芻議國土空間規劃體系下海南藏族自治州生態空間管控對策

賴松清　吳陽陽

摘 要 生態空間是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，包括需要保護和合理利用的各類自然資源。加強生態空間管控，促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，是推進生態文明建設、筑牢國家生態安全屏障、構建國土空間開發保護制度的重要保障。為優化國土空間開發保護格局，加強青藏高原生態保護和建設，以青海省海南藏族自治州為例，基于生態保護重要性評價結果，討論了三江源生物多樣性維護類型區、青海湖流域水源涵養類型區、東部低山丘陵土壤保持類型區、共和盆地防風固沙類型區及河卡山高原自然生態保護區等生態功能分區及管控對策。

關鍵詞 生態空間；生態保護重要性；生態功能分區；管控對策；青海省海南藏族自治州

中圖分類號：S19；X22 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.17.004

2019年，《中共中央? 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）提出，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。

生態空間是國土空間規劃中的自然生態空間，與農業空間、城鎮空間一起組成完整的國土空間。生態空間具有維持生態平衡、維護生物多樣性的重要功能，對保障區域生態安全和可持續發展具有積極作用。在經濟發展與生態保護矛盾依然突出的背景下，在統籌全域全要素自然資源保護、利用和治理的要求下，面對生態環境退化的嚴峻形勢，加強生態空間管控對策研究顯得尤為重要。當前，國土空間規劃正在全面推進過程中，加強生態功能分區和空間管控的研究，對優化國土空間保護格局和引導規劃分區管控具有現實意義。

本文以位于黃河源頭的青海省海南藏族自治州（以下簡稱海南州）為例，探討基于生態保護重要性評價結論的生態功能分區及管控對策，為海南州優化國土空間開發保護格局提供借鑒。

1? 相關研究綜述

國外學者一般認為生態空間管控是對民主和多元化空間的健康公平與環境正義等問題的協調，其主要通過行動主義和決策來對抗環境紳士化，并非禁止任何開發活動的進入[1]。國外研究多以協調性、多功能、連通性、多尺度規劃、多樣性和認同感作為基本原則，將人的身心健康和視覺、知覺感知的人本主義方法、景觀生態學的多尺度方法等手段應用于生態空間管控，解決從地塊到城市地區再到國家多個層面的生態問題[2]。

國內學者多以自然保護地、生態廊道、生態保護屏障等研究對象，探索生態空間中生態用地保護與利用的協調機制[3]。例如，李國煜等在明確自然生態空間內涵和分類的基礎上，探討了自然生態空間用途管制分區劃定的邏輯框架和技術方法，提出自然生態空間分類、分級管制規則[4]。陳陽等提出生態空間管制分區可遵循以生態功能為研判依據、生態要素為空間載體、分級分類高效管理為落腳點的理論邏輯，構建以功能權衡、要素統籌、分級分類為次序的實施路徑[5]?！蹲匀簧鷳B空間用途管制辦法（試行）》提出，生態空間用途管制，應堅持生態優先、區域統籌、分級分類、協同共治的原則，并與生態保護紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。

2? 海南州生態空間現狀與問題

2.1? 基本情況

海南州位于青海省東北部，地處“中華水塔”三江源和黃河干流區，與青海湖、祁連山緊密相連。境內地形以山地為主，平均海拔3 200 m，其中山地占陸地總面積的42.3%，丘陵及殘山占比11.0%、中海拔平原和臺地占比46.7%。地貌類型和景觀特征繁多，是典型的盆山系統河流侵蝕地形和青藏高原農牧交錯帶，形成了森林、草原、沙漠、濕地、河湖等復雜多樣的自然生態系統，孕育了豐富的生物多樣性。

2.2? 生態空間特征

1）河湖棋布，水系發達。境內河湖眾多，主要有黃河和青海湖兩大水系。境內黃河干流長411.3 km，蜿蜒穿越境內5縣20鄉，黃河一級支流101條，進入黃河的輸水量占流域總徑流量的19%；青海湖水系主要有布哈河、黑馬河、倒淌河。

2）草原連綿，綠草如茵。草地分布廣泛，天然草地總面積31 814.71 km2，約占該州土地總面積的73.21%，是該州最大的生態系統；草原綜合植被蓋度達56.99%。境內草原生態系統以溫性草原、高寒草原和高寒草甸為主。

3）森林茂密，鑲嵌溝谷。森林資源較為豐富，林地面積3 840.02 km2，約占該州土地總面積的8.84%；森林蓄積量486萬m3。林地以天然林為主，分布海拔高差較大，人工林有生態林、防護林、水源涵養林和經濟林。

2.3? 生態空間問題

2.3.1? 濕地資源萎縮，環境惡化

由于區域內地表蒸發量大，降水和地表徑流不斷減少、凍土退化嚴重、地下水位持續下降、河流流量減少，加之對濕地資源的過度利用等，境內灘涂和沼澤等天然濕地呈現萎縮狀態，濕地水源涵養能力下降。在濕地面積減少和水源涵養功能衰退的共同作用下，濕地生物棲息環境逐漸惡化，物種多樣性隨之降低。

2.3.2? 草地生態系統質量較低

長期以來，很多牧區片面追求牲畜數量，缺乏草畜平衡意識，造成草場超載過牧，導致草地退化，環境遭到破壞。經分析，海南州中度及以上退化草地面積占草地總面積的31.59%，而中度退化草地面積約占退化草地總面積的80%。草地退化、沙化導致區域植被覆蓋度下降、草原生產力下降，使得草地調節氣候、涵養水源、防風固沙、保持水土、凈化空氣等生態功能明顯衰退。

2.3.3? 水土流失加劇

受海南州“環山之勢，盆地居中”地形地貌的影響，區域內海拔落差較大，地勢起伏不平，加之該區域屬典型的高原大陸性氣候區，氣候溫涼寒冷，降水相對較少，春季干旱多風，冬季漫長干燥，易產生凍融侵蝕、風力侵蝕及水力侵蝕。境內草場退化、土地沙化也是導致水土流失的重要原因。青海省水土流失動態監測數據顯示，海南州境內風力侵蝕面積38.874萬hm2，水力侵蝕面積350.418萬hm2，凍融侵蝕面積為47.575萬hm2，以水力侵蝕為主。

2.3.4? 沙漠化影響面大

根據第六次青海省荒漠化和沙化土地監測數據，海南州沙地以流動沙地為主，占沙地總面積的75.56%，集中分布在共和縣沙珠玉鄉、鐵蓋鄉及貴南縣茫拉鄉、茫曲鎮；固定及半固定沙地占沙地總面積的21.42%，主要分布在共和縣塘格木鎮；此外，塔拉灘地區以西及龍羊峽庫區周邊出現了具有明顯沙化傾向的土地，占沙地總面積的3.02%。

3? 海南州生態保護重要性評價結果

生態保護重要性評價是識別區域內生態系統服務功能極重要和生態極脆弱地區的重要手段，分別通過生態系統服務功能重要性和生態脆弱性反映。本文參考了海南州國土空間總體規劃“雙評價”的成果，結果如下。

1）生態系統服務功能極重要區面積10 510.73 km2，占海南州土地總面積的24.19%，主要分布在共和縣北部、興?？h和同德縣南部、龍羊峽、貴德縣地質公園和濕地公園等。2）生態極脆弱區面積0.38 km2，生態脆弱區面積7 667.04 km2，占海南州土地總面積的17.64%，分布在共和縣、興?？h鄂拉山地區、青海南山地區、龍羊峽、阿尼直亥山。3）生態保護極重要區面積10 371.76 km2，占海南州土地總面積的23.87%，主要位于青海湖和三江源國家級自然保護區中鐵-軍功保護分區。

4? 海南州生態空間管控對策

4.1? 構建生態空間保護格局

以生態保護重要性評價結果為基礎，結合生態脆弱區分布情況，以山脈、水系為骨架，以河流、湖庫為廊道，構建“一廊雙屏、兩區五山”的全域生態空間保護格局，強化重要生態空間的保護?！耙焕入p屏、兩區五山”即沿黃生態廊道，青海湖草原濕地生態屏障、三江源草原草甸濕地生態屏障，鄂拉山脈生態脆弱敏感區、貴德沿黃谷地生態脆弱敏感區，日月山、南山、河卡山、鄂拉山、同德南部山地等重要生態空間。

4.2? 生態功能分區及管控措施

根據生態保護重要性評價結果，按照主導因素識別不同區域主導生態功能類型，以及各類生態功能區保護優先等級，將海南州國土空間劃分為三江源生物多樣性維護類型區、青海湖流域水源涵養類型區、東部低山丘陵土壤保持類型區、共和盆地防風固沙類型區及河卡山高原自然生態保護區。

4.2.1? 三江源生物多樣性維護類型區

該區主導生態功能是生物多樣性保護和水源涵養。實行嚴格的管控措施，嚴禁開展破壞生物多樣性的經濟和社會活動，嚴防外來物種入侵，嚴格控制威脅生物多樣性的開發利用活動，基本消除人為活動對生物多樣性的干擾。同時，加強生態環境保護，維護以生物多樣性保護和水源涵養為主的生態調節功能，建立以野生生物種質資源庫為核心的收集、保護、共享和利用的信息化平臺。實施生態補償政策，限制人口聚居規模，鼓勵區內農牧民逐步遷出。

該區域73.3%的土地已劃入生態保護紅線，包含青海三江源國家級自然保護區中鐵-軍功保護分區和青海同德石藏丹霞國家地質公園等。生態保護紅線內原則上按禁止開發區域的要求進行管控，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發建設活動，嚴禁任意改變用途；禁止在生態保護紅線范圍內投資建設除國家重大戰略礦產資源勘查項目、重大基礎設施建設項目、軍事國防項目、生態修復和治理項目及維持農牧民基本生產生活等必要民生項目以外的項目；自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動。

4.2.2? 青海湖流域水源涵養類型區

該區主導生態功能為水源調節、水源涵養、生物多樣性維持。為保持區域內生態系統的原真性和完整性，維持青海湖高原湖泊濕地生態系統的功能，保證青海湖水質，應加強水源涵養和林草保護。禁止建設造成景觀割裂和影響景觀美學的大規模、大體量基礎及服務保障性設施；嚴格控制生態景觀田的分布及規模；允許建設污水處理、垃圾轉運等基礎設施項目；允許建設符合保護要求的公共服務設施、生產生活設施、生態體驗和自然教育設施；允許對退化生態系統進行適當的人工修復；允許在科學草畜平衡下進行放牧活動，生態修復區域實施季節性休牧、輪牧；允許開展與生態保護目標相符的生態體驗和自然教育活動，嚴格控制生態體驗活動內容、規模及生態容量，在景觀保護的前提下嚴格控制環湖等核心景觀視線范圍內的建筑高度。鼓勵原住居民通過多種途徑從事生態種養、生態農牧產品加工、生態體驗活動，促進產業轉型和可持續生計。

該區域39.40%位于青海湖國家級自然保護區范圍內，34.61%位于青海湖國家級風景名勝區范圍內。

1）自然保護區內實行更加嚴格的管控措施，對自然生態系統和自然資源實行重點保護。對不符合保護和管理目標要求的各類生產設施、工礦企業進行優先清理并禁止新建；禁止新建、改擴建與保護管理無關的基礎設施，對現有道路實行車輛通行管控；嚴格管控人口規模；嚴格實施草畜平衡制度，在生態退化區域實施禁牧；禁止私設網圍欄，逐步拆除現有網圍欄。允許核心保護區通過預約-審核機制，利用局部點狀或線狀區域，在管理人員的陪同下開展固定時段、控制人數、指定路線及內容的限制性生態體驗活動。

2）風景名勝區內嚴格控制開發性、生產性建設活動；嚴格控制農牧業生產類別和生產規模；適度開展觀光游覽活動；有序恢復自然生態景觀，系統保持景源自然屬性及自然生態環境。

4.2.3? 東部低山丘陵土壤保持類型區

該區主導生態功能為土壤保持、水資源供給、生物多樣性保護。應維持水土保持生態服務功能，防止生態破壞，禁止在該區域過度放牧、亂砍濫伐、過度采砂采礦，禁止占用林地、濕地等不合理的土地利用行為。區內耕地按照優先保護區實行嚴格保護，確保耕地面積不減少、土壤環境質量不下降，嚴格控制非農建設占用耕地，防止耕地非糧化。禁止生產、生活污水隨意排放，引導和鼓勵農民發展科學化、專業化生產，減少污染，提升農產品安全生產水平。加強區域內河流、湖泊、濕地等生態系統的修復和治理，采取封山育林、小流域治理、改變耕作方式等措施，恢復區內自然植被，提高水源涵養和水土保持能力。該區域包含青海貴德國家地質公園、青海貴德黃河清國家濕地公園等自然公園，應嚴格落實自然保護地管控要求。

4.2.4? 共和盆地防風固沙類型區

該區主導生態功能是防風固沙、植被維護與沙化控制。應全面實行以草定畜、草畜平衡和休牧、輪牧、禁牧制度，嚴格控制荒漠草場載畜量。禁止在草場嚴重退化區域放牧，禁止在重點防風固沙區域露天采礦。嚴格規范礦產資源開采、交通及水利工程建設，不得擾動或破壞工程區以外的地表和植被，不得對地表水、地下水產生阻隔影響、改變天然徑流狀態，不得破壞珍稀野生動物棲息地及阻隔野生動物遷徙。對沙化和退化草地實施綜合治理，控制沙化土地擴張，采用草方格、植樹種草、蓄水等措施，恢復沙化土地植被。因地制宜劃定沙漠封禁保護區，采用網圍欄圈定，采取嚴格的保護措施，遏制人為破壞和干擾活動，禁止放牧。沙漠邊緣區和重點流沙區采取固沙壓沙、植樹種草、人工促進自然修復等相結合的措施，加快地表結皮的形成，恢復植被，保護自然生態。鼓勵“光伏+生態”治沙新模式，實施光伏治沙工程，推廣“板上發電、板下種草、板間養殖”多種業態融合發展模式，同步推進光伏園區與防沙治沙相結合，實現太陽能產業、生態環境保護、生態畜牧業發展有機結合。加強貴南黃沙頭、貴南魯倉、共和塔拉灘等沙漠公園建設和保護，打造生態沙漠游憩勝地。

4.2.5? 河卡山高原自然生態保護區

該區主導生態功能是維護自然生態環境，維持基本生態功能，如水土保持、水源涵養和生物多樣性等。注重保護自然生態，允許在不降低生態功能、不破壞生態系統、符合國土空間規劃管制規則的前提下適度開發利用。原則上不得開展有損主導生態功能的開發建設活動，不得隨意擴大城鎮開發規模。嚴格規范城鎮化和美麗鄉村建設，不得影響畜禽產品品質，不得降低空氣環境、水環境、土壤環境的質量，不得影響生態安全。因地制宜實施劃區禁牧、輪牧、休牧，嚴格落實草畜平衡制度，禁止過度放牧、開墾草地，遏制土地沙化。優化牧區、農牧結合區和農區資源配置，推行“舍飼圈養、種養結合、農牧互補、牧繁農育”等循環生產模式。高效利用土地種植人工飼草，提升飼草料供給能力。支持暖棚、飼草基地、貯草棚等基礎設施建設，引導草場合理放牧和鼓勵舍飼養畜結合。

5? 結語

從生態保護重要性評價結果來看，海南州生態系統功能重要性突出，且具有明顯的高原生態脆弱性特征。如何針對高寒生態系統重要而又脆弱的特征，制訂行之有效的生態空間管控對策，正確處理高寒生態系統脆弱與生態產業發展之間的關系，把“綠水青山”變成“金山銀山”，實現可持續發展，是海南州亟待解決的問題。

本文基于生態保護重要性評價結果，構建了海南州生態空間保護格局，對海南州國土空間總體規劃中制定國土空間開發保護戰略和構建國土空間開發保護格局具有一定的參考價值。同時，劃定了生態功能分區，并提出了生態空間管控對策，對海南州乃至青藏高原加強生態保護和建設具有一定的借鑒意義。但是，生態系統具有復雜性和多樣性的特點，為正確處理好生態保護與城鄉發展之間的平衡關系，需要進一步細化生態空間管控單元和管控要求。建議海南州可在生態保護紅線劃定成果的基礎上，進一步明確重要的生態保護空間單元，劃定一定比例的生態控制區，構建生態空間的多元化保護和治理體系。

參考文獻：

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[5] 陳陽，岳文澤，張亮，等.國土空間規劃視角下生態空間管制分區的理論思考[J].中國土地科學，2020，34（8）：1-9.

（責任編輯：劉寧寧? 丁志祥）

收稿日期：2023-05-06

作者簡介：賴松清（1980—），男，福建漳州人，本科，工程師，研究方向為國土空間規劃。E-mail：86552836@qq.com。