基于內容分析法的政府購買服務政策分析

韋諸霞， 吳曉琦

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

一、問題的提出

新公共管理催生了合作一體化的聯合政府的建立，特別是政府與私營服務提供者之間合同的訂立[1]。在中國，政府購買服務作為一種創新型的公共服務供給方式，在過去30 年里得到了前所未有的發展。隨著中國經濟社會全面進步，伴隨公共服務需求多樣化、優質化趨向，進一步豐富公共服務體系、提升服務質量成為完善政府治理能力現代化的重要方向。自改革開放以來，政府逐步推動向社會力量購買服務。1995 年，在上海羅山會館進行政府購買服務的初步實踐后，北京、江蘇、浙江等地政府也紛紛采用這種方式進行服務供給。近年來，黨和政府結合國情并總結國內外政策經驗，為有效推進政府購買服務出臺了一系列政策。2013 年，國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務指導意見》對“十二五”時期及未來形成的完善政府購買服務制度作出指示[2]。在國家頂層設計的指導下，上海、浙江等地開始密集出臺政府購買服務的地方法規和政策[3]。

近年來，國內學術界對政府購買服務的實踐困境及策略進行了深入研究，但鮮有對相關政策規律的探討?，F有成果主要集中于以下三類：一是對中國政府購買服務政策進行系統歸納總結。李健和張文婷以2007—2016 年31 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的政府購買服務政策擴散過程為例，運用事件史方法分析了中國省級政府購買服務政策的擴散機制[4]；王家合和趙琰霖基于政策演進視角，考察并分析了中國政府購買服務政策經歷了“自上而下”和“自下而上”兩個發展階段，進而提出了規范購買程序、推進信息公開、培育承接主體、健全監督評估等政策建議[5]。二是針對某類公共服務購買政策實踐現狀及對策進行總結。楊琪和黃健元根據江蘇省6 個市（區）的調研結果，得出救助兼福利型購買服務政策的效果更為顯著的結論[6]；鄭旗從政策執行角度，提出了完善法規規制、提高體育社會組織承接服務能力、強化地方政府政策工具的選擇和引領、持續改進和提高公共體育服務質量等策略[7]；方永恒和李今今基于政策創新理論，剖析了政府購買公共文化服務政策面臨的困境，并從政策理念、政策價值、政策工具、政策方式等視角提出了創新路徑[8]。三是總結具體案例實踐中的問題從而提出可參考的政策建議。詹國彬和項萍從政策背景、政策體系、運作機制、政策效果等維度對唐山市政府購買農村醫療服務這一典型案例深入剖析，力圖厘清中國政府購買志愿者服務政策實踐困境，并提出了相應的建議[9]；江燕娟和李放以南京市為例，依據可行能力理論，提出了重新劃分貧困老人類型、實施服務分類支持、及時調整政策支持的方向和力度、加強過程管理和監督等建議[10]。綜上可知，現有研究多止步于對政府購買服務政策實踐的困境與對策，且多運用文獻或個案的定性研究方法，缺少從系統性政策文本出發挖掘政府購買服務政策規律的定量研究文獻。筆者擬運用政策文本分析方法，對近年來中央及地方政府購買服務的相關政策文本進行剖析，力求在探索中央及各地方政策著力點及內容特征的基礎上，進一步提出有針對性的政策建議。

二、研究設計

（一）研究思路與方法

政策文件是政府意志和行為的反映，研究政策文件能夠為把握政策核心價值提供客觀依據[11]。政策文獻計量是主要的政策文件分析方法，是文獻計量分析和內容分析的融合[12]39-47。用科學的分析框架對政策內容進行分析，有助于全面了解政策的重點內容和內在邏輯，從而發現政策體系中存在的問題并進行優化。

筆者對中國政府購買服務政策的分析遵循以下思路：第一，政策文本形式作為公共文化服務政策的外部結構特征，對政策文本形式的分類，可獲得更多的非結構化信息；服務領域的劃分能夠進一步整體了解中國政府購買的重點方面，為購買內容提供經驗參考；政府購買服務涉及多項環節和內容，對應用環節的政策總結，能夠考察當前中國對政府購買服務的哪些方面進行了政策規定，哪些方面的政策指導與約束還有待完善。第二，詞頻統計和共詞分析能夠在一定程度上體現出政策關注熱點及趨向，挖掘政策著力點及關注領域。第三，作為政府實現政策目標所采取的重要策略和手段，政策工具已成為目前學術界政策研究多項領域的重要指南，政策工具理論以不同維度的標準對常用的政策使用方法進行劃分，可為抓取與政策目標相適宜的工具提供決策依據。

參考已有研究，目前學界尚未形成統一的政策工具劃分標準。從國外已有研究來看：依據工具屬性，查爾斯 · 林布隆等提出了規制性工具和非規制性工具兩分法[13]，Salamon在其基礎上又增列了開支性與非開支性兩種類型[14]；依據治理方式，McDonnell 和Elmore 提出了命令（mandate）、激勵（inducements）、能力建設（capacity）、系統改變工具（systemchanging tools）的分類[15]。中國學者在國情基礎上，將政策工具分為市場化工具、工商管理技術、社會化手段；或規制手段、經濟手段、信息手段；或經濟性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具、社會性工具手段；等等。學術研究將不同劃分標準應用于不同研究領域，如在科技創新領域，曹樹金等結合政策特點將中國公共文化服務分為環境型、供給型、需求型三類，并進一步分析了其演進邏輯[12]39-47。楊波運用強制型、志愿型、混合型的政策工具分類方式，探討了中國基本公共服務均等化政策的演進特征和變遷邏輯[16]。

從現狀來看，政府購買社會服務有多種政策工具可供選擇，每種政策工具均有其優缺點和實現途徑，政府購買服務若要實現其政策目標，需考慮競爭、補給方、付款方式等項內容，各方面都直接反映了強制性、直接性、自治性的特征。由此，依據政府介入程度劃分的強制型工具、混合型工具、志愿型工具理論，對政府購買服務政策工具歸類，有利于了解中國各地區關于政府購買服務相關政策各個方面及環節的政府介入程度的共性和差異，從而判定中國各地區政府購買服務政策制定的合理性與協調性。首先，筆者將政策文本分別以文本形式、服務領域和應用環節進行分類統計，采用社會網絡分析方法，歸納不同地區的政策文本，通過政策內容詞頻統計與共現矩陣構建各地區關鍵詞網絡，分析政府購買服務政策著力點；其次，筆者聚焦具體政策內容，從微觀角度逐條閱讀政策文本，將政策工具分為強制型、混合型、志愿型三種類別，以期為挖掘和完善政策結構體系提供有效依據。政府購買服務政策三維分析框架，如圖1 所示。

圖1 政府購買服務政策三維分析框架

（二）數據采集

自2013 年國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，政府購買服務政策逐漸成熟。筆者以2013—2020 年為時間區間，在北大法寶官網、各地方政府采購網、各人民政府網站等以“政府購買服務、公共服務外包”為關鍵詞進行檢索，選取具有代表性的25 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的政策文件，并按地區進行劃分，對檢索到的文獻進行篩選，保留含有具體措施意見類的文件，最終得到有效文件171 份。

政府購買服務政策文本類型統計結果，如圖2所示。目前已發布的政府購買服務政策主要包含實施意見、方案、通知、辦法4 類。其中，實施意見、通知這兩類較多。政府購買服務政策分領域統計結果，如圖3所示。

圖2 政府購買服務政策文本類型統計結果

圖3 政府購買服務政策分領域統計結果

由圖3 可知，近年來，政府購買服務政策制定涉及文化體育、社會救助、交通、教育、養老、公共衛生等多個領域，個別省份還出臺了涉及決策咨詢、旅游等領域的政府購買服務政策?？梢?，政府購買服務政策涉及的領域日益豐富，其中以社會救助服務政策和文化體育服務政策尤為突出。從文化體育服務政策來看，隨著人民群眾生活水平的不斷提高，文化體育服務成為人民素質提升的必要條件與基本需求。自2011 年中國各地方政府購買公共文化服務快速興起，以及2014 年國家體育總局的《體育總局關于加強和改進群眾體育工作的意見》的出臺，政府購買文化服務逐步由快速發展走向創新與提升階段。從救助服務來看，2017 年，民政部發布了《關于積極推行政府購買服務 加強基層社會救助經辦服務能力的意見》，各地開始逐步加強關于政府購買社會救助政策文件的制定與發布，在全面脫貧攻堅背景下，強化社會參與，保障社會救助有效供給，為全面實現脫貧攻堅和小康社會提供兜底和保障。

在應用環節上，政府購買服務政策涉及招投標、合同管理、預算管理、監督與績效評估等多項內容，自2013 年國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務指導意見》，以及與政府購買服務相關的一系列配套政策的陸續頒布，為促進服務購買的全面有效開展，目前已出臺了涉及購買方式、購買范圍、合同管理、績效評估等應用環節的多類專項政策。政府購買服務政策分應用環節統計結果，如圖4 所示。由圖4 可知，以政府購買服務應用環節為分類標準，合同管理、社會組織扶持、信息管理、預算資金是政府購買服務政策應用環節中重點關注的內容。

圖4 政府購買服務政策分應用環節統計結果

三、政策著力點分析

（一）共詞分析

從文本內容出發探索各類政策熱點詞匯，有助于進一步了解各地區政府購買服務政策的核心內容。學術界常運用共詞分析法來開展這一研究，即通過對表達某一學科領域研究主題的多個關鍵詞共同出現在同一篇文獻中的現象進行分析，判斷該學科領域中各主題之間的關系，從而展現該學科的內容和結構。因此，這就需要先將樣本政策按地區進行分類。筆者按照中央、東部、中部、西部、北部、南部6 個地區進行劃分和梳理政策文本，運用ROSTCM 6 軟件進行分詞處理，去除無意義詞匯后，加入可能被分割的專業詞語作為備用詞庫。運用詞頻分析功能，統計各地區政策文本中的高頻詞匯，樣本政策關鍵詞詞頻統計結果，如表1 所示，并選擇TF-IDF批量詞頻統計，提取特征詞后形成共現矩陣。

表1 樣本政策關鍵詞詞頻統計結果

（二）政策關鍵詞的社會網絡分析

通過社會網絡圖可以直觀地分析關鍵詞在網絡中的分布情況。運用UCINET 軟件對政策主題詞共現矩陣進行網絡可視化分析，得到中央及各地區政策關鍵詞網絡圖譜，如圖5～圖10 所示。

圖5 中央政策關鍵詞網絡結構

從中央政策來看，由圖5 可知，社會組織度數中心度為116。由此可知，社會組織是近年來政府購買服務關注重點。自《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》頒布以來，培育社會力量成為重要任務。2014 年，財政部、民政部聯合發布了《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》；2016 年，民政部進一步發布了《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》等政策文件?！叭罕娦枨蟆钡亩葦抵行亩葹?45。近年來，關注群眾需求成為以中央政策為代表的各地政策的基本要求。結合實際，重點并優先考慮與民生改善密切相關的項目領域，將有限資金用到群眾最需要的地方成為政策制定的首要條件。

從東部地區政策來看，由圖6 可知，“事業單位”的度數中心度為619，體現了事業單位在東部地區政府購買服務政策中占有重要核心位置。2016—2018 年，福建、浙江、北京、山東等地陸續出臺了推進事業單位改革的工作實施方案。進一步激發事業單位活力、推動事業單位發展，成為政府購買服務的重要議題?！百Y金”的度數中心度為574。近年來，浙江、上海、江蘇等地在政府購買服務相關政策文件中對資金投入、資金支付、資金管理及保障均作出了明確規定。例如：浙江在政府購買文體服務中提出各級政府要逐步加大現有財政資金向社會力量購買公共文體服務的投入力度；江蘇、上海等地進一步提出購買主體要從部門經費或經批準的專項資金既有年度預算中統籌安排購買服務資金。

圖6 東部地區政策關鍵詞網絡結構

從中部地區政策來看，由圖7 可知，與中央和東部不同的是，“改革”成為近年來中部地區政府購買服務關注的重點，其度數中心度為637。積極推動行業協會商會、事業單位政府購買服務改革是中部地區各地的重要任務。近年來，安徽、廣西、吉林、山西、內蒙古等地紛紛出臺了事業單位改革的相關方案。在此基礎上，廣西對自治區政府購買服務改革重點推進市縣和有關工作要求作出了通知，湖南重點推進行業商會協會經費支持改革，山西也出臺了事業單位改革政府購買服務離退休人員的相關政策。

圖7 中部地區政策關鍵詞網絡結構

從西部地區政策來看，由圖8 可知，“救助”“監督”的度數中心數較高?！熬戎钡亩葦抵行亩葹?24。在西部開發與城鄉建設背景下，“救助”成為西部地區的關注重點。陜西、云南、貴州、青海等地陸續出臺了關于積極推進基層社會救助業務經辦能力等方面的政策文件，同時，陜西和云南還出臺了將助殘服務、公共租賃住房分配管理運營納入政府購買服務等方面的相關政策。保障群眾基本生活、強化社會參與、服務機制創新、統籌救助資源等是西部地區政府購買服務的重點內容?！氨O督”的度數中心度為188。陜西、貴州、青海、重慶、四川等地對政府購買服務監督作出了一系列規定。例如：陜西提出建立健全內部管理與承接主體信用檔案，實行聯合懲戒制度；貴州倡導公開政府購買行業商業協會服務信息并鼓勵社會監督；青海和重慶提出政府購買社會救助服務要完善事前、事后及事中監管體系，并主動接受審計監督、社會監督和語錄監督；四川提出購買主體應當切實加強過程監管，定期對績效目標實現程度進行跟蹤分析，開展績效監控，確?？冃繕巳缙趯崿F。

圖8 西部地區政策關鍵詞網絡結構

從北部地區政策來看，由圖9 可知，北部地區政策關鍵詞中心點為“事業單位”“改革”。從各地集中發布的政府購買服務相關政策來看：2016 年，陜西發布了《關于做好陜西省事業單位政府購買服務改革工作的實施方案》；2017 年，北京市財政局北京市機構編制委員會辦公室發布了《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的實施意見》；2018 年，山東發布了《山東省事業單位政府購買服務改革工作實施方案》，提出做好事業單位政府購買服務改革工作，支持事業單位分類改革和轉型發展，后續又發布了《關于進一步推行政府購買服務加快政府采購改革的意見》，提出深入推進政府購買服務改革、改革創新政府采購執行方式、提升政府采購效能、切實完善工作保障機制；同年，山西省財政廳、中共山西省委機構編制委員會辦公室、山西省人力和資源社會保障廳聯合發布了《關于明確事業單位政府購買服務改革離（退）休人員待遇有關問題的通知》。

圖9 北部地區政策關鍵詞網絡結構

從南部地區政策來看，由圖10 可知，政策關注點為“資金”“事業單位”，這與東部地區基本一致?！百Y金”的度數中心度為909。近年來，南部地區一系列省份對資金使用原則，培育資金使用對象，資金申報、評審、確認及管理監督等作出了明確規定。例如：江西發布的《學前教育項目政府購買服務試點方案》提出，加強對資金規范與管理，建立承接主體誠信檔案；湖南發布的《湖南省人民政府關于推進政府購買服務工作的實施意見》提出，承接主體實施合同約定的服務事項后，購買主體應及時組織對合同履約情況進行檢查驗收，并按照合同約定，按現行政府采購資金支付程序支付?！笆聵I單位”度數中心度為836。例如，湖南在相關文件中提出，進一步深化事業單位改革，加強對事業單位的分類指導。

圖10 南部地區政策關鍵詞網絡結構

綜上所述，當前各地區政府購買服務政策關鍵點與中央政策整體保持一致趨向，各地區政策網絡關鍵詞的網絡中心點為“機制”，在此基礎上又略有不同并包含著不同的政府介入程度，為進一步細化探究還需對政府購買服務政策工具進行分析。

四、政策工具分析

（一）文本編碼

政策工具是指在公共政策的制定中執行政策的手段和機制，政策工具的選擇與政策選擇本身同等重要，關系到公共政策能否達到預期政策目標。政府購買社會服務作為一項公共政策，核心就是政策工具的選擇和運用。筆者結合政策關注的“社會組織”“事業單位”“改革推進”“群眾需求”“市場機制”“救助”等著力點內容，依據政府介入程度將政策工具劃分為強制型工具、混合型工具、志愿型工具。強制性政策工具是指在制定和執行公共政策過程中，主要借助政府權威及強制力，通過強有力的干預來規制目標群體及個人的行為，從而解決社會公共問題；混合型政策工具則是具有政府干預與自主性的雙重性，在政府干預的同時主張私人部門、非營利組織等共同決策；志愿型政策工具則是社會組織或市場工具等在自愿基礎上解決公共問題。對政府購買服務政策工具重新歸類：將政府購買強制型工具分為權威性工具、命令、管制、直接提供；混合型政策工具分為多元協同、推動扶持、信息、宣傳引導；志愿型工具分為市場機制、社區組織、志愿群體、群眾需求。運用質性分析方法挖掘各地區政府購買服務政策工具，通過逐條閱讀按照“政策—— 一級條款——二級條款”的形式對各地區171 條政策文本進行編碼歸類，如表2 所示。

表2 政府購買服務樣本政策工具編碼表

（二）結果討論

1.總體概述

根據政策工具分類，統計各地區政策工具的使用情況。通過分析各地區不同類型政策工具的使用頻數及其在本地區所有政策工具使用總數中的占比，能夠進一步了解各地區政策工具規律，通過編碼統計得出統計結果。各地區政策工具使用情況分布統計結果，如圖11 所示。

圖11 各地區政策工具使用情況分布統計結果

由圖11 可知，強制型工具在各地區所有政策工具類別中的占比最大，其中，管制型政策工具運用頻數最高，占比最大。志愿型政策工具占比較小，其中，社區組織型、群眾需求型政策工具占比最小。這與中國政府購買服務發展水平密切相關，自2013 年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》發布以來，中國政府購買服務工作一直處于發展初期階段，涉及的多項事務仍以政府為主導。例如：2013 年，財政部發布的《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》強調，政府在服務購買中應加強組織和指導作用；2019 年，財政部發布的《政府購買服務管理辦法》強調，要加強對政府的全過程監督。而在混合型政策工具中，以政府扶持為主要工具，培育社會力量，促進市場活力，通過稅收、補貼等一系列政策傾斜成為時下推進政府購買服務發展的重要工具。

2.志愿型政策工具分析

志愿型政策工具的核心特征是通過志愿組織自主完成核心任務，政府很少干預或不干預。筆者研究中的志愿型工具包括社區組織型、市場機制型、志愿群體型、群眾需求型四類。各地區志愿型政策工具使用情況統計結果，如圖12 所示。

圖12 各地區志愿型政策工具使用情況統計結果

在志愿型政策工具中，各地區市場機制型、志愿群體型、群眾需求型政策工具的使用占比都較大，而社區組織型政策工具的使用占比最小。激發市場活力，引入市場機制是近年來提出的政府供給服務的重要方式，通過公開招標、競爭擇優選擇承接服務主體，并同承接主體簽訂合同。從整體上來看，中央在志愿型政策工具的選擇上更加注重群眾需求。國家作為頂層設計者，十分重視注重群眾需求，財政部《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》明確指出：“服務提供應傾聽群眾意見，以群眾滿意為重要指標?！边@即是強調發揮志愿群體組織的作用。從南部和北部地區來看，南部和北部地區整體呈一致趨向，進一步比較志愿型政策工具的使用情況可以看出，北部地區更注重群眾需求，這與中央基本一致。從東部、中部、西部地區的情況來看，根據志愿型政策工具使用特征可以將這三個地區分為兩類：一是更加注重群眾需求的東部和中部地區，作為中國經濟較為發達區，東部和中部地區是政府購買服務發展成熟區，在政策上與中央政策基本保持以群眾需求為前提的一致原則；二是以志愿群體為主要特征的西部經濟欠發達地區，在運用市場機制的基礎上，服務購買更多通過群眾自發組成的群體來進行監督和控制。

3.強制型政策工具分析

強制型政策工具強調政府直接作用于目標，干預程度較強，結合政府購買服務的相關政策文本，筆者將強制型政策工具分為權威型、管制型、命令型、政府直接提供服務型四類。各地區強制型政策工具使用情況統計結果，如圖13 所示。

圖13 各地區強制型政策工具使用情況統計結果

在強制型政策工具中，各地區子類政策工具使用占比情況基本保持一致，管制型、命令型、政府直接提供服務型政策工具使用占比均較大，權威型政策工具使用占比最小。近年來，在中部多地區事業單位改革的背景下，規范及專項管理辦法類政策文件明顯增多。例如：廣西和安徽分別發布了《廣西壯族自治區財政廳關于規范政府購買服務合同管理工作的通知》《安徽省人民政府辦公廳關于進一步規范行業協會商會收費的實施意見》等一系列政策文件；2017 年，湖南發布的《湖南省政府購買法律援助服務實施方案》明確指出，要強化監督，重點監督承接主體資格，建立健全內部監督管理制度，加強法律援助服務項目質量標準體系建設，編制規范性服務標準文本等要求。進一步比較北部與南部的政策，可以發現，北部比南部地區管制型工具使用占比更大，規范與監管已成為北部地區各項政策中的重點內容。例如，遼寧發布的文件指出，各級有關部門要加強政府向社會組織購買服務項目的全過程監督，防止暗箱操作、層層轉包等問題；加大政府向社會組織購買服務的審計力度，及時處理涉及政府向社會組織購買服務的投訴舉報?？傊?，嚴肅查處借政府購買服務之名進行利益輸送的各種違法違規行為。

4.混合型政策工具分析

混合型工具兼具強制型政策工具與志愿型政策工具的特征，強調在自主權下放到社會力量的同時，政府不同程度上介入社會力量的決定將會影響決策。筆者將政府購買服務政策工具分為多元協同型、推動扶持型、宣傳引導型、信息公開型四類。各地區混合型政策工具使用情況統計結果，如圖14所示。

圖14 各地區混合型工具使用情況統計結果

在混合型政策工具中，多元協同型政策工具在所有地區的使用占比最小，其他工具使用占比情況各異。從中部、東部和西部地區情況來看，總體可以歸為兩類：第一類，以中央推動扶持為主導的東部地區政策。近年來，中央為推動政府購買服務發展，制定并發布了一系列政策，以深化事業單位改革為基礎，培育社會力量為主要手段，出臺了《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》等一系列政策。第二類，以信息公開為主導的南部地區政策。對比南部與北部地區混合型政策工具的使用情況，可以進一步發現，南部地區信息公開程度遠遠大于北部地區。南部較為發達地區已成為電子政務發展的先驗區，以浙江為代表的“四張清單一張網”“最多跑一次”等重大改革舉措，依托浙江政務服務網，在推進政府行政權力網上運行、提升“互聯網+”公共服務等方面，取得了顯著成效；政府購買服務相關信息建設平臺進一步簡化了購買程序，進一步推進了服務購買的公開透明度，并通過廣泛的多媒體宣傳獲得了多元化的人才。

五、相關政策建議

通過政策類型分析，結合政策著力點，進一步關注各地區政策工具，筆者提出如下建議。

第一，政策體系要不斷完善。從目前中央及各地方頒布的政府購買服務相關政策來看，中國政府購買服務政策主要呈現出以下問題：一是地區政策體系差距較大。東部和南部地區政策體系較為豐富；而西部和北部地區較為單調。二是政策類型單一，以宏觀指導性政策為主，而對政府購買服務專項內容出臺的政策文本較少?；趨f同發展理念，建議進一步縮小地區差異，加強邊緣地區政策配套性建設，借鑒東部和南部經濟發達地區經驗豐富的政策體系。在內容結構上，需對過程管理、績效評價、信息公開等政府購買服務專項內容作出進一步科學規劃并出臺相關配套政策。除了基本公共服務外，還需完善其他服務領域的政策要求，以推進政府購買政策結構體系更加豐富和成熟。

第二，政策著力點要善于借鑒。近年來，中國政府購買服務政策著力點主要集中于市場機制、社會組織、事業單位。分地區來看，近年來，中部地區跟隨服務購買較為發達的地區腳步，大力推進政府購買服務事業單位改革，西部欠發達地區則以扶貧建設、城鄉基層社會救助為主題。社會組織為近年來社會治理的熱點詞，是政府購買服務的承接主體，對服務質量具有重要的作用：一是建議繼續將社會組織、事業單位作為政府購買服務政策關注的核心，同時也要發揮企業力量，激發市場活力；二是群眾需求與滿意度是對政府購買服務質量的直觀反映，作為服務的接受對象，建議各地區擴大群眾參與服務需求的表達和監督渠道，完善群眾參與政策內容，提升對群眾需求的政策關注度。

第三，政策工具要更加均衡。近年來，中國政府購買服務政策工具呈現出以下特征：一是政策工具使用缺乏均衡性，體現為權威型政策工具使用占比較大，而志愿型政策工具使用占比相對較小。二是各類工具內部子類政策工具使用占比不均，每類政策工具中多集中于某一子類政策工具，即主要集中的類型較為單一。三是從中央及各地區情況來看，各地區政策工具分布較為失衡，各子類政策工具的使用比例較為失調。建議重視志愿型工具對政府購買服務的推動作用，加強志愿型政策工具的使用，進一步深化放權，充分發揮市場機制作用。就子類政策工具而言，在盡量發揮相對“冷門”子類政策工具積極作用的同時，也要符合地區政府購買服務發展規律并均衡分配。在政策措施的制定上，要充分發揮中央、東部和南部地區政策工具的模范作用。西部和北部應在發揮社會救助服務的同時，進一步通過關注群眾需求、加強宣傳引導等方式吸納多方力量協同推動，為政府購買服務提供資源。中部地區在關注信息建設的同時，應進一步調整政策使用占比，促進政策工具使用的均衡性與協調性。