深化政府性融資擔保體系改革 助力浙江區域經濟健康發展

李永 浙江省擔保集團法律合規部

經濟和金融兩者共榮共生，金融是推動區域經濟健康發展的重要力量。推進政府性融資擔保機構體系改革，提升小微、“三農”融資擔保服務質效，是浙江省委省政府推動普惠金融發展的創新實踐。浙江省擔保集團有限公司（以下簡稱“浙江擔保集團”）始終堅持服務小微和“三農”為根本出發點和落腳點，通過錨定目標、改革突破和機制創新，牽頭開展全省政府性融資擔保體系的改革發展，為浙江高質量發展建設共同富裕示范區賦能，為經濟健康發展注入新的內涵。

一、從多維度看浙江擔保機構體系深化改革的必要性

一是解決小微、“三農”融資難、融資貴問題的現實要求。作為東部沿海省份，浙江有小微企業280萬家，個體工商戶超500萬戶。讓這些主體都能夠享受到比較充分的普惠金融服務，是一項任重道遠的工作，特別是面對世紀疫情及“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力下，穩住小微“三農”等普惠市場主體，促進融資暢通，無疑是“穩”的基礎和關鍵。如何發揮政府性融資擔保作用，加大對小微、“三農”的融資扶持也是擺在我們面前的一項重要課題。

二是擔保機構體系自我革新、提升服務能力的內在需求。自國辦發〔2015〕43號文實施以來，浙江省委省政府高度重視擔保機構體系建設工作，2016年3月組建浙江擔保集團。隨后，各設區市也陸續組建市、縣級擔保機構，國家、省級、市縣三級擔保體系架構初步建立。但在服務小微企業和“三農”融資過程中，由于擔保資源尚未有效整合，市縣擔保機構普遍存在“小而弱”、銀擔合作不夠通暢、配套機制不完善、發展不平衡問題，迫切需要通過新一輪的改革提升擔保體系服務能力。

三是普惠金融高質量發展和完善市場經濟制度的戰略需要。浙江省是區域金融改革的先行地，在完善金融體制機制，推進金融創新方面走在全國前列。建設政府性融資擔保體系是解決融資“市場失靈”有效制度性安排。浙江省有關部門應持續推進政府性融資擔保機構體系不斷完善，通過強化擔保資源整合、推進擔保產品和服務模式創新，加快擔保數字化建設，把“政府有為”和“市場有效”結合起來運用好。構建與小微“三農”融資需求以及市場經濟制度相匹配的政府性融資擔保體系，是深化金融供給側結構性改革，建立健全普惠金融基礎設施，推進普惠金融高質量發展的途徑。

二、浙江政府性融資擔保機構體系改革的實踐

2021年4月，浙江省人民政府辦公廳印發《關于深化政府性融資擔保機構體系改革切實支持小微企業和“三農”發展的意見》（浙政辦發〔2021〕22號），提出“全面系統深化擔保機構體系改革，構建以省擔保集團為龍頭、市縣擔保機構為骨干的擔保機構體系”。浙江擔保集團積極落實省委、省政府政策要求，持續發揮引領作用與協同管理職能，結合股權投資、數字化改革等新形勢新要求，持續推進擔保機構體系改革走深走實。

（一）以股權為紐帶構建緊密型三級擔保機構體系

借助股權紐帶，加快推進政府性融資擔保體系建設，擴大政府性融資擔保覆蓋面。近年來，浙江擔保集團深化落實國家與省委、省政府決策部署，積極推動建立三級股權聯系。一方面，浙江擔保集團主動爭取國家融資擔?；鸬墓蓹嗤顿Y，不斷提升集團發展的資本實力。另一方面，浙江擔保集團參股不控股市級擔保機構，立足政策性定位、投保聯動、穩步推進的原則，選擇條件相對成熟的市級機構先行先試，發揮示范帶動作用，不斷完善投資標準，初步形成“國擔基金—省屬機構—轄內機構”三級股權和管理關系。

（二）以“數智浙擔”為紐帶提升行業整體智治力

小微企業與“三農”主體數量大、分布廣，受經濟增長放緩及政策調控疊加影響下，擔保機構經營擔保業務風險進一步增加。在此背景下，政府性融資擔保機構數字化改革是大勢所趨。近年來，浙江擔保集團認真貫徹省委數字化改革要求，充分利用浙江省數字經濟先行區的資源優勢，探索構建“一網（浙擔云資源網）一庫（浙擔大數據庫）三大應用體系（全省擔保機構一體化業務管理系統、智能風控體系、浙里擔保門戶體系）”為框架的“數智浙擔”系統。在疫情和互聯網金融的沖擊下，政府性融資擔保機構主要面臨獲客難、風控能力存在短板等挑戰，而“數智浙擔”系統的構建首先解決了獲客問題，同時夯實風控基石，進一步促進政府性融資擔保機構的穩定經營?！皵抵钦銚背晒{入《全省數字經濟系統重大應用目錄1.0》浙企要素跑道和《全省數字化改革重大應用“一本賬S1”目錄》，并被評為浙江省數字經濟系統第一批優秀應用。

（三）以黨建聯盟為紐帶促進黨建業務融合發展

黨建鑄魂、文化潤心，有助于轉變思想觀念，激發擔保機構體系的內在動能，進一步厚植高質量黨建引領高質量發展的核心理念。近年來，浙江擔保集團按照“組織聚合、發展融合”的總體思路，與體系內機構聯合構建“橫向聯動，縱向延伸”的“1+2+N”組織架構，即1個集團黨支部共建1家市級擔保機構和所在地銀行機構，幫助地市擔保機構解決政府性融資擔保工作發展中的若干重點難點問題。以此推動浙江集團各黨支部與擔保機構開展共建聯建，結合實際、多措并舉，進一步加強黨建與業務的深度融合，以高質量黨建引領浙江省擔保機構高質量發展。同時，浙江集團各黨支部要扛起全省政府性融資擔保體系龍頭責任擔當，促進浙江省擔保機構發展。

（四）以協同管理為抓手提升體系發展的協同度

浙政辦發〔2021〕22號文賦予了浙江擔保集團協同管理的職責，要求以指導、協調、服務地方擔保機構完善內部治理，強化內部控制，規范業務的發展。為強化省級平臺對市縣擔保機構的分類指導，浙江擔保集團不斷探索具有引領約束效果的再擔保業務發展機制。同時，浙江擔保集團持續推進各設區市擔保資源的優化統籌，根據各市縣經濟發展水平、信貸規模、財政實力、擔保業務發展情況等，指導各地市因地制宜出臺擔保資源優化整合方案，推動完善資本金補充、保費補貼、風險補償等配套機制的建設。

（五）制度與人才雙重保障夯實體系改革的基礎

制度是業務發展的基本準繩，人才是發展的核心要素。因此，浙江擔保集團要加大對擔保機構業務骨干的培訓培養力度，從而綜合提升從業人員綜合素質，同時構建融資擔保業務規范和操作規范等制度，通過扎牢制度的“籠子”，規范機構的運營管理。浙江擔保集團應持續推動人才梯隊的建設，通過業務培訓、上掛下派等方式，培育全省政府性融資擔保行業精英人才、領軍人才。浙江擔保集團應面向業務骨干、經營管理人員的特點和實際需求，聯合行業協會、高校智庫差異化配置講師、課程，開展定制化培訓；通過集團公司干部的下派，以及擔保公司干部的上掛鍛煉，加速業務骨干的交流成長，進一步加強干部人才梯隊建設，夯實改革基礎。

（六）深化銀擔合作推動政策性擔保業務發展提質增效

為進一步激發銀擔合作的潛能，浙江擔保集團積極探索創新批量化業務模式，在全國率先開展國家融資擔?；疸y擔“總對總”批量擔保業務的同時，積極推動“雙?！睉比谫Y擔保業務支持小微企業渡過難關。此外，集團還結合浙江實際情況，沿用國家融擔基金銀擔“總對總”批量擔保業務簡化擔保流程、縮短審批時間、降低融資成本等優勢特點，推出與省級銀擔合作的批量擔保業務，打造浙擔版“總對總”合作模式，積極探索開辟省級先行統籌搭建平臺、市縣適時參與業務的新路徑。浙江擔保集團創新“政銀擔風險池基金”模式，聯合地方科技主管部門、產業主管部門、銀行金融機構合作設立“科創風險池基金”，重點服務當地先進產業集群，比較具有代表性的“樂清風險池基金”模式獲評國家級科技文創類優秀產品，有力地支持了當地科創企業的發展。

三、浙江政府性融資擔保機構體系改革的成效

近年來，浙江政府性融資擔保機構體系改革經歷前期的夯基筑臺、立柱架梁，執行中的全面推進、積厚成勢，基本建成覆蓋全省的政府性融資擔保服務網絡，為打通小微企業和“三農”金融服務最后“一公里”，深化融資暢通工程提供了有力保障。

（一）體系進一步完善

一是股權紐帶加快建立。截至2022年末，浙江?。ǔ龑幉ǎ┮牙塾嫚幦胰谫Y擔?；鸸蓹嗤顿Y4.4億元，占其股權投資總額的15.5%，獲投金額位列全國第1。浙江擔保集團同步完成對除杭州、舟山以外8家市級擔保機構合計8.3億元股權投資，極大地推動了所在地區業務發展和擔保機構服務能力提升，股權紐帶加快建立，政策效益逐步顯現。

二是擔保資源優化統籌系統推進。截至2022年末，浙江省已有8個地市（不含寧波，下同）制定擔保資源優化整合方案，各設區市已確立1家市級擔保機構為核心，通過合并、控股或參股等手段，全面統籌轄內區、縣政府性擔保資源，并不斷充實市級擔保機構資本金實力。市縣機構一體化改革工作成效初顯。

三是數字化改革統籌推進。截至2022年末，浙江省已全面完成全省市級擔保機構的應用和接入，實現系統訪問9000余次，在線業務審批4000余件，業務接口推送28090件，初步實現全省政府性融資擔保機構擔保業務全流程線上辦理。

（二）定位進一步明確

一是堅守支小支農主業。浙江省體系內擔保機構聚焦擔保主業，突出服務小微企業和“三農”的經營目標，2022年全省46家擔保機構納入了省再擔保體系，全省政府性融資擔保機構（不含寧波和省農擔）支農支小余額突破千億，達1146億元，比年初增加387億元，增幅51%，完成省政府下達的目標任務的133%；服務戶數9.14萬戶次，同比增長102.66%。

二是銀擔合作持續深化。2022年全浙江政府性融資擔保系統“總對總”批量擔保業務占比約70%，規模超700億元。

三是惠企減費舉措有效落實。浙江省平均擔保費率為0.81%，再擔保費率僅為0.12%，有效降低企業和擔保機構負擔。

（三）能力進一步提升

一是服務重大戰略能力進一步提升。自2021年以來，全省各政府性融資擔保機構通過“雙保應急?！睂ｍ棑．a品，支持受疫情影響的市場主體融資67.78億元。2022年末體系內擔保機構支持制造業擔保業務在保余額337億元，支持鄉村振興擔保業務在保余額213.11億元。

二是風險控制能力同步增強。浙江擔保集團積極強化機構風險管理，積極優化代償分擔流程，督促體系內擔保機構建立健全風險防控機制，2022年再擔保業務平均代償率僅0.67%。

四、浙江政府性融資擔保深化改革促經濟發展的經驗

近年來，浙江政府性融資擔保體系在逐步的改革探索中，呈現業務規模增、擔保費率低、風險管控好、服務質效優的良好開局，探索出了一條擔保機構體系改革的創新路徑。

（一）堅持系統謀劃，搭好改革的“臺子”

改革是一項系統工程，離不開多方力量的共同參與，科學系統的謀劃是凝聚各方合力的橋梁紐帶。

一是各級政府的高度重視，為改革創造了良好的發展環境。2020年9月，浙江省委書記袁家軍對政府性融資擔保體系改革作出重要批示，指出要“深化謀劃，扎實推動政府性融資擔保體系改革，做大做強政府性擔保機構，為破解小微企業融資提供有力支撐”。2021年8月，時任省長鄭柵潔對我省政府性融資擔保機構體系改革作出“市場經濟活動的重要補充，要進一步加大力度完善、提升”的重要批示。政府的高度重視，極大堅定了各方力量的改革決心。

二是注重頂層設計，筑牢改革制度基礎。2021年4月，浙江省人民政府印發浙政辦發〔2021〕22號文，對建立全省擔保機構股權聯系，強化擔保資源統籌，深化銀擔合作等事宜作出系統部署，為我省政府性融資擔保機構體系改革提供了制度遵循。

三是立足改革基礎，凝聚合力共謀發展。經過多年的探索和努力，浙江省各級政府和擔保機構對政府性融資擔?！皽使财贰倍ㄎ坏恼J識愈加清晰明確，銀擔“二八”風險分擔機制順利推進，擔保機構按照市場化、專業化運作的意識逐步提升，已初步具備開展體系改革的基本條件。省政策性融資擔保體系建設領導小組統籌領導，各級擔保機構與地方政府協同配合，共同推動改革工作走深走實。

（二）盯緊關鍵環節，穩控改革的“盤子”

改革既要統籌兼顧，又要聚焦關鍵節點。

一是堅持服務小微和“三農”為根本出發點和落腳點。以前擔保機構走了彎路，不論是政府性融資擔保機構還是民營擔保機構，在上一輪金融風暴中，都遭受到重創，主要原因在于體制機制不健全、發展方向不明確，違規經營、“壘大戶”的發展方式難以可持續，因此必須以“支小支農”作為改革的基本盤。

二是堅持問題導向補足短板，突出改革的重點。浙江省政府性融資擔保體系發展過程中，也面臨擔保資源較為分散、地區發展不平衡、配套機制不夠完善等發展難題，既有行業共性問題，也有地方特色的個性問題。這些短板問題既是改革的阻力，也成為后來改革中的推力。

三是堅持改革引領創新發展。浙江省政府性融資擔保機構體系改革在數字化改革統領下深入推進，促進政府性融資擔保業務高效發展，推動模式創新，全面提升體系整體智治力。

（三）把握主要矛盾，暢通改革的“路子”

改革工作必須始終堅持目標導向，針對突出問題抓住主要矛盾，推進改革這項系統性工程的實施。

一是處理好全省統籌與市縣自主推進的關系。理順從上到下的股權結構，明確省級擔保機構參股市級擔保機構，市級機構通過參股、控股或合并等方式整合市縣擔保資源，扎緊股權紐帶，優化擔保資源整合。浙江擔保集團建立上下協同的管理規范，由省級擔保機構牽頭，完善公司治理、內部控制、業務標準與操作規范等各類制度，提升體系規范化運作水平。建立上下一體的“數智浙擔”系統，打造數字化擔保服務平臺，優化小微、“三農”擔保服務生態；暢通融資擔保業務鏈，省級再擔保機構專注再擔保業務，市縣機構專注直保業務，分工有序，共享體系改革的紅利。

二是處理好業務發展與風險控制的關系。相關企業應牢牢守住不發生系統性風險的底線，堅持服務量大面廣的小微、“三農”群體，不壘大戶、不掙快錢，降低風險集中度，做到風險分散。相關企業應建立適當的風險容忍度，既要嚴防壞賬代償的不合理上升，也要保證業務較快增長。相關企業應建立健全與銀行的風險分擔機制，落實銀行風險分擔責任，做好貸前、貸中、貸后管理，嚴控風險輸入，共同分擔業務風險。