依賴抑或自主：西部地方高校發展的審思熊繼承

張楚廷 謝冬平

摘要：西部地方高校的發展問題，不僅僅是一個影響西部高等教育發展的內部問題，還是一個事關國家安全穩定、共同富裕的可持續發展的重要問題，對其進行深入研究有著重要的理論意義與現實價值。要解決西部地方高校發展問題，“權”是一個不可繞過的命題，“權”包括“權力”“權利”與“意識”等?？疾煳覈鞑康胤礁咝０l展的現實，出現了“有權不會用”與“有權不想用”的問題，這實際上是有限支持下的高依賴與低自主的雙重組織運作模式所導致的困境。要解決當前的問題，推動我國西部地方高校健康快速的發展，可以采取高支持下的協商自主方略：一是推進制度供給側結構性改革；二是實現利益共贏，增進制度績效；三是提升高?！皺唷钡囊庾R，優化權的配置。

關鍵詞：西部地方高校；“權”；高依賴；協商自主

中圖分類號：G640 ? ? 文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2023）06-0012-09

由于我國西部高等教育生存的特殊環境及其承擔的特殊使命，西部高等教育已成為一種獨特的社會現象[1]?？疾煺麄€西部高等教育的發展不難發現，相較東、中部地區高等教育，兩者存在較大差距，這種差距的形成既有歷史因素也有現實因素。雖然國家對西部以及西部高等教育的政策、資源等支持力度不斷增大，但整個西部高等教育的發展在實踐中卻呈現出一定程度的“振而不興”的狀態[2]。實際上，西部高等教育的“振而不興”不是某一所高校的“不興”。在西部高等教育內部，“振”的主要是西部的一流建設高校，“不興”的則是那些大多數西部地方高校之現狀。而地方高校在整個西部高校中數量極為龐大，其占比超過西部高?？倲档?0%，是整個西部高等教育大眾化乃至普及化的主力軍。因此，西部地方高校的發展問題不僅僅是一個影響西部高等教育發展的問題，還是一個事關國家安全穩定、共同富裕的可持續發展的重要問題?；诖?，關注西部地方高校的發展并探尋其發展方略，對于促進我國高等教育強國建設有著極為重要的理論意義與現實價值。

一、“權”：西部地方高校發展中一個不可繞過的命題

正如一些學者對于西部高等教育問題的描述[3]，西部地方高校的問題是一個諸問題的復合，涉及歷史與現實、經濟與政治、地域與生態、均衡與公平、外生與內生、社會與心理、體制與機制、教育與文化、民族與邊疆等各個方面。正因為如此，解決西部地方高校發展的問題，既在“內”也在“外”。由此，“權”成為西部地方高校發展中一個不可繞過的命題。

提及“權”，它既是體現“力”的“權力”，也是代表“利”的“權利”，更是包含了極容易被忽略但和“權”運作息息相關的主體性因素“意”，即主體的“意識”“意志”等。因此，在本文中，“權”被視為一個由“力”“利”“意”組成的系統。

首先，“權”中的“力”，即“權力”，強調的是主體對客體的影響和支配。從經濟學的視角來看，權力是用來支配或者控制其他資源的一種特殊資源。由于權力不斷變化，各利益主體之間的此消彼長的平衡機制不斷被打破，然后又不斷被重構。不同于權利，從政治學的角度來看，權力是為實現公共利益，由國家機關、單位及其工作人員以明文規定為限而行使。對于權力而言，“法無授權皆禁止”。因此，在研究者看來，權利是要積極爭取的，而權力則是要被限制的，這是法治的一個重要標志。由于權力具有天然擴張的現象，而權力的擁有者也很容易忽略自己內心的私欲，所以對于權力要進行約束。在我國高校的發展中研究“力”，關注的是其權力的博弈及對高校造成的影響?；谖覈咝Ｌ幱诨蛘呓咏凇笆聵I單位”性質，西部地方高校長期以來存在著三種“力”：一是各級教育行政部門代表國家意志擁有的教育行政權力，牢牢掌握著西部地方高校賴以生存的各種資源；二是各級各類西部地方高校擁有的學術權力，各學術單位和各個學者在各自擅長的專業領域中，按照專業技術的邏輯推動學校往前發展；三是以企業、行業協會以及用人單位等為代表的社會力量，通過掌控社會輿論以及畢業生的就業安排等，形成對西部地方高校發展的外部環境壓力。這三種力量通過不斷博弈，參與到西部地方高校的發展中來。從這個角度而言，力有強弱的區分，是一個從無到絕對控制的序列。當然在現實中，完全處于“無”和“絕對控制”的主體是不存在的，完全處于“無”的主體是無法參與博弈的，而處于“絕對控制”的主體也無需考慮其他主體的利益訴求，亦就無需博弈。因此，本文在考慮“力”這個因素時主要按照主體的控制與被控制情況將其分成強和弱兩種程度進行分析。實質上，在強和弱之間還有很多的程度序列，之所以僅劃分為兩種程度，一是為了研究的直觀性與便利性，二是結合西部地方高校這一組織呈現出來的狀態進行劃分，后文涉及程度劃分時都依據此進行處理。

其次，“權”中的“利”，即權利、利益，是指主體為滿足自身生存和發展的需要而產生的客觀需求。從政治學的角度來看，權利的行使主體是個人或者法人等一般性主體。權利若不行使，則視為行使主體主動放棄，權利的推定規則是“法無明文禁止即可為”。西部地方高校作為法人主體，要在國家法律體系中，尤其是在《中華人民共和國高等教育法》的指導下充分行使自己的權利。對于利益主體而言，制度一方面制約著各利益主體的利益分配，另一方面其實也是實現和保障利益主體的利益最有效的載體。在西部地方高校發展中研究“利”，關注的是與西部高校發展相關的各行動主體的利益訴求以及這種利益訴求背后所形成的制度體系。就西部地方高校發展的“利”而言，國家目標在于通過鼓勵高校分類分層發展來提升整體高等教育質量。而地方政府多從當地政府利益的角度出發，如何引導西部地方高校更好地服務當地經濟社會發展是其主要訴求。西部地方高校則重點關注在競爭日益激烈的當前形勢下如何快速有效地提高自身的競爭力，在殘酷的競爭中處于不敗之地，在激烈的資源爭奪中不斷提升自身話語權。社會力量則希望高校培養出來的人才能夠滿足社會發展的需求等。綜上，可以看到，“利”呈現出兩個特質：一是可以看到各方對“利”的需求是不同的，各方會根據自身對“利”的需求來承擔相應的角色并采取相應的行動；二是每一主體的“利”都受其他主體的“利”的影響，即“利”是可以由其他主體賦予的，如在西部地方高校發展中，高校自身發展所需資源主要來自于其他主體。因此，本文討論“利”主要按照主體之間“利”的契合度來展開，分為強和弱兩個層次進行分析。

再次，“權”蘊含著“意”，即主體的意識、意愿、意志等?！耙狻狈从车氖侵黧w的認知傾向，如知識構成、意志強弱、意識形態等，制約并從根本上影響著行為者的行動，即對整個“權”的運作起著關鍵性作用。各主體如何積極爭取權利而適當限制行政權力，這與各主體“權的意識”息息相關。正如美國學者諾思所言，“觀念、教義、時尚以及意識形態等形成的心智結構，是制度變遷的重要來源”[4]。在西部地方高校發展進程中，當環境要素或者內部要素發生改變，關鍵群體中的一方或者幾方認為改變現有制度體系或現有“合約”會更好時，即觀念發生改變，各主體才會針對制度體系中某一部分進行重新談判與博弈，重新劃分利益配比，并根據利益的大小、遠近等各方考量而做出不同強弱程度的改變意愿，且付出不同程度的意志努力。如果沒有一個行動主體認為資源用于再建立合約是有利可圖的，或者這種意志不夠強烈，那么制度框架就很難發生改變。從這個角度來看，“意”不僅受“力”的影響，也是“利”的再表達，同時和主體的自主性、獨立性高度相關。因此，本文討論的“意”主要是按照主體的控制意識和自主意識分為強和弱兩個層面來分析，某一主體對其他主體意識控制程度高且自主意識也高的，則被界定為“強”，反之則被界定為弱。

實質上，在不同的制度背景下，不同主體的力、利、意構成狀態是不同的；在不同的情境下，不同主體的力、利、意也是不同的。這就是說，某一主體的力、利、意是不斷變化的，這種變化可能是受環境和制度的影響，也可能是受其他主體的影響。在本研究中，這種變化非常重要，但是對于西部地方高校的發展而言，更為重要的是要發掘其中的規律性關系結構，只有這樣才能為西部地方高校的發展謀求一條可行的道路。因此，在本研究中，有個基本的假設前提：不同主體的力、利、意配比和構成，必然帶來不同的關系模式并最終影響著高校的發展（詳見圖1）。

圖1呈現了簡化的不同力、利、意情況下的西部地方高校與外部權力主體的可能關系模式。需要說明的是：其一，強弱表明的是一個整體概念，即“權”的強弱可能是由“力”帶來的，也可能是“意”帶來的，還可能是“利”帶來的，也可能是力、利、意三者或其中兩者結合綜合帶來的；其二，外部權力主體的“強”一般會伴隨著高控制，而“弱”往往伴隨著低控制，高控制下往往極易形成高依賴，而在低控制下仍然有可能出現高依賴，這可能和宏觀制度背景相關，也可能是高?；趥鹘y慣習以及發展現實進行的選擇；其三，西部地方高校的高依賴與低依賴，會影響其“權”表征的強弱，最終表征為自主性的高低。

二、高依賴與低自主：西部地方高校發展中存在的問題

（一）研究方法以及研究對象的選擇

在研究過程中，本研究團隊共走訪了我國西部12所地方高校。研究團隊通過對12所地方高校各方面數據進行對比后發現，雖然調研對象隸屬不同省份且具有不同屬性，但呈現的問題卻高度相似，最終的行為模式也高度相似，進而導致西部地方高校面臨的發展困境高度雷同。因此，本文深入研究了西部的一所公辦新建本科院校（主要指1999年后升格為本科的院校）U大學的發展歷程，主要是從升本以及向應用型轉型兩個階段來進行敘述[5]。之所以選擇此高校作為案例，主要是因為：一是研究團隊成員的親歷保證了資料的可靠性；二是新建本科院校在西部本科院校中極具代表性，某些省份的新建本科院校甚至占其本科層次高校的90%以上；三是升本和向應用型轉型是每所西部地方本科院校發展的必經階段。本文在研究過程中主要采用文本分析法、觀察法以及訪談法，訪談對象包括U大學的教師和行政人員，其中校級領導4人，中層管理人員18人，專任教師和一線行政管理人員20人。

（二）案例的呈現

U大學成立于1978年，其前身為師范?？茖W校。1999年后，伴隨著高等教育管理體制的改革，我國一大批院校實現了?？葡虮究频纳?，特別是東、中部地方院校，升本意味著辦學層次的提升，也意味著更多資源的獲得。相較東、中部地方高校而言，對體制性資源有著更高依賴的西部?？圃盒?，專升本成為當時西部?？圃盒７e極爭取的一項行動。在調查中研究團隊發現，由于歷史與現實因素，當時的U大學僅從辦學水平上來說，并沒有完全達到本科水平，但從1999年至2002年，陜西、貴州、甘肅、四川等西部省份，都有和U大學處于同一水平的?？圃盒崿F了升本目標。這些院校升本后帶來的社會聲譽、基礎設施建設以及其他體制性資源的投入等等相比?？圃盒r期都有了極大的提升，這樣U大學在升本的“利”和“意”上都是極強的。同時，地方政府也看到了?？圃盒Ｉ竞鬄榈胤綆淼娜瞬?、資源和聲譽等各方面的優勢，再加上國家政策也積極予以支持，升本的“力”也增強了。乘此東風，U大學積極運用西部大開發政策的區位傾斜優勢，以東、中部老牌地方院校以及東、中部新建本科院校為模仿范本，推進升本工作。

2003年，U大學在外部權力主體高度支持以及自身的積極努力下成功實現了向本科層次的躍遷。升本之后，U大學無論是硬件還是軟件都得到了極大的改善。雖然在升本過程中高?？赡軙龅胶芏嚯y題，但因為“成為本科”是當時師生的共同心愿與目標，高校內外的關鍵群體在升本的意愿上高度一致，因此當時發展上的不足和問題被掩蓋。但實質上，本科教育與?？平逃嬖谥卮蟛町?，“對于一所新升格的本科院校來說，一個非常突出的問題就是如何把本科‘辦像，辦合格，上水平’”[6]。升本后該何去何從？這是擺在西部新建本科院校面前必須面對且亟須解決的問題，否則發展的有效性機制無法運作，必然影響其生存的合法性。對于U大學來說，因沒有本科辦學經驗，其發展慣習一直是模仿東、中部院校。研究團隊在調查中發現，U大學升本后雖然短暫地考慮過民族性（位于邊疆民族地州），也考慮過曾經的“師范”前身，但最終還是選擇了當時很多東、中部院校的做法——“去師范”：15個師范專業迅速向綜合性轉型，只保留了一個師范專業；而民族性也成了寫在文件中的一個詞匯，在實踐中，無論是各專業的課程體系，還是校園文化建設都與此無關。在訪談中，被訪談者經常提及的是“我們沒有經驗”“這是當時大多數人的做法”“大家都這樣做總不會錯”。實質上，這樣做有其優勢。馬克·薩奇曼認為合法性“是一種普遍化理解或假定，即由某個實體所進行的行動，在社會建構的規范、價值、信念和身份系統中，是有價值的、適當的假定”[7]。對于U大學來說，要想快速渡過升本后初期發展的“新生劣勢”，就必須按照本科院校這個組織群落給出的參照規范來推進自身的發展，以期獲取組織群落的“合法性”，即獲取組織群落成員的身份圖式。正是因為這種合法性標簽的存在，先升本院校的組織結構及發展路徑得以被模仿或者成為該組織形式被強制擴散的正當依據。因此，后續涌入的高校在進行升本工作時迅速改變自身原有的特色，以形成與組織群落內部一致的“群體性思維”，并最終構建群體性目標與群體性行動。這就導致即使看來更為有效的選擇也被先前的固有選擇模式所排斥，這就是“制度同構”。這種制度同構現象的出現是在制度支持下高依賴的必然產物，組織群落內的新生組織通過消泯自身的特色構建一種集體面貌，走一條大家都在走的道路，借以獲得生存的安全感，構建自身生存與發展的合法性機制。因此，這種制度同構在一定程度上為西部新建本科院校的生存提供了重要保障，但更大問題是其后續發展過程中所需的關鍵性要素——組織自主性也無法得到很好地培育。

U大學的組織自主性不成熟在升本初期對學校發展的影響并不明顯，群落內部的制度規范可能會自動為其提供生存的行為套路。但隨著環境的改變，政府政策的轉向以及資源配置模式的調整以及U大學本身發展訴求的提升，必然要求U大學能“去新成優”。而要實現“成優”，必然要求高校是“引領性”的，而不是“跟隨性”的，自主性的提升成為關鍵。應該說，經過專升本發展階段，U大學雖然硬件設施上有了很大改善，但是只能將其歸結為一種外延式規模擴張。陳學飛教授總結了社會問題能夠進入政府議事日程的引發機制，他認為一般有以下六個方面：權力精英的創議；例行的政府政黨會議和重大紀念活動；危機或突發事件；廣泛的民意；社會精英的主張和建議；新聞媒介的報道[8]。部分老牌地方高校積極尋求自身在整個高等教育系統中的話語權以增強自身的影響力，向應用型轉型由此而開啟。向應用型轉型雖然是U大學探尋自我發展道路的絕佳機會，但其組織自主性在這20余年間并沒有得到很好的培育，其再一次不得不選擇之前的路徑：高度依賴下的模仿與跟隨。這與完全意義上的主動存在著較大的差距，特別是觀察其轉型后的發展以及行動選擇，仍然是一種模仿與跟隨路徑?！罢贾鲗У匚坏穆撁丝赡苎泳徤踔磷璧K了制度朝最優方案的變化。這也就意味著制度變遷經常需要政治的變化—權力的重新分配，讓社會更加重視被忽視和壓制群體所持有的觀點”[9]。U大學所在省份早在2013年就開始引導地方院校轉型，到2014年成為全國率先出臺本省轉型方案的省份之一。此時的U大學才意識到轉型勢在必行，隨后開始大張旗鼓在全校推動向應用型轉型工作。但是這一次轉型，特別是在轉型之初，研究團隊發現，來自師生的抵觸情緒是比較高的，也就是說高校內部關鍵群體轉型的“意”不強，很多師生對轉型存在極大的擔憂，認為“好不容易成為的本科會變成職業技術學院”。在這種意識指導下，當深入進行相關的本科教學改革時，師生經常會出現“陽奉陰違”的現象，這與外部權力主體引導地方高校轉型的強“意”和“力”形成了鮮明對比。但師生的這種心態并沒有阻止該校向應用型本科轉型。U大學迅速構建起向應用型轉型的舉校體制，大到學校定位，小到校內某一門課程教學，都發布了向應用型轉型的方案舉措，并在實踐中通過項目的形式推行，用“利”引導師生配合轉型。U大學至今仍在追隨東、中部院校的做法，將發展目標定位為建設高水平應用型大學。

對于U大學來說，在內外壓力下進行的兩個階段的發展，都意味著其對自身的再認知以及對環境的再適應。無論是升本還是向應用型轉型，U大學在整個發展過程中，都呈現出跟隨與模仿的路徑。而這種跟隨與模仿消解的是組織自主性，造成的是對外部制度的高度依賴。隨著“雙一流”建設的第二輪名單公布，我國高等教育再次迎來一個更高的發展階段，整個高等教育資源配置方式、政策支持方式等等都由此在發生重大轉向。對比“雙一流”建設的支持力度不難發現，目前對西部地方高校的支持還有更大的提升空間。在這一背景下，什么樣的“權”的運作模式才適合西部地方院校的發展是亟需解決的關鍵性問題。

三、有權不會用與有權不想用：西部地方高校關于“權”的運用表征

在我國高等教育實踐領域，如果說“雙一流”建設高校的發展代表著我國內涵式高質量發展的高等教育標桿，那么西部地方高校的發展就決定著我國高等教育質量的最低限度與可能性。從U大學的發展歷程我們可以清楚看到，U大學的發展高度依賴外部權力的運作，見圖2。如果從西部地方高校自身的角度來解讀這種“權”的運作，則可概括為“有權不會用”和“有權不想用”。

（一）有權不會用

近幾年，伴隨著高等教育治理體制的改革，關于“權力下放”與“權力回歸”的呼聲越來越高。而高校建立起對自己、對社會、對國家負責的自主辦學的法人實體，是一個由政府主導轉向高校自我建設、自我發展的過程，也是高校這一組織良序發展的基石。政府、社會以及高校自身都更希望高校處于一個目標統一、任務清晰、分工明確、各要素配合良好的有序狀態。

從組織層面而言，一方面，高校有著自身的目標，也有其自身的運作邏輯，組織內的院系以及關鍵群體有著天然的對專業權威的忠誠，因此對自由、自主有著極大的需求。從這個角度看，高校要發展，對“無序”有著內在的需求，“松散耦合的系統”就是對這一狀態的描述[10]；另一方面，高校又要服務于政府、市場，且各院系共生于這一組織下，需要共同進退，達成發展的共識，離不開以構建有序狀態為目標的高效行政科層體制。因此，高校在發展過程中，既需要保持嚴密理性的科層體系，又需要保障各院系、各學術人的自主權。這其中的平衡正是能否保障高校良性運轉的關鍵。正因為如此，各高校均致力于尋求各相關利益方的權力和權利最佳配比。

從高等教育重點建設到高等教育一流建設再到“雙一流”工程，在爭創世界一流大學建設的同時，“雙一流”建設高校的辦學越來越自主，對“權”的運作越來越嫻熟。但對于西部地方高校而言，這一過程的推進顯得非常艱難，從其專升本開始到向應用型轉型，其呈現出來的狀態是對外部權力的高度依賴。這種高度依賴本身有其必然性：在當下，制度性資源的獲致是高校各項改革得以推進的重點。特別是對于西部地方高校而言，獲取資源的途徑相對單一，對政府資源的供給依賴也遠高于東、中部地區。而且，各級政府整體資源配置直接影響著各高校獲得資源的多少，而這些資源直接決定其地位與發展。西部地區在整體經濟實力和高等教育相對落后的情況下，只好采用了“以點帶面”的建設方式，優先滿足西部一流建設高校的需求，因而“雙一流”建設高校對西部地方高校產生的擠占效應明顯強于東、中部高校。

目前不容忽略的現實是，西部地方高校處于一個相對比較“尷尬”的境地：雖然各級政府不斷在放權，給予高校更多的自主權（各文件中的“引導”“指導”等詞語，就鮮明地表示了政府在地方高校發展中的“非強制”立場），高校自主空間本應在擴大，但實質上西部地方高校從升本開始就沒有建立起如何使用辦學自主權的制度。從西部地方高校到高校內各院系再到高校內的關鍵群體，都似乎呈現出一種相對被動或者相對消極的狀態?？梢哉f權力在下放，但是西部地方高校目前并沒有形成容納這些下放的權力的機制，其始終處于權力相對缺失的狀態，似乎“跟隨”才是其常態。

長此以往，組織自身的權力在逐漸流失，而后續下放的權力又沒有落地保障機制，因而“有權不會用”成為西部地方高校組織自主性不成熟的主要表現，也是其組織自主性不成熟的重要原因。西部地方高校僅成為了一個“上情下達”的中介組織：遇到上級下發的文件或者通知，甚至會出現直接向二級學院轉發的情況，不會結合西部地方高校自身的特點進行傳達；對于國家層面新出臺的政策逐漸喪失了政治敏銳性，等著省級教育行政主管部門的指令；對于國家提出的“放、管、服”政策等，因無法領會國家頂層設計的意圖，導致所謂“一放就亂”的情況不斷出現。在這個過程中，組織的聚合力、組織自身特色的構建等等都無從談起。

（二）有權不想用

對于西部地方高校而言，“有權不會用”更多地表現為在其發展歷程中沒有形成運用權力的能力。這種偏客觀原因的“有權不會用”可以通過學習或者模仿進行一定程度的改善，但對于西部地方高校的發展而言，更大的阻礙是“有權不想用”。

“有權不想用”是一種潛藏于西部地方高校組織內的“意”。對于下放的權力，地方高校沒有能力接納和運用是一方面，但更重要的問題出自于“不想”“不愿”或者是“自認為自己沒有能力”行使權力的意識與想法，這種意識與想法最終指導了西部地方高校的整個行為并成為了主導力量。在西部地方高校的行動中呈現出“主動的被動”狀態，即組織自身選擇“放棄權力”。

之所以出現這種狀況，一是由于西部地方高校對外部權力與政府資源的高度依賴。自下而上的制度建構與自主自發的改革或創新往往意味著與政府控制標準“不一致”，其“合法性”更容易受到質疑，且這種自發行為還面臨著必須自己承擔“違規”的風險[11]。因此，在西部地方高校的話語權與社會影響力尚未形成時，這種自發式的建構行為對于西部地方高校而言，“風險”要遠遠大于“收益”。于是，“放棄”權力成為了安全選項。二是西部地方高校對于自身的制度自信尚未構建。從我國高等教育重點建設來看，其經歷了“自我摸索—模仿歐美—中國特色”三個階段，歷經70余年的發展才進入“雙一流”建設階段，才發出了“扎根中國大地辦大學”的吶喊，這也正是我國高等教育重點建設制度自信確立的一個信號。近年來，我國“雙一流”建設高校在國內外的話語權與社會影響力的大幅提升便是明證。制度自信源于制度的確立、創新與自覺。西部地方高校的“權”，遵從自上而下的建構機制，其行動有著來自于政府賦予的強意義的合法性。這種合法性雖使得西部地方高校沒有法理上的生存之憂，他們幾乎不會受到來自其他權力機構的挑戰，卻造成了西部地方高校發展的工具理性觀。隨著市場經濟體制的確立，社會行業、企業等社會力量在一定程度上對西部地方高校的改革與發展等行動構成了影響，但由于這種影響力的相對薄弱與短暫，這些影響最終在西部地方高校對體制資源的依賴中逐漸被消解。西部地方高校呈現出“夾縫中求生存”的狀態，高校內的群體對組織發展的信任度不高、狀態消極，在各項改革中質疑甚至反對的聲音總是一浪接一浪，而其外部獲取資源尤其是優質資源的能力又不足，更不用談其愿意主動地進行各種改革創新了。

雖然說“有權不會用”“有權不想用”是西部地方高校組織運作中“權”的表征，但正是在這種“權”的運作模式下，西部地方高校明顯地呈現出高依賴與低自主的雙重組織運作困境。

四、高支持下的協商自主：西部地方高校發展中的組織運作可行方略

自新中國成立特別是改革開放以來，我國西部地方高校發展所取得的成就無疑是巨大的。但相比“雙一流”建設高校的發展和東、中部地方高校的發展，西部地方高校的發展又是落后且緩慢的。西部地方高校由于尚不具備成熟的能力來完全自主地運作賦予的權力，因此本文認為“高支持下的協商自主”組織運作是西部地方高校發展的可行方略。

協商意味著“多元主體決策觀點可以自由交流，得到充分重視，在此基礎上推動著利益偏好的轉變和決策共識的形成，這個過程就是決策合法性的重要來源”[12]?！皡f商”最后的結果必然是公開、透明的，也更能為各方所接受?？梢?，“協商”具備以下三方面的特質：其一，協商是一個表達偏好的理性過程，指向的是如何達成共識[13]；其二，協商是基于一定法理框架或一定制度背景的利益各方的互動；其三，協商不是“輸贏戰”，而是一個以正式與非正式相結合的方式推進的過程[14]。

目前，西部地方高校組織自主性水平不高、不成熟，整個組織運作遵循由外向內、自上而下的路徑，西部地方高校的“試誤”意識與自我發展機制都需要提升。在此前提下，西部地方高校的組織運作困境的突破離不開政府與市場的高支持。而基于現實圖景，西部地方高校自主的構建是一個需要引導、需要時間和意志努力去實現的過程。因此，“協商自主”更為適切。

（一）推進制度供給側結構性改革

所謂供給側結構性改革，是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，進而擴大有效供給[15]。一直以來，我國西部地方高校組織運行中，政府是最為主要的支持者。相對“雙一流”建設高校而言，西部地方高校更為依賴政府的政策與資源供給，即使這些供給本身很有限。就目前情況而言，由于缺少各級政府的“輸血式”制度供給，西部地方高校還沒有形成足夠的成熟能力來直面市場的競爭環境。因此，盡管西部地方高校的“力”與“利”被各級政府所統合，表征為“主從式的合作”，但是在此前提下，西部地方高校行動有著來自于政府賦予強意義的合法性。在此環境下，西部地方高校相關行動的意義更多是由外部力量賦予的，這使得西部地方高校雖然培養質量備受社會質疑，但卻有了基本的生存與發展保障。因此，在現有西部高等教育整體發展比較落后、西部“雙一流”建設高校對西部地方高校有著比東、中部高校更強的擠占效應的背景下，西部地方高校需要政府進一步加大支持力度，形成高支持環境。

這種“高支持”包含兩個方面：其一是各級政府應加大對西部地方高校有專門指向的政策與資源供給；其二是引導市場形成有利于西部地方高校發展的良好環境，改變西部地方高校與市場合作中處于“剃頭挑子一頭熱”的境遇。需要注意的是，高支持并不等于高控制，政府在高支持下應重視規范性要素以及文化認知要素在組織運作中的根本性作用，強化西部地方高校立足當下，面向地方，面向行業發展的辦學方向。政府在“輸血”的同時，還應鼓勵并敦促西部地方高校提升“造血”能力，著力培養高校自主管理的自信，為西部地方高校制度自信的構建提供大力保障。

（二）實現利益共贏，增進制度績效

實際上，制度自信和制度績效兩者是相互促進和相互影響的。制度自信越強，越有利于促進制度績效的提升與增強；制度績效越高，則會進一步增強和鞏固制度自信。相對而言，制度績效是制度自信的基礎與前提。

制度績效展示的是制度實施的效應、效果或功能，其增進的前提在于對系統及成員利益的滿足[16]。從目前整個西部地區高等教育發展來看，隨著管理體制改革的不斷深入，多元利益格局逐步形成。西部地方高校不僅面臨著地方高校組織群落內部的資源競爭，還面臨著西部“雙一流”建設高校的擠占效應的影響。因此，制度體系引發的諸如公平與效率等問題也不斷被放大，損耗著整個制度體系。

因此，想要為西部地方高校制度自信的確立提供強有力的保障，就必須發揮制度績效的促進作用。這就要求關注多方利益主體的利益訴求，實現利益共贏?！袄婀糙A”意味著在實現群體利益最大化的前提下，各利益主體在自身利益得到滿足的同時也不損耗其他群體的利益。要實現共贏，增進制度績效，不可能一蹴而就。在西部地方高校建設中，現實的情況是由政府塑造的自上而下的統合機制占據絕對優勢，其他利益集團，諸如市場、地方高校自身等在西部地方高校建設中的角色并不明晰。雖然前文用了“主從式的合作”來形容目前西部地方高校建設中“力”與“利”的配比，但實質上政府與地方高校的“主從”關系幾乎完全遮掩了“合作”關系。由此，西部地方高校制度很難自我持續，而是“政策變，制度跟著變”，“利益共贏”的局面還遠未達成：西部地方高校在整個高等教育系統以及社會系統中話語權相對有限，他們的組織自主性尚不夠成熟，組織自主性水平低，組織內群體對組織以及作為組織成員身份認可度低等現象仍然存在，而這都是影響制度績效的關鍵。

因此，西部地區高等教育在當下要做的是構建一個“高支持”下的“利益共贏”機制。中央政府層面通過頂層設計，一方面要構建各級各類高等學校群體都能為之奮斗的目標，且將各級各類高校的發展目標統合在此之下；另一方面要對各利益相關群體特定需求建立起支持系統與回饋機制[17]。西部地方政府要看到西部地方高校為地方經濟發展所作出的積極貢獻，要為西部地方高校的發展盡可能地提供資源，不斷形成高校與地方區域協同發展的新局面，以彌補“雙一流”建設高校擠占效應所產生的不利影響。西部地方高校要做的是，如何從自身辦學歷史、辦學特色出發，扎根地方本土，面向行業，充分發揮自身優勢，不斷提升自身組織的自主性。而社會力量可以從用人單位、社會民眾、行業協會等不同角度，對西部地方高校人才培養提出合理的建議和意見，幫助西部地方高校在高等教育建設中化“壓力”為“動力”，進而為社會提供更有效、更持久的智力源泉。

（三）提升“權”的意識，優化“權”的配置

對于西部地方高校而言，要謀求自己作為法人的權利，法無禁止的權利即可為；權利一般體現為私人的利益，權利是要積極爭取的，這也是法治的一個重要標志。比如，我國《高等教育法》明確提出“國家鼓勵高等學校同企業事業組織、社會團體及其他社會組織在科學研究、技術開發和推廣等方面進行多種形式的合作”[18]。西部地方高?？梢詮淖陨韺I特色、辦學定位、人才培養規格等出發，主動尋求企業單位、社會組織的支持，廣泛、深入地開展體現自身特色的合作，從而進一步提升技術開發、人才培養的規格與質量。又如，我國《高等教育法》明確提出，“國家根據少數民族的特點和需要，幫助和支持少數民族地區發展高等教育事業，為少數民族培養高級專門人才”[18]。我國少數民族分布具有大雜居、小聚居的特點。相對于東、中部地區，我國西部地區少數民族分布更為廣泛，全國有75%左右的少數民族人口分布在西部地區，有近50個少數民族分布在西部地區[19]。西部地方高?？梢粤⒆惚拘Ｉ刺攸c，充分行使自身權利，結合少數民族的傳統與特色，在相關的制度范圍內，調整辦學定位，突出少數民族特點，培養少數民族高級專門人才，不斷厚植學校特色文化，闖出一條適合自身發展的路子來。

不同于其他機構行使權力，西部地方高校在行使權力時，“人”是非常突出的要素。西部地方高校的管理者應該面向自己的學生，認真研究學生的特點，如學習基礎、身體素質、家庭狀況、文化背景等，充分利用學生的身心特點，為學生的成長成才提供優質的文化與課程，讓學生在特色鮮明的優渥校園環境中健康成長。在學術權力與行政權力的博弈中，西部地方高校要更加慎重地對待兩者之間的關系，切不可一味地用行政權力去限制學術權力。導致目前西部地方高校發展緩慢的原因，行政管理制度與學術管理制度同行是非常重要的一個方面。而導致制度同行的出現與行政權力表現過于強旺是分不開的。行政權力只有在尊重、保護學術權力并使之得到充分、健康的發揮后，西部地方高校的辦學活力才能進一步得到激發，辦學特色才能進一步得到彰顯。

依據上述的論述，可以采取兩種方法對行政權力進行限制。第一種方式是以權力來制約權力，將權力分割成數份，相互之間進行制約，以達到一種動態的平衡。第二種方式是以民眾的權利來制約行政權力。因為政治權利存在的根據是保證個人的獨立自由的發展，因此行政權力的范圍就不是無限的，即每個人都有自己的私人領域，法律不能干涉。因此，西部地方高校要在法律的框架下提升組織自主性，就要不斷提升自己“權”的意識：向外要向政府、向社會伸張自己作為法人的權力；向內則要適當限制自己的行政權力，確保人、財、物、時間得到最有效的管理，學術權力得到最合理的發揮。

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收稿日期：2023-04-24

基金項目：國家社會科學基金“十三五”規劃2019年度教育學一般課題“‘雙一流’背景下西部地方高校發展的制度運作研究”（BIA190173）。

作者簡介：熊繼承（1982-），男，湖南長沙人，教育學博士、湖南科技大學教育學院副研究員，主要從事高等教育基本理論研究；湘潭，411201。張楚廷，湖南師范大學教授；長沙，410081。謝冬平，紅河學院教師教育學院副教授；蒙自，661199。

Dependence or Autonomy： Reflections on the Development of Local Universities in Western China

XIONG Ji-cheng? ZHANG Chu-ting? XIE Dong-ping

Abstract： The development issue of local universities in western China is an internal issue affecting higher education development in the region and an important issue related to national security， stability， and common prosperity. Focusing on it has crucial theoretical significance and realistic value.To solve the development problems of local universities in western China， power， rights， and awareness are propositions that cannot be bypassed. The analyses of the development reality of regional universities in west China reveal that the problems of having power but not using it and having power not wanting to use it have emerged. The dual organizational operation model of high dependence and low autonomy under limited support causes this dilemma. We can adopt consultative autonomy with increased support to solve the current problems and promote the healthy and rapid development of local universities in the western region. The first is to promote the supply-side structural reform of the system， the second is to achieve win-win benefits and improve the system performance， and the third is to improve the awareness of the rights of universities and optimize the allocation of rights.

Key words： local universities in western China; power; high dependence; negotiated autonomy

（責任編輯? 陳劍光）