大國藍圖：以規劃制度推進中國式現代化

劉偉　何頔

〔摘要〕在推進中國式現代化的實踐中，規劃制度一直是黨治國理政的重要工具。中國的規劃制度具有鮮明的中國特色，歷經制度初創、“再造”到成熟的變遷歷程，在現代化建設的不同階段都發揮了舉旗定向的作用。作為擘畫中國式現代化宏偉藍圖的關鍵性制度設計，規劃制度表現出通過指標引導消弭發展的不平衡性、借助重大項目引領建設的方向性和利用規劃網絡保障目標可實現性的實踐邏輯，其價值主要體現在彰顯現代化國家制度建設的“中國特色”、適應中國國情下的現代化治理需求以及提供跨越現代化后發陷阱的“中國方案”三個層面。未來規劃制度的完善需要從法治化、專業化和改革創新三方面著手，進一步提升自身的制度化和科學化水平，充分釋放制度活力，從而更好地將制度優勢轉化為國家治理效能，讓中國式現代化建設在這幅大國藍圖的引領下穩步向前推進。

〔關鍵詞〕規劃制度，中國式現代化，國家治理，中國特色，轉型發展

〔中圖分類號〕D61 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）05-0005-09

“黨領導人民成功走出中國式現代化道路，創造了人類文明新形態，拓展了發展中國家走向現代化的途徑?！薄?〕中國的現代化建設是如何向前推進的，這是中國政治學研究持續關注的重點問題。其中，一批學者對中國式現代化的歷史經驗、話語體系、獨特優勢與實現路徑等進行了系統性的討論〔2〕，不僅豐富了中國式現代化概念的知識譜系，為中國式現代化理論框架和話語體系的構建奠定了基礎，也搭建起學科交叉視角下理解中國式現代化概念和理論的橋梁。而規劃制度在中國的國家治理體系中已存續了 70 年，形成了涉及政治學、經濟學、公共管理學等多個學科領域的豐富研究成果。就規劃制度的發展邏輯而言，規劃制度治理效能的持續發揮，是其在中國經濟社會的高速變革中不斷進行適應性調整的結果〔3〕；就規劃制度的運作機制而言，公共管理學主要包含了目標治理等分析視角〔4〕，而政治學則側重于結合中國政治制度的特征來展開討論，認為規劃制度的有效運作歸根結底是以中國特色社會主義制度框架為支撐的，“游擊式”政策風格和執政黨的唯一性保證了規劃的靈活性和連續性〔5〕，其指標體系和項目安排則在國家治理中發揮了戰略引導、政治動員和目標考核的作用〔6〕。此外，還有一批學者圍繞規劃制度的實踐進行了多維度的實證分析〔7〕，為更好地理解規劃制度的運作邏輯和價值內涵提供了豐富的材料。但遺憾的是，這些研究均未將中國式現代化的發展進程與規劃制度的歷史邏輯和運作機制關聯起來，也未能揭示規劃制度對于推進中國式現代化的獨特價值。不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。作為中國國家治理的核心機制，規劃制度是推進中國式現代化不可或缺的重要支撐，理解規劃制度的內在邏輯，能夠為未來中國式現代化發展的綱維有序提供保障。鑒于此，本文以規劃制度在中國式現代化進程中發展變遷的歷史脈絡為出發點，進而探尋其推進中國式現代化的實踐邏輯和價值所在，最后再對規劃制度推進中國式現代化的完善路徑進行討論。

一、中國式現代化進程中規劃制度的發展脈絡

凡事預則立，不預則廢。一直以來，規劃都是人類認識和改變自身狀況與外部環境的一種重要手段，涵蓋了從設定目標到尋找實現目標的方法和手段的全過程〔8〕1。中國的規劃制度是一項從蘇聯引進的制度設計，但在中國式現代化的發展進程中，規劃制度逐漸融入中國的國家治理體系，成為一項具有中國特色的治理模式。從“一五”計劃到“十四五”規劃，從各年份的年度工作計劃到各領域的專項規劃，一項項縱橫交錯又銜接緊密的規劃共同構成了中國的規劃制度體系，串聯起中國式現代化建設的各個階段。立足于中國的政治實踐，考察特定歷史情境下規劃制度發展變遷的獨特脈絡，對于理解“如何推進中國式現代化”這一重要問題具有深遠的理論價值和現實意義。

（一）工業現代化奠基期：規劃制度的初創

作為國民經濟的主導性產業，工業是一個國家現代化實力的根本所在，工業現代化則是國家現代化的重要支撐。新中國成立前夕，我們黨就將“穩步地由農業國轉變為工業國”〔9〕1437確定為新中國建設的主要方向。成立之初的新中國面臨著物資匱乏、資源緊缺、國際封鎖的困難局面，中國共產黨執政的首個挑戰便是如何促進生產力的發展，解決人民的溫飽問題，增強人民群眾對新生政權的信任和信心，彰顯共產黨領導的先進性和社會主義制度的優越性，因此，需要通過大力推進工業現代化建設來推進社會生產和穩定生活秩序，為國家發展奠定物質基礎。在這一背景下，與蘇聯結盟并學習其計劃經濟模式，是當時中國的必然選擇。規劃制度在中國的扎根始于1953年第一個五年計劃的編制實施，在此之前，政府便通過召開全國計劃工作會議、進行社會主義改造和成立國家計劃委員會等舉措，為規劃制度能夠快速嵌入中國的政治體制中作好了鋪墊。1954年，第一屆全國人大一次會議明確提出要“把我國建設成為一個強大的社會主義的現代化的工業國家”〔10〕144，同時，新中國的第一部憲法也以根本大法的形式規定了“國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造”〔11〕524的制度模式。在這一模式下，國家利用指令性計劃壟斷了包括物質財富、信息資源及人們生存發展機會在內的大部分重要資源，投入工業生產和建設之中，借助這種總體性社會結構，社會主義制度“集中力量辦大事”的優勢得到了最大限度的發揮，“一五”計劃的各項指標也得以大幅超額完成。但從“二五”計劃開始，計劃經濟的弊端逐漸顯現：政府對經濟生產和人民生活的過度控制，擠占了市場和社會的發展空間；信息失靈導致的行政調控手段僵化，抹殺了經濟運行的活力；“高指標、瞎指揮、浮夸風”的“左”傾錯誤思潮也在破壞計劃經濟的運行機制，給計劃的執行帶來巨大困難。從以下幾個五年計劃的實現情況可以直觀展現當時規劃制度所面臨的困境：與“一五”計劃84.4%的完成率和136%的完成百分數均值相比，“二五”計劃指標一個都沒有完成；“三五”計劃時的情況稍有好轉，但也僅完成了指標體系中的46.9%；“四五”計劃的完成率為34.6%；“五五”計劃由于指標設置超出了生產能力，完成率只有31.3%〔12〕80-87?？梢钥闯?，規劃制度在引進之初，曾為中國的工業現代化建設奠定了一定的物質和技術基礎，但其后一段時期的“計劃失靈”，實際上是其信息不完備、資源分配僵化等內在問題的外化。對于中國這個人口龐大、地域廣袤的大國而言，蘇式指令性計劃并不能很好地應對現代化建設進程中出現的各種復雜局面，因此，指令性計劃經濟模式也在規劃制度的變遷中，逐漸退出了歷史舞臺。

（二）經濟現代化轉型期：規劃制度的“再造”

1978年，黨的十一屆三中全會正式宣告，“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”〔13〕?；仡欀袊慕洕D型歷程，可以發現中國的經濟體制改革與世界上許多曾實行社會主義計劃經濟體制的國家有所不同，并沒有采取當時國際上主流經濟學家所倡導的“大爆炸”政策，根據一個全面的計劃進行迅速的改革〔14〕，相反，中國借助地方試驗的政治策略和“推動和統攝”的政策風格〔15〕28，賦予地方政府充分的自主性，并通過充分調動各級干部的治理主動性和創造性，以實現經濟的現代化為目標，探索適應于中國治理情境的制度模式，為推進中國式現代化積累實踐經驗。在經濟體制和市場格局的深刻變化中，規劃制度也走上了循序漸進的“再造”之路。從“六五”計劃開始，五年計劃更名為“國民經濟和社會發展五年計劃”，首次將社會發展納入規劃，規劃制度的治理范疇得到初步拓展；“七五”計劃著重強調“適度的經濟增長率”“恰當的投資規?！薄凹骖櫳a建設和生活消費”等問題，規劃目標的科學性開始被關注和重視；“八五”計劃時，國家與五年計劃一并出臺了國民經濟和社會發展的十年規劃，首次以長期規劃的形式，對社會主義現代化建設第二步戰略目標的實現方向進行了部署；“九五”計劃引入了指導性和預測性的指標體系，與法制建設、政策實施、工作考核等共同形成綜合配套措施，促使經濟增長方式發生進一步轉變；“十五”計劃編制時恰逢中國“入世”元年，面對全球市場帶來的新挑戰，規劃編制的指導思想和方法都更加體現戰略性、宏觀性和政策性，強調“要有必要的指標和項目，但也不能像過去的計劃列得那么多、規定得那么細”〔16〕97。規劃制度的“再造”之路是與中國經濟體制的現代化轉型同步進行的，也是“計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段”〔17〕373重要論述的生動實踐。指令性計劃經濟體制逐漸轉變為更符合中國國情、更適應于中國發展需要的規劃制度模式，給予了市場和社會中各類主體更多的自主性空間，為中國的快速發展創造了寬松和諧的制度環境。而在中國現代化建設的實踐中，中國共產黨始終是領導一切的堅強核心，隨著我們黨治理經驗的不斷積累和對現代化認識的不斷深化，“現代化”一詞的概念也在中國特色社會主義理論體系中得到了重新闡釋，中國的現代化建設開始向著中國式的全面現代化發展推進。

（三）全面現代化推進期：規劃制度的發展成熟

經濟發展取得的巨大成就為社會發展提供了良好的財政基礎，國家也開始更加重視現代化進程中的發展協調性。自“十一五”規劃起，從“計劃”到“規劃”的一字之變，不僅體現了中國政府職能和市場角色在現代化進程中的深刻轉變，同時也是規劃制度走向體系化、制度化和理性化的顯著標志?！笆晃濉币巹澴鳛橹袊巹澥飞系囊粋€重要里程碑，其在指標體系、評估方式等方面都進行了重大創新：在指標體系方面，首次將規劃目標分為預期性和約束性兩類，并明確指出“本規劃確定的約束性指標，具有法律效力”〔16〕71。其中，約束性指標主要針對糧食安全、資源節約、生態保護等政府公共服務的重點領域，要求各級政府通過合理配置公共資源、有效運用行政力量等方式來確保約束性指標的實現。規劃指標體系的變化，充分體現了規劃制度對國家現代化建設更廣泛的關注視角和更多樣的引領手段。與此同時，國家發展和改革委員會于2008年啟動了“十一五”規劃的中期評估工作，完善了規劃的評估監督程序，此后，中期評估被作為一項核心流程，在規劃制度體系中固定下來。2007年10月，黨的十七大提出“建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”，在原有黨的十三大提出的“富強、民主、文明的社會主義現代化國家”基礎上，把“和諧”一詞寫入黨的基本路線中。2017年，黨的十九大將社會主義現代化建設的奮斗目標進一步拓展為“富強民主文明和諧美麗”，并把“社會主義現代化國家”修改為“社會主義現代化強國”。2021年7月，在中國共產黨成立100周年大會上，習近平莊嚴宣告第一個百年奮斗目標和全面建成小康社會偉大目標的實現，并在同年11月召開的黨的十九屆六中全會的決議中，首次提出“中國式現代化”的概念。中國式現代化是中國共產黨在現代化建設過程中的實踐經驗與理論創新有機結合的產物，涉及國家現代化建設的各個方面，也契合于黨的初心使命，而黨對于中國式現代化的宏大構想，則是通過規劃制度進行具象化的部署和傳遞的。2018年，中共中央、國務院印發《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，在現有制度框架基礎上進一步完善了規劃的網絡體系、功能定位、銜接機制、編制程序與實施機制等方面的內容，為規劃制度的發展成熟提供了政策遵循?！笆奈濉币巹澥堑谝粋€百年奮斗目標實現后編制和實施的首個五年規劃，編制過程中首次通過互聯網向全社會征求意見和建議，指標設計中也首次不再對GDP指標提具體數值要求?？梢钥闯?，在全面現代化推進過程中，規劃制度的發展成熟與國家治理的現實需要緊密結合，構建起一套以規劃為“中軸”、各種國家機器和各類資源要素都圍繞規劃目標運轉與配置的現代化國家治理框架〔18〕95。要而言之，在中國式現代化進程中，規劃制度發展變遷的脈絡貫穿始終，它既要通過自身的不斷完善，與不同發展階段中黨和國家的戰略方向相銜接，適應快速變化的現代化建設需求，同時也藉由強大的制度適應能力，串聯起人類歷史上人口規模最大、發展速度最快的現代化進程，引領和推動了中國式現代化的發展。

二、規劃制度推進中國式現代化的實踐邏輯

規劃制度發展變遷的歷史脈絡呈現了中國式現代化建設的豐富圖景，也使我們對于規劃這一推進中國式現代化的有力工具有了更深入的理解，看到了規劃制度在實踐中持續為中國式現代化提供動能的巨大潛力?；乜粗袊默F代化發展歷程，我們可以概括出其“以國家主導、集社會資源、基穩定秩序、借后發優勢、藉持續發展、行跨越戰略”的發展機理〔19〕，這決定了中國式現代化的實現需要“謀定而后動”，充分發揮國家的自主性和能動性。仔細分析規劃制度在國家治理中的功能、角色和定位，可以將其推進中國式現代化的實踐邏輯概括為通過指標引導消弭發展的不平衡性、借助重大項目引領建設的方向性和利用規劃網絡保障目標的可實現性三個方面。

（一）通過指標引導消弭發展的不平衡性

在現代化建設的過程中，由于國家、市場和社會以及它們之間的關系都處在快速發展變化之中，一些發展不平衡不協調的問題也會不可避免地在傳統與現代化的碰撞中出現，給國家治理帶來諸多挑戰。由于中國在城鄉關系、人口結構、歷史遺產、國際環境等方面都具有與其他國家所不同的獨特性，因而需要一項更加有力、更符合中國實際的治理工具，來消弭發展不平衡所產生的矛盾與風險，而這項體現了社會主義制度優勢的國家治理工具就是規劃?！皩嵺`證明，中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用?！薄?0〕在計劃經濟時期，中央政府就利用計劃管理體制和統購統銷政策，對社會資源進行全方位的宏觀調配，以此來為國家目標的實現提供物質和資源保障。改革開放后，隨著生產力的發展和社會主義市場經濟體制的逐步建立，為了更好地激發市場和社會的積極性主動性，黨的十五大提出了“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”；黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革的若干重大問題進行了部署，將市場在資源配置中的作用由“基礎性作用”改為“決定性作用”，進一步強調要在“處理好政府和市場的關系”的同時“更好發揮政府作用”?；诖?，國家一方面通過削減行政審批事項、減少職業資格許可認定、取消非行政許可審批等政策措施，最大限度地激發市場主體的活力，把可以由市場自行解決的事情“還給市場”；另一方面則充分發揮規劃在國家治理過程中的導向作用，化解在公共產品供給、資源分配、可持續發展等方面出現的、市場機制難以自發解決的不平衡問題。規劃制度的宏觀引導功能在其指標體系的設置中就得到了充分體現。在目前的規劃指標體系中，區分了“預期性指標”和“約束性指標”兩種指標類型。預期性指標主要依靠市場和社會作用的發揮來實現，政府在其中更多扮演的是發展資源“投資者”與發展環境“維護者”的角色。約束性指標則更多地涉及綠色生態和安全保障等領域，需要政府主動作為，通過明確責任主體、合理配置公共資源、引導調控社會資源等手段來確保其順利落實。通過構建既具有指導性又具有約束力的規劃指標體系，國家資源在治理過程中將會得到科學合理的有效配置，從而通過消弭發展過程中的不平衡，來將各方力量凝聚成強大的發展合力，使現代化建設和改革發展的成果能夠為全體人民共享，體現了中國式現代化的價值遵循與內涵特色。

（二）借助重大項目引領建設的方向性

仔細回顧歷個五年規劃文本的內容，可以發現，中國的規劃中不僅有直觀清晰的指標體系，用以在宏觀層面上對國家的資源布局進行引導和調控，同時還包含了一批涉及各個領域的重大工程項目，這些重大工程項目與國家的發展戰略、各類規劃和各項政策緊緊聯系在一起，是引領國家重點領域發展方向的重要工具，同時也是推動國家高質量發展的有力支撐?！耙晃濉庇媱澠陂g，由蘇聯幫助的156個重大建設項目便成為當時中國工業化建設的基石，對中國的工業化發展和社會主義現代化建設進程產生了重要影響。隨著改革開放的縱深推進，中國現代化發展所面臨的挑戰愈加嚴峻，治理過程中出現的問題也更加復雜多變。因此，除了政策試點等創新手段之外，還需要通過清晰的頂層設計和有效的高位推動，發揮規劃舉旗定向的功能，引領國家現代化建設的發展重點和前進方向。前十三個五年計劃（規劃）實施的近七十年間，國家在科技、產業、基建、民生等領域實施了近兩千項重大工程項目，而在如今實行的“十四五”規劃中，也包含了102項重大工程，涉及量子信息、人工智能、基因生物等科技前沿領域。規劃文本中所囊括的各類重大項目和重點工程，都是國家在規劃編制過程中，基于前期調研所獲得的大量信息，結合當前國內外發展局勢與國家現代化建設未來布局的需求確定的，其中既有需要進行關鍵性攻關的高精尖領域，也兼顧了基礎設施和民生保障等國家現代化發展進程中的“關鍵小事”。除了國家層面的重大工程之外，地方層面的規劃也會在國家項目建設的支持下，圍繞自身的發展方向和地方特點，籌備和實施地方層級的重點項目。國家重大工程項目與各級地方政府的重點項目形成了規劃制度體系中強力抓手，而進一步對重大項目引領現代化發展方向的運作邏輯進行探究，可以發現其背后蘊含的正是為學界廣泛關注的“項目制”治理體制。作為分稅制改革后所形成的一種國家治理重要機制，項目制以專項資金整合資金資源、以利益分配整合社會資源、以協調機制協同部門資源〔21〕，對國家治理體系中各主體的決策模式和行為策略都產生了深刻的影響。通過重大工程和重點項目的逐層推進、逐塊落實，能夠把有限的國家資源充分運用到現代化建設的關鍵錨點，引領國家前沿領域、核心領域和重點領域的發展，同時能夠使全國上下都循著國家規劃所確定的方向積極前進，充分發揮社會主義“集中力量辦大事”的制度優勢，在提升國家核心競爭力的同時，補齊國家發展過程中存在的“短板”，為中國式現代化目標的實現提供強大動力。

（三）利用規劃網絡保障目標的可實現性

推進中國式現代化建設的過程不是盲目無序的，而是有目的、有規劃的，它是市場驅動下的自發趨勢與宏觀層面上的戰略引導的結合，也是客觀趨勢值和規劃引導值的疊加〔12〕75 ?！耙粡埶{圖繪到底”作為中國政治話語中的一項重要內容，既是中國共產黨一以貫之的執政方法論，也是中國國家治理實踐的鮮明特征，體現了中國在國家發展過程中對戰略目標的長期堅持，而縱橫交錯、融會貫通的規劃制度體系，則是“藍圖”的核心所在。正如習近平所說：“從第一個五年計劃到第十四個五年規劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現代化國家?！薄?2〕隨著一項項規劃的編制和實施，中國的現代化建設步伐也一步一個腳印地向前邁進。由于戰略目標是一個國家未來較長時期內的總體性發展方向，所涉及的人口、涵蓋的領域都十分廣泛，因此往往具有較強的穩定性，這也是實現國家治理穩定的應有之義。而現代化跳躍式發展的特點會導致在現代化發展進程中的不同階段，所面臨的具體情形和存在的具體問題都千差萬別，需要在治理過程中根據客觀情況的變化進行更有彈性的部署和安排。對于規劃制度而言，其運作過程本身就是一個自上而下與自下而上雙向協調的過程，一方面，下級規劃的目標設定要符合上級規劃和國家規劃的宏觀安排，保證國家各個方面的現代化建設都能夠朝著同一個方向推進；另一方面，國家和政府的規劃還要回應來自市場和社會的自下而上的發展需求，并及時根據發展需求的變化對完成目標的方式和節點進行優化調整。因此，規劃制度在國家治理中的突出特點之一，是在綜合判斷當前社會經濟形勢的前提下，利用規劃的網絡體系，把國家的現代化戰略目標分解成若干個可實現、好操作的階段性目標安排，再依據前一階段的具體完成情況，對當前的目標任務和重點工作進行層層分解與分工，賦予戰略目標更多的靈活性與可行性?？梢钥闯?，黨的十九大之后，從中央到地方所出臺的每一份規劃，都是緊緊圍繞著“全面建成社會主義現代化強國”的總體性戰略目標展開的；在這一戰略目標的基礎上，黨的二十大提出了“兩步走”的戰略安排，明確了戰略目標實現的時間表和路線圖；十五年的遠景目標安排和國家五年規劃則是對戰略安排的進一步聚焦，通過易于測量的指標體系和便于落實的工程項目，將宏大、抽象的戰略安排進行拆解，并依靠規劃網絡將各項指標任務向下與具體的公共政策和相應的職能部門相銜接，使國家的戰略安排能夠逐級逐階段地在日常性政府工作事務中得到體現和落實。在規劃制度的網絡體系中，空間規劃為重大項目落地提供了空間保障，專項規劃主要聚焦于五年規劃中的戰略重點和主要任務涉及的關鍵領域，區域規劃側重于區域發展戰略的實現，而年度計劃則是對五年規劃中的主要指標按年度進行分解并納入年度計劃指標體系，明確各年度工作重點。盡管各級各類規劃的功能和范疇各有不同，但彼此相互銜接、相互約束、相互指導，建立起國家治理總體框架下的戰略目標常態化實現機制，保證國家發展的藍圖在規劃網絡的傳遞和實施過程中轉化為一幅幅現代化建設的“施工圖”和“實景圖”。

三、規劃制度推進中國式現代化的價值所在

中國式現代化不僅是中國共產黨在理論和實踐上的重大創新，也是實現中華民族偉大復興的有效路徑，而制度現代化則是中國式現代化實現的前提。結合現代化理論與中國現代化建設實踐，可以發現，規劃制度作為一項中國國家治理體系中的重要制度設計，蘊含了彰顯現代化國家制度建設的“中國特色”、適應中國國情下的現代化治理需求和提供跨越現代化后發陷阱的“中國方案”三個層面的重大價值。通過擘畫中國的現代國家建設藍圖，規劃制度將中國國家治理的基本框架串聯起來，從而為中國式現代化道路能夠錨定目標行穩致遠提供制度保障。

（一）彰顯了現代化國家制度建設的“中國特色”

從概念上來看，“現代化”這一概念實際上具有建構主義的色彩。從20世紀60年代開始，“現代化”一詞在不同的社會文化情境和研究視野中逐漸發展出不同的內涵：發展經濟學往往將現代化視為落后國家通過工業化和技術革命，在經濟和技術領域追趕先進國家的歷史過程；社會學拓展了現代化的范疇，認為現代化不僅發生在工業和經濟領域，也包括知識、政治、心理等方面的急劇變動，是一個從傳統社會向現代社會過渡的過程；人類學和心理學視角則更強調人的“現代性”對現代化的意義，國民心理態度、價值觀和生活方式的現代化是實現國家現代化的最終要求〔23〕9-17?？傮w而言，現代化是一個社會發展的歷史過程，相較于傳統農業社會，這一過程不僅具有急速性和滲透性，也兼具計劃性與非同一性。一方面，現代化的過程不是自然發生的，它需要國家借助合理的計劃，將有限的資源進行更高效的分配與使用，從而實現自身的快速發展；另一方面，世界上既不存在定于一尊的現代化模式，也不存在放之四海而皆準的現代化標準。不同的歷史文化會內化為不同的制度特征，進而創造出不一樣的現代化路徑?；乜唇袊F代化探索的曲折歷程，從“師夷長技以制夷”的洋務運動開啟的器物現代化探索，到戊戌變法和辛亥革命發起的制度現代化嘗試，再到新文化運動和“五四”運動開辟的思想現代化進程，先輩們在戰火動蕩中的反復“試錯”，為中國共產黨領導中華民族走出一條自己的現代化之路積累了寶貴的歷史經驗。百余年來，中國共產黨在實踐中追求真理，逐漸深化對現代化的理解和認識，打破了“現代化=西方化”的迷思，找到了能夠充分彰顯中國特色、符合中國人民需要的中國式現代化道路。規劃制度是中國式現代化進程中的一項關鍵性國家治理制度，它既是中國式現代化的重要推動力，也體現了中國式現代化兼具“共同特征”和“鮮明特色”的內在要求。世界各國的現代化實踐經驗也充分表明，合理有序地推進現代化建設，是國家實現高質量發展的重要前提。作為中國國家治理體系中的重要組成部分和“治理各種問題的核心機制”〔15〕132，規劃制度在現代化建設進程中，以綜合性、體系性滿足了中國式現代化全方位發展和多面向變遷的需求，以預期性、調適性與連續性使中國的現代化建設能夠在時代的變遷中朝著明確的目標扎實前進。經濟、政治、社會等各領域的現代化發展在納入規劃體系網絡的過程中，其相關制度也在規劃的力量下得以完善，從而能夠在塑造中國發展奇跡的同時，提高國家抵抗外源性沖擊的能力，為中國式現代化的穩步發展提供保障。與此同時，盡管規劃制度對于中國而言是一項“舶來品”，但在改革發展過程中實現了自身的成功“再造”，形成適應于中國治理語境的獨特運作模式。具體而言，中國統一傳統帶來的國家內聚力和中國共產黨的集中統一領導，能夠有效轉化為全體人民對于發展目標的一致追求，為規劃目標的實現提供強大的精神力保障；中國共產黨執政的長期性與穩定性，以及政府換屆與規劃周期的交錯性，則為“一張藍圖繪到底”提供了結構基礎。一旦脫離中國特色的制度體系，規劃制度治理效能發揮也會受到影響?？梢哉f，在當前的中國式現代化圖景中，規劃制度以“藍圖”之姿充分展現了中國之治的鮮明特點，為世界現代化理論和制度建設實踐增添了中國色彩。

（二）適應了中國國情下的現代化治理需求

“推進中國式現代化是一個系統工程，需要統籌兼顧、系統謀劃、整體推進?！薄?4〕在現代化發展過程中，國家與社會、政府與市場、市場與社會等一系列重大關系都處在快速變遷的狀態中，同時利益主體分化、權利意識覺醒、社會流動性加快、異質性上升等現代社會特征也逐漸顯現〔25〕，對國家和政府的治理能力與治理方式都提出了更高的要求。就中國規劃制度發展變遷的歷史脈絡來看，通過編制和實施規劃來治理國家的模式也是在實踐中不斷成熟和完善的。規劃制度的運作過程實際上是一個國家滲透能力、汲取能力和協調能力的建構過程，通過規劃制度實現共識凝聚和組織協調，有利于減少無序競爭和重復建設，提高資源的配置效率。在剛從蘇聯引進規劃制度的計劃經濟時期，規劃的范疇主要集中于經濟領域，政府通過強大的國家機器將全社會的資源集中到一起，并借助計劃手段進行資源配置，將大部分資源投入到工業化建設中，為中國式現代化提供了物質基礎。改革開放之后，由于轉型之初的市場發育并不健全，因此在改變舊有生產模式、找尋新的經濟增長點的階段，政府力量與來自市場和社會的力量共同構成了經濟發展的動力：一方面，政府通過規劃手段和產業政策進行宏觀調節，把握市場發展的總體方向；另一方面，私營經濟形式的迅速崛起，促進了市場和社會活力的恢復，而“六五”計劃向“國民經濟和社會發展計劃”的轉變，也標志著規劃制度開始在社會治理領域發揮作用。隨著現代化建設的持續推進，中國憑借自身所享有的巨大人口紅利和吃苦耐勞的傳統美德，在新世紀來臨前就已經創造了巨大的經濟發展成就。但與此同時，市場和社會活力的釋放也給國家治理帶來了新的挑戰，尤其是在中國這一廣土眾民的超大規模國家中，不同地區由于政策環境、人口條件、歷史文化等因素的差異，現代化發展的速度和側重點都各有不同，要想進一步解放生產力，實現持續穩定的發展，就要對國家的發展模式和規劃制度進行更加深入的改革轉型。自“十一五”規劃起，“國民經濟和社會發展計劃”到“國民經濟和社會發展規劃”的轉變，也體現了規劃制度更加強調和重視政府在國家治理中的公共服務職能和社會回應能力。轉型后的規劃制度所承擔的角色更加多元化，不僅能夠在醫療衛生、社會保險等公共服務領域發揮作用，保障國家發展環境的和諧穩定，同時還通過對重點領域的發展進行協調與間接控制，在最大限度發揮市場積極作用的同時，也保證了現代化之路走得對、走得穩?？傮w而言，規劃制度作為中國國家治理的獨特制度模式，既體現了中國共產黨適應中國國情、改造外來治理工具的高超治理藝術，也體現了規劃制度本身強大的環境適應力。從新中國成立之初的“全能型國家治理”，到改革開放后的“發展型國家治理”，再到今天的“均衡型國家治理”〔26〕，規劃制度始終在國家治理邏輯的演變中不斷進行適應性調整，成為一項適應于國家現代化治理需求的有效治理工具。

（三）提供了跨越現代化后發陷阱的“中國方案”

比較世界各國的現代化進程，可以發現其中存在一些共有的發展邏輯。在現代化建設的啟動階段，政治因素及其支配的制度因素往往發揮著決定性作用，“強政府”更有利于推動現代化建設的迅速發展；隨著物質資本和人力資本的不斷積累，市場與社會的力量逐漸成長壯大，經濟因素開始取代政治因素成為推動國家發展的核心力量，但國家的傳統文化及舊有生產生活方式也在這一過程中遭受到猛烈沖擊。相較于西方世界中一些率先建立現代市場體系的資本主義國家而言，中國與許多在二戰后才正式開啟現代化建設進程的國家都可以被劃入后發現代化國家的范疇，并被動地成為了世界體系中的“被沖擊者”。盡管后發的現代化國家可以通過借鑒先發國家的經驗，跳躍一些技術方面的探索階段，實現快速的發展，但與此同時，除了要防范先發國家潛移默化的“文化侵蝕”之外，后發現代化國家還面臨著巨大的內部治理壓力：一方面，政治參與和社會動員的擴張速度遠超“處理相互關系的藝術”的發展速度，政治組織化和制度化的進展落后于社會和經濟的變革，很容易導致國家陷入動蕩和無秩序〔27〕4；另一方面，先發國家的現代化進程大多遵循的是“經濟發展——社會改革——政治穩定”的邏輯，而對于后發現代化國家而言，由于世界格局的變化和外部環境的影響，在經濟發展的同時，很多其他領域也同步提出了現代化發展需求，如政治領域的民主參與需求、生態領域的綠色環保需求等，這使得后發現代化國家必須在穩定經濟發展的同時，通過建立有效的國家治理結構，找到協調這些非經濟領域現代化發展需求的有效路徑。具體到中國的現代化發展情境來看，盡管規劃這一治理工具并不是在中國的傳統制度中生長出來的，但它卻很好地契合于中國的傳統治理風格和現代化治理需求，并有效地協調了發展過程中的各類重大關系?？梢园l現，中國的規劃制度是適配于自身所處的社會背景的，在規劃制度引入之后，中國政府很快認識到極端偏重于城市和重工業部門的蘇式計劃模式并不適合中國的實際情況，相較而言，“兩條腿走路”、以農業發展支撐工業建設的戰略更符合當時中國的國情〔28〕318-321。因此，從“二五”計劃開始，中國便對規劃制度進行了探索性改革，雖然其間經歷了很多坎坷和曲折，但也積累了豐富的實踐經驗。在現代化發展過程中，國家根據發展環境和發展需求的變化，及時地對規劃制度體系的各個環節與內容進行調整與優化，最終形成了一個較為成熟的規劃制度體系，從而為中國跨越后發現代化陷阱提供制度保障。此外，現代化高速增長導致對資金的大量需求，還可能增加后發現代化國家對于外國資本的依賴性，使國家面臨發展進程被外部力量裹挾、國家獨立性喪失的風險。而規劃制度實現了國家對不同發展要素的有效控制，為中國在世界現代化大潮中始終堅持獨立自主的戰略方針筑牢根基?？傊?，中國式現代化的“并聯式”特征決定了中國共產黨領導人民進行現代化建設的過程是一個多面向變遷的過程，也勢必要面對來自多重重大關系調整的挑戰，而規劃制度通過自身的綜合性與體系性，描繪出一幅幅能夠滿足中國式現代化全方位發展要求的宏偉藍圖，為中國跨越后發現代化陷阱提供了清晰指引，也為其他后發現代化國家破解發展難題貢獻了“中國方案”。

四、規劃制度推進中國式現代化的完善路徑

在新的歷史方位下，中國共產黨帶領全國人民邁上了全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，而描繪了這幅宏偉壯觀“大國藍圖”的規劃制度，是推進中國式現代化的重要制度保障。在未來中國式現代化建設進程中，需要通過制度的法治化、專業化和改革創新，進一步提升規劃的制度化、科學化水平，并充分釋放規劃制度的活力，構建一個更加完善的規劃制度體系，強化規劃的引領作用，保障中國式現代化之路行穩致遠，進而有為。

（一）以法治化進一步提升規劃的制度化水平

法治既是現代國家建設的基本框架，也是現代社會制度的基石。一項制度要想在國家治理中持續地發揮自身作用，必須要通過法律予以規范。在“十四五”規劃綱要的最后一節中，首次將“加快發展規劃立法”作為獨立小節，提出要“堅持依法制定規劃、依法實施規劃的原則，將黨中央、國務院關于統一規劃體系建設和國家發展規劃的規定、要求和行之有效的經驗做法以法律形式固定下來”〔29〕176?，F有的實證研究發現，規劃的制度剛性會隨著層級的往下而逐漸衰減，尤其是市縣層面個別地方的規劃間，甚至并未進行銜接協調〔30〕。此外，由于規劃編制的時間表也沒有以法律的形式予以明確，導致一些地方政府的規劃編制程序形式大于實質，征求意見、反復磋商等關鍵環節流于表面，影響了規劃制度的有效性。事實上，國家在規劃領域的立法早有先例，2007年出臺的《中華人民共和國城鄉規劃法》，便將城鄉規劃制定、實施、修改、監督等管理過程進行了規范。在目前的規劃制度中，已經形成了一個要素完備、功能互補的規劃網絡體系，70年的規劃制度發展歷程也為規劃立法積累了寶貴的實踐經驗。但由于發展規劃本身的綜合性與全局性特征，涉及政府與市場、國家與社會等一系列重大戰略關系，法規的條文需要進行全方位考量，因此正式的發展規劃法遲遲未能出臺。不過，目前地方層面的規劃立法試點已獲得一定成效，如江蘇省和新疆維吾爾自治區都以地方性法規的形式為規劃的法治化探索了方向。規劃的制度化水平關系到中國式現代化建設目標的長期性和穩定性，而法治化則是提升規劃制度水平的重要支撐，一方面通過法律把規劃編制、實施、評估的各流程固定下來，能夠增加規劃制度的程序合理性，從而提高規劃的權威性；另一方面，法治化也有助于更好地協調處理規劃中所涉及的矛盾關系，為規劃的順利實施提供保障。因此，在未來推進中國式現代化的過程中，要繼續推進規劃立法工作，讓規劃制度為現代化國家治理貢獻更大力量。

（二）以專業化進一步提升規劃的科學化水平

習近平強調：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱?！薄?1〕規劃的過程實質上是一個國家、黨政體系形成共同意志、產出公共政策的過程，因此，與其他的組織決策一樣，規劃同樣面臨著技術和政治的雙重考驗。規劃體系的制度化水平能夠為其政治上的可行性提供保障，而技術上的合理性要求規劃符合經濟學、社會學等相關理論的基本原理，同時還需要一支專業的規劃隊伍予以支撐。在目前的規劃制度體系中，發展和改革委員會是曾經的“計委”機構改革后的產物，作為規劃制度建設的牽頭部門，在戰略目標、發展規劃、年度計劃等各項規劃的擬定、實施和評估監督方面都承擔了關鍵職責。各級發展和改革委員會中不僅都設置了戰略規劃司（處、科），專門負責發展戰略建議的提出和發展規劃文本的擬定，其他的業務科室也會同政府中相應的職能部門，編制出臺有關領域的專項規劃。就目前專業規劃隊伍的整體情況來看，國家級和省級規劃司處的人員和資金配置都比較齊全，能夠較好地應對規劃的起草、評估與相關調研工作，但在省以下發展和改革委員會的規劃科室中，由于職數和地方財政的限制，人員和資金都相對有限，很多地市發展改革委的規劃科中僅有兩三名公務員，面對編制全市各類規劃的龐大任務往往難以周全。近年來，隨著國家決策結構的多元化，作為政府決策“外腦”的智庫在規劃制度運作中的作用也逐漸凸顯，智庫的參與極大提升了規劃過程中的專業化水平，同時緩解了地方人員少、任務重等因素造成的工作壓力。但是智庫只能承擔規劃過程中的一部分任務，由于其本身屬于體制外力量，對于黨和政府的戰略意圖、政策導向以及當地的政策環境等方面信息，都只能通過短期的調研來獲取，難免具有片面性，因此在運用“外腦”時，同樣需要“內腦”的深度參與，才能保障規劃所言科學、所行有效。概言之，如何健全規劃隊伍的人員配置，培養規劃工作者的專業能力，是未來規劃制度發展亟需解決的問題。只有依靠專業素養過硬、人員配置合理的規劃隊伍，才能有效提升規劃的科學化水平，提高市場和社會對規劃的認可程度和執行意愿，使規劃真正地落到實處。

（三）以改革創新全面釋放規劃的制度活力

中國式現代化是一個守正創新的過程，以改革創新為核心的時代精神是中華民族歷來具有的思想品格，也是社會主義價值體系的基本內容?，F代社會的本質特征之一就在于持續不斷的變革，中國的現代化發展經驗更是充分證明了改革創新的重要意義。而規劃制度作為一項預期性國家治理制度，兼具謀劃、調控、落實、監督等多重功能。從規劃制度的發展史也可以看出，其本身是中國共產黨在國家治理實踐中改革創新的產物，之所以能夠在中國式現代化進程中始終發揮治理效能，最為重要的因素就在于，規劃制度能在中國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉型的過程中，通過制度的適應性調整實現自身的“再造”，從而契合于社會主義市場經濟環境下的國家治理需要。盡管規劃制度已經為中國式現代化建設提供了強大動能，構建了層次分明、定位清晰、功能互補、系統完備的規劃網絡體系，但我們也應客觀看待目前在規劃銜接、公眾參與和評估監督等方面存在的不足，而未來的現代化建設勢必會對規劃制度提出更高的要求，需要通過深化改革創新來進一步釋放規劃制度的制度活力，建設一個現代化的規劃制度體系，使其能夠在中國式現代化的道路上發揮更大效用。具體而言，未來規劃制度的改革創新可以從以下三個方面著手：其一，以數字化、信息化為支撐，積極推進規劃綜合管理信息平臺建設，充分發揮數字化治理的優勢，實現規劃信息的互聯互通，便于政府能夠對龐大的規劃網絡進行動態化監測和統一性管理，使中國式現代化的藍圖能夠一繪到底。其二，通過形式創新拓寬公眾參與規劃編制的渠道，實現政府、社會、市場對規劃成果的共享。例如，鄭州市在編制《鄭州市國土空間總體規劃（2020—2035年）》過程中，利用線上網絡問卷調研與線下現場調研等多個渠道了解市民建議和訴求，同時面向青少年開展“我為鄭州繪藍圖”主題征文繪畫活動，以豐富新穎的參與形式使民意能夠得到更加充分的吸納，從而提高規劃的開放性和科學性。其三，調查研究是高質量規劃的基礎，健全規劃編制前期調研和中期、終期評估調研機制流程，用好調查研究這個我們黨的“傳家寶”，將調研中加深的認識理解和獲得的先進經驗融入規劃中，才能把握世界百年未有之大變局的本質和變化規律，以規劃制度的“藍圖之力”，推動中國這個屹立千年的東方大國向著中國式現代化的宏偉目標不斷邁進。

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責任編輯 呂曉斌