三峽后續產業扶持項目實施效果與移民受益情況研究

楊 榮 華,陸 非,潘 惠

(長江勘測規劃設計研究有限責任公司,湖北 武漢 430010)

0 引 言

自2011年至今,三峽后續工作已實施了十余年,已批復實施產業扶持類項目353個,下達三峽后續專項補助資金67.55億元,占已下達專項補助資金總額768.90億元的8.8%。產業項目運行狀況及其對推動地方發展、帶動移民增收,提供移民就業崗位等的實施成效,受各方高度關注[1]。

移民安穩致富和促進庫區經濟社會發展是三峽后續工作規劃的首要任務,“調整產業結構”是三峽后續工作的重要措施之一,具體來說是以生態產業園為平臺,以第二產業帶動第三產業,推動旅游業、現代物流業及商貿服務業等服務業發展,提供更多的就業崗位[2]。在調整產業結構的目標下,三峽后續工作實施了產業結構戰略調整及發展扶持項目。在2020年三峽后續工作規劃修編工作中,仍將產業發展扶持作為未來5 a三峽后續工作專項資金投入的重點內容[3]。

為綜合評價三峽后續產業扶持項目(園區)的實施效果,評估產業移民受益情況,總結提煉三峽后續工作在產業扶持及確保移民受益等方面好的做法和典型經驗,深入剖析存在的問題和原因,按新時代高質量發展的要求,以全面完成三峽后續工作目標任務為出發點,提出三峽后續工作支持庫區產業發展的重點方向、確保移民受益的政策保障和機制建議。

1 研究總體要求

1.1 研究目標

本次研究包含兩個目標:① 評估三峽后續工作產業扶持項目實施效果;② 評估移民受益情況。通過全面調查、客觀評價、總結經驗、分析原因、提出對策,為進一步強化三峽后續工作規劃的戰略導向作用、持續推動規劃任務順利實施、確保移民安穩致富和促進庫區社會和諧穩定提供技術支撐[4]。

1.2 研究對象

(1) 256個已完工項目。截至2020年12月底,三峽后續工作已下達產業扶持專項補助資金的項目累計353個項目,其中已完工項目256個,取消項目61個,在建項目35個,待建項目1個。本次研究對象主要為已完工并投入運營的項目,共計256個,待建、在建、中止或取消項目不納入本次研究范圍。256個已完工項目分布在132個園區,其中農業園區54個,涵蓋54個農業項目;工業園區30個,涵蓋121個工業項目;旅游景點41個,涵蓋70個旅游項目;物流園區8個,涵蓋11個物流項目。

(2) 59個樣本園區及關聯移民。本次研究以產業園區和旅游景點為對象,通過調查問卷和實地走訪兩種主要形式,收集了大量調查問卷和訪談資料,涉及全部產業扶持項目132個園區中的59個園區、41個移民村和335個移民戶。本次研究將基于這59個樣本園區、41份移民村和335份移民戶問卷,全面分析三峽后續產業扶持項目實施和移民收益情況。

1.3 研究樣本

1.3.1樣本數量和產業分布

本次研究以產業園區和旅游景點為對象發放問卷,共回收有效問卷(園區/景點)59份,涵蓋138個項目。其中,農業園區28個,涵蓋項目28個;工業園區13個,涵蓋項目84個;旅游景點14個,涵蓋項目20個;物流園區4個,涵蓋項目6個。

1.3.2樣本代表性

28個農業園區合計下達補助資金2.96億元,占農業總補助資金的59.6%;13個工業園區合計下達補助資金27.07億元,占工業總補助資金的74.6%;14個旅游景點合計下達補助資金3.47億元,占旅游總補助資金的24.8%;4個物流園區合計下達補助資金2.34億元,占物流業總補助資金的59.9%。綜合來看,工業、物流業和農業樣本園區的補助資金占總體比重均超過50%,代表性優,旅游業樣本景點合計補助資金占總體比重25.5%,代表性合格。

2 評估指標

本研究以調查問卷和對三峽庫區的實地調研情況為基礎,從項目(園區)實施效果、移民收益情況兩個方面構建三級評估指標體系[5],對三峽后續工作產業扶持項目與移民收益情況進行綜合評估(見表1)。

表1 產業扶持與移民受益情況評估指標體系Tab.1 Evaluation index system for industrial support and immigration benefits

3 評估效果分析

3.1 項目運營情況評估

3.1.1運營現狀評估

(1) 產業扶持項目所在園區總體運營狀況良好。從問卷調查情況來看,59個調研園區均處于正常運營狀態,總體運行狀況良好。59個調研園區涵蓋138個項目,累計總投資129.07億元,下達專項補助資金35.83億元,專項補助資金占總投資比重約27.76%[6](見表2)。

表2 59個調研園區項目數量、產業分布和下達專項資金情況Tab.2 Number,industrial distribution,and special fund allocation of 59 research park projects

(2) 產業扶持內容符合三峽庫區產業發展定位。農業方面,生態農業園區種植的柑橘、茶葉、特色水果和蔬菜等農產品與三峽庫區生態農業規劃重點發展要求一致。工業方面,移民生態工業園區重點發展新能源新材料產業、綠色食品加工業、生物醫藥加工業、紡織加工業、電子信息和現代裝備制造業,與三峽庫區重點發展的八大特色工業產業的產業發展定位是一致的[7]。旅游業方面,抽樣調查的景區項目分為旅游補償替代性項目、旅游功能設施恢復重建和升級改造項目以及旅游新格局下可持續利用和移民就業項目三類,與重建庫區旅游產業格局、提升旅游產業競爭力、推進三峽庫區建設世界級旅游目的地的發展定位要求一致。物流業方面,所扶持項目園區基本為樞紐性物流園區、物流基地和專業物流配送中心,扶持項目與物流業發展與扶持的原則和要求一致。

3.1.2就業容量評估

產業園區帶動了移民就業。分產業來看,生態工業園提供就業崗位的總量最大,生態旅游業投資就業帶動效率最高;從園區橫向比較來看,扶持力度較大的園區提供了絕大多數就業崗位(見表3)。

表3 產業園區就業容量情況Tab.3 Employment capacity of industrial parks

3.1.3企業入駐率評估

工業園區的總體入駐情況較好,從工業園等級劃分來看,國家級、省級、市級和縣級工業園總體入駐率分別為75%,82.14%,75%和70%,省級工業園入駐率最高,國家級、市級和縣級工業園入駐率均略低于平均水平。

3.1.4循環經濟評估

農業園區普遍推廣種養結合的生態農業模式,社會經濟和生態效益顯著;工業園區污染集中治理和循環利用效率大幅提高,庫區生態保護,庫區循環經濟發展成效顯著[8]。28個農業樣本園區中,采用種養結合生態循環模式的園區共24個,占比85.7%。13個工業樣本園區中,能夠形成循環產業的園區共11個,占比84.6%。

3.2 項目增益情況評估

3.2.1園區功能評估

在園區的帶動作用評估中,產業扶持項目均為園區關鍵性、骨干性工程,顯著增強了基礎設施功能,100%的調查對象認為農業和物流業扶持項目為園區的關鍵性和骨干性工程[9];92.3%的調查對象認為工業扶持項目為園區的關鍵性和骨干性工程;92.9%的調查對象認為旅游扶持項目為園區的關鍵性和骨干性工程。

在對移民的帶動作用評估中,產業扶持項目對移民村(社區)幫助作用包括改善了基礎設施、提供了就業機會、帶動了經濟發展、改善了生活環境、開展了技能培訓、改善了生態環境、改善了公共服務設施等7個方面。移民受益的主要方式包括務工收入、技能培訓、社會保障、土地流轉收入和現金分紅等,占比分別為34.2%,18.6%,17.9%,10.7%和5.6%?？梢钥闯?移民的主要收入來源為務工收入,有土地流轉收入和現金分紅的移民戶相對較少。

3.2.2生態環境評估

專項資金以產業園區生態環保投入為重點,各產業園區生態環境保護工作總體較好,產業扶持項目實施對庫區生態環境改善、環境保護治理、綠色產業發展都起到了積極推動和促進作用,有效改善了庫區和移民的生態環境和生活環境。28個樣本生態農業園區100%控制了化肥施用量,13個移民生態工業園區內100%重點污染源穩定達標排放,園區綠化覆蓋率大于15%[10]。92.3%的工業調查園區具備污水集中處理設施;14個樣本景區中,達到一半以上森林覆蓋率的有60%以上;4個樣本物流園區內重點污染源100%穩定達標排放,75%的園區具備污水集中處理設施,所有園區綠化覆蓋率均大于15%。

3.3 移民受益情況評估

3.3.1扶持政策評估

三峽后續工作產業扶持項目所在園區可以享受不同等級、不同產業導向的開發區/園區優惠政策,但沒有針對三峽后續工作的特定政策。其中,國家級開發區享受最優扶持政策,能夠顯著帶動庫區經濟發展,帶動移民增收[11]。其他產業扶持項目(園區)同樣享受地方一般產業扶持政策,能夠有效降低園區企業經營成本。

3.3.2資產配置評估

經調查,大部分三峽后續產業扶持項目已形成固定資產,資產所有人主要是項目法人、村集體和組集體、鄉政府。其中,村集體和組集體參與產業項目的主要方式是土地流轉,配套服務和入股分紅,大部分村集體和組集體未與企業簽訂分紅協議,且三峽后續產業扶持項目所形成的固定資產多為非直接營利性固定資產,移民通過集體分紅獲得收益的情況較少且十分有限(見表4～5)。

表4 移民村關于產業扶持項目的資產所有人調查結果Tab.4 Results of asset owners’ of industrial support projects in immigrant villages

表5 移民村關于村集體(社區)參與產業項目方式調查結果(多選)Tab.5 Results(multiple choice) of village collective (community) participation in industrial projects in immigrant villages

3.3.3投入方向評估

產業扶持項目包含交通、水電氣、建筑、防災設施、環保設施、農業功能性設施、旅游功能性設施等建設內容,這些基礎設施建成并投入使用后能夠有效改善庫區(交通、水電管網等)基礎設施條件、減少生產性污染,優化生態環境,帶動招商引資,有利于庫區產業發展和改善移民生產生活條件,移民直接和間接受益顯著。

3.3.4經營主體評估

產業扶持項目經營主體以投資平臺和地方政府為主。從產業扶持項目所在園區來看,不同產業、不同性質主體經營園區的移民就業收入受益程度略有差別[12]。其中,農業園區中,以專業合作社為經營主體的園區,移民就業收入受益最大;工業園區中,以政府主管為經營主體的園區,移民就業收入受益最大;物流園區中,以國有企業為經營主體的園區,移民就業收入受益最大(見表6～7)。

表6 已實施項目經營主體統計Tab.6 Business entities of implemented projects

表7 不同經營主體農業園區平均年產出和移民就業收入情況統計Tab.7 Average annual output and immigrant employment income of agricultural parks with different business entities

3.4 移民獲得情況評估

3.4.1就業情況評估

產業扶持項目均為移民提供了一定數量的就業崗位,其中工業扶持項目所在園區吸納移民就業人數最多,農業扶持項目所在園區移民就業覆蓋面最大。59個樣本園區合計幫助移民就業共計6.56萬人。分產業來看,工業、農業、旅游業和物流業移民就業人數分別為6.2萬人,0.17萬人,0.12萬人和0.07萬人[13]。農業類扶持項目所在園區對移民就業的覆蓋面最大,移民在工業、農業、旅游和物流園區內就業人口占園區總就業比重分別為25.8%,44.74%,3.71%和16.8%,其中農業園區移民就業人口占園區總就業人口比重明顯高于其他園區(見表8)。

表8 產業園區移民就業情況統計Tab.8 Migrant employment in industrial parks

3.4.2收入情況評估

從調查情況來看,庫區移民主要收入來源是務工收入,通過土地流轉和現金分紅獲益的移民相對較少。不同產業移民務工收入略有差別,工業、物流、旅游和農業園區移民月平均工資收入分別為3 346.15元、3 000元、2 670.71元、2 412.5元,其中工業園區移民月均收入最高,農業園區移民月收入最低。

3.4.3培訓情況評估

加強移民教育培訓,是促進移民勞動力就業結構調整,實現移民穩定就業與增收、拓展移民安置容量、提高移民安置質量、促進移民主動向城鎮轉移的關鍵舉措之一?？傮w來看,三峽庫區各區縣高度重視移民培訓,各區縣移民培訓工作均能有序推進,絕大多數產業扶持項目所在園區能夠為移民提供就業培訓,有利于提高移民就業能力和經濟收入(見表9)。

表9 園區企業為移民提供就業培訓情況Tab.9 Statistics of park enterprise provide employment training for immigrants

3.4.4移民滿意度評估

三峽后續產業扶持項目顯著改善了移民生產生活條件,創造了積極的就業創業環境,促進了移民收入增加,提高了移民生活質量,移民村和移民戶對產業扶持項目和受益方式滿意度較高,移民戶對目前的生活現狀表示滿意,對未來生活水平提高表示有信心。

絕大多數移民對產業扶持項目持滿意態度,其中:48.8%的移民村對產業扶持項目非常滿意,41.5%的移民村對產業扶持項目比較滿意,僅1個移民村對產業扶持項目持不滿意態度,總體滿意度超過90%。

移民戶普遍認為三峽后續工作產業扶持項目帶動了地方經濟發展、移民就業和收入增加,同時提升了村莊基礎設施水平和公共服務水平,不存在污染排放和破壞生態環境污染方面的問題,移民戶獲益切身感受深刻[14]。59.4%的移民戶對產業扶持項目現有受益方式非常滿意,36.12%的移民戶比較滿意,持有不滿意意見的移民戶僅9戶,滿意度達95.52%。

對生活現狀滿意度方面,58.2%的移民戶對生活現狀滿意,37.9%的移民戶對生活現狀比較滿意,僅5個移民戶對生活現狀不滿意,滿意度達96.1%。49.6%的移民戶對今后提高生活水平信心很大,48.4%的移民戶對今后提高生活水平有信心,僅4個移民戶對今后提高生活水平沒有信心,有信心的占比達98%。

4 總體評價及建議

本研究從項目(園區)實施和移民受益兩大方面對三峽后續產業扶持項目進行了分析,認為產業扶持項目分布實現了庫區全覆蓋并重點向移民人口較多的區縣傾斜。項目建設內容以庫區基礎設施和公共服務建設投入為主,總體運營良好,顯著改善了庫區基礎設施環境和移民生產生活條件,助推了三峽庫區綠色發展,同時帶動了社會資本投入和大批企業入駐,廣泛吸納了移民就業,增加了移民務工和土地流轉收入,移民生活質量持續提高,項目增益和移民受益顯著,移民獲得感強,滿意度高,項目建設取得了顯著成效。

根據問卷和調研反應的問題來看,為使三峽后續工作產業扶持工作能更好地發揮對庫區和移民的帶動作用,本研究提出以下建議:

(1) 鼓勵三峽庫區地方政府出臺產業扶持項目配套優惠政策。由于三峽后續工作的特殊性,庫區產業扶持項目需要國家政策和資金的大力支持,同時地方政府也應積極配合并制定相應配套政策,做到產業扶持上與國家政策對應,以有效促進項目推進,達到國家扶持導向的初衷。

(2) 加強項目投入使用后的跟蹤監管。三峽后續工作產業扶持是一套系統工程,既包括前期規劃、中期實施管理,也包括后期跟蹤監管,以確保產業扶持項目投入后切實為移民帶來利益,促進移民安穩致富。從調查情況來看,三峽后續工作產業扶持項目建設進度、資金撥付和項目驗收均有相關的管理制度和責任主體,但對項目實施后的跟蹤監管,有待加強。應建立對項目投入使用后是否發揮了經濟效益、移民是否受益等情況的有效監管體系,明確責任主體和監管制度,對實施效果不佳的項目及時發現、及時止損、及時總結經驗,保證項目扶持資金用在實處,保證移民真正從中受益。

(3) 拓展產業扶持項目移民受益鏈接機制。三峽后續工作產業扶持的落腳點和難點在于移民增收致富。從調查情況來看,目前庫區農業產業化組織有企業帶動型、合作社帶動型和農戶分散經營型等3種形式,但發展還處于起步階段,存在組織經營效率不高、市場機制不健全和利益聯結機制不暢通等問題,移民受益規模和受益方式皆不成熟,移民直接受益的情況不多。應增加移民受益鏈接機制的研究,保證國家投入能讓移民直接受益,移民能有效參與企業經營獲得增值收益,提高庫區農村土地流轉率,建立地價動態調節機制,保證移民能多渠道受益。

(4) 增加移民受益方式。從直接受益方式來看,產業項目的經營主體是專業合作社或村集體,或村集體以后續資金或土地作為資產參與入股分紅的方式,移民受益較多。從間接受益方式來看,工業企業的實施能帶動庫區經濟社會的整體發展水平提高,創造更多的就業機會;旅游業扶持項目能帶動移民參與旅游相關住宿、餐飲、交通、商貿等經濟活動,能很好地解決移民就業問題。工業園區建設和旅游產業發展,是對庫區和移民帶動效益最佳的扶持方式,建議作為未來三峽后續工作扶持的重點。