全球能源危機下中歐氣候治理領導權合作路徑研究

王志芳 張 丹

一、引 言

2022年初爆發的俄烏沖突給全球能源供應帶來重大沖擊,歐盟出現普遍的能源供給困境,并對氣候治理結構產生深刻影響。2022年8月5日,我國外交部宣布暫停一系列中美正在進行的談判或合作,其中包括“暫停中美氣候變化商談”(1)《外交部宣布針對佩洛西竄臺反制措施》,http://newyork.fmprc.gov.cn/zyxw/202208/t20220805_10735604.shtml。。表面上,這個事件給大國帶領下的全球氣候治理何去何從打了一個更大的問號,但若從全球氣候治理整體發展趨勢來看,氣候治理的推進已經不再處于某個國家能夠起決定作用的時代。一方面,全球氣候治理需要大量持續的財力投入,非一國所能負擔;另一方面,全球氣候治理制度構建需要持續的科技和實踐投入,亦非一個國家所能完成。特別是金融危機的后發影響長達十幾年,全球經濟進入長期衰退期,發達國家提供公共產品的能力和意愿大大降低,在氣候治理的技術援助、資金幫助等方面,難以擔當重任。隨著霸權秩序的衰退,全球治理呈現扁平化發展趨勢,體現為權力分散的多元共治特征。(2)秦亞青:《全球治理趨向扁平》,《國際問題研究》,2021年第5期。全球氣候治理與全球治理有相似的發展趨勢,但是,全球氣候治理的多元化以排他對抗模式推進還是以合作共贏模式推進,決定了未來全球氣候治理的前景與性質。2023年3月,聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的《第六次評估報告綜合報告:氣候變化2023》強調,人類行為已對大自然造成了危險和廣泛的破壞,并影響了數十億人的生活。凝聚全球力量,改變全球氣候治理領導權缺位的格局迫在眉睫。

二、全球治理多元化與領導權多元化

全球治理多元化是全球治理領導權多元化的基礎,二者有非常密切的關聯。全球治理多元化以豐富的治理主體為特征,為不同國家各盡所能地參與全球治理提供了機會。同時,全球治理多元化為領導權多元化提供了廣闊的空間,各國憑借自身優勢參與不同領域的全球治理,通過知識、理念、制度抑或公共產品的貢獻等,逐漸獲得部分領導力。

(一)全球治理多元化與領導權多元化

全球治理碎片化為更多的主體帶來參與治理的機會,也導致全球治理的多元化。(3)[加]阿米塔·阿查亞、傅強:《“美國世界秩序的終結”與“復合世界”的來臨》,《世界經濟與政治》,2017年第6期。美國霸權的衰落、新興經濟體的崛起、各類民間組織積極發揮社會協調作用,推動全球治理呈現多層面、多領域、多主體治理的特征。(4)秦亞青:《全球治理趨向扁平》,《國際問題研究》,2021年第5期。多元治理的支持者通常強調,采取廣泛參與和協調的方式開展治理、解決治理的問題是理想社會的選擇。(5)秦亞青:《多邊主義研究:理論與方法》,《世界經濟與政治》,2001年第10期。羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈提出的多邊主義領導,(6)Robert O.Keohane,Joseph S.Nye,Power and Interdependence,Longman,2011,p.196.詹姆斯·羅西瑙提出的世界政治中存在多元中心,(7)James N.Rosenau,“Patterned chaos in global life: Structure and process in the two worlds of world politics”,International Political Science Review,vol.9,no.4(1988).都是對多元治理世界的肯定。當前,全球治理的多元化特征意味著領導權分配狀況發生了改變,全球事務呈現多元領導狀態。(8)凌勝利、王彥飛:《中美國際制度策略取向比較——基于議題領導權視角的分析》,《國際展望》,2021年第5期。治理的多元化和國際制度競爭多邊主義的興起,(9)王賡武、魏玲、[英]巴里·布贊等:《國際秩序的構建:歷史、現在和未來》,《外交評論》,2015年第6期。很大程度上為治理權力的多元化提供了基礎。

全球治理領導權從單一主體模式逐漸轉向多元主體模式,與當前日益多元化的國際治理結構緊密相關。冷戰后,美國主導全球治理,憑借絕對的經濟、軍事實力獲得霸權力量,實施獨占的強權領導。但以2008年全球性金融危機為轉折點,世界經濟進入衰退周期,美國等西方國家首當其沖。美國經濟衰退的同時,其國內右翼民粹主義、反全球化思潮日益泛濫,導致美國越來越不愿承擔國際責任,而“美國優先”的外交主張和“退群”的外交行為等,更導致其全球性權威明顯下降。此時,新興國家繁榮發展,實力提升,非常顯著地重塑著21世紀的全球治理和國際秩序,(10)[加]阿米塔·阿查亞、傅強:《“美國世界秩序的終結”與“復合世界”的來臨》,《世界經濟與政治》,2017年第6期。推動全球治理領導力擴散,從美國向全球轉移,為中國、歐盟等其他具有重要國際影響力的大國或地區獲得領導權提供了機會。從全球治理結構來看,最初,美國獨霸世界;之后,G7維系相關權力;再后來,G20平衡全球治理力量。當前,治理領導權多元化的趨勢越來越難以阻擋。

治理領導權多元化意味著參與主體多元化,不同主體憑借自身優勢形成了領導權的多樣化來源。盡管治理主體多元化并不意味著治理主體自然地具備有效領導力,但多元治理結構在分散了治理領導權的同時,為治理主體獲得治理領導權提供了機會,也為全球治理領導權來源的研究創造了空間。隨著中國的崛起,美國主導的自由主義國際秩序將不得不改變,領導權將被分享。(11)Joseph S.Nye,“The rise and fall of American hegemony from Wilson to Trump”,International Affairs,vol.95,no.1(2019).關于領導權的形式,有多種分類方法,但從來源看,基本能夠達成一定的共識。奧蘭·揚在1991年將國際領導權總結為結構型領導(Structural Leadership)、創業型領導(Entrepreneur Leadership)、智力型領導(Intellectual Leadership),認為物質實力、談判技能、知識塑造能力分別是上述三種領導權形成的基礎。(12)Oran Yang,“Political leadership and regime formation: On the development of institutions in international society”,International Organization,vol.45,no.3(1991).伊肯伯里將領導權分為結構型領導、制度型領導(Institutional Leadership)和情景型領導(Situational Leadership),認為物質能力、規則制定能力、知識或機會的前沿引領能力是以上幾類領導權的核心來源。(13)G.John Ikenberry,“The future of international leadership”,Political Science Quarterly,vol.111,no.3(1996).奈提出變革型領導(Transformational Leadership)和交易型領導(Transactional Leadership)的概念,認為前者可通過高尚的理想和道德觀念等軟權力的影響來促進治理變化,后者則可通過利益關聯或牽動等硬權力來獲得支持。(14)Joseph S.Nye,The Powers to Lead,Oxford University Press,2008,p.21.方向型領導(Directional Leadership)的概念認可度較高,相關理論強調通過先導性的示范可實現全球性的領導行動。(15)Joyeeta Gupta,Lasse Ringius,“The EU’s climate leadership: Reconciling ambition and reality”,International Environmental Agreements: Politics,Law and Economics,vol.1,no.2(2001).以上關于領導權來源的理論因學者所處的國家背景和社會背景而有所差別,綜合而言,領導權可定義為:國際體系中的行為體依賴某種資源(權力、知識或威望)對整體性國際關系的組織、塑造和引導,(16)龐中英:《效果不彰的多邊主義和國際領導赤字——兼論中國在國際集體行動中的領導責任》,《世界經濟與政治》,2010年第6期。而且這些資源不外乎涉及物質實力、示范影響(權威)力、知識/規則的塑造力、道德或觀念的影響力等。

(二)“物質實力+”為基礎的多元領導權合作

不同來源的領導權并不存在必然的排斥關系,相反,很多時候可以互相補充發揮全球治理的作用。(17)李慧明:《多層次全球氣候治理中的領導與跟從——兼論中國在全球氣候治理新形勢下的身份定位與作用發揮》,《復旦國際關系評論》,2021年第2期。李昕蕾:《全球氣候治理領導權格局的變遷與中國的戰略選擇》,《山東大學學報(哲學社會科學版)》,2017年第1期。全球治理領導權多元化的社會實際上是一個弱領導權治理的世界,單一主體的領導權難以真正發揮有效的治理領導作用,當前全球治理領導權赤字的現實就是最直接的證明。國內外學者對于領導權的合作早有關注。(18)陳志敏:《多極世界的治理模式》,《世界經濟與政治》,2013年第10期。羅伯特·基歐漢曾提出,后霸權時代,沒有霸權的合作是有可能的。(19)[美]羅伯特·基歐漢:《霸權之后:世界政治經濟中的合作與紛爭》,蘇長和、信強、何曜譯,上海世紀出版集團,2012年,第62頁。皮埃爾·卡羅·帕東指出,后霸權時代的有效治理有可能來源于多元領導。(20)Pier Carlo Padoan,“Political economy of new regionalism and global governance”,in Mario Telo,et al,European Union and New Regionalism,Ashgate,2007,pp.37-54.阿查亞等提出了協作型領導(Collaborative Leadership)的概念,認為國家及國際組織等國際行為主體通過“G+領導”的方式在多個領域發揮領導作用。(21)Amitav Acharya,et al,“Reshaping global order in the 21st Century: G-Plus leadership in a multiplex world”,China &World Economy,vol.27,no.5(2019).我國學者陳志敏等提出多極化的世界需要多元協作的領導,并區分了協調型、分工互補型、并行型、競優型等領導模式。(22)陳志敏、周國榮:《國際領導與中國協進型領導角色的構建》,《世界經濟與政治》,2017年第3期。全球治理碎片化導致治理低效,使得治理合作成為必然選擇,但是,什么樣的組合才能形成有效的治理領導權格局取決于具體的治理議題。當前,氣候變化、恐怖主義等跨越國界的治理議題更需要多方積極協作和配合,這為領導權的協作提供了更豐富的實踐場景。

現實主義是國際關系中的主要價值觀,因此,在全球治理中,領導權發揮作用必然要依托物質實力的支撐。物質實力始終影響各國權力資源的分配,其他權力若想發揮作用,在很多情況下也要依靠物質實力。因為,實力在國際事務中總是至關重要的。(23)[美]羅伯特·吉爾平、曹榮湘:《國際治理的現實主義視角》,《馬克思主義與現實》,2003年第5期。米爾斯海默就強調,國家權力獲取和存在的基礎,就是國家所擁有的物質資源,無論其他的權力來源是什么。(24)[美]約翰·米爾斯海默:《大國政治的悲劇》,王義桅、唐小松譯,上海人民出版社,2003年,第79頁。每一種領導權發揮作用,一般都要有物質實力的支持。例如,若沒有一定的物質實力做后盾,即使將道義和價值觀的領導權提供給相應的伙伴國,也難以真正獲得權力支持。無論哪個領域的領導權,真正能夠發揮理想的作用,一定需要物質實力的支撐,“物質實力+”的權力基礎是全球治理領導權合作必不可少的條件。未來,全球治理中的領導權以合作模式發揮作用,需要兩個基本條件:第一,兩個或兩個以上的主體;第二,必然有一個主體具備“物質實力+”的優勢。

結合以上領導權構成要素的研究,針對一個需要重新構建治理機制的領域,進行典型來源領導力合作模式的組合分析(表1)。

表1 治理領導權優勢組合分析

如表1所示,最有效力的領導權組合既擁有物質實力又擁有知識(理論或模式)構建能力、示范帶動力,這對于當前全球治理的各個領域都具有參考價值。

三、全球氣候治理領導權特征

在全球治理領域,不同議題下的治理具有不同的特征。對于較新的治理領域來說,除了需要物質實力作為依托,還需要新的知識理論和新的治理框架作為基礎;對于外溢功能較強的領域來說,先行者的示范帶動作用也必不可少。全球氣候治理領域存在突出的公平效率問題,因此其更為突出的特征是,要以發達國家和發展中國家的共同參與為基礎。

(一)公共產品的主動付出是獲得領導權的基礎

氣候治理是成效外溢性突出的全球行動,領導權的獲得需要更“無私”的付出作為基礎。氣候變化是全球性的環境問題,具有公共屬性,這決定了任何國家都無法單獨解決氣候變化問題,只有各國通力合作,才可能從根本上減緩和適應全球氣候變化。與其他治理領域(如經濟)“誰參與誰受益”不同,當前階段,氣候治理的主動參與者付出的努力對旁觀者會產生正向效應,“搭便車”行為具有顯而易見的好處,積極主動參與在一定意義上需要“奉獻精神”。因此氣候治理領導權更需要積極有效的示范力和激發其他國家參與意愿的能力,使其他國家意識到同樣的付出將獲得更美好的未來。對于具有明顯正外部性的治理議題,想獲得領導權的主體并不都是真心實意地提供公共產品,因此,在社會一般的認知層面,對氣候治理的積極推動和真實付出,要從道義的角度去感受和理解,先導性、示范性的付出更容易獲得氣候治理全球領導力,并構成領導權的基礎。主動參與者通過示范、知識、話語、道義等的作用,有可能成為具有引領力、擁有追隨者的權威,由此生成的示范引領和追隨式的領導模式更適合當下的情景。

(二)引領性的氣候科學認知是具備領導權的必要條件

全球氣候治理的推進始終以科學認知的深化為必要條件,這決定了領導權必然需要引領性理論和知識的支撐。人類對氣候變化的認知起源于對氣候科學的認知,氣候科學研究成果日益增多,人類對氣候治理的認知日益清晰。因此,即使氣候變化問題已從最初的科學問題轉變為國際政治(經濟)問題,也仍然以氣候科學研究為博弈基礎。氣候變化的科學問題涉及多個自然科學與社會科學學科,對氣候治理本身的科學性、知識性要求非常高,所以,要想擁有氣候治理的領導權,就一定要建立相關知識和理論的優勢。從全球治理實踐來看,一國國內的氣候科研水平是決定其在氣候談判等國際制度構建過程中地位的關鍵。(25)Karen T.Litfin,“Ozone discourses: Science and politics in global environmental cooperation”,American Journal of International Law,vol.90,no.4(1994).全球氣候治理涉及減緩、適應、資金、技術、能力建設、碳匯、碳交易等復雜的內容,在任何一個領域,只要有行為體率先行動且有助于該問題的解決,并在隨后的進程中吸引其他行為體緊隨其行動,就能贏得類似領導權的權威。(26)李慧明:《多層次全球氣候治理中的領導與跟從——兼論中國在全球氣候治理新形勢下的身份定位與作用發揮》,《復旦國際關系評論》,2021年第2期。當前,氣候科學的前沿領域仍由歐美國家占據,《聯合國氣候變化框架公約》最重要的科學依托——IPCC報告依然由發達國家科學界牽頭撰寫。盡管發展中國家的參與程度逐年提高,但是仍然以追隨為主。此外,國際制度規則標準以權威科學依據為基礎,決策主體以歐盟國家為主。

(三)兼顧發達國家與發展中國家的利益是領導權效力的保障

氣候治理是全球治理,公共屬性非常明顯,需要全球積極參與。當前,在對氣候影響最為突出的能源消費領域,發達國家和發展中國家均占較大的比重。2018年10月,國際能源署(IEA)發布的《可再生能源2018:分析和預測至2023》報告顯示,歐盟、中國、美國、巴西和印度已經成為世界上最主要的可再生能源消費市場,2017—2023年,可再生能源消費占總體能源消費比例的增長將相當可觀。(27)IEA,“Renewables 2018”,https://www.iea.org/events/renewables-2018.《聯合國氣候變化框架公約》通過以來,全球氣候治理領域就形成了兩大陣營——以歐美為首的發達國家陣營和近些年來以中國及新興國家為首的發展中國家陣營,至今,發達國家與發展中國家在公約框架內的博弈仍在繼續。因此,氣候治理的有效推進需要兩大陣營的共同參與,發達國家與發展中國家的代表各自牽頭開展治理合作。當前,在以中美歐三邊為主的全球氣候治理格局中,美國顯然缺乏誠意,能起帶動和代表作用的只有歐盟和中國。歐盟始終在構建全球規則方面付出自己的努力,作為知識輸出型發達國家(地區)的典范,歐盟在相關方面已經能夠形成較強的引領作用。中國是發展中國家有效減排的示范者,無論出于自身意愿還是考慮歷史責任,都將在全球氣候治理進程中走在前列。

總之,全球治理領導權的協作不僅需要氣候科學知識方面的引領能力,而且需要公共產品的主動付出和減排政策的積極落實能力等。結合以上有關“任何一個領域的領導權(或者綜合領導權)的有效性的達成,都一定要有物質實力領導權的參與(無論多少)”的結論,當前階段,氣候變化治理領域的領導權,需要將“物質實力+知識/規則”的領導權與“物質實力+示范”的領導權組合起來作為基礎,并積極吸引發達國家和發展中國家共同參與。

四、中歐氣候治理領導權合作的驅動力

(一)氣候治理國際格局的轉變為合作提供外部動力

目前,中美歐氣候合作難以達成。當今國際政治經濟格局中,對全球氣候治理影響最大的是中國、歐盟、美國,三方難以達成有效合作的治理共識。中美歐作為全球溫室氣體的重要排放者,是全球氣候治理的關鍵利益方,也是全球氣候治理的關鍵推動者。但美國在應對氣候變化問題上功利主義明顯,美國政界乃至全社會從未就氣候變化的科學性形成共識。據《金融時報》報道,2019年,輿觀(YouGov)調查顯示,15%的美國民眾是氣候變化懷疑論者,共和黨人中,氣候變化懷疑論者的比例更高達30%。在美國,氣候變化懷疑論者的影響力之強大,直接造成兩黨在氣候變化問題上形成對立,進而導致美國在國際上對應對氣候變化的態度不穩定,這也是拜登政府落實氣候政策的最大障礙。在美國國內關于氣候變化問題的態度難以取得一致的情況下,中美歐三邊在可預見的時間內很難達成有效的合作意向。(28)薄燕:《全球氣候治理中的中美歐三邊關系:新變化與連續性》,《區域與全球發展》,2018年第2期。

同時,美國日益強化的反華表現導致中美之間在重大國際問題上分歧往往大于共識。當前,針對美國一再干涉我國內政,外交部宣布暫停中美氣候談判,也說明中美氣候合作短期內很難回到良好的狀態。盡管未來中美之間的溝通協調肯定會進行下去,應對氣候變化仍將在中美關系中發揮潤滑劑作用,但中美之間的氣候合作很難有實質性進展。那么,從意愿和行動上真正能對全球氣候治理發揮推動作用且有足夠能力的經濟體只剩下中國和歐盟。中歐能否在實質上挑起領導全球氣候治理的重任,對溫室氣體的全球減排至關重要。

(二)中歐氣候治理領導力的互補優勢為合作提供內驅動力

根據國際貨幣基金組織的數據,2022年,中國與歐盟的GDP分別居全球第二、三位,開展氣候治理的領導權合作具備了必要的物質實力。歐盟的知識/規則塑造能力、中國的示范引領能力、雙方開展合作的良好意愿,構成了中歐開展氣候治理領導權合作的基礎。

歐盟的領導力具有知識/規則塑造方面的優勢。在全球氣候治理領域,歐盟的知識/規則塑造能力強、經驗豐富、治理意愿高,這些特點已得到公認。(29)Jean-Claude Juncker,“State of the Union Address,European Parliament”,https://ec.europa.eu/commission/publictions/energe-union-and-climate-two-years-en.歐盟及其成員國在《聯合國氣候變化框架公約》通過之初就站在最前沿,長期以來致力于構建全球氣候治理機制,在氣候治理政策和機制方面的探索非常扎實。在氣候治理方面,歐盟的很多做法已經被其他國家學習借鑒。2005年,歐盟就通過了建立歐盟碳排放交易市場的法律體系,在其成員國實施的溫室氣體排放權交易制度是世界上最早實施的多邊溫室氣體排放權交易制度,對全球其他地區的碳排放交易制度產生了積極的作用。(30)葉江:《試論歐盟的全球治理理念、實踐及影響——基于全球氣候治理的分析》,《歐洲研究》,2014 年第3期。同時,歐盟的氣候能源政策具有較強的穩定性、連續性、系統性,國際化程度較高。目前,歐盟在經濟社會的各個領域都形成了以應對氣候變化為核心的政策體系,“Fit for 55”一攬子計劃(31)“Fit for 55”即“減碳55”,該計劃的目標是到2030年將污染在1990年的水平上至少降低55%,到2050年實現凈零溫室氣體排放(氣候中和)。和《歐洲氣候法案》分別從規劃和法律支撐的角度,保障2030年和2050年目標逐步落到實處。歐盟所主張的發達國家以1990年為基準的絕對減排模式已成為國際社會最為認同的標準,也成為衡量各國承諾可比性的重要基準。(32)Lasse Ringius,“Differentiation,leaders,and fairness: Negotiating climate commitments in the European Community”,International Negotiation,vol.2,no.1(2010).2021年6月,歐洲理事會正式通過《歐洲氣候法案》,首次將2050年實現碳中和目標寫入法律,將政治承諾轉變為法律義務和投資誘因,并確保經濟和社會的所有部門都對這一目標有所貢獻。此外,歐盟在外交策略上積極運用其先進的知識、技術和豐富的經驗,不斷引入新的氣候詞匯,比如“溫室氣體”“溫室效應”等概念和“污染者付費”“國家自主貢獻”等原則皆來源于歐洲。(33)關孔文、房樂憲:《從華沙到巴黎:歐盟氣候外交政策的新趨勢》,《和平與發展》,2016年第4期。

中國的領導力具有示范引領方面的優勢。我國碳市場覆蓋排放量超過40億噸,是全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場。(34)《生態環境部召開5月例行新聞發布會》,https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202205/t20220526_983531.shtml。因此,我國積極落實減排承諾是以犧牲當前的經濟利益為代價的。中國是主動承擔氣候治理國際責任的表率,已向全世界表明,走減排之路義無反顧。由于在落實《巴黎協定》、開展自主節能減排、向發展中國家提供綠色投資等方面的行動積極有效,我國逐漸得到國際社會的認可。2020年12月,習近平主席在氣候雄心峰會上鄭重宣布:到2030年,中國單位國內生產總值(GDP)二氧化碳排放將比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消費的比重將達到25%左右。2021年9月,中國宣布不再新建境外煤電項目。我國對其他發展中國家或組織的氣候治理有較強的帶動作用,特別是基礎四國,作為發展中國家陣營應對全球氣候變化的積極代表,其能源強度的下降對于減緩2000—2017年全球碳排放增長發揮了重要作用,與同期所有發達國家能源強度減排總貢獻相當。(35)王海林、劉濱、潘勛章:《基礎四國參與全球氣候治理:歷史貢獻、新挑戰與對策》,《環境經濟研究》,2021年第6期。

中歐氣候合作認知相同、意愿強烈。雙方對國際治理均秉持多邊主義價值觀,對合作開展氣候治理均持開放態度,所以,雙方的合作具有相同的認知基礎。認知趨同是國際合作和制度構建的基礎,只有合作方具有相同的理念和相近的利益選擇時,合作治理才能達成。(36)Robert O.Keohane,International Institutions and State Power,Westview Press,1989,pp.2-4,10-11.王志芳:《中美摩擦的國際規則之爭與全球可持續治理的中國方案》,《東北亞論壇》,2020年第1期?；谙嗤恼J知,中歐已在氣候治理方面開展了一定的合作。盡管俄烏沖突對歐盟能源供應造成巨大沖擊,但從2022年底召開的沙姆沙伊赫世界氣候大會(即《聯合國氣候變化框架公約》第27次締約方大會)各方立場來看,歐盟并沒有因為當前的困境而在相關問題上轉變態度,依然堅持2021年《格拉斯哥氣候協議》中的1.5℃溫控目標。(37)“COP27 presidency launches adaptation agenda to build climate resilience for 4 billion by 2030”,https://climatechampions.unfccc.int/cop27-presidency-announces-ambitous-climate-resilience-agenda/.近幾年中歐在氣候治理方面的良好合作始于美國宣布退出《巴黎協定》,中歐雙方重申《巴黎協定》精神并承諾加強合作,明顯有意強化雙方合作。2018年,第二十次中歐領導人會議聯合聲明強調,雙方在多邊機制中開展坦誠而持續的合作十分重要。(38)新華社:《第二十次中國歐盟領導人會晤聯合聲明(全文)》,http://www.gov.cn/xinwen/2018-07/16/content_5306805.htm。中歐攜手推進全球氣候治理不斷取得成效,例如2018年在卡托維茲世界氣候大會(即《聯合國氣候變化框架公約》第24次締約方大會)上,《巴黎協定》實施細則在中歐的合作推動下得以通過,將對全球有效落實《巴黎協定》產生重要作用。當前,中歐雙方都將推動氣候治理、發展綠色經濟作為經濟復蘇的關鍵,非常重視國際層面的合作。盡管受美國影響,歐盟對與我國開展合作持較為矛盾的心態,但在應對氣候變化領域,歐盟對中國的合作姿態明顯。特別是中國擁有巨大的新能源消費潛力,歐盟難以拒絕相關領域的持續合作。2019年3月,歐盟委員會發表《歐盟-中國戰略展望》,關于對華的“三重定位”,歐盟強調,在應對氣候變化方面中歐是伙伴。2021年初,中國、歐盟和加拿大共同組織第五屆氣候行動部長會議,召集全球重要經濟體的部長,重點討論如何促進全球合作、強化氣候治理信心、驅動經濟低碳復蘇。2022年3月末,我國國家發展改革委和國家能源局出臺《“十四五”現代能源體系規劃》(以下簡稱《能源規劃》),在“雙碳”目標指導下加快推動能源系統綠色低碳轉型,要求“深化中歐能源技術創新合作”。

五、中歐氣候治理領導權合作建議

中歐氣候治理領導權合作應基于各自優勢,以“知識/規則+示范引導”為基礎持續展開。氣候治理是新的全球治理領域,除了必要的公共產品(如資金、技術等)支持外,不僅要在知識/規則方面盡快形成權威和廣泛的認知,還要在全球范圍調動各方積極性,只有物質保障、知識/規則準備、行動落實等條件完全具備,才有可能發揮氣候領導權的全面作用。中國和歐盟作為全球性大國(地區),具有提供公共產品的意愿和能力,中歐雙方在知識/規則和示范引導方面的全球領導力,完全能夠凝聚成擁有完整領導權的治理框架?！吨袣W能源合作路線圖(2016—2020)》指出,中歐高度依賴進口化石能源,總計約占全球能源消費量的三分之一。(39)“EU-China roadmap on energy cooperation (2016-2020)”,https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/FINAL_EU_CHINA_ENERGY_ROADMAP_EN.pdf.中歐的氣候治理領導權合作,無論從直接減排方面還是從間接減排帶動方面,都將為全球氣候治理帶來巨大改變。但是,在具體合作時,必須重申互利共贏的多邊主義價值觀,在此基礎上,憑借各自的領導力優勢,相互補充、發揮作用,達到“1+1>2”的成效。

(一)強化互利共贏的氣候治理多邊主義

中歐均將多邊主義視為拓展國際關系的基礎,但中國主張平等互利的多邊主義,歐盟則傾向于利己的多邊主義。中國堅持的多邊主義始終帶有天下大同的國際精神,是對“一帶一路”倡議“共商、共建、共享”原則的不斷深化闡釋和實踐。(40)王志芳:《中美摩擦的國際規則之爭與全球可持續治理的中國方案》,《東北亞論壇》,2020年第1期。近年來,通過踐行相關原則,我國最終形成以“人類命運共同體”理念為核心、以互利共贏為特征的多邊主義。歐盟的多邊主義則以自我需求為中心。歐盟善于在現有的國際合作框架內參與完善多邊機制,也善于圍繞自身需求構建新的多邊機制。當全球性的多邊機制有利于自身利益或能夠發揮其領導力優勢的時候,歐盟愿意做出貢獻。例如,在聯合國框架下的化學品治理領域中,歐盟積極發揮推動和引導作用;而在《聯合國氣候變化框架公約》中,由于發達國家和發展中國家分歧較多,歐盟的多邊主義就收縮到區域內部。

中歐應強化互利共贏的多邊主義共識,凝聚力量共同推動氣候治理。氣候治理更需要全球經濟體廣泛參與,求同存異、互利共贏,而不是先入為主、單邊獲益。求同存異、平等互利的多邊主義為中國在全球氣候治理中贏得越來越多的支持。中國通過南南氣候合作長期推動提升發展中國家應對氣候變化的能力,并得到廣泛贊譽。2015年,中國設立氣候變化南南合作基金,已與34個國家執行合作項目。(41)國務院新聞辦公室:《〈新時代的中國國際發展合作〉白皮書(全文)》,http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1696685/1696685.htm。聯合國秘書長古特雷斯五次高度評價中國在應對氣候變化國際合作中發揮的領導作用和表率作用。(42)《習近平與古特雷斯的八次會見和一次通話都談了這些大事》,http://www.chinanews.com/gn/2020/09-26/9300853.shtml。歐盟的多邊主義以自身需求為核心,在關鍵問題出現意見分歧時,往往選擇回避或另起爐灶。2015年,《巴黎協定》簽署后,歐盟對于自身的全球責任(發達國家在2020年前每年落實1000億美元的減排資金)一再回避,集中推動自身有優勢的2020年后減排標準與政策等,導致權威性日益下降。2015年以來,歐盟在巴黎世界氣候大會上組織成立的“雄心聯盟”(43)除歐盟和美國外,“雄心聯盟”成員還有包含79個國家在內的非洲、加勒比海與太平洋國家集團。久不發揮作用,表明歐盟在全球氣候治理領導力方面已經陷入自己制造的困境。只有擺脫偽多邊思維,從互利共贏的角度與其他主體形成共同利益,才可能重新站到領導者的高度。因此,中歐氣候治理領導權的合作必然要以求同存異、互利共贏的多邊主義為基礎,才能在權威性方面獲得支持。

(二)依托歐盟優勢,加強氣候治理知識/規則合作

氣候治理始終以科學認知的深化為前提,需要在氣候科技、管理、金融、碳交易等多領域開展知識/規則的構建。當前,以中國為代表的發展中國家在氣候科研和氣候外交方面能力有限,對氣候治理國際規則制定的影響力較弱,在IPCC國際氣候公共知識建構中發揮的作用有限。歐盟較早關注并開展了氣候治理方面的知識/規則研究,在全球位于引領地位,借助歐盟的優勢,中歐開展氣候治理知識/規則合作,可將全球氣候治理帶入科學規范的軌道中。

第一,密切氣候科學技術及管理政策領域的合作。據國際能源署(IEA)的報告,2030年全球二氧化碳排放量的減少可基本依靠目前已有的技術,但是要實現到2050年全球減少約一半排放量的目標,必須依靠現階段仍處于研究階段的技術,(44)IEA,“Net Zero by 2050: A roadmap for the global energy sector”,https://iea.blob.core.windows.net/assets/beceb956-0dcf-4d73-89fe-1310e3046d68/NetZeroby2050-ARoadmapfortheGlobalEnergySector_CORR.pdf.各國必須將碳減排(替代)技術研發、示范和部署作為能源和氣候政策的核心。歐盟在建筑、交通、工業生產等領域的碳減排(替代)方面具有一定的核心技術優勢,且具備豐富的將技術轉化為管理措施和政策體系的經驗。中國有廣闊的市場和多元的環境形態,能夠提供豐富的實踐場景,隨著綜合實力的不斷提升,中國開展氣候科研的人才資源也不斷增長。中歐可以在氣候(包括藍碳)科研和技術管理、政策規則等方面開展務實合作,挖掘兩個經濟體所涵蓋的龐大市場空間,開展先導性的管理政策示范。例如,以城市合作為起點,探索、實踐低碳(無碳)技術管理政策的有效性等。

第二,加快綠色金融國際標準推廣普及。金融支持對經濟體系的綠色低碳轉型至關重要,但全球缺乏統一的綠色低碳金融標準。當前,中歐在綠色資產的分類標準、氣候友好型經濟活動的界定等方面均已展開協同合作。2021年4月,中國與歐盟在同日分別頒布了《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》和《歐盟可持續金融分類授權法案》,通過更新自身關于合格的綠色和可持續資產的界定標準,向全球發出中歐探索國際綠色金融標準一致化的信號。(45)韓萌:《“雙碳”目標下中歐綠色金融合作的基礎、阻力與對策研究》,《理論學刊》,2022年第2期。2021年11月,中歐《可持續金融共同分類目錄》在格拉斯哥世界氣候大會舉辦期間發布,明確約80項雙方共同認可的氣候友好型經濟活動,為全球綠色低碳經濟行為的認定提供了可參考的話語標準。(46)于晗:《中歐牽頭完成可持續金融分類目錄》,《中國銀行保險報》,2021年11月9日。中歐應繼續統一和拓展綠色金融的內涵、標準和規范,進一步提高相關領域的一致性,并為相關標準的國際化提供藍本。同時,中國結合“一帶一路”倡議合作計劃,歐盟結合其海外投資計劃,通過全球投資,可逐步將相關標準推向全世界。

第三,開展碳定價國際機制合作。碳定價機制是通過經濟手段促進減排的核心環節,包括碳排放交易和碳稅機制等。中國的碳排放交易體系是全球最大的碳市場,歐盟碳排放交易體系是全球發展最成熟的跨行業區域性碳排放交易體系。世界銀行數據顯示,截至2021年,全球碳排放交易利潤達到840億美元,首次超過碳稅收入。(47)World Bank,“State and trends of carbon pricing 2022”,https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37455.中歐應通過合作,探索實踐跨境碳排放交易和儲備調節機制,適度引入配額和拍賣等多種方式開展并活躍國際跨境碳交易,逐步建立可包容不同發展水平經濟體的國際碳排放交易機制。同時,參考歐盟較為成熟的制度體系,通過雙方的示范合作,構建普適性的碳排放測量、報告和核查機制,逐漸形成國際化的操作指南和指導意見。嘗試開展中歐跨邊境碳稅調節機制合作,不斷提升對鋼鐵、電力、水泥等重要基礎工業部門的碳排放標準進行核定的能力,可以為發展中國家對接相關機制積累經驗。此外,通過合作可以推廣中國可圈可點的探索經驗。例如,我國推出的《基于區塊鏈的碳交易應用標準》已成為電氣電子工程師學會標準化協會的首個“區塊鏈+碳交易”國際標準,(48)杜玥霞、職亮亮:《〈基于區塊鏈的碳交易應用標準〉國際標準獲批立項》,《國家電網報》,2021年5月27日。通過中歐碳排放機制合作可進一步鞏固和推廣這一標準。

(三)依托中國優勢,加強全球氣候治理示范合作

中國是發展中國家的代表,歐盟是發達國家經濟體的代表,在應對氣候變化問題上分處“減排”和“達峰”的不同階段。借助中國在發展中國家的良好聲譽,中歐可在氣候治理援助和商業示范中加強合作,在行動上帶動全球大部分國家開展應對氣候變化的行動。

第一,通過對外援助合作,推動標準化的減排措施在廣大亞非拉發展中國家得到普遍應用。近年來,中國不斷加大應對氣候變化方面的對外援助力度,2015年9月,中國宣布投資200億元建立氣候變化南南合作基金。在巴黎世界氣候大會上,習近平主席進一步提出在發展中國家開展“十百千項目”(建設10個低碳示范區、開展100個減緩和適應氣候變化項目、提供1000個應對氣候變化培訓名額),將氣候變化南南合作推向新高度。在非洲,脆弱的農業生態系統在氣候變化的影響下將面臨更加嚴重的危機,中國的對外援助急發展中國家之所急,得到了更為充分的認可。2009年,歐盟在哥本哈根世界氣候大會受到孤立后,明顯加強了對發展中國家的氣候資金支持和知識供給。未來,中歐雙方可基于目前亞非拉國家的社會基礎和現有的援助計劃,合作開展應對氣候變化的技術和政策援助,結合雙方在實踐和知識等方面的優勢,綜合提升援助效率,為中歐合作領導全球氣候治理不斷鞏固民生基礎和實踐基礎。

第二,促進《中歐全面投資協議》(CAI)盡快生效,推動包括第三方市場在內的項目合作?？紤]到美國的影響,中歐可先從環保領域的第三方市場合作著手,推動《中歐全面投資協議》的完善和部分生效。目前,中歐在非洲的第三方市場缺少氣候治理領域的示范性合作,可針對非洲國家的具體需求,依托“一帶一路”倡議相關資源,結合我國的海外園區建設等開展合作。通過政府間協議提供融資和安全保障,積極在“一帶一路”沿線國家開拓第三方市場。中歐可合作落實綠色低碳示范推廣項目投資,推動企業有效開拓國際綠色投資市場,同時帶動標準化綠色金融工具的普及應用?？紤]到歐盟在氣候治理方面的資金和技術準備(例如歐盟目前提供了超過40%的全球氣候治理公共資金),雙方還有更大的拓展空間。(49)馮存萬、[英]乍得·丹莫洛:《歐盟氣候援助政策:演進、構建及趨勢》,《歐洲研究》,2016 年第2期。中歐可在雙向投資中開展綠色商業示范項目合作。在我國與歐盟技術差距不太大的領域,例如氫能源領域,通過互換市場準入空間,部分接受歐盟創新技術的商業示范合作。(50)歐盟的創新基金計劃在2020—2030年提供約200億歐元,為企業和政府部門提供適當的財政激勵,推動創新低碳技術的商業示范,為中歐相關合作提供政策基礎。尤其是在災害預測和應對領域,中歐雙方可結合超級計算、云計算等技術開展更為積極的商業合作。

六、結 語

目前,地球表面平均溫度已經比工業革命前高了約1.2℃,如果按照現在的排放力度,只需要十年左右,到2030年前后,全球溫度上升幅度就會觸及1.5℃的警戒線,全球氣候治理迫在眉睫。當前,全球氣候治理領導權赤字客觀上把中國和歐盟等具有一定物質能力、有意承擔全球責任的經濟體推向前臺。黨的十八大以來,中國越來越重視“制度性權力”,逐漸向“體系引領者”的角色轉變。(51)《王毅在十二屆全國人大四次會議舉行的記者會上就中國外交政策和對外關系答中外記者問》,《人民日報》,2016年3月9日。學習中國:《習近平首提“兩個引導”有深意》,http://politics.people.com.cn/n1/2017/0220/c1001-29094518.html。黨的十九大報告強調,中國已經“引導應對氣候變化國際合作”,在當前推動構建人類命運共同體的外交實踐中要“堅持環境友好,合作應對氣候變化”。2022年6月24日,習近平主席在全球發展高層對話會上宣布,把南南合作援助基金整合升級為“全球發展和南南合作基金”,并在30億美元基礎上增資10億美元,(52)楊依軍:《習近平主持全球發展高層對話會并發表重要講話》,http://www.gov.cn/xinwen/2022-06/25/content_5697670.htm。為包括非洲在內的廣大發展中國家有效應對氣候變化等危機帶來重要轉機。2022年6月22日,歐洲議會通過了關于碳排放治理的三項關鍵歐盟法律草案,包括碳排放交易體系(ETS)的改革、碳邊境調節機制(CBAM)相關規則的修訂、社會氣候基金的設立等。三項草案通過審議(2023年5月17日,CBAM已正式生效),意味著國際氣候治理在機制構建方面又有了進一步的務實嘗試,意味著歐盟在氣候治理知識/規則領導力方面有了更多優勢。中歐若能加強全球氣候治理合作,不但可以為自身的經濟轉型帶來新活力,也能夠真正帶動大部分國家走上綠色發展之路。