北京市老舊小區加裝電梯工程的法治困境與路徑探索

文/何冬綿 王嘉偉

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）是我國民事領域的基礎性、綜合性法律，被稱為“社會生活的百科全書”，與公民的生活息息相關。改造城鎮老舊小區，群眾愿望強烈，是重大民生工程和發展工程。既有住宅加裝電梯已經連續多年出現在國務院的政府工作報告中，目前多個城市正在加緊推動老舊小區改造工作。然而該政策雖倡導多年，在實際的推行過程中仍面臨一系列的阻礙。不同業主的利益不一致導致集體行動的困境。加裝電梯的最大難題是居民協商，尤其是一樓住戶往往對此持反對意見，容易引起糾紛和長期訴累。

根據北京市政府工作報告，2021 年完成老舊小區改造177個，老樓加裝電梯418部，超額完成了年初確定的“開工400 部、完工200 部”的目標任務。根據政府工作報告，2022 年完成老樓加裝電梯200 部以上。相對于北京 須加裝電梯的老舊住宅樓數量，當前加裝電梯的速度仍顯緩慢。目前老舊小區加裝電梯以政策為主導力量推動，但老舊小區改造過程中的政策是否符合《民法典》的規定卻存在疑問。

法的生命在于實施，《民法典》的規則是抽象的，《民法典》中各項權利的實現依賴于法律的解釋與適用，同時有賴于立法、行政與司法的共同作用。例如，最高人民法院公布的2021 年度人民法院十大案例中第一個案例即“阻撓住宅加裝電梯施工案”，該案中法院認為，加裝電梯事項已經按照《物權法》①規定的比例進行了表決，并進行了公示及備案，一樓業主阻撓施工的行為于法無據[1]。然而，該案仍有許多問題并未得到解決。建筑物區分所有權的業主是本單元的業主還是小區的全體業主？一樓的業主是否有權利向一層以上的住戶請求賠償或補償，補償的標準是多少？建筑物區分所有權與相鄰關系的沖突應當如何協調？司法機關應當在其中起到什么樣的作用？這些問題都需要法律解釋以及司法實踐作進一步的解答。

一、北京市既有住宅加裝電梯的制度梳理

對于加裝電梯中的業主同意規則，目前形成了“全體業主同意規則”、“雙三分之二以上業主同意規則”以及“雙三分之二以上業主參與表決加上參與表決的雙四分之三以上業主同意規則” 這三種模式。大部分地區的推進方案依從《民法典》中關于建筑物區分所有權的規定，即“雙三分之二以上業主參與表決加上參與表決的雙四分之三以上業主同意規則”，通說也認為這樣的表決規則符合《民法典》中關于業主共同決定事項的規定。僅有少數地區在推進的過程中仍采取全體業主同意規則，即賦予業主“一票否決權”，這樣的制度安排充分尊重了每一位業主的意見。然而，在低層業主與高層業主存在利益沖突的情況下，若低層住戶事實上擁有與高層住戶進行談判的“壟斷性權利”，低層業主往往會向高層住戶索要高額補償，這種制度安排使得加裝電梯工作難以推進。目前越來越多的地區在加裝電梯時開始采用《民法典》中關于建筑物區分所有權的規定。

《民法典》既規定了業主大會的民主決策程序，同樣關注了這樣的決策可能對個別業主的權利造成侵害，導致不公平的結果，對此，《民法典》第二百八十條賦予了受侵害業主請求法院撤銷業主大會或業主委員會決定的權利。2010 年10 月，北京市住房和城鄉建設委員會（以下簡稱“北京市住建委”）等四部門共同印發了《關于北京市既有多層住宅增設電梯的若干指導意見》，其中第四條規定，業主除了需要按照《物權法》的規定進行表決外，還需要征得采光、通風和噪聲直接影響的本單元業主的同意②。這一規定實際上賦予了業主“一票否決權”。2016年8 月，北京市住建委等十個部門共同印發的《北京市2016 年既有多層住宅增設電梯試點工作實施方案》延續了這一規定③。

2020 年5 月，北京市住建委等五部門制定的《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》（京建發〔2020〕100 號）中規定：“既有多層住宅加裝電梯的意向及初步方案應當充分聽取擬加裝電梯范圍內全體業主的意見，并經專有部分占該單元住宅總建筑面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意，且其他業主不持反對意見?！蓖ㄟ^分析該文本可以發現：第一，該規定并未依據最新的《民法典》進行修改，實際上比《民法典》要求的比例更為嚴格；第二，其對業主的態度進行了模糊的區分，通過“不持反對意見”賦予了反對者一票否決權，類似于“百分百同意”[2]；其三，其規定的“專有部分占該單元住宅總建筑面積”等表述似與《民法典》規定的“業主對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權”有所不同，部分電梯改造工程占用了小區全體業主共有的道路④，僅需該單元的業主進行表決似乎并未嚴格遵循《民法典》的規定。

二、北京市老舊小區加裝電梯糾紛的司法難點及其成因

（一）司法難點

從裁判文書網上可檢索的公開案件信息來看，自2021 年1 月1 日至2022 年4 月，北京市各級法院共計審結涉及既有住宅加裝電梯的案件18 件，包括建筑物區分所有權糾紛2 件，買賣合同糾紛2 件，姓名權糾紛2 件，以及排除妨害糾紛1 件。以上述案件作為樣本案例進行分析，發現其總體呈現以下特點：

1.原告舉證證明權利受損缺乏相應標準。在訴訟中，原告通常主張加裝電梯的行為對其房屋的通風、采光、安寧以及業主的隱私構成侵害，并且造成了房屋的貶值。原告通常提供房屋的照片以及房產中介公司給出的鑒定意見來證明損害的發生及其嚴重程度，但不同的鑒定方對房屋價格貶損情況的認定相差很大且缺乏權威性，法院難以認可。改建后房屋的采光是否符合《城市居住區規劃設計規范》與是否構成侵權行為之間的關系也有待厘清。法院通常認為加裝電梯并未對房屋采光、安寧等造成損害，甚至不會進行實地查看，此類案件的原告最終全部敗訴。

2.原告提起的補償請求依據不足。由于經過業主大會或者其他民主表決程序，加裝電梯難以被認定為違法行為，被告加裝電梯也不存在過錯，且原告很難證明損害的嚴重程度。這都導致原告通過《物權法》和《侵權法》難以實現救濟。法院在判定時也缺乏相應的指引，廣東、四川等地區的部分法院依據公平原則判決給予一樓住戶一定的補償，但大多數法院直接以原告的請求缺乏事實與法律依據為由判決其敗訴。

3.加裝電梯糾紛往往與其他法律糾紛相關聯。在實踐的過程中，情況往往更為復雜，加裝電梯糾紛往往與姓名權侵權糾紛、建設工程施工合同糾紛、繼承糾紛、買賣合同糾紛相關聯。比如在業主征集意見中代替他人簽名而導致的姓名權糾紛，加裝電梯施工過程中建設工程施工合同糾紛，加裝電梯導致房屋面積變化而產生的繼承糾紛，還有得知購買的房屋即將加裝電梯而主張解除合同，通過虛構電梯加裝項目進行詐騙。案件的裁判結果可能產生多重法律后果，使多重法律關系受到影響。

4.僅依靠法院裁判難以實現糾紛的實質性化解。電梯的建設、運行是一個長期的過程，加裝電梯不僅影響著高層住戶的出行便利，同時也影響著鄰里關系，機械的裁判結果難以實現司法判決法律效果和社會效果的統一。因此，僅僅從法律層面劃清各方的權利義務是不夠的，還應當積極開展調解工作以實現糾紛的實質性化解，避免讓政府的惠民工程影響鄰里和睦。

（二）司法難點的形成原因

1.加裝電梯業主表決規則尚不明確。相較于《物權法》的規定，《民法典》降低了業主共同決定事項中所需要的表決比例?！皩嵺`的經驗和教訓表明，《物權法》中的表決比例門檻過高，不少場合 待業主大會或代表大會作出決定，以便適時地改建、重建建筑物及其附屬設施。但因達不到這樣的要求而流產，導致不必要的損失?！盵3]設置過高的表決比例，增加了制度運行的成本。然而從法律文本的分析來看，加裝電梯表決的業主范圍到底是整棟樓全體業主還是本單元的業主？有觀點簡單地將這一事項歸入本單元業主共同決定的事項[4]。然而，很多加裝電梯項目不可避免地會改變小區的建筑區劃，占用共有部分，一些法院的判決也認可了這一觀點：“建筑區劃內的道路、綠地等屬于MY 二區的全體業主共有，并非MY 二區B2 座業主專有，而涉案電梯加裝所占土地侵犯了MY 小區全體業主共有土地權利，被上訴人僅以B2 座三分之二專有所有權的業主同意代替了MY 二區全體業主的同意是曲解了《物權法》的規定?！辈糠值胤皆谡咄菩兄袑⒓友b電梯歸為僅需某一單元內業主表決的事項，與《民法典》的規定不符。

2.對低層住戶的補償標準不明。民法上的相鄰關系要求相鄰不動產的權利人之間互相負有一定的容忍義務。相鄰關系制度旨在協調相鄰權利人之間的利益，使當事人之間的權利義務獲得有效的平衡，但是容忍義務也有其限度，并非要求一方無限制地容忍，[5]而以“必須、必要”為前提。即使改造方案獲得了通過，但是如果對低層住戶的損害超出了相鄰關系中容忍義務的限度，低層住戶同樣可以主張補償或賠償。但是，所有權受侵害的認定以及相鄰關系中容忍義務的界限，都有賴于整體性的解釋以及法官的自由裁量權的妥當運用。

在老舊小區加裝電梯方案中，盡管已經通過各種方式盡量減少對于低層住戶的損害，但不可避免地會對低層住戶的采光、隱私造成影響，甚至會造成房屋的大幅度貶值。司法實務中也出現了買受人得知即將購買的房屋要加裝電梯而主張解除合同的情形⑤。既有住宅加裝電梯政策的推行將對老舊小區中既有利益格局造成重大影響。低層與高層的房屋價值甚至會出現反轉，低層住戶在心理上難以承受這樣的利益分配變化。盡管對低層業主的損害在客觀上是存在的，但是在司法實踐中，原告需要證明加裝電梯給自身造成了損害并證明損害的嚴重程度，而這難以舉證，房屋價值變化也缺乏權威的鑒定。正是因為這樣的“損害”難以評估和量化，并且加裝電梯具有一定的公益性，一些法院在判決中便不要求就“損害”對一樓業主進行“賠償”，而是判決樓上業主對其進行“補償”，這在一定程度上是一種模糊化的處理。

3.法官在個案中的自由裁量權過大。既有住宅加裝電梯過程中面臨著制度供給不足的現狀，司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，不得不面對這樣的難題而必須給出答案，這就導致在一些具體個案中，法官的自由裁量權行使標準不統一，出現自由裁量權過大的情形。

由于現有的建筑物區分所有權制度更多地聚焦于業主大會的表決規則以及一層以上住戶對于電梯費用的分擔，對于低層住戶的補償標準基本屬于空白，只能由利益相關業主自行協商或者經過調解后達成協議。法官在裁判此類案件時，對于低層住戶的補償事項通常援引《民法典》中的公平原則，然而公平原則本身就屬于基本原則，非常抽象，具有不確定性?，F有的判決均缺乏相應的補償標準，補償的數額也相差很大，不僅定性具有一定的模糊性，裁判尺度也并不統一。

4.政策推動下司法機關面臨較大的政治壓力。由于老舊小區改造是黨和政府積極推進的一項民生工程，加裝電梯的情況甚至被一些地方政府納入年度考核指標，加之近年來強調司法機關“為大局服務”以及最高人民法院正在積極推動同案同判，個案中支持一樓住戶的補償請求可能會使大量的原告提起類似的訴訟，給加裝電梯的推進造成負面影響，甚至造成群體性事件，法院往往對其自由裁量權的使用持保守態度。

三、老舊小區加裝電梯民生工程的法治化推進途徑

（一）加強街道、居委會的指導作用

法律是實現社會治理的重要手段，但并非唯一手段。盡管我國《民法典》規定了業主大會和業主委員會是業主行使共同管理權利的機關，然而在實踐中，很多小區的業主大會并未成立，即使成立也往往陷入癱瘓狀態，難以開展工作。加裝電梯項目所涉及的老舊小區中，很多都是國有企業、機關單位的家屬院，很多此類小區的治理仍舊依賴于居委會、街道的統籌與協調。

在業主大會和業主委員會缺位的情況下，街道以及居委會應當起到調解作用?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》規定了居委會有調解民間糾紛、協助人民政府做好與居民利益有關工作的職責，黨員、人大代表、政協委員也可以在其中起到帶頭作用，通過小區自治組織促成低層業主與高層業主達成一致，讓這項有利于民眾的政策更好地推行。

（二）借助信息化手段實現社區的智慧治理

在現實的市民生活中，加裝電梯項目所涉各類房屋的使用情況可能較為復雜，存在房主、租戶等不同主體，溝通與協調往往需要付出高額成本，而且信息的傳遞與溝通不暢可能造成信息的失真。保證業主對加裝電梯工程的充分知情是業主有效行使同意權的前提條件。

社會治理也應當順應時代變革，采用信息化的手段以實現高效的社會治理，做到數據協同系統化，統籌推進智慧城市、智慧社區的基礎設施建設?？梢岳脭底只畔⒒侄涡麄鞲脑煺?，積極進行動員，傾聽居民的意見。

居民可通過數字化手段，實時了解加裝電梯的進展情況，在線全程參與加裝電梯的決策過程；業務后端，大數據可以幫助政府部門及時動態追蹤，更好推進落實電梯加裝這一民生大計，對不同住戶的補償也可以進行更科學的計算。在城市數字化轉型的大背景下，對信息化治理要全方位賦能，使其能提升居民的體驗感、幸福感?；鶎又卫硎且豁椣到y工程，通過信息化的治理手段保證信息的及時傳遞和公開，加強不同主體之間的溝通和協調，實現共建共治共享的社會治理格局。

（三）進一步優化相關政策，促進改造工程依法順利落地

《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》中的全體一致同意規則充分尊重了每一位業主的意見，然而低層住戶的“一票否決權”使其擁有一種壟斷性的權利，這種壟斷性的談判權往往使其向高層住戶索取不合理的高額補償，不受限制的私法自治下的自由交易秩序失效，這就要求政府進行適當的干預。

首先，加裝電梯事項應當遵循《民法典》關于建筑物區分所有權的規定，小區加裝電梯通常會占用小區的道路、綠化等公共用地，屬于《民法典》第二百七十八條規定的“改建、重建建筑物及其附屬設施”，應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意。根據《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》的規定，“加裝電梯部分不計入樓房建筑面積，不變更原房屋權屬信息，不辦理立項、用地、規劃和施工許可審批手續”，這屬于行政審批程序的簡化，不能改變占用共有部分的事實，所以表決過程仍應當遵循《民法典》關于表決程序的規定。同時，“其他業主不持反對意見”的規定與《民法典》的規定不符，《民法典》未賦予任何業主一票否決的權利。依照《民法典》規定形成的決議不構成對業主合法權益的侵害，業主也無權撤銷。

在對低層住戶的補償方面，在損害難以界定并且政策推動具有一定公益性的情況下，應當妥善地實現一層業主個人利益與樓上業主集體利益的平衡。相鄰不動產權利人之間的容忍義務有其限度，業主之間應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關系，依《民法典》的公平原則合理確定各方的權利和義務。因此，利益受損的低層業主要求一定補償具有法理基礎，由于對一層業主的侵害是為了實現一定的公共利益，這種補償并不需要完全遵循“市場價格”標準。在補償資金來源方面，由于加裝電梯受益的是較高樓層的居民，所以補償的資金來源應當以高層居民為主，可參照電梯費用的負擔比例進行適當的分攤，按照“多受益，多補償”的原則進行，必要時可由政府進行適當補貼。例如：山東日照規定，具體補償數額由相關業主協商確定，總額可參照一樓業主每戶1 萬元的標準計算；廣東珠海完善了保障機制，低層業主最高可獲總工程費用30%的補償。因此，未來北京市在政策制定的過程中也可以對這些補償標準加以參考和借鑒，對低層住戶進行適當的補償。

在補償標準的制定方面，應當由政府進行主導。政府出臺的標準具有一定的指導性與權威性，且行政權具有靈活、主動的優勢，可以及時地對標準進行修訂，能夠降低業主之間的談判成本，使得更多的糾紛通過參照標準與指引這一低成本的方式得到解決，而不用訴諸法院，實現社會的高效治理。

（四）發揮法院在政策推行中的能動作用

政策性的補償標準缺失導致大量的法律糾紛未能通過行政手段得到解決，而是通過司法途徑加以解決。司法途徑解決此類爭議面臨訴訟成本高額、原告舉證困難和審理時間過長等障礙，使得工程面臨長期拖延和種種不確定性。行政權與司法權應當合理分工，行政權更加靈活、主動，也具有一定的糾紛解決功能，當事人通過行政手段來實現救濟成本更低。

司法作為實現社會公平正義的最后一道防線，在相關政策不夠明確、標準不統一的情形下，應當起到矯正、補充、完善的積極作用。有關部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件，不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規范意義上的約束力，在大多數糾紛已經通過調解等其他途徑予以化解的情況下，法院應在個案中針對當事人情況對其權利進行救濟，以狹義的法律為依據，對加裝電梯所涉及的程序進行審查，同時利用自由裁量權對政策不完善的地方進行矯正，防止政策落實過程中出現偏離，但不能過度行使自由裁量，以免進一步激化矛盾。

結語

隨著我國人口老齡化的加劇和新型城鎮化的推進，老舊小區加裝電梯的呼聲漸高，愈發受到重視。北京市向來重視老舊小區加裝電梯改造，這涉及民生項目的落地和居民獲得感、幸福感的提升。在不同業主之間存在利益沖突、相關標準也不明確時，要依法對各方利益進行再平衡，找到解決加梯實踐難的利益平衡點，既保護經民主決策的加裝電梯決議，也不忽視少數群體的利益訴求，從而實現個人私益與社會公益之間的平衡，真正構建起和睦的鄰里關系。政策需要細化落實，也需要法官正確理解法律、妥當運用自由裁量權。

注釋

①現為《中華人民共和國民法典》中物權編的相關內容。

②《關于北京市既有多層住宅增設電梯的若干指導意見》第四條規定：“住宅增設電梯，應當經用地權屬單位同意后，由本樓業主根據《中華人民共和國物權法》的規定共同決定。同時，應征得因增設電梯后受到采光、通風和噪聲直接影響的本單元業主的同意?！?/p>

③《北京市2016 年既有多層住宅增設電梯試點工作實施方案》第四條第二款規定：“增設電梯應征得所在樓棟專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上業主同意，同時應征得因增設電梯后受到采光、通風和噪聲直接影響的本單元業主的同意，并應當妥善處理好住宅周邊相鄰關系?！?/p>

④北京市住建委在對《關于北京市既有多層住宅增設電梯的若干指導意見》有關條文的說明中寫道：“既有多層住宅樓增設電梯屬于住宅樓工程竣工后的改建項目，涉及占用小區公共用地，改建業主共有的建筑物，變更已經核發的行政許可，直接影響加建單元現狀住房的結構和使用，所以需要符合《物權法》、《行政許可法》、《城鄉規劃法》等相關法律法規?！?/p>

⑤目前已有部分地區開始推進對低層住戶的補貼，如《汕頭市開展既有住宅增設電梯工作的實施意見》第五條第一款規定：由實施主體根據所在樓層及受益大小等因素，協商確定分攤比例，共同出資。其中，第一、二層的住戶可以獲得適當補償，第三層住戶可以不分攤費用?！斗鹕绞屑扔凶≌友b電梯管理辦法》第八條第五款規定:如加裝電梯導致有關業主的采光、通風、通行或房屋價值等合法權益受到不利影響的，應當依法給予適當補償，補償費用在籌集資金中支出。