集體土地上房屋征收法律思考

肖南昌

于都縣住房保障安置服務中心

引文

2011 年1 月21 日，國務院公布《國有土地上房屋征收與補償條例》，自公布之日起施行。這是我國在城市房屋征收補償制度上的一次重大改進，是“立法向權利本位邁出的重要步伐”，同時會對農村集體土地的征收和補償有深遠的影響。目前，征收補償還存在巨大的漏洞，許多規定沒有落實到位。這些現象促使我們必須對房屋征收補償相關制度條例做出更深刻的思考。

一、土地上房屋征收補償應遵循的原則

關于征收房屋所有權問題，我國憲法和相關的法律做出明確規定，需要遵從以下三個原則，即公共利益需要原則、依照法定程序原則和依法給予補償原則。

（一）公共利益需要原則

我國憲法及相關法律都規定了征收必須遵循公共利益需要原則，這是我國法律首次以列舉的方式界定公共利益《國有土地上房屋征收與補償條例》第8 條明確，出于保障國家安全，促進國民經濟和社會進一步發展的目的，如果遇到以下情形，需要進行房屋征收的，要由市，縣級人民政府才可以做出征收房屋決定，這些情形包括：

1.國防和外交的需要；

2.由政府組織的進行公共基礎設施建設的需要；

3.由政府組織實施的科教文衛體環資以及防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

4.由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

5.由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；

6.法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

（二）依法給予補償原則

首先，關于補償主體?！稐l例》規定的主體與之前的規定存在一些差異。如第4 條規定：“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作?！弊鳛楣嫘哉魇?，那么應承擔補償責任的主體應該是政府，不能把供應商納入責任范圍，這是政府應獨立承擔的責任。其次，關于補償的范圍和標準?！稐l例》規定在發布對房屋的征收公告時，應明確補償金額應不低于當時的房地產市場價格。有兩種方式可供選擇，一是貨幣補償，二是房屋產權調換。由此可以看出，該條例在最大化保護被征收人的財產安全利益，避免其因為公共利益而損失個人利益，實現現代化發展進程與個人利益共同發展的統籌兼顧。

（三）依照法定程序原則

首先，根據條例規定，在征收補償前，需要依法進行公告，征求被征收人的意見或進行聽證。這是在《條例》第13 條的規定，市、縣級人民政府在對房屋進行征收時需要先出公告，公告應包含征收范圍以及對被征收人擬定的補償方案，行政復議和行政訴訟權等內容，其次，應該不斷完善征收程序的監督機制和救濟措施。如果被征收人不滿意政府的征收決定，可以通過行政復議和行政訴訟的方式捍衛自己的權益。一方面，市、縣級人民政府被賦予征收補償決定的權力，同時這些權力受到監督，且監督程度越來越高，尤其是司法部門的監督。在之前，被補償人只能對補償、安置方式進行復議或訴訟，而現在可以采取更多的方式捍衛自己的權利。同時縮小政府部門拆遷權力，只有司法部門可以采取強制拆遷，且禁止采取暴力、威脅的方式。

二、集體土地上房屋征收補償法律制度存在的缺陷

（一）征收目的不明確

首先明確征收補償制度的法律依據“公共利益”的把控標準，《憲法》是我國的根本法，其中的第13 條是關于征收公共利益的規定，然而其中并沒有對公共利益進行明確的定義。在2019年國務院重新修訂了《土地管理法》，增加了為了公共利益需要征收土地的六種情形，相比《國有土地上房屋征收與補償條例》，在用詞上有所區別，如將“國防”變為“軍事”、增加“通信”“郵政”“社區綜合服務”“優撫安置”“英烈保護”“扶貧搬遷”，將第五項“危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建”修改為“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”，通過分析比較，我們可以看出，關于“公共利益”的范圍，是一個逐漸發展和變化的過程，其中仍然存在一些模糊的地方，需要政府有關部門進一步確定。

（二）征收主體不完善

征收的程序是十分復雜的過程，這是因為，在具體征收過程中，涉及許多主體。通常來講，征收部門指的是負責土地房屋征收與補償工作的市、縣級政府部門，然而，因為征收工作十分復雜。根據《土地管理法》規定，土地及地上附屬物、建筑物的征收由縣級以上地方人民政府自然資源主管部門負責實施。而實際上，大部分縣（市、區）政府對于房屋征收，無論是國有土地上的還是集體土地上的，都一并納入縣直屬房屋征收部門（如原房管部門的房屋征收辦等）。但從法律意義上來說，這些部門并不具有集體土地上的房屋征收的法定職能，需要縣一級政府在土地房屋征收方案中加以指定并明確授權，這樣一來，房屋征收部門在具體實施過程中，就會遇到諸多的法律障礙，嚴重影響征收項目的實施和推進。目前，大部分區域集體上的房屋征收采取屬地管理，由征遷項目所屬鄉鎮負責實施，縣一級房屋征收部門負責監督指導，這種模式，對房屋征收具有極大的促進作用。

（三）補償標準不統一

我國的不動產征收工作中，國有土地和集體土地的征收措施存在很大的不同，國有土地房屋的征收涉及的財產只有房屋，然而在進行集體土地征收時，除了房屋外，還可能包括土地上的附著物，農作物，以及土地等。在進行國有土地上房屋征收工作時，需要遵循的原則是保證被征收人居住條件等于或高于原有水平，生活水平保持不變，據此進行補償。除此之外，宅基地上房屋的補償標準由于地域的區別存在巨大差異，參照相關法律規定，可以看出還有許多重要項目沒有被列入補償類目，與此相關的法規條款也不夠完善，征收補償政策根據地區不同存在很大差別，補償標準沒有統一，因此有必要建立更加規范科學的補償條款。

（四）救濟措施不全面

征收宅基地上房屋屬于多階段的行政行為，對于不同階段的救濟措施，法律也進行了不同的規定。司法方面的救濟還存在很大的疏漏。首先表現為，司法救濟很多表現為事后救濟，且救濟程度不夠。其次，存在部分問題沒有得到法律明確認定，雖然相關法規在不斷完善，但在實際操作過程中還是存在許多不合規的情形。舉個例子，該問題有時既屬于民事問題，又屬于行政問題，存在很多交叉部分，補償款的分割屬于民事范圍，而征收又屬于行政部責任范圍，因此，如何妥善處理這種跨部門事件，還需要進一步思考。

三、集體土地房屋征收補償制度的完善

（一）明確征收目的

面對不同的社會實踐問題，從我國國情出發，結合我國法律現狀，比較不同模式下的優勢與劣勢，以現有法律為基礎，進行優化和改進，使法律發揮最大的作用。

從征收補償的過程來看，相關的審查程序還不夠科學規范，應該以滿足公益目的為目標，不斷完善征地事項相關流程，除此之外，還要不斷改進監管和制約機制，使整個流程更加規范。

（二）完善征收程序

首先對征收主體進行統一，減少不必要的流程和糾紛。在進行主體執行時一切按照法律規定的流程進行，在進行征收工作時需要專業知識才能完成，因此在選擇團隊成員時，應注重少而精，把控好成員專業素質，盡量減少權力的分散，從源頭上杜絕風險隱患；其次有條件地實行批前預征收，雖然有很多批前預征收的流程，但還是存在行政部門強制性收取房屋的現象。為了減少此類現象的發生，各方應做好監督工作，從各個方面進行監督，擴大監督范圍，增強監督力度，引入聽證程序，訴訟范圍等，迫使工作人員在進行相關工作時遵守相應的程序；三要明確規定征收期限，對預征收時間維持較長的項目，因此需要設置好時間節點，就每個時間點要完成的事情進行明確，提高辦事效率；四是完善接受監督程序，土地改革的定州模式中，提煉出“一個評估、兩輪協商、三次公告、四方協議”的改革模式，不斷擴大聽證和公開的范圍，要讓更多的公民了解征收補償的具體細節和賠償措施，賠償金額，讓百姓參與到整個征地環節中來，舉行多場聽證會，就征不征，怎么征，如何征，征多少，怎么進行補償等問題在聽證會上進行詳細討論和說明。被征收人可以在聽證會上就相關問題提出自己的看法和疑問，并要求行政機關予以解釋和說明。行政機關應該重視被征收人提出的問題，能現場解釋的現場解釋，不能解釋的問題要在聽證會結束之后進行全面了解后予以周全地回復；不斷完善聽證制度，包括各項細節問題，如筆錄制度，聽證官制度等；可以在網上建立公眾參與平臺，讓百姓更多地參與到征收細節中來，讓權力在監督下運行。

（三）統一補償標準

在宅基地和其上房屋進行征收后，不僅要對被征收人進行補償，還要對其進行合理安置，這是兩種補償措施，應同時進行，政府應充分意識到，補償行為僅是對征收人損失的房屋及其他財產進行的合理賠償，但農村土地上建的房屋同時提供給農民安身立命之所，一旦失去，就沒有了居住的地方，所以要對其后續安置問題進行妥善解決，做出完備的預案。

要明確區片綜合地價是否包含宅基地使用權，明確對宅基地使用權予以補償，明確區片綜合地價中土地使用費和安置補償費的比例，明確村集體經濟組織和農戶的分配比例，明確地上附著物的評估程序和補償標準，明確被征地農戶的社會保障方式和相關流程，明確村集體經濟組織成員身份的認定標準，明確集體經濟組織應當將預留的土地補償費用用于農民再就業的投入和基礎設施的改善等。

總而言之，政府要不斷完善制度建設，與時俱進，保障農民生活水平不降低，長遠生計有所依，認識到土地資源的珍貴，關于土地的使用涉及整個社會和國家的長遠利益，包括公共利益，財富分配效益等等，要盡力平衡社會利益與個人利益的平衡，符合當前形勢下公平合理的賠償。

（四）完善救濟措施

目前我國常用的救濟方式為行政復議，和司法救濟兩種方式，后者適用范圍更加廣泛，然而，司法救濟存在很大的弊端，即耗時較長，不能使問題得到及時解決。政府考慮到農民的知識水平有限，法律意識薄弱，缺少利用法律維權的意識，所以應將由于征收房屋而失去土地的農民納入法律援助人群中，增加群眾的維權渠道，降低維權成本。法律也應考慮延長農民申請復議，訴訟的時長，盡可能地保障農民的利益。此外，雖然征收經常和補償放在一起講，但兩者可以是不同的兩個行為。從屬性上講，立法將征收和補償規定為兩個不同階段的行為，分屬于行政和民事兩個領域，兩個領域都具有各自的糾紛解決機制，即征收涉及行政行為，可以通過訴訟的方式得到救濟，然而補償可以歸為合同，通過民事訴訟進行維權。

隨著智能手機，互聯網技術以及5G 技術的發展，農村地區的網民數量激增，他們已經越來越善于通過各種網絡渠道獲取信息。為了順應這一變化，政府也可以通過網絡將更多的信息以老百姓常用的網絡渠道發布出去，將國家的政策，法律及相關的惠民工程等信息及時通過網絡進行傳遞，讓百姓及時掌握維權的方法，途徑，足不出戶就可以了解征收的法律，政策和補償范圍，補償金額，如何分割，等問題，從根源解決問題，維護社會治安與和諧。

結語

農村土地充滿著無限可能，農村土地的承包經營權和宅基地使用權是具有中國特色的制度，符合農村的發展現狀，對于農村的發展建設有著重要的保護作用，可以更好地推動“三農”問題的解決，是中國實現長期發展的巨大動力和保障。然而，目前的農村土地房屋征收補償條款還存在很大不足，需要進一步完善各項制度和程序，不斷調整救濟措施，保障公民的合法權益。