信息公開申請權濫用的治理路徑重構*
——基于組態分析的視角

董 妍

黨的二十大報告指出，要堅持系統思維。這一重要論述對于行政爭議的訴源治理十分重要。在現行行政爭議的實質性化解中，經常追溯到爭議的前端，了解爭議產生的真正原因，但是，這種原因分析只局限于個案的范圍內，將個案和整個環境割裂開，缺乏系統思維，雖然對個案的解決具有一定的幫助，但是在從根本上防治類似爭議產生方面的作用有限。在系統思維指導之下，應當以更宏觀的視角考察爭議產生的社會原因，并以更豐富的途徑進行訴源治理。

政府信息公開制度建立以來，部分申請人不當行使政府信息公開申請權，以達到給行政機關施壓目的的情況在實踐中并不鮮見，也并非我國獨有，甚至有學者稱其為政府信息公開制度的伴生性問題①參見石龍潭：《信息公開與“權利濫用”——日本的現實和應對》，載《財經法學》2018年第5期。?！瓣懠t霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”（以下簡稱“陸紅霞案”）②參見江蘇省南通市中級人民法院（2015）通中行終字第00131號行政裁定書。對申請人不當行使申請權、訴權的行為作出了司法回應。該裁判雖然在一定程度上對不當行使權利的申請人起到了震懾作用，但是，客觀地說，這只是在缺少實體依據下的權宜之計，甚至僅從程序上裁定駁回起訴的裁判方式在一定程度上加劇了訴訟程序空轉現象③參見葛曉燕：《訴源治理視閾下行政訴權有效行使保障的司法進路——基于程序性駁回案件的實證考察》，載《中國應用法學》2022年第1期。，學術界也因此對該裁判表現出了擔憂④參見沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應對——評“陸紅霞訴南通市發改委案”》，載《法制與社會發展》2016年第5期；梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，載《華東政法大學學報》2016年第1期；王錫鋅：《濫用知情權的邏輯及展開》，載《法學研究》2017年第6期；王貴松：《信息公開行政訴訟的訴的利益》，載《比較法研究》2017年第2期。。實踐中，法院和行政機關也多次進行訴源治理，與案件當事人進行溝通，但是，此類案件在有些地區仍然保持一個高發的狀態。

為此，2019 年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）進行了修改，對于申請人大量、頻繁申請政府信息公開的行為設置了說明理由、延期答復和收取信息處理費等制度，將對不當行使申請權的規制從司法程序提前至行政程序。更為重要的是，前述規定理順了申請人、行政機關和法院之間的關系，將申請人是否構成申請權不當行使的初次判斷權交由行政機關⑤參見董妍：《政府信息公開不當申請規制研究——兼論〈政府信息公開條例〉第35條的適用》，載《河北法學》2022年第9期。，法院得以從爭議本身抽離出來，回歸中立地位，對行政機關初次判斷的合法性進行認定。這一改變與行政訴訟裁判對象是具體行政行為合法性的定位相契合。因而，《條例》修改中對不當行使申請權規制的制度安排是對政府信息公開制度環境的重塑⑥參見耿寶建、周覓：《新條例制度環境下政府信息公開訴訟的變化探析》，載《中國行政管理》2020年第2期。。在新的制度環境中，法院的任務是對申請人和行政機關之間關于信息公開申請權不當行使行政爭議（以下簡稱“不當申請爭議”）進行化解，當然，申請人與行政機關也將在新的規則下展開又一輪的博弈⑦參見肖灑：《信息公開纏訟司法規制的實效性考察》，載《行政法學研究》2020年第3期。。

化解行政爭議是行政訴訟的立法目的之一⑧《行政訴訟法》第1條。?！稐l例》的修改與行政訴訟立法目的契合。但是，從訴源治理的層面而言，僅重視訴訟中的裁判規則是不夠的，更重要的是運用系統思維，分析造成“不當申請爭議”的原因，對癥下藥，才能使訴源治理獲得效果，真正做到爭議的實質性化解。同時，通過實證研究，特別是數據分析，透視出僅憑理論研究難以發現的問題和規律，可以使我們對“不當申請爭議”進行重新審視。

然而，對于“不當申請爭議”發生原因的考察絕非易事。社會本身就是個非常復雜的系統，社會科學中原因與結果之間往往并不存在線性和對稱關系。前因是多重并發的，一個結果的出現，在大多數情況下并非單一原因所致，而是眾多條件的“因緣和合”和“化學反應”①參見杜運周、賈良定：《組態視角與定性比較分析（QCA）：管理學研究的一條新道路》，載《管理世界》2017年第6期。。在眾多的條件中，每個條件起的作用也不盡相同，這些都影響著原因的確定。鑒于此，本文采用針對社會科學復雜原因進行研究的模糊集定性比較分析法（fsQCA）對“不當申請爭議”的原因進行系統層面研究，以期為重新認識“不當申請爭議”的產生和訴源治理提供一個新的視角和思路。

一、研究方法與數據分析

將“不當申請爭議”的產生放到社會中作系統觀察，會發現諸多相關因素都對這一爭議的產生具有重要影響，本部分將采用模糊集定性比較分析法，對“不當申請爭議”產生的原因進行分析。

（一） 研究方法

要考察“不當申請爭議”的成因，需要將法院適用《條例》第三十五條裁判的案件數量（以下簡稱“爭議數量”）多的地區和爭議數量少的地區進行比較，在此基礎上明確造成兩種結果的核心因素。前因條件的選取是fsQCA 研究方法的基礎，對于前因條件的選取必須具有一定的合理性，才能保證結果的有效性，同時，因為社會本身是個極其復雜的系統，各種因素相互關聯，在研究中不可能也沒有必要將所有與結果要件關聯的因素確定為前因要件，設定太多的前因條件不但不能達到預期的研究效果，而且會因為過多的前因條件而使得研究不能聚焦，甚至喪失研究的科學性。如果說盡可能地占有文獻和數據考驗的是研究者的技術與耐心，那么適當的挑選、舍棄文獻和數據，考驗的便是研究者的智慧。鑒于此，本文對于前因條件和結果條件的選擇按照以下方法進行設定：

第一，在北大法寶數據庫中檢索法院適用《條例》第三十五條進行裁判的案件，獲得法院裁判的“不當申請爭議”案件數量，并以各省為單位對數據進行匯總，以形成案件數量的對比。該數據為本研究的結果要件。

第二，實踐影響。由于適用《條例》第三十五條與新《條例》實施前法院適用缺乏訴的利益的裁判均是為了政府信息公開的不當申請問題，并且在一定程度上反映出一個地區法院裁判的思路和習慣，因此本研究對2019 年以前適用訴的利益的裁判（以下簡稱“訴的利益案件數量”）也進行了檢索，并按照各省匯總，作為一個前因條件。

第三，透明度影響。將各省政府數據開放評分中的評估指標作為前因條件。政府信息公開制度與政府數據開放一脈相承，都是地方政府透明度的重要指標。政府透明度反映出地方政府主動公開政府信息和政府數據的情況。依照學術界一直以來的觀點，依申請公開糾紛產生的一個重要原因是主動公開不夠，因此，將對政府主動公開的評估情況作為前因條件。由復旦大學和國家信息中心數字中國研究院聯合發布的《中國地方政府數據開放報告》（2021）①復旦大學數字與移動治理實驗室：《中國地方政府數據開放報告》，http：//www.ifopendata.cn/report，最后訪問日期：2022年11月2日。，旨在對于地方政府透明度作出評估，也成了學術界重要的研究材料，不少論文以此評估結果為素材進行研究②參見夏姚璜、邢文明：《開放政府數據評估框架下的數據質量調查與啟示——基于〈中國地方政府數據開放報告（2018）〉》，載《情報理論與實踐》2019年第8期。。在該評估體系中，包含準備度、平臺層、數據層、利用層四個指標。準備度包含法規政策、標準規范、組織推進三個一級指標；平臺層包括平臺體系、開放協議、發現預覽、數據集獲取、社會數據及利用成果提交展示、使用體驗、互動反饋等七個一級指標；數據層包括數據數量、開放范圍、關鍵數據集質量、關鍵數據集規范、關鍵數據集安全保護等五個一級指標；利用層包括利用促進、利用多樣性、成果數量、成果質量、成果價值等五個一級指標③復旦大學數字與移動治理實驗室：《中國地方政府數據開放報告：指標體系》，http：//www.ifopendata.cn/static/report，最后訪問日期：2022年11月2日。。這些指標全面地反映了地方政府數據開放情況，因而將上述指數作為前因條件。

第四，經濟影響。將各地區2021 年GDP 作為前因條件，因為經濟活動影響公眾的信息需求，同時過往的研究中也表明經濟發達地區信息公開行政訴訟案件較多④參見董妍：《政府信息公開判決解析——基于各地高級法院二審判決書的解讀》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2016年第4期。。

依照上述內容，本文考察的前因條件和結果如表1 所示：

表1 前因條件和結果條件

其實，除上述前因條件以外，一個地區法治政府建設的水平、公眾的權利意識、政府信息公開制度的宣傳程度等也在一定程度上影響著結果要件。在前因條件篩選時主要基于以下考量：法治政府建設情況雖然有可供用于研究的評估數據⑤如中國政法大學法治政府研究院發布的多份《中國法治政府評估報告》提供了較為全面的評估數據。，但是與政府透明度相比，法治政府評估指數與政府信息公開制度的直接聯系程度較弱，加之二者之間在一定程度上存在包含關系，即政府透明度建設是法治政府建設的一部分，為了避免前因條件的泛化，在前因條件選取中應當選擇更為直接的而非更為廣泛的，因而選擇政府透明度作為前因條件更為合適。此外，前因條件的選取還需要具有可行性，fsQCA 作為社會科學研究方法，其應用領域涉及管理學、政治學、經濟學甚至是信息學、情報學等眾多學科，但是在法學領域應用較少。原因之一是法學研究領域中可以量化的前因條件較少，部分評估報告采取描述性的表達，無法轉化成fsQCA 需要的數據形式。更為重要的是，在為數不多可供使用的數據中，需要選取能夠將多個作為前因條件的數據整理成從同一維度描述的形式，這也給數據的選取增加了一定的難度。本研究中幾個前因條件，都是以地域為維度進行描述的，倘若有的前因條件按照時間描述，有的按照地域描述，則無法形成同一研究中的前因條件。公眾權利意識、政府信息公開制度宣傳程度等內容，或是因為沒有可供使用的數據庫，或是因為描述維度與其他前因條件不同，因此也不適宜納入前因條件。

綜上所述，本研究將透明度影響、經濟影響、實踐影響作為前因條件是綜合考慮了科學性和可行性的結果。

通過對數據進行整理，剔除無效和缺失的數據，以各省為單位，對數據進行匯總后，共得到30 個有效案例，符合fsQCA 方法較為擅長研究中小樣本案例的特點，原始數據整理如表2 所示：

表3 校準錨點

依據fsQCA 的方法，需要先對數據進行校準，制作數據集合隸屬分數表，用fsQCA 軟件對六個條件變量和一個結果變量進行數據校準，將25%分位和75%分位作為完全不隸屬和完全隸屬的值，50%分位數據為交叉數值①［比］伯努瓦·里豪克斯、［美］查爾斯 C.拉金等：《QCA設計原理與應用：超越定性與定量研究的新方法》，杜運周、李永發等譯，機械工業出版社2022年版，第80頁。。

本文將以上述內容為研究對象展開分析。

（二） 單變量必要性分析

單變量必要性分析的目的在于檢驗在所有的前因條件中是否存在導致結果的充分不必要條件，即在前述六個前因條件中，是否存在某個單獨變量可以導致特定結果的情況。根據fsQCA 的規則，當某個條件變量的一致性大于等于0.9 時，就可以認為該條件變量為結果的必要條件。按照上述思路進行必要性分析，得到下表：

從表4 可以看出，本研究中沒有任何一個條件變量一致性大于0.9，可以說明無論是透明度中的準備度、平臺層、數據層和利用層，還是經濟和實踐影響，都不能構成導致結果的充分不必要條件，這也就意味著一個地區的爭議數量并不是由單一條件決定的，而是多個條件相互作用的結果，證實了采取組態研究方法的必要性。

表4 單變量必要性分析

（三） 條件組態分析

組態分析考察的是不同條件之間的相互作用導致特定結果的路徑，采用fsQCA 軟件對爭議數量多和爭議數量少的路徑分別進行分析，得到了復雜解、簡約解和中間解。一般來說，中間解是重點考慮解釋的路徑，本研究中中間解路徑與復雜解路徑是一致的。對于爭議數量多的地區而言，一共呈現出四種組態形式，每一條路徑的一致性均高于0.9，同時中間解的覆蓋率為0.523 166，一致性為0.93 234，運行結果真實有效。爭議數量少的中間解的覆蓋率為0.591 978，一致性為0.840 864，且每個路徑的一致性均高于0.8，結果真實有效。

同時結合簡約解中條件變量分布狀況，將中間解的四條路徑與簡約解的兩條路徑結合，區分最終組態路徑的核心條件與邊緣條件。若某條件變量在簡約解與中間解同時出現，則為核心條件，在組態路徑中起重要影響作用；若只出現在中間解，則為邊緣條件，起輔助作用（見表5）。

表5 導致爭議數量多和爭議數量少的路徑

表5 一共呈現了四條導致爭議數量多的路徑和四條導致爭議數量少的路徑。在爭議數量多的路徑中，通過對比發現，路徑1 與路徑3 和路徑4 中均屬于核心條件的都是平臺層和訴的利益案件數量。上述兩個核心條件會出現爭議數量多的結果，即平臺層*訴的利益案件數量→爭議數量①*為邏輯運算中的“與”。。路徑1、路徑3 和路徑4 均屬于這一條件組合之下的分化，三者之間的區別在于，路徑1 除經濟發展水平不重要以外，其他條件均存在，而路徑3 是以較好的準備度和較高的經濟發展水平作為輔助條件，路徑4 是以較好的數據層和較高的經濟發展水平作為輔助條件。路徑2 的核心條件是較好的利用層和較多的適用訴的利益案件數量，在擁有這兩個核心條件的地區，會出現爭議數量多的結果，即利用層*訴的利益案件數量→爭議數量。在路徑2 中，高經濟發展水平是輔助條件。

fsQCA 方法認為，正反因果關系是非對稱性的②參見［美］查爾斯 C.拉金：《重新設計社會科學研究》，杜運周等譯，機械工業出版社2019年版，第4頁。，即與爭議數量多相反的條件組合，不一定得到爭議數量少的結果，結果的出現是由特定條件的組合而產生的，在每一個組合路徑中，各條件的作用不同。鑒于此，為了更加全面分析，還需要考察導致爭議數量少的組態形式。通過分析得到了復雜解、簡約解和中間解，由于復雜解和中間解重合，因此只考慮簡約解和中間解。從表5 可以看出，爭議數量少的地區，存在兩種條件組態形式：路徑A、路徑B 和路徑C 是低準備度分數和低經濟發展水平的組態形式，即～準備度*～經濟發展水平→～爭議數量；路徑D 是具有高準備度和低平臺層的組態形式，即準備度*～平臺層→～爭議數量。

（四） 研究焦點

通過對爭議數量多和爭議數量少的路徑進行分析，可以發現，出現爭議數量多的地區恰恰是政府透明度和經濟發展都較好的地區，而出現爭議數量較少的地區正是那些透明度較低、經濟發展不太好的地區。這是與以往的認知有所差別的，特別是政府透明度高的地方卻出現了更多的爭議，這似乎與學術界一直以來主張的依申請公開爭議數量多是主動公開不足導致的觀點不符，這也使對這個問題的探索更有意義。

當然，這并不意味著單純的高透明度就導致了爭議的增加，這一點已經通過單變量的必要性分析進行驗證，爭議的增加需要高透明度和其他條件共同發生作用才會發生，其中，訴的利益案件數量是形成一個地區爭議數量多的核心條件。這是通過單純理論研究很難發現的一個規律，也正是引入組態分析的意義所在?；诖?，本文的任務在于：第一，通過組態分析，剖析爭議數量的組態類型，對爭議發生的原因進行闡述；第二，在上述分析的基礎上，試圖重新對“不當申請爭議”進行解讀，并就其訴源治理途徑提出建議。

二、信息公開申請權不當行使行政爭議成因的類型分析

通過前文的分析，可以對爭議數量多和爭議數量少的幾種路徑進行進一步類型化概括，明確爭議數量及其成因的類型。

（一） 抑制型爭議數量少

在低爭議數量的路徑中，路徑D 屬抑制型爭議數量少。

通過對這一路徑進行分析發現，該類型地區在規范和制度層面，制定了較為完備的規范政策，具有較為系統的政府信息公開和政府數據公開標準規范，同時有較為有利的組織推進。但是，數據層和利用層存在不足，這意味著屬于該類型的地區在公開數據的數量、范圍和質量等方面表現并不佳。利用層反映了對數據的促進利用以及利用數據的成果。在路徑D 中，利用層的表現也欠佳。綜合來看，在政府透明度方面，抑制型爭議數量少除了準備度有較好表現以外，其他方面表現均不佳，政府透明度建設方面存在著較為明顯的不足，特別是平臺層表現不佳作為一個核心條件出現。平臺層不足作為抑制型的核心條件可以有兩種情況：一是由于政府主動公開準備充分且取得了較好的效果，因此公眾利用平臺申請信息公開的情況較少，平臺利用率較低，因而呈現出利用層成為一個導致爭議數量少的核心因素，從這個意義上來說，符合了學術界之前的猜想，即主動公開越多，依申請公開越少。但是，從該路徑中利用層和數據層表現欠佳作為輔助條件可以看出，這種推論并不成立，該類型中政府公開的數據和數據的利用程度都不佳，因而公眾的信息需求恐怕并沒有得到滿足。第二種情況就顯得不那么樂觀了，由于平臺層建設較差，公眾并不能利用政府提供的平臺便利地提出政府信息公開申請或者獲取政府信息，申請途徑被阻斷或者申請不便，對申請起到了抑制作用，與之相關的“不當申請爭議”自然無從談起，最終呈現出爭議數量少的結果。結合其他原因進行分析，這是較為可能的一種情形。

該類型的路徑中具有較好的經濟發展水平。在司法層面上，在《條例》實施前，法院適用訴的利益條款裁定駁回起訴的信息公開行政訴訟案件數量較多，這意味著法院對于申請人不當行使申請權進行了較為嚴格的規制，并在缺乏規則的情況下，對規制采取了較為積極的態度，應當說這對于申請權不當行使也起到了一定程度的抑制作用。在這種路徑中，申請人沒有選擇訴訟的方式解決糾紛是由限制的制約導致的①參見程金華：《中國行政糾紛解決的制度選擇——以公民需求為視角》，載《中國社會科學》2009年第6期。。

在政府透明度建設和司法的雙重抑制下，該類型表現出爭議數量較少的結果。

該類型具有較好的準備度意味著在公開方面，有較好的基礎制度建設，比如規則制定較為完善，組織體系較為完善，但是平臺層、數據層和利用層發展水平較低意味著公開制度并沒有真正落到實處，只是處于一個規范建構的階段，公開沒有真正地被實施。該類型還有一個輔助條件是經濟發展水平較好，良好的經濟發展水平為信息公開制度的建立提供了一個良好的經濟基礎和條件，因而這些地區的準備度表現優秀。但是政府透明度的其他層面表現不佳表明該類型地區對于公開制度的整體推進程度不足。其實，較好的經濟基礎完全可以支撐平臺層、利用層和數據層的發展，至少可以為平臺層的發展提供充足的資金保障，這也就意味著該類型地區政府透明度建設不足更多來源于主觀上的動力不足而非客觀上的條件不能。加之司法層面對于申請權不當行使的嚴格規制，可以說，在該類型中，信息公開申請和訴訟都被抑制住了，因而呈現出爭議數量少的結果。

通過抑制而非化解的方式來得到爭議數量少的結果并非法治社會中所追求的目的和結果。矛盾應該及時得到化解而并非抑制，因而該類型呈現出的爭議數量少并非我們所追求的矛盾得到解決甚至是“無訟”的狀態，相反，這種暫時的抑制可能會成為未來發展的一種障礙，或者未來會呈現出矛盾爆發的態勢。

（二） 發展不足型爭議數量少

在爭議數量少的路徑中，路徑A、路徑B 和路徑C 都屬于發展不足型爭議數量少。

在發展不足型中，還可以繼續進行細分，路徑A和路徑B屬于類型1，路徑C屬于類型2。類型1 中除了個別前因條件不重要以外，其余的條件都是以不存在為條件的，即政府透明度較低，經濟發展水平較低，司法實踐適用訴的利益案件數量也較少。這種路徑中，經濟發展水平較低，政府透明度的各項建設基本不足，公開制度整體建設處于發展不足的狀態，因而爭議數量較少。

與類型1 不同的是，類型2 中平臺層和數據層發展較好，但是這并不意味著該類型擁有較高的政府透明度，因為類型2 中準備度和利用層表現不佳，這表明這一類型中的公開制度僅僅停留在建設了一個相對“好看”的公開平臺，并且在平臺上做到了及時公開一部分數據。但是，由于缺乏相應的制度建設和組織體系保障，因此數據公開的質量不佳，很難被公眾利用并發揮出價值，換言之，這種類型的平臺和數據更像是為了完成任務或者符合某種要求而搭建的一個“華而不實”的框架，并沒有真正起到促進政府透明的作用，更遑論政府信息和政府數據的利用。

在發展不足型爭議數量少中，由于公開制度并未發展成熟，因此申請政府信息公開的數量較少，無論《條例》修改前后，形成爭議的數量自然較少。發展不足型爭議數量少與傳統的對政府信息公開訴訟的研究中經濟欠發達地區案件數量較少的研究結果是契合的，印證了經濟發展水平影響公民公開意識以及信息公開制度建設這一結果①參見董妍：《政府信息公開判決解析——基于各地高級法院二審判決書的解讀》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2016年第4期。。

應當說，這種爭議數量少的類型與我們真正希望的矛盾被化解的狀態存在很大差距，也不是法治政府建設中希望出現的類型。

（三） 公開不足型爭議高發

在爭議數量多的路徑中，路徑2、路徑3 和路徑4 屬于公開不足型爭議高發。路徑2 的政府透明度中利用層得分較高，這意味著對于數據的利用產生了較好的效果，但是準備度、平臺層和數據層得分均不高，一方面政府公開的數據和信息得到了較高的利用效果，另一方面其他方面建設不足，這意味著該地區公眾對于政府信息的利用需求較高，有限的政府數據都能發揮較好的作用，但是由于準備度、平臺層和數據層不足，政府透明度建設整體不夠，數據和信息公開的程度不能滿足公眾對于政府數據的要求。

公開不足型爭議高發的幾種路徑中，經濟發展水平較高都是輔助條件。在經濟發達地區，企業的經濟行為更活躍，而政府信息可以在一定程度上消解信息不對稱，為企業提供良好的營商環境②參見于文超、王丹：《政府信息公開、政策不確定性與企業盈余管理》，載《產業經濟研究》2022年第3期。，因而經濟發達地區的企業對政府信息和政府數據的需求也就相對較高。在這種環境中，準備度、平臺層和數據層發展不足，公眾的需求得不到滿足，自然產生的爭議數量就較多，出現“不當申請爭議”的概率也較大。在此種情況下，法院為了應對大量的糾紛，因而傾向于對不當申請權進行較為嚴格的規制，同時采取較為主動的態度。由于公開不足型爭議高發的根本矛盾在于供需不平衡，因此即使在《條例》進行修改以后，也不能從根本上解決問題，爭議數量仍然較多。

公開不足型爭議高發與學術界一直說的依申請公開多是由主動公開不足引起的這一論斷是契合的，當然，這一論斷也并不總是被證明是正確的，在下一類型中將展開論述。

（四） 機制成熟型爭議高發

導致爭議數量多的四種路徑中路徑1 可以概括為機制成熟型爭議高發。在這一路徑下，除了經濟發展水平是不重要的因素以外，其他的因素均存在，其中較好的平臺層和較多的適用訴的利益案件數量為核心條件，其他關于政府透明度的要素起輔助作用，但是都以建設得較好為條件。在這種路徑中，行政機關在主動公開方面從組織規范到平臺建設再到數據信息利用都建設較好，具有較高的政府透明度，同時，司法對于不當申請的行為采取了一個較為嚴格的規制態度，也意味著司法形成了一種較為固定化和成熟的回應機制。應當說在這一路徑中，從行政到司法都形成了較為成熟的機制，因此稱為機制成熟型爭議高發。

這種類型與學術界通常所說的主動公開程度較高則依申請公開較少的說法并不相同，從根本上來說，是由社會科學因果關系的復雜性所導致的，即主動公開并非依申請公開的必要條件，而是需要與其他前因條件共同起作用，才能導致特定的結果，這再次印證了本研究采取組態研究方法的可行性和合理性。具體來說，對機制成熟型爭議高發還可以作出如下解讀：第一，較好的經濟發展水平是政府透明度建設的重要基礎，特別是在數字化背景下，對于信息平臺的搭建，經濟發展水平起到了非常重要的促進作用，經濟較發達地區將政府信息公開和政府數據開放制度和平臺建構得較為完善。相對于規范而言，財政支持對于政府透明度的推動作用更為明顯①參見代佳欣、許陽：《技術依賴、財政支持與府際競爭：政府數據開放績效的“推拉模型”研究》，載《河海大學學報（哲學社會科學版）》2022第5期。。第二，較好的政府透明度建設，促進了公眾權利意識的提升，公眾申請的政府信息公開較多，相應地出現“不當申請爭議”的概率較大。第三，經濟較為發達的地區，公眾對于數據和信息有更為強烈的需求，為了滿足自己的需求，更容易向政府申請公開信息和數據。第四，隨著申請的數量的增加，“不當申請爭議”出現的概率也就相對較多，法院為了緩解壓力，對不當行使權利的當事人予以震懾，就必須在司法層面有一定的回應，采取對應性手段把案件送出門②參見孔繁華：《行政訴訟實質性解決爭議的反思與修正》，載《法治社會》2022年第1期。。而在《條例》修改之前，由于規則的不完善加之“陸紅霞案”的示范效應，法院更傾向于采用否定訴的利益的方式來對不當行使權利行為進行司法規制。這也在一定程度上能夠反映一個地區司法裁判的習慣性進路，即對于不當行使權利規制的嚴格程度。當然，這種之前的習慣性裁判進路并不能完全表明在新《條例》實施之后法院更多地適用第三十五條來認定申請人不當行使申請權，只是表明一種傾向和趨勢，這是因為在《條例》修改之前，對于權利不當行使的規制任務是由法院來完成的，這意味著是否適用訴的利益裁定駁回起訴問題上，法院幾乎享有完全的主動權，而在《條例》進行修改以后，法院的職權僅限于對于糾紛的解決，行政機關和申請人之間必須是基于“不當申請爭議”的案件，法院才能適用《條例》第三十五條進行裁判，法院幾乎沒有選擇權。因此，《條例》實施后，依據第三十五條進行裁判的案件可以準確反映出該地區“不當申請爭議”的情況，但是，在《條例》修改前，適用訴的利益案件數量反映出的是一個地區法院對待此類案件的規制態度，從一個側面也反映出了該地區對于申請權不當行使規制的一個態度。

上述四個類型是依據定性比較分析法對我國目前“不當申請爭議”產生的原因進行的分析，不同類型呈現出的成因路徑不同，這也是對“不當申請爭議”進行訴源治理的基礎和依據。

三、“不當申請爭議”訴源治理的起點：對信息公開不當申請的再認識

信息公開行政爭議，特別是“不當申請爭議”部分是源于對行政機關行為的不滿，甚至是為了謀求法律之外的非正當利益①參見曹鎏：《作為化解行政爭議主渠道的行政復議：功能反思及路徑優化》，載《中國法學》2020年第2期。，因而給行政機關帶來了較大的壓力。這也使得“不當申請爭議”的訴源治理不僅關系到對公民權利的保護和對行政機關權力的監督，更關系到社會秩序是否能夠恢復到正常的狀態，關系到能否成功引導當事人樹立規則意識。鑒于此，對“不當申請爭議”的訴源治理顯得尤為重要，而溯源治理的起點在于如何正確認識不當申請和“不當申請爭議”。

（一） 研究視角的演變與調適

2008 年《條例》的實施在全國范圍內建立了政府信息公開制度，2019 年《條例》進行了一次較大規模的修訂。這十幾年中，法學學術界對于政府信息公開制度的研究呈現出明顯的實踐導向特征，實踐中出現的問題就是學術界研究的焦點和熱點。

2008 年前后，在政府信息公開制度初創階段，大多數學者圍繞政府信息公開制度的整體建設情況進行宏觀研究，包括對政府信息公開法治化的探討②參見韓大元、楊福忠：《試論我國政府信息公開法治化》，載《國家行政學院學報》2004年第2期。，政府信息公開制度在保障公民知情權方面的作用③參見劉莘、呂艷濱：《政府信息公開研究》，載《政法論壇》2003年第2期。，衡量政府信息公開的標準④參見肖衛兵：《論衡量政府信息公開的標準》，載《情報理論與實踐》2005年第4期。以及政府信息公開制度的實現條件⑤參見楊霞：《政府信息公開實現條件研究》，載《檔案學通訊》2005年第3期。等問題，另有學者結合相關案例對政府信息公開制度進行探討⑥參見劉飛宇：《從檔案公開看政府信息公開制度的完善——以行政公開第一案為契機》，載《法學評論》2005年第3期。。2011 年前后，由于實踐中已經有大量的信息公開行政訴訟，因此聚焦于信息公開行政訴訟的原告資格、受案范圍產出了一部分學術成果。有學者認為，信息公開行政訴訟的原告資格必須立足于現實，不能脫離現階段的環境而無限擴大⑦參見王振清：《政府信息公開訴訟原告資格問題研究》，載《行政法學研究》2009年4期。，有學者對當時信息公開行政訴訟受案范圍規則的問題進行了分析⑧參見黃學賢、梁玥：《政府信息公開訴訟受案范圍研究》，載《法學評論》2010第2期。，還有學者基于司法實證研究，對依申請公開運行進行了考察，并對其中的問題進行了剖析闡述⑨參見于立深：《依申請政府信息公開制度運行的實證分析——以訴訟裁判文書為對象的研究》，載《法商研究》2010年第2期。。直至2011 年，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》發布，學術界對于信息公開行政訴訟的研究才出現了降溫的趨勢①由于涉及政府信息公開制度的研究成果數量太多，因此本部分只選取少量成果，其余未列出成果亦對該問題的研究作出了重要貢獻。。在“陸紅霞案”之后，學者圍繞著信息公開行政訴訟“濫訴”“纏訟”“訴的利益”“訴權”等問題展開了研究，試圖對困擾實務界的問題予以理論回應。有學者指出，訴的利益應當在具體的環境中適當微調，否則在行政訴訟制度內部容易產生緊張關系②參見章劍生：《行政訴訟中濫用訴權的判定——陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案評釋》，載《交大法學》2017年第2期。。針對“陸紅霞案”的裁判，有學者認為，對訴的利益的認定是審判權應有的職能，但是該案的裁判進路存在一定的問題③參見沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應對——評“陸紅霞訴南通市發改委案”》，載《法制與社會發展》2016年第5期。，甚至有濫用審判權的嫌疑④參見梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，載《華東政法大學學報》2016年第1期。。學術界對于“不當申請行為”和“不當申請爭議”的態度以及對于是否需要規制、如何規制等問題并未形成統一認識。

隨著2019 年《條例》修訂的完成，對于信息公開不當申請問題的探討逐漸減少，但是相關問題的研究并未停止，因為實踐中不當申請行為并未因規則的調整而銷聲匿跡。應當說，在政府信息公開領域中，實務界的需求和態度成了學術研究選題的重要來源和動力之一。立足實踐、解決現實問題是學術應有的態度，特別是對于法學這一實踐性較強的學科而言，是難能可貴的。各階段的研究也確實在一定程度上為實踐作出了不小的貢獻。

但是，實踐導向并不意味著學術研究削弱應當具有的前瞻性和指導性，單純聚焦于具體問題而缺乏系統思維的學術研究在應對實踐問題時提出的對策也必然是不盡如人意的，因為學者普遍缺乏一線行政工作的經驗，在操作性建議方面本就不擅長，如果再喪失了理論高度，此種對策必然只是學術界的自說自話而已。學術界無論對于“不當申請爭議”的態度如何，都是聚焦于問題本身的，而學術研究想要給實務提供理論支撐，就必須以更宏觀的視角來進行研究。

因此，對于學者而言，對待“不當申請爭議”的研究，應當在扎根于實踐的基礎之上，從紛繁復雜的現象中抽離出來，要認識到“不當申請爭議”并不是孤立存在的，而是鑲嵌于整個社會之中，將社會看作一個系統，“不當申請爭議”是這個系統中的一部分，以系統思維去重新觀察爭議發生的原因、爭議的角色和定位，從更廣闊的視角去尋求爭議的解決之道，這也是本文對“不當申請爭議”成因采取組態研究的出發點。

（二） 對“不當申請爭議 ”的接納與寬容

從社會環境的系統出發，“不當申請爭議”是眾多社會爭議中的一種表現形式。爭議在整個社會中究竟是何種角色和定位，有的學者主張人類社會存在的意義就在于要削弱人與人之間的矛盾和沖突，這是社會應當承擔起的功能和責任①參見［法］埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯書店2000年版，第15頁。。在這一觀點下，自然特別強調爭議的化解。而有觀點則認為，社會中爭議和沖突是普遍存在的，沒有爭議的社會環境只存在于烏托邦式的幻想當中②參見［美］科塞：《社會學思想名家：歷史背景和社會背景下的思想》，石人譯，中國社會科學出版社1990年版，第660頁。。這種觀點雖然也強調爭議的化解，但是對于爭議化解所追求的目標，特別是單純的量化上的目標少了第一種觀點的“執念”。上述兩種觀點雖然存在一定的差別，但是有一點是一致的，那就是把爭議看作社會中的一種現象，承認其客觀性，而非將爭議視為一種病態的存在③參見趙樹坤：《社會沖突與法律控制：當代中國社會轉型的法律秩序檢討》，法律出版社2008年版，第15頁。。只有在拋棄對爭議全盤否定的價值取向、消解負面情緒的基礎上，我們才能更理性地、更客觀地觀察爭議，才能真正地化解爭議。

近幾十年以來，我國經歷了快速的發展和改革，公眾是改革的參與者也是改革的受益者，在改革和秩序重塑的過程中，公眾對自己權利的珍視和敏感是前所未有的④參見戴建志：《最高人民法院行政審判庭庭長趙大光談行政糾紛的實質性解決》，載《人民司法》2010年第7期。。公民受教育水平和權利意識與選擇訴訟途徑解決爭議的數量成正比⑤參見程金華、吳曉剛：《社會階層與民事糾紛的解決——轉型時期中國的社會分化與法治發展》，載《社會學研究》2010年第2期。。政府信息公開制度在我國起步較晚，卻在短期內快速發展，公眾權利意識迅速提升，但是責任意識和規則意識還有所欠缺⑥參見徐運凱：《行政復議法修改對實質性解決行政爭議的回應》，載《法學》2021年第6期。，這些導致了不當申請行為以及與之相關的行政爭議集中爆發。同時，2014 年《中華人民共和國行政訴訟法》第一次修正確立的立案登記制度，暢通了訴訟渠道，也為更多的信息公開行政爭議訴諸司法途徑提供了制度基礎。

政府信息公開制度、公開規則與公民權利意識、規則意識發展不均衡導致了“不當申請爭議”的發生。

公民的不當申請行為給行政機關和法院帶來了較大的工作壓力，更重要的是，這種頻繁、大量的不當申請行為，經常還伴有集體申請、群體訴訟，甚至是將政府信息公開作為信訪的一種途徑⑦參見林鴻潮：《政府信息公開的訴訟之路堵在何處》，載《法制日報》2008年12月4日第3版。，形成了不穩定因素，加大了地方政府維穩的壓力，使得行政機關和法院產生了較大的心理壓力?；诖?，實務界便一直在尋求如何合法地規制不當申請行為?！瓣懠t霞案”正是產生于這一背景之下，雖然該案的裁判在一定程度上受到了學術界不少的質疑，但是學者也自覺不自覺地針對這一問題展開了研究，有不少學者以實踐為導向提出了一些應對措施，特別是經濟措施⑧參見程潔：《資格限制還是經濟約束：政府信息公開申請主體的制度考量》，載《清華法學》2017年第2期；孔繁華：《濫用行政訴權之法律規制》，載《政法論壇》2017年第4期。。但是，我們必須注意到的是，無論是提出規制途徑，還是反對在訴訟中對于不當申請行為進行規制，關注的焦點都是不當申請行為本身，化解的方法也都在爭議的個案之內，化解的途徑無論是在訴訟程序中還是在行政程序中，都聚焦于不當申請行為的規制。在《條例》進行了修正并且規則相對完善的今天，“不當申請爭議”依然屢禁不止的現象提醒我們有必要從個案中抽離出來，從“不當申請爭議”成因的視角進行研究。

以系統的視角觀察前文分析的爭議數量成因類型，抑制型爭議數量少的地區是由于相關制度不健全，抑制了申請的途徑，發展不足型爭議數量少是由于發展不充分，這表明一個地區的爭議數量少并不意味著各項規則的完善，更不意味著政府信息公開制度的構建達到了預期目標，進入了“無訟”“和諧”的狀態，這種爭議數量少的狀態是一種發展不充分的表現，并非我們所追求的目標。法治不是“凡事必訟”①參見王旭光：《以依法能動履職為訴源治理貢獻檢察力量》，載《人民檢察》2022年第10期。，但是訴訟的數量也不是衡量是否“和諧”的唯一標準。訴源治理的目標一直是控制案件的增量而非案件的數量，這也證明了案件的數量并非評估治理效果的唯一標準。從前文的類型分析來看，公開不足型爭議高發是由公開制度建設不完善造成的，應當盡量避免。機制成熟型爭議高發則是政府信息公開制度發展到一定程度的一個必然階段，權利意識增強是訴訟增加的一個重要原因②參見徐勝萍：《論公民法律意識對糾紛解決策略選擇的影響》，載《新疆大學學報（哲學·人文社會科學版）》2015年第1期。。公眾權利意識的增強加之救濟途徑的暢通，形成了較多的爭議數量，這是制度建設和普法教育成效顯著的一個側面，我們有必要進一步在引導公民理性維權、增強規則意識以及爭議的實質性化解上下一番功夫，但是不能一味地對爭議數量多這一現象給予否定性評價，如同我們不能因為立案登記制度確立之后大量案件涌入法院，就否定暢通的司法救濟途徑一樣。況且，放眼世界范圍內，這一現象本就是與政府信息公開制度相伴而生的③參見肖衛兵：《論政府信息公開申請權濫用行為規制》，載《當代法學》2015年第5期。。雖然大多數國家予以了一定的限制，如美國有法院對代理濫用訴權案件的律師處以罰款（Philips v.Valley Communications，Inc.2010），還有法院裁定對于糾纏申請，行政機關可以拒絕答復。在日本，會利用審判資源對當事人的訴求是否有必要進行判斷④參見［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍潭譯，中國政法大學出版社2014年版，第7頁。。德國法院則會以缺乏權利保護必要性為由駁回訴訟請求⑤參見呂太郎：《民事訴訟法之基本理論（一）》，元照出版公司2009年版，第214頁。?？傮w上，特別是在司法層面上基本上對不當行使申請權保持謹慎的否定。這是因為政府信息公開制度關心的核心問題是爭訟信息是否能夠公開，而申請人的動機并非主要判斷標準，其也不是判斷其行為適當性的因素（US Department of Justice v.Reports of Committee.for Freedom of Press，1989）。更何況，就信息公開行政訴訟本身的特性來說，因其兼具主觀訴訟和客觀訴訟的雙重屬性⑥參見董妍：《信息公開行政訴訟之權利保護必要性的司法認定》，載《中南大學學報（社會科學版）》2022年第5期。，所以在訴訟階段對原告的訴求貿然否定，與憲法保障的知情權、訴權的理念和要求相悖⑦參見王貴松：《信息公開行政訴訟的訴的利益》，載《比較法研究》2017年第2期。。

鑒于此，在思考實踐中“不當申請爭議”的解決之道時，不迷失于、不局限于具體的爭議之中，始終保持清晰的頭腦和敏銳的目光，將“不當申請爭議”放到所處的社會環境中去觀察，明確“不當申請爭議”的出現是法治發展乃至社會發展的一個必然階段，以更加包容和接納的態度對待不當申請行為，不一味追求“零爭議”，這是現階段學術界應有的系統思維和視野，同時也是學者的使命所在。在爭議化解的方案中如果單方面強調對申請人行為的規制，而忽視了造成這一現象的復雜原因，實屬舍本逐末之舉，效果自然難以達到預期目標。

此外，對不當申請行為保持寬容和接納的態度也是法治的要求，寬容是自由的內在要求，也是法治社會中不可或缺的內容，法治社會離不開寬容精神①參見梁家峰：《法治視界內的寬容》，載《新視野》2005年第6期。。對待公民權利意識提升而導致的權利不當行使，可以以正確的方式進行引導，可以適當地規制，但是，需要在規制和接納之間去尋求一種動態的平衡，這是法治的追求，也是法治的應有之義。

當然，寬容與接納不當申請行為，并不意味著可以對此類行為坐視不理，而是要以一個更客觀、更理性的態度來思考此類爭議的化解，特別是針對訴源治理展開討論。

四、“不當申請爭議”訴源治理的基本思路：系統思維下的個案溢出效益

在爭議的解決方面，世界各國都面臨著同樣的難題，ADR（Alternative Dispute Resolution）模式最早由美國提出，意在用訴訟之外的途徑解決糾紛，減輕訴訟壓力，恢復社會秩序②See Albert K.Fiadjoe.Alternative Dispute Resolution：A Developing World Perspective.Cavendish，2004，pp.19-20.。這種模式在我國的爭議實質性化解實踐中已經得到了較好的實施。但是，正如前文所說，這種聚焦于單個案件的爭議解決模式，只能解決個案爭議，而對于從源頭上減少爭議的發生作用甚微。相比之下，發軔于成都人民法院的“訴源治理”符合我國當下實際情況，是有利于真正減少爭議的良好路徑，形成了一系列極具特色的實踐和創新③參見四川省成都市中級人民法院課題組、郭彥：《內外共治：成都法院推進“訴源治理”的新路徑》，載《法律適用》2019年第19期。。訴源治理是在案件數量居高不下、法院不堪重負、當事人難以忍受的背景下提出的治理問題④參見梁雪：《新時代訴源治理的理論之基與實踐之路》，載《法律適用》2022年第10期。，強調各種治理資源的整合，充分發揮不同主體的優勢，使其形成合力，共同致力于從源頭上減少爭議，這也是系統思維在訴源治理領域中的體現⑤參見張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創新》，載《法商研究》2020年第2期。。訴源治理形成的聯動司法體制是中國特色社會主義司法制度優越性的重要體現，是整合社會資源化解社會矛盾的必由之路⑥參見梁雪：《新時代訴源治理的理論之基與實踐之路》，載《法律適用》2022年第10期。。訴源治理是極具中國特色的社會主義法治建設經驗，同時，給予當事人多樣的選擇，并以公眾的利益為出發點，真正在矛盾化解中為公眾辦實事，也符合“以人民為中心”的基本理念。

“不當申請爭議”相對于其他行政爭議而言，數量多，且反復申請、提起訴訟的人員相對固定，個別人消耗了大量的行政和司法資源，實踐中給行政機關和法院帶來了較大的困擾，治理難度較大。單純強調個案的實質性化解難以達到預期的目標，當事人會“改頭換面”繼續通過提起其他政府信息公開申請或者訴訟給行政機關施加壓力。從這個角度來說，訴源治理在“不當申請爭議”的化解中尤為重要。更重要的是，不能單純以減少爭議的數量作為訴源治理的唯一目標和標準，從前文的組態類型分析來看，機制成熟型爭議高發地區雖然在制度上仍然有較大的提升空間，但是和其他類型相比是發展最充分的一種類型，這一點前文已經做了較為詳細的闡述，此處不再贅述。不能將爭議數量作為訴源治理的唯一標準還有一個重要原因，那就是公平和正義不僅是客觀的，而且也是可以被主觀感知到的，所以司法系統“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，公眾對于法治水平的評價和感受，不是依據爭議發生的頻率和強度，而是在于化解沖突的能力和效果①參見顧培東：《社會沖突與訴訟機制》（修訂版），法律出版社2004年版，第18頁。。從這個角度來說，訴源治理、實質性化解爭議的實效是要靠人民群眾的切身感受來衡量的，而不是被冰冷的數字所主導。

依據前文的分析，不同地區出現爭議的情況有所不同，因此在進行訴源治理時應當既堅持系統思維，充分考慮爭議發生的真實原因，將爭議的化解放到整個社會環境中，不孤立強調某方面的作用和某個主體的責任，又需要針對不同地區的“不當申請爭議”產生的原因對癥下藥，實現精準治理，關鍵是發揮個案的溢出效應，具體來說包括以下幾個方面：

（1）發揮個案溢出效應，促進府院互動，從查清個案源頭轉變為追溯至爭議發生的深層次原因

從個案源頭上來說，部分“不當申請爭議”的產生源于征地、拆遷行為中，申請人的期望值與實際得到的補償款不符，因此借助依申請公開制度大量提出政府信息公開申請、提起行政訴訟，給行政機關施加壓力。這是目前理論界和實務界都已經關注到的問題。從個案角度來說，對于當事人以不當行使權利的方式謀求法定權益之外的利益的行為，應當予以規制，這樣才能使得有限的司法資源真正用于對理性行使行政訴權者的充分保障②參見章志遠：《行政訴權分層保障機制優化研究》，載《法學論壇》2020年第3期。?！瓣懠t霞案”的裁判便體現了這種思路，2019 年《條例》修改時在行政程序中設置的說明理由、延遲答復、拒絕提供、收取信息處理費等制度也體現了對不當行使權利行為的規制思路。然而，從定性比較分析的結論來看，把“不當申請爭議”放到更宏觀的社會環境中考察它的產生，發現政府透明度建設、經濟因素、《條例》修改之前訴的利益在司法中的適用等，都影響著一個地區“不當申請爭議”的產生。這表明“不當申請爭議”的訴源治理應該以個案為切入點，但是治理的對象和途徑應當延伸至個案之外。因為單純化解個案爭議雖然可以解決眼前的爭議，但是對于日后避免此類案件發生的作用是十分有限的。司法審查以個案為基礎，立足于解決個案糾紛，但是對于屢禁不止的“不當申請爭議”，要進行有效的訴源治理，就必須發揮個案的溢出效應，將個案解決的功能不再局限于具體的案件當中，而是輻射到與之相關的制度中，因為這些訴訟前的制度才是訴源治理的根本所在。不當申請的訴源治理應堅持系統思維下對治理資源的梳理，針對不同類型糾紛發生的原因，采取不同的措施，整合不同的資源，達到“辦理一案，治理一片”的社會效果，源于個案，超越個案，體現個案的溢出效應，擴大治理效果的輻射范圍，通過訴源治理防范新的爭議產生①參見張步洪、張立新、劉浩：《行政檢察類監督促進訴源治理：最高人民檢察院第三十六批指導性案例解讀》，載《中國檢察官》2022年第14期。，同時，推動相關制度，特別是政府透明度的提升。這便是“不當申請爭議”訴源治理中的系統思維。

（2）在系統思維下的精準治理，要在進行資源整合之前，明晰“不當申請爭議”產生的原因，通過不同的途徑，對不同的資源進行整合

針對抑制型爭議數量少、發展不足型爭議數量少和公開不足型爭議高發這三種類型，要注重加強府院互動，在司法處理爭議的過程中，充分發揮司法的監督作用，即實現《中華人民共和國行政訴訟法》第一條中“監督行政機關依法行使職權”的目的。前述三種類型，“不當申請爭議”產生的原因一般都是行政機關政府信息公開制度建設存在一定的問題，政府透明度整體不高，特別是平臺層建設存在問題，導致公眾與行政機關之間的溝通不暢，公眾的信息訴求被抑制。在這一前提下，法院通過對個案的裁判和司法建議等形式，以“不當申請爭議”的個案為契機，找出產生問題的原因，與行政機關就政府信息公開制度建設的問題和不足之處進行溝通，敦促行政機關推動透明政府的建設，特別是暢通公開途徑，滿足公眾的信息需求，打造陽光政府，樹立政府威信。目前司法實踐中，已經出現了法院在裁判中指出行政機關政府信息公開制度存在問題的情況，并明確了這是造成相對人多次申請和訴訟的原因。在“劉波寧訴任丘市住房和城鄉建設局案”中②參見河北省任丘市人民法院（2020）冀0982行初27號行政判決書。，行政機關認為原告多次、反復申請政府信息公開，且沒有合理理由，應當不予處理。而法院經過審理則認為，申請人之所以四次提出同樣的政府信息公開申請，是因為行政機關一次也沒有履行公開義務，行政機關怠于履行職責才導致原告重復申請的行為，原告行為并無不當，因此也就沒有了《條例》第三十五條的適用空間。上述案件中，法院明確了，不應讓申請人承擔行政機關未履行職責的不利后果，也不能因此免除行政機關的公開義務，這是“任何人不應從自己的違法行為中獲利”這一古老法則的體現。法院在裁判中明確指出了行政機關履行職責過程中存在的問題，為行政機關合法合理實施政府信息公開制度提出了完善的建議，司法上的否定評價對行政機關改進政府信息公開行為具有非常重要的警示意義。除了針對爭議中的行政機關以外，個案的溢出效應還體現在，法院可以和同級政府的執法監督部門就政府信息公開普遍存在的問題進行溝通，指出實踐中存在的問題，提出完善的建議，通過執法監督部門對行政機關進行更為常態化的監督，促進政府信息公開制度的持續實施。

針對機制成熟型爭議高發，這是政府信息公開制度從發展初期走向完善的一個必然階段。屬于該類型的地區，想要對“不當申請爭議”進行訴源治理，根本途徑在于推動幾個前因條件的全面發展，推動政府透明度、經濟、司法審判和公民規則意識共同發展，使政府信息公開制度的發展邁入一個有序發展的新階段，將“不當申請爭議”這一困擾行政機關和法院的問題轉化為法治政府建設的助推器。具體來說，法院以個案為契機，推動一系列法律制度的進一步發展，敦促行政機關加大政府信息公開制度建設的力度，進一步滿足公眾的信息需求，并且對政府信息公開制度進行深化，在此基礎上，鼓勵和促進公眾對政府信息的再利用，充分發揮信息紅利，提升政府信息公開制度的附加值，為政府信息公開制度的進一步完善和實施奠定良好的基礎和環境。同時，法院在處理爭議時，也應當特別注意推動行政機關依法行政的建設，結合個案處理，將行政復議作為爭議化解主渠道、行政機關負責人出庭應訴等具體制度進一步落實，充分調動各種資源化解爭議，樹立政府權威，使政府信息公開制度成為推進法治政府建設的著力點之一。

需要說明的是，無論上述哪種類型的府院互動，雖然聚焦的重點不一樣，但是法院都應當特別注意和黨委以及同級政府之間的聯動。因為司法機關和行政機關都受黨委的領導①參見姜明安：《論新時代中國特色行政檢察》，載《國家檢察官學院學報》2020年第4期。，單純的司法裁判和司法建議未必能夠起到預期的作用，與同級黨委和政府之間保持溝通，并將具體的問題、建議反饋給黨委和政府，由黨委和政府協調推動，可以充分發揮黨委的領導協調作用，統籌各項資源，在最大程度上優化資源配置，使行政機關對問題予以足夠的重視，使得調整更為順暢。同時，雖然行政機關是政府透明度建設的主要責任人，但是某一個行政機關也很難獨立完成政府透明度從制度到平臺的建設，需要取得財政、網信等其他部門的支持。此時，人民政府的協調作用就特別重要，能夠為本級及下級行政機關提升政府透明度提供制度和資源上的支持，還能發揮重要的統籌協調作用，減少政府信息公開制度進一步推進中的阻力，這也是法院主動融入黨委和政府領導的社會治理的一種重要方式和途徑②參見王旭光：《以依法能動履職為訴源治理貢獻檢察力量》，載《人民檢察》2022年第10期。。

發揮個案溢出效應還應當注重典型案例推廣、類案治理以及普法工作。我國并非判例法國家，但是實踐中，最高人民法院和最高人民檢察院的指導性案例發揮了重要作用，有效提升了辦案質量③參見盧志堅、秦穎：《“指導性案例基層巡講”著力提升辦案質量》，載《檢察日報》2022年12月16日第5版。。相對于抽象的規則而言，典型案例雖然普適性不足，但是其所具備的特征可以在實踐中發揮更為顯性的優勢。一方面，典型案例、指導性案例的經驗總結源于具體的個案，對于規則適用的情節是具體的，更容易被準確理解。另一方面，典型案例因為有具體案情的限制，因而不會陷入成文規則僵化的缺陷，具有一定的靈活性和適應性。此外，在普法中，特別是對公眾而言，典型案例的影響遠大于成文規范的影響也是不爭的事實?！瓣懠t霞案”之后，有地區復議、訴訟“雙下降”的事實便是佐證。

在挑選典型案例的時候，應當精心挑選，精準推送。所謂的精心挑選是針對本地方的情況，挑選出能夠反映出本地方突出問題的案例，而不是簡單地對其他地區有影響的案例的機械宣講。精準推送是指針對不同原因引起的“不當申請爭議”，以及爭議的雙方，需要在不同的環節推送不同的案例。

針對發展不足型爭議數量少、抑制型爭議數量少和公開不足型爭議高發地區，對行政機關應當推送行政機關因透明度不足敗訴的案例，此類案件對行政機關具有警示意義，并對行政機關日后的政府信息公開行為起到了警示和引導的作用。同時，將政府信息公開工作中行政機關可能出現的法律風險提前以案例的形式向行政機關進行普及，也是促進行政機關依法行政、降低行政機關行政法律風險、保護執法人員的重要途徑。針對上述地區的公眾，在普法的過程中要堅持權利意識和規則意識并重的思路，告知法律賦予公眾的正當權利，并且向公眾普及正確實現權利的途徑，而非通過政府信息公開申請和訴訟的途徑進行迂回。

針對機制成熟型爭議高發，因其已經完成了一定程度的發展，因此關鍵并不在于對基本制度的普及，而應當抓住以下三個重點：首先，法院可以與行政機關一道，聯合高校和研究機構，以委托課題的方式，將目前實踐中存在的問題進行梳理、研究，課題承擔人負責提供全國范圍內乃至世界范圍內政府信息公開制度實施較好的案例和舉措，為行政機關改進政府信息公開制度開拓思路和視野。其次，應當加強和公眾的溝通，進一步提升平臺建設水平，利用各種智慧城市治理手段，精準收集公眾的信息需求，利用各種信息平臺，除了對公眾需求量大的信息主動公開以外，還可以利用算法手段實現主動公開信息的精準推送，將政府信息公開制度的實施融入數字政府的背景之下，進一步提升政府透明度。最后，以前述兩項工作的實施為契機，將政府信息公開工作嵌入整個社會治理體系之中，以“不當申請爭議”為突破口，構建訴源治理的機制，為提升社會治理能力提供可以借鑒的優秀經驗。

五、結語

以系統思維觀察“不當申請爭議”的產生和訴源治理，可以跳出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的狹隘視野，有效化解爭議，避免爭議產生。更重要的是，在系統思維之下對“不當申請爭議”訴源治理的探索，是將這一司法領域的問題嵌入了國家治理和社會治理的框架之中，是對黨的二十大報告中提出的“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”的具體回應。同時，在對“不當申請爭議”進行訴源治理的過程中，注重府院互動，注重普法教育，也是“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的應有之義。