城鄉統籌背景下的小產權房整體性治理

文/李玉

黨的二十大報告指出：“群眾在就業、教育、醫療、托育、養老、住房等方面面臨不少難題?！盵1]住房問題是基本民生保障問題，關乎人民生活的安全感和幸福感，同時也是維護社會安定的基礎性問題。小產權房產生于我國特殊的城鄉二元土地制度背景之下，并受到多種因素影響。近年來商品房價格逐年攀高，而民眾的整體收入增幅與房價增幅差距較大，導致越來越多的人無力購買價格高昂的商品房屋。在此社會背景下，小產權房順應時勢出現在房地產市場上。因其建設成本低且售價低廉，深受中低收入者群體喜愛，潛在購買者人數不斷增加，房屋建設規模也隨之發展壯大，小產權房逐漸成為許多人熱衷的保障性住房選擇。但是由于小產權房是個人或群體自發建設的房屋，并未得到法律及相關部門的認可，終歸屬于違法建筑范圍。另外，小產權房管理方面的相關法律法規存在缺漏，小產權房在發展過程中也未得到有效控制，其無規則無秩序的蔓延之勢對國家、政府、法律產生了諸多不利影響，擾亂了正常的房地產市場秩序。因此，如何有效規制和管理小產權房，解決小產權房問題，是我國政府面臨的一個發展難題。

一、小產權房的概念

在我國，小產權房不是一個正規的法律詞項，小產權房多指在農村的集體土地上開發建設的、以較低的價格發售的、具有商品性的住宅。對于小產權房的定義，各個學者會從不同的角度闡述各自的認識。有的學者剖析特定的政策條件，認為小產權房是農人在自家宅基地上建造的房屋，以及集體經濟組織同他人合作在集體土地建設的、用來向組織外購買屋宇的人發售的房屋。[2]小產權房相對于普通的完全產權房，并沒有完整的法律意義上的產權，也沒有依法注冊，是缺少政府的許可證或者沒有獲得房屋產權證書的無產權屋宇。我國現有的小產權房可分為三種：其一是農村宅基地的主人自己建設并銷售的房屋；其二是農村集體組織在集體所有的非農業用地上建造的房屋；其三是隨著城鎮化不斷發展，國家征用部分土地后將集體建設住房發放給農民，農民獲得住房后自行決定將其出售，該類房屋在被轉售之后就變成了小產權房。

二、城鄉統籌背景下小產權房的現狀與問題

目前，我國小產權房呈現存量多、規模大的局面，且建設發展速度并沒有減緩的趨勢。盡管政府相關部門明確表示禁止小產權房的不合法交易，但是現有的政策和法律對小產權房的規制尚不完善，小產權房在發展中存在諸多問題。

（一）小產權房的現狀

小產權房已經在多年的發展中形成了非常大的規模。眾所周知，小產權房產生于復雜的社會背景之下，其交易和管控受到多方面因素的影響，牽涉的相關利益主體眾多。因消費者對價格相對較低的房屋需求呈現出有增無減的態勢，小產權房憑借絕對的價格優勢，受到眾多購房者的青 ，其規模也在不斷發展壯大。

1.小產權房規模大且涉及利益主體多。近年來，小產權房呈現出大規模發展趨勢，已建成的房屋數量十分龐大。[3]小產權房雖然是不符合法律規定的房屋，但是事物發展存在兩面性，小產權房也有對社會保障有益的方面，且受眾很大，包括集體土地所有者、集體土地使用者、開發商、購房者以及地方政府。因此，盡管國家一直限制并極力禁止開發和非法買賣小產權房，但顧及各方利益主體的權益，政策實施力度不大，治理措施也并未取得顯著效果。與此同時，隨著土地供給規模的持續擴大，房屋供給數量的增多，群眾購房需求不斷增加，小產權房的規模也持續擴展。

2.小產權房開發名目多且開發模式多種多樣。小產權房的開發者大多會以某種特定名義申請成立新項目。我國開發小產權房的模式大致有以下幾種：當地鄉鎮政府、村集體和社會投資者、房地產開發商等一起合作開發；村集體在集體土地上自行開發；開發商和社會投資者徑直購買土地進行開發；農民在自家宅基地自行開發。在項目的掩護下，新建房屋的出現有了合理的解釋，政府相關部門便無法實時了解小產權房的具體情況，難以開展規范管控工作。

3.小產權房的銷售交易形成一定體系。小產權房不歸屬于正規的商品房范疇，并沒有形成符合規范的銷售渠道。因此，大多數的小產權房是由房地產商自建自售，或者通過一些比較隱秘的方式傳播房屋出售信息，并借助中介交流合作對外出售。目前，一些地區的小產權房已經形成了適合自己的、獨特的交易標準?；谟行ПＵ戏课葙徺I者權益的需要，部分地區的小產權房出售者會在房屋買賣時邀請律師，購買者也會獲得兩本許可證和一本見證書，即建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和律師見證書。

（二）小產權房的問題

1.房屋質量存在安全隱患。由村民自行建造在宅基地上的小產權房，施工品質沒有保證，建造完成的房屋也會存在一定的問題和安全隱憂。由開發商負責開發建造的小產權房具有商品房的性質，但開發商主要選擇能給自己帶來最大利益的建筑商開展合作，出于實現小產權房利益最大化的目的，會要求精簡建筑工程的材料，從而節約建筑成本，房屋質量無法保證。伴隨著房地產市場的發展，房屋的種類增多、可選擇范圍擴大，各方主體對小產權房房屋的質量要求越來越高，但是大部分的小產權房還是或多或少地存在著質量問題和安全隱患[4]，房屋售后服務也沒有具體保障。

2.交易存在法律風險。小產權房的房屋產權不完整，沒有取得與一般商品房相同的土地證和房產證，即不具有合法性基礎。[5]因此，購房者在購買小產權房時，無法享受辦理銀行貸款或者辦理住房公積金貸款的便利。同時，由于房屋合同無效，所有者不能依法辦理房屋抵押、擔保，也無法對房屋實施繼承和離婚財產分割等操作，即喪失了房屋財產的附加權益。雖然目前的小產權房房屋產權證的內容和結構越來越完善，但仍不是符合法律規范的證書，房屋產權仍存在很多缺陷，不能充分發揮產權證的全部效力。

3.沖擊房地產市場秩序。小產權房的大規模開發建設，對商業房地產商在正常房地產交易中的利潤造成了不利影響，也間接影響了政府的財政收入。[6]小產權房相較于商品房而言，在價格上具有絕對的優勢，僅憑這一點便會擾亂購房者的思緒，在購房時形成干擾。另外，小產權房的交易行為缺乏法律的規制，也沒有相關部門進行監督，所以并不受正規房地產市場規則的約束。因此，小產權房的非法交易會對我國目前的房地產市場秩序造成一定的沖擊。

三、城鄉統籌背景下小產權房的治理策略

在新時代背景下，國家關于住房保障的政策發生了深刻變化，解決小產權房問題也面臨新的要求。對于已經建成或交易成功的小產權房，根據現存房屋的不同性質和問題采取分類處理的方式，依靠政策推動、完善法律法規，有條件地推進部分小產權房合法化，規范管理存量房屋，解決小產權房問題。同時，加大房地產監管力度，完善住房保障制度，并引導建設符合質量要求的保障性住房，滿足民眾基本住房需求，以控制小產權房的增量。

（一）存量層面：城鄉統籌背景下小產權房治理

目前我國小產權房的數量多、規模大，且涉及利益主體多。整治已經存在的大量小產權房，妥善調和各個利益主體之間的利益關系，有助于維護社會和諧穩定。根據原則性規定的要求，對小產權房進行分類治理，并采取不同的處理措施。下面根據不同房屋的安全情況、用地性質、規劃調整進行劃分，以在分類的基礎上對不同的小產權房采取差別化的策略。

1.完善制度規定，區分處置現有小產權房。完善國家的相關制度規定和安排，劃定不同類型的小產權房的性質，主要根據房屋是否質量過關、是否符合規劃及對社會產生何種影響等標準，將不同的小產權房歸類，并進行高效率規范處置。首先，有安全隱患的房屋堅決予以拆除。住房必須具備保障性功能。對于一些存在嚴重安全隱患、無法采取任何措施加以補救的房屋，應依法將其強制拆除，以保證居民的住房安全。其次，依法將部分小產權房轉化為商品房。[7]這種轉變房屋性質的改造方式，不但能夠加速城鎮化進程，同時也與購房者的需求相符合。最后，合理保留一部分小產權房。允許村民在自家宅基地上建造房屋并對外出售，使農民獲得一定的經濟收益，但是要規定不得私自將房屋讓渡給其他人。這主要是為了村民的住房保障需要能夠得到滿足，同時村民還可以利用小產權房獲得一定的財產性收入。

因此，應確立正確的土地制度改革方向，在保證農民的利益不會遭到損害、土地的用途不會發生改變的前提下，轉變發展思路，積極發現并試驗其他不同類型的土地流轉方式，切忌墨守成規。

2.健全處置現有小產權房的法律規范。小產權房問題的出現，暴露出我國社會轉型時期確立的法律規定存在缺漏，法律制度尚不完善，相關政府部門的功能太過單一，不能有效解決多種社會問題，形成了“現實和管理原則之間的矛盾”[8]，使得城鄉的發展規劃也受到不利影響。同時，國家目前的相關立法存在不足之處，致使政策的可行性不足。因此，國家立法機關應當積極開展更加廣泛的調查研究、召集多方主體聽取意見，組織專家進行討論，在充分了解當前社會需要和經濟發展狀況的條件下，修改相關法律及規定，使其更契合小產權房的情況。依據更加完備的法律法規，采取有效措施，治理已經存在的小產權房，規范農村土地資源的使用方式，對破壞農耕地的小產權房嚴加處置，有計劃地恢復農用地，保障農村可持續發展。在城市擴張的同時，也應重視農村地區的發展需求，為農村經濟發展和建設規劃提供政策支持，而不是通過放任小產權房肆意蔓延的方式幫助農民賺取經濟利益。

3.針對現存小產權房，有條件地加以合法化。小產權房合法化并不是完全放開小產權房且不加以管理，而且根據其是否符合相關條件，依次進行合法化管理，逐漸確立部分小產權房的合法地位。

首先，對于房屋建材質量較好、與城鄉發展規劃相適應、可作為保障性住房補充的小產權房，可以依照法律直接將其合法化。同時，提高對其相關利益的保障水平，使得小產權房能夠有效融入合理有序的社會經濟發展過程。完善相關制度體系和法律，對于不影響城鄉發展規劃、購房者購買需求強烈、與國家宏觀調控政策沒有沖突的部分小產權房，可以賦予合理的法律地位，同時保障相關利益主體的利益。應明確小產權房的法律定位，明確小產權房合法化的一系列標準，對其建設、流轉、交易、利益分配作出明晰的規定，完善相關制度的安排，合理有步驟地推進小產權房合法化。小產權房之所以不合法，是因為其開發、建設、銷售等過程沒有按照規定進行，且沒有繳納相關稅費?？梢酝ㄟ^宣傳法律法規，讓開發商和購買小產權房的消費者了解到，只要建造和購買的小產權房符合規定，并按規定繳納齊全一系列稅費，便可以獲得小產權房的所有權，同時還可以獲得政府部門頒發的產權證，從而幫助城市居民和農民獲得合法的小產權房，保障城鄉居民住房這一基本生活需要得到滿足，進一步縮小城鄉發展差距。

其次，通過確認產權和轉化功能的方式，側面推動小產權房合法化。對于一些無法直接合法化且拆除損失很大的小產權房，可以在改造之后，實現其功能和用途上的轉變，以便在不與國家的經濟政策相矛盾的前提下，獲得房屋使用的更大價值。政府應因地制宜，結合不同地區的特點和發展條件，在不背離國家利益和相關政策安排的情況下，進行小產權房的間接合法化。完善法律制度，并開展宣傳普及房屋產權知識活動，讓農民了解更多國家關于集體土地的發展安排，同時針對小產權房的功能轉化作出規定，在發揮其最大功能的基礎上為農村發展作出貢獻，從而助力城鄉共同發展。

（二）增量層面：城鄉統籌背景下小產權房治理

對小產權房進行規制，不僅要做好管理工作，還要重視預防工作。在有效管控現存小產權房的同時，加強各部門監督工作，避免新一批小產權房再次出現。完善住房保障系統，提供充足的保障性住房，力圖從根源上遏制小產權房的出現。

1.建立完善的小產權房監督機制。城市居民能夠享受到的保障性住房數量十分有限，而農民也沒有足夠的購買能力擁有商品房，大量的住房需求使市場上出現了大批有購買小產權房意圖的消費者。有需求就會有市場，開發商和村民看中這一商機，便大規模開發建造小產權房。因此，要解決小產權房問題，就必須防止新建小產權房的出現。加強各部門監督工作，完善監督機制，向民眾提供監督舉報的途徑，帶動更多人參與到監督管理工作中來。與此相對應的是，相關部門必須建立完善的小產權房監督機制，保障現有的治理成果，維持治理進度，有效防止小產權房規模進一步擴大。監督機制主要是實行治理措施，輔以動機消除。就前者來說，針對各類預防新建小產權房的舉措，都必須制定有效的監督制度予以支持。從后者來看，若要從根本上消除新建小產權房的念頭，必須監督好每個建造主體、受益的利益主體以及受害的利益主體。通過在農村建立針對小產權房的監督機制，加強對農村集體土地使用情況的持續監督工作，實時了解農村的建設規模，遵循城鄉建設規劃方案，嚴禁新建違法違章的小產權房，進一步推動城鄉統籌發展。

首先，必須確定能夠保障好用于發展農業的土地資源。要嚴肅規定和辨別土地資源的具體用途，確定土地資源的使用方法，將村莊中用于建設發展的土地也放入城鄉建設用地規劃中，遵循城鄉發展目標，保證國家有條不紊地開展土地資源管理。另外，融合城市和農村的建設和發展規劃，激勵農村地區聚焦自身條件進行開發建設，創建適合于農村的房地產市場，幫助村民和農村集體組織共同享受發展成果，提高整體收入水平，推動農村經濟持續發展，以建成環境優美、經濟興盛的新時代農村。

2.完善住房系統并提供更多住房保障。要完善我國的住房系統，長期性、根本性地打消部分群體新建小產權房的念頭。國家持續關注并支持構建完備的房屋供給體系，解決住房保障問題，頒布了一系列可長期實施的政策。通過持續性推進相關政策體系構建，可以從根本上治理小產權房問題。

首先，要針對農村和郊區兩個地區展開治理，不斷完善住房體系。對于城市周邊的外郊區域，政府要對有建房動機的建造者進行教育，明確政府堅決治理小產權房的決心，并向其呈現完善城市住房體系的發展規劃，進一步打消投機取巧的心理。通過宣傳國家的城鄉發展規劃，輔以相關法律強有力的約束，嚴格管控小產權房的建造者，有購買小產權房意圖的人數也會隨之減少，城市周邊小產權房規模便會逐漸縮小。對于農村地區的管理，可通過開展普法活動增強農民維權意識，幫助農民了解合法權益受到損害時的維權方法、使其敢于通過這些方法來維護自己的合法權益?？梢龑мr民保護土地，特別是農耕用地，禁止隨意轉讓這部分土地資源，更不能在土地上開發建設小產權房等違法建筑。同時，政府要向農民中的購房群體作出解釋說明，任何人在違背規定的情況下購買小產權房，都要承擔相應的法律風險。此外，政府要積極加大財政投入力度，不斷完善基礎設施，盡可能向農民提供更好的生活條件，幫助其理性購買住房。城市居民和農村村民都是小產權房的主要購買群體，通過完善城鄉住房系統，可有效減少二者購買動機，促使小產權房在市場上的需求量削減，從需求側出發有效防止新建小產權房的產生。

目前，我國的住房供應體系尚不完善，國家和政府能夠供應的保障性房屋數量仍不充足，真正能夠享受到住房保障的人員還是少數，許多人還存在住房困難。在這種情況下，一些建設在城中村和城鄉接合處、被低價出售或出租的小產權房及時提供了很多住房保障，承擔了一定的住房保障功能，分布在城鄉接合處的小產權房的數量也遠遠多于城市地區。由于城市地區的人口早已呈現飽和狀態，房屋供給量也一直遠遠低于居民的需求量，城市的住房處于供不應求的境地。再加之房價逐年攀升，而居民收入增長速度緩慢，短時間內無法籌得足夠的金錢購買昂貴的商品房，大多低收入者買房難、住房難。因此，要建立統一的建設用地市場，合理統籌城鄉資源，支持和發展保障性住房，解決住房問題。雖然城市住房資源緊缺，但農村卻有著眾多的住房存量，且大多處于尚未被有效利用的狀態。由此可見，可以通過對農村地區的建設用地資源加以合理合法運用，將城市周邊農村區域納入城市發展范圍，對這些房屋進行統一規劃管理，并按照城鄉統籌發展規劃建設房屋，設置保障性住房，化解住房困境，便于有序治理小產權房，并進一步解決小產權房問題。

3.完善城鎮住房保障制度。防止新建小產權房，就要解決城鎮住房需求量和供應量之間的差異問題，完善住房保障制度，解決城市居民和村民住房問題。在有效治理小產權房的基礎上，城鄉統籌合作發展，維護社會穩定。

一方面，在創建城市商品房市場體系時作出相關規定，主動完善和貫徹調節商品房市場的相關戰略，有效組合土地使用、具有保障功能的屋宇、繳納稅金等多種策略，保證商品房市場的供求處于均衡狀態，維持市場秩序穩定。另外，加強對商品房出租市場和營銷市場的標準管制，促進住房買賣的監管機制、代理經租的運行機制、租金價格的監督和管控機制等不斷完備。尤其是要注重提高金融發展戰略規劃的效率，增強其有效性，通過利用首付比例、利率等逐步打消投機者利用小產權房獲取利益的念頭。對住房公積金的現實運轉方法制定明確的標準，使其更加適應現實發展需要，并以此來引導城市居民的房屋需要?？梢蚤_展法律知識宣傳活動，提高相關法律普及程度，使市民形成拒絕購買小產權房等違章建筑的意識。

另一方面，完備住房保障體制。為滿足收入水平較低的居民的住房需要，應不斷創建和優化住房保障體制，足量擴充城市保障性住房供給。雖然目前的房屋價格較高，但隨著政府宏觀調控和市場調節作用的發揮，它終究會回落到正常的合理區間，大部分居民最終都能夠買得起房，到那時，具有風險性的小產權房便會失去其發展的有利條件。增加房屋供給的途徑，使能夠獲得住房保障的人員數量得到擴充，持續提高保障水平，向中低收入者群體提供足夠的保障，有助于縮小小產權房的市場需求量，進而有效防止小產權房的新建。通過完善相關法律規定，建立有關住房及保障房的完整法律體系，對住房保障的準入標準、考核程序、動態管理等一系列環節重點加以規范，從而保證在實行住房保障時能夠有法可依、有章可循。關于保障資金的來源，要明確安排政府提供財政支持，同時積極引導社會力量和一些金融機構參與進來，確保持續的資金投入。加強設置社會保障機構，并成立專門負責的基層機構，規范管理保障性住房，及時解決在管理過程中產生的問題，切實保證住房保障體系能夠良性運轉。