鐵路建設項目水土保持管理工作的思考

洪根田

（中國鐵路上海局集團有限公司 杭州鐵路樞紐工程建設指揮部，浙江 杭州 310000）

為加強水土保持管理、減少鐵路建設可能造成的水土流失及對周邊環境的影響，根據新時代水土保持高質量發展的要求[1]，我國先后修訂了《中華人民共和國水土保持法》《生產建設項目水土保持方案管理辦法》，提出開工前完成水保方案編制報批、投產前完成水土保持設施驗收、土石方及棄渣綜合利用，以及集中堆置防護要求、表土剝離、防護及利用等要求。鐵路建設工程具有施工周期長、占地面積大、土石方量大、大臨設施復雜、影響范圍廣等特點，近年來鐵路響應國家生態文明建設號召，對鐵路建設項目的水土保持工作進行實踐和探索，取得了一定的成效和發展[2-7]，結合鐵路建設項目建設特點先后印發了《高速鐵路環境保護、水土保持設施竣工驗收工作實施細則》《鐵路建設單位考核辦法》《鐵路建設項目棄渣場技術管理手冊》《鐵路建設項目水土保持方案工作管理辦法》等，不斷細化鐵路項目不同階段工作方案和管理辦法，評價各參建單位水土保持工作情況，為鐵路項目高質量建設和高效率管理提供了依據。本文從不同階段分析鐵路建設項目水土保持管理的工作重點，以期為更好的開展水土保持管理工作提供參考。

1 施工圖設計階段

施工圖設計階段，應將批復后的水土保持防治措施和投資納入主體工程概算，并優化各項措施設計和土石方平衡。建設單位審核施工圖時，對比批復的水土保持方案和施工圖設計，復核是否涉及水土保持變更，同時重點關注棄渣場選址、設計方案及周邊環境變化情況、土石方調配情況，及時解決存在的問題。

1.1 土石方跨區域調配及解決思路

鐵路建設項目一般跨多個市、縣、區且線路較長，設計為確保土石方調配更為合理經濟，通常會進行不同行政區之間的土石方調運，但實際施工中可能難以落實到位。例如，某鐵路項目施工圖審核中發現，項目土石方利用涉及跨不同市縣調運，因相關政策，地方不允許本市土石方外運至其他行政區進行利用，對此設計單位應在編制水保方案和施工圖設計階段提前關注，在水保批復前應避免出現此類土石方調運問題，做好土石方合理調配或尋求社會資源化綜合利用。

1.2 棄渣場選址設計及解決思路

鐵路工程在設計過程中受地質條件、環境敏感區、沿線城鎮規劃等影響，在棄渣場選址設計中可能存在被地方規劃利用、涉及生態紅線等情況需后續調整，導致工程沿線土石方數量變化，影響沿線棄渣場位置、規模。根據《生產建設項目水土保持方案管理辦法》(水利部令第53 號)[8]的要求，新增棄渣場或棄渣場等級提高，生產建設單位應開展棄渣場減量化、資源化論證，并編制棄渣場水土保持方案補充報告，報原審批部門審批。

如果在施工圖審核階段發現鐵路項目棄渣場位置設置不合理，受施工時序影響棄渣場可能無法落地，這將影響項目相關工程推進和實施。因此，建議設計單位或水保方案報告編制單位在方案報審前，針對擬選的棄渣場位置由項目建設單位組織設計和地方有關部門等進行現場踏勘，充分考慮后期項目實施階段的影響因素，盡量避免出現此類問題，或者盡早發現問題及時啟動棄渣場變更，確保后續項目較好的實施推進。

2 項目開工準備階段

2.1 制度建立健全及解決思路

為了保證水土保持措施落實到位，在項目開工準備階段，應重點關注水土保持管理制度的建立和加強各參建單位水土保持工作培訓及宣傳，制定更為具體的工作流程以利于水土保持管理，應做好以下重點工作。

（1）加強宣傳。編制水土保持工作指南、宣傳冊等材料，定期組織開展各參建單位水土保持技術培訓與交流，提高水土保持意識，確保水土保持“三同時”制度的落實。

（2）加強標段環水保專項方案審批。按照建設單位管理實施細則要求，施工單位應重點對照鐵路項目環境影響報告書及水土保持方案，全面梳理項目環境敏感點、棄渣場設置方案等要素，編制標段環水保專項施工方案，由監理審核后報建設單位(代建單位)審批。編制標段環水保專項施工方案，益于施工單位全面掌握全線環水保重點工作內容，提高施工單位認識。

（3）明確工作流程。由水土保持監理單位審核施工單位提報的水保實施細則、工作大綱及專項施工方案；同時參加建設單位(代建單位)組織的日常檢查，按照規范及水保方案批復有關規定，做好月度、季度檢查工作，月度檢查頻次不少于1 次，并及時下發水土保持監理工作聯系單。

（4）加強問題的整改閉環。水土保持監理單位應建立問題庫，負責對每個問題整改情況進行跟蹤管理，定期向建設單位(代建單位)反饋遺留問題，對不能按期整改的問題，協調建設單位(代建單位)進行重點督促整改銷號。整改閉環流程如圖1所示。

圖1 問題整改閉環流程

3 項目施工階段

項目施工階段重點關注工程表土剝離、棄渣場防護及變更管理、土石方臺賬管理等方面。

3.1 表土剝離及防護

表土是難以再生的寶貴資源，施工過程中有的施工單位在文明施工、重視程度等方面存在不足，有未單獨剝離表土或已剝離未集中堆放的情況。水土保持監理單位應結合各施工單位編制的標段環水保專項方案，核查表土剝離及防護情況，必要時可進行水土保持質量評價打分。

3.2 棄渣場防護問題及解決思路

項目施工階段，棄渣場是整個項目水土流失最主要的防治區，施工過程中有未攔先棄、順坡棄渣、無排水設施等現象，棄渣場存在滑坡、垮塌等風險。因此，通過建立健全的棄渣場管理制度、有效的檢查管控機制，對棄渣前、棄渣過程中、棄渣結束后發現的防護問題及時下發問題整改通知單和書面通報，并按照有關規定進行考核，督促施工單位做好未棄先攔、逐級壓實、排水沉沙、削坡分級及復墾恢復等措施。

3.3 棄渣場變更管理

設計階段選定的棄渣場未簽訂占地協議或簽訂簡單意向協議，施工期由于各種原因可能產生棄渣場變更，則需加強棄渣場審批管理。例如，某鐵路項目水保方案批復棄渣場位置被地方規劃方案占用，原設計位置棄渣場不能使用，新增棄渣場需由施工單位先取得地方國土、林業、水利等部門審批手續，為避免產生不必要的二次倒運和征地費用，需做好以下重點工作。

3.3.1 規范棄渣場變更審批程序

（1）施工單位提交變更設計建議書，待建設單位(代建單位)同意后，由建設單位(代建單位)牽頭，組織設計、施工、監理、地方相關部門(包括水利、自然資源、林業、環保、土地使用方)對新選點位進行現場查勘，如現場點位滿足堆渣(土)要求，則簽訂棄渣(土)場變更會議紀要，紀要明確變更原因、變更位置、變更面積、容渣(土)量、運距、費用等基本要素，并由各方簽字確認。設計單位相關專業參與選址并簽字確認。設計單位根據變更會議紀要開展棄渣(土)場變更設計，并提交施工圖咨詢單位審核后出具施工圖。

（2）施工單位取得地方有關部門的變更棄渣(土)場選址意見。施工單位須及時將變更棄渣場報地方水利、自然資源、林業、環保，鐵路工程建設指揮部等部門，并取得各部門關于變更棄渣(土)場選址的意見。選址意見須簽字、蓋章確認，并明確是否同意選址的具體意見。

（3）建設單位(代建單位)委托設計單位編制水保方案棄渣(土)場補充報告書，開展變更審批工作，并取得原水行政主管部門審批意見。

3.3.2 嚴格棄渣場啟用制度

在開始棄渣前，監理單位按照編制的《棄渣場啟用前置性條件表》逐項審核簽認，報建設單位同意后，施工單位方可進行棄渣，嚴禁“未批先棄”。

通過上述方法有助于加強棄渣場變更管理，及時發現并解決問題，杜絕棄渣場隨意變更、未審批先實施的行為。對施工單位的依法合規施工起到促進作用，形成建設單位、代建單位及地方認可的一套完整、閉合的棄渣場變更審批流程，對加強地方國土、水利等相關行政部門間的聯系也起到積極作用，從而提高棄渣場變更審批效率。

3.4 土石方綜合利用管理

建設單位在施工準備期需做好相關水土保持宣傳，施工期需做好土石方臺賬管理，避免土石方臺賬統計口徑不一致等問題。做好各施工單位與地方政府間的協調和土石方綜合利用管理工作，充分考慮廢棄礦坑、低洼荒地填筑、橋下綠化、碎石和其他在建項目場地平整等的綜合利用，進一步優化土石方資源化利用空間，實現棄渣(土)減量化和生態保護相結合的目標。例如，某鐵路項目棄渣場數量從批復的101 處減至13處，工程余方總量1 035.07萬m3，通過加強綜合利用管理，利用了767.65 萬m3，減少了棄方數量，參建單位與地方政府通過加強棄渣綜合利用、優化調整棄渣場布局，調整后的棄渣場位置更有利于碎石利用，使地路雙方實現共贏。

4 項目驗收階段

項目后期如果水土保持專項驗收問題整改時間不足、恢復標準不能滿足要求，則可能導致項目不能通過水土保持驗收。因此，建議在項目竣工驗收時提前半年至一年時間，對照《水利部水土保持驗收技術要點》等文件，提前謀劃項目竣工驗收事宜，重點核查項目是否存在變更情況、大臨復墾(棄渣場和施工臨時場地)是否到位等，針對驗收存在的問題及時督促施工單位予以整改，避免后期施工單位撤場或集中整改導致恢復標準降低，確保專項驗收順利通過。

4.1 核查項目變更情況

根據《生產建設項目水土保持方案管理辦法》(水利部令第53號)[8]中重大變化條件，在水土保持監測過程中定期更新變更數據，及時發現項目變更情況、履行變更手續，滿足鐵路建設項目水保專項驗收要求。

4.2 關注棄渣場防護問題

棄渣場是生產建設項目水土保持工作中的重點、水行政主管部門監管的重心、項目水保驗收的核心。在項目竣工驗收階段核查棄渣場的以下內容：一是棄渣場防護及排水措施按照設計圖紙實施，提前組織棄渣場核查工作，梳理存在問題，在開始驗收前完成整改，重點關注棄渣場擋墻尺寸、高度，邊坡率及綠化情況；二是堆高大于20 m、棄方量大于50萬m3的棄渣場，提前做好穩定評估工作，發現問題及時整改，確保棄渣場穩定。

4.3 大臨場地復墾問題及解決思路

根據多年鐵路水土保持設施驗收管理經驗，在建鐵路工程水保驗收制約性因素之一是大臨場地的復墾(棄渣場恢復及其他施工臨時場地恢復)，棄渣場臨時用地復墾一般由施工單位實施，存在不能達到地方要求和標準的情況，建議可委托地方政府實施。復墾方案也需要結合棄渣場防護方案進行優化設計，并滿足水保專項驗收棄渣場穩定性要求。以某鐵路項目棄渣場復墾為例，根據地方復墾方案，實施梯田排灌設施即可滿足農田灌溉要求，可以結合棄渣場的堆渣形態和截排水設施進行優化設計，使其既滿足梯田的排灌設施要求，又滿足棄渣場防洪排導的要求。

另外，對于部分大臨場地，地方有其他規劃項目使用可以簽訂移交協議，明確后續水土保持防護責任。同時，可利用多期高分遙感影像等手段，快速、高效判別施工臨時場地修建、拆除、跡地恢復等情況，及時掌握鐵路沿線臨時用地復墾情況，排查遺漏的施工場地及恢復較差的施工場地，并及時進行整改，確保大臨場地復墾滿足水保驗收要求。

5 結束語

水土保持管理過程中應重點關注水土保持設計方案審核、棄渣場變更審批、水保管理制度建立、棄渣綜合利用及棄渣場復墾等方面，不斷總結積累經驗，通過發揮建設單位的管理優勢，提高項目管理人員認識及技術業務水平，提升各參建單位水土保持工作效率，以確保水土保持管理質量。