森林法》的制度建構，仍局限于《森林防火條例》的內容條款。表1 中，廣東省和大通縣的森林防火條例中，章節目錄與《森林防火條例》設置完全相同。而阿壩州、林芝市、攀枝花市等地區的森林防火條例雖然增設了新的章節，但增設章節的內容在《森林防火條例》的條款中都有體現。在內容設置上，多數地方的森林防火條例與《森林防火條例》也顯現出高度的一致性?！渡址阑饤l例》共56 條，表1 中的地方森林防火條例多數在50 條左右，在內容上的二次創新較少。

表1 2020 年以后地方森林防火條例制定情況Tab.1 The formulation of local forest fire prevention regulations after 2020

3.2 實際操作性不強

法的可操作性是指法要有針對性、適用性，要管用、實用，能解決實際問題[12]。地方執行《森林防火條例》時難免會有不適應的情況，這就要求地方森林防火條例要對上位法進行細化和補充。然而，當前多數地方森林防火條例顯然沒有做到這一點。例如，多數地方森林防火工作存在各自為政、缺乏溝通交流等問題[13]，在相關權力的行使和責任的承擔上，在制定本地區森林防火條例時沒有將主體、內容和形式進行細化。部分地方森林防火條例雖然要求了森林防火的經費保障，但在經費投入的責任主體、重點保障對象以及使用方式上并未明確。如今各地雖然已經認識到技防對于森林防火的重要性，但在條例中也沒有對防火設施建設的具體開展方向予以明確。各地森林防火條例雖然都設有《法律責任》一章，但照搬《森林防火條例》現象嚴重，沒有進一步細化違法行為及相應的法律責任，尤其是一些懲戒條款也不便于執法人員開展執法工作。這些都是地方森林防火條例實際操作性不足的表現。

3.3 缺乏地方性特色

《森林防火條例》主要是從國家層面解決普遍性、綜合性的問題，地方森林防火條例制定的切入點應從本地區自然環境、經濟發展、民族風俗、文化水平等實際出發，注重解決本地區突出問題，總結實踐經驗，講究立法創新，體現地方性和時代性。同時，政策的制定應結合本地區情況從技術層面論證考量[14]。例如，計劃燒除和清理作為預防森林火災的有效方式，并非適用于所有林區，禁止一切野外用火的林區顯然不能計劃燒除，所以具體防火措施應結合實際施行，也應在本地區森林防火條例中明確，然而多數地方森林防火條例并沒有做到這一點。針對野外用火審批權限和程序，也要經過調研論證處理好經濟發展與森林防火的關系，然而部分地方森林防火條例中有“引用”其他地區森林防火條例的做法，用提高審批權限、增加審批程序的方式限制野外用火，甚至“一刀切”地禁止野外用火，影響了經濟社會發展。此外，林區所處的自然環境和社會環境各不相同，針對農林結合區、林牧結合區、自然保護區、旅游區以及宗教地區等不同特征都應制定適合自身、體現自身特色的條款，但目前這樣的條款很少，有的地方森林防火條例甚至沒有類似條款。

4 《條例》對其他地方森林防火條例制定的啟示

4.1 構建完整責任體系，全面加強聯防聯控

構建完善的森林防火責任體系，必須要對各級政府、有關職能部門、森林防火指揮機構、基層群眾性自治組織以及森林、林木、林地的經營單位和個人進行詳細造冊建檔，并對國家相關政策展開深入的研究和分析，在此基礎上探討出適用于本地森林防火責任體系的對策和方法，嚴格落實各項防火責任，確?；鹩腥斯?、責有人擔?！稐l例》在構建責任體系方面有很好的示范作用，其目標責任主體全面、詳細、明確，根據塞罕壩地區實際，將日常業務難對接的一些單位整合到一起，構建了完整的森林防火責任體系。

我國森林資源的分布和管理具有跨越區域或管理界限的特點[6]，全面的聯防聯控工作機制尤為重要?！稐l例》詳細規定了塞罕壩地區應建立省級以下的各級聯防組織，并將定期會商研判、聯合演練作為一項制度予以明確，擴大了傳統森林防火工作的責任主體。其他地方在制定森林防火條例時也要堅持“護林有責、防火無邊”原則，積極構建各級聯防聯控組織，合理調配人員、物資、裝備力量，認真做好預警監測、巡查管護、應急處理等各項工作。同時，要設置相應條款，建立明確的森林防火行為準則[15]，明確聯防組織運行的相關制度，避免僅僅停留在形式和會議上。

4.2 持續強化防火措施，廣泛開展防火宣傳

多年來，我國已探索出人防、物防、技防相結合的森林防火思路。各地在制定森林防火條例時，也是沿著這個基本方向。但是我國林區差異大，因此各地應該結合本地區實際總結符合自身森林防火工作的典型做法，尤其是在防火阻隔系統、預警監測系統方面更要根據本地區的實際進行建設，為預防火災提供技術支撐，有效提高森林資源管理水平[16-17]，并在森林防火條例制定上著重強調。例如，在道路發達的林區可以協調交通部門共同將公路改為防火公路，根據地形以及山峰位置與通信部門或企業協調合理設置預警監測點。

森林防火是一項群眾性、社會性很強的工作，涉及面廣，而防火宣傳作為成本低、方式多、易操作、受眾廣的防火措施，具有普遍適用性?！稐l例》在豐富防火宣傳手段上，還特意將專題宣傳納入條款。各地也可以借鑒，將中小學生、林區內及周邊生產人員、游客等群體列為重點宣傳對象，結合時代發展采取傳統和新興的宣傳手段[18]，開展全方位、立體化、多形式的宣傳教育，以點帶面讓防火意識深入人心[19]，形成“人人參與防火、人人支持防火”的社會氛圍。

4.3 細化法律責任內容，規范林業執法行為

立法的目的在于實施，法律只有被嚴格執行，公民對于法律的期待才有可能得到實現[20]。當前，我國逐漸意識到林業執法的重要意義[21]，在執法人員的規范和培訓上投入較大。但有法可依才是執法的基礎，只有地方制定一部操作性強的森林防火條例，執法人員才能更好地開展執法工作，也會對群眾有警示和教育作用。雖然各地的森林防火條例幾乎都設有《法律責任》一章，但《條例》顯然在內容上更充實，結合塞罕壩地區實際將典型的違法行為進行列舉。僅一部地方森林防火條例并不能涵蓋所有違法行為，但是地方應總結本地區常發生、易發生的違法行為，參考以往典型案件，充實到森林防火條例制定中去。此外，還應參考其他法律法規有關森林防火的相關條款[22]，梳理和細化森林防火法律責任，為執法人員開展工作提供指引。

5 結語

2023 年4 月印發的《關于全面加強新形勢下森林草原防滅火工作的意見》，對“完善法律法規體系”作了突出強調。國家要完善防滅火法律法規，各地應加快推進森林草原防滅火條例的制定修訂工作，將法治思維、法治理念、法治方式貫穿到森林草原防滅火工作的全過程，有效提升我國森林草原防滅火工作的規范化和法治化水平，確保森林資源和人民生命財產安全，不斷提升生態文明建設水平。因此，在上位法的框架下，研究好、學習好、推廣好其他地區的森林草原防火條例立法經驗，具有重要意義?！稐l例》作為新形勢下制定的一部地方性防火條例，也為其他地區提供了一些可行性參考。