中國式現代化背景下超大特大城市基層政區治理困境及其優化路徑

摘要：超大城市成為我國邁向社會主義現代化強國的核心載體，然而超大特大城市由于其高度的流動性、變動性、復雜性、風險性等特征，使得基層治理往往由于缺乏空間協同機制而變得捉襟見肘。行政區劃作為空間治理工具，不僅可以助推超大特大城市治理現代化，也是中國式現代化的重要路徑。在論述現代化進程中超大特大城市重要性基礎上，對其治理現代化進程中基層政區的治理困境和優化路徑進行了探討。

關鍵詞：中國式現代化；基層政區；超大特大城市；治理現代化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.007

一、中國式現代化離不開超大特大城市治理現代化

黨的二十大報告指出：從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。

中國從全面建成小康社會進入到全面建設社會主義現代化強國的重大歷史轉折階段，城市戰略更加凸顯，并且城市發展好壞決定中國能否跨入中等收入陷阱，邁入發達國家。2020年，中國GDP總量超過100億元，2019年人均GDP首次超過1萬美元，距離高收入經濟體門檻（約為12600美元）僅一步之遙。從國際經驗來看，二戰以來世界上100多個經濟體在追趕發達國家，但成功跨越“中等收入陷阱”實現趕超的僅僅有12個，趕超成功率只有10%左右。而這些在人均GDP突破1萬美元后陷入“中等收入陷阱”的國家往往是其城市出現了問題，特別是大量拉丁美洲國家，以及一些東南亞國家，由于城市不堪重負、“貧民窟”蔓延，甚至衰敗，導致將整個國家拖入泥潭，無法實現現代化進程再上一個臺階。包括一些發達國家有些城市由于出現衰敗，甚至破產，也引發了經濟社會問題。

因此，如何在我國常住人口城市化率超過60%，從全面建成小康社會進入到全面建設社會主義現代化強國的新發展階段，以及新冠疫情后我國進入“逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，進一步優化我國城市發展戰略，特別是代表國家參與全球競爭、率先實現現代化的超大特大城市的發展戰略就顯得更加重要。一方面，超大特大城市作為國內國際雙循環相互促進的核心節點，在當前全球新格局、城市區域化背景下其重要性凸顯。例如，十九屆四中全會提出“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，國家十四五規劃再次指出“提高城市治理水平、加強特大城市治理中的風險防控”；另一方面，超大特大城市自身發展也到了一個需要加快轉變發展方式的新階段，正如二十大報告指出的“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！?/p>

從中國式現代化的五個特征而言，超大特大城市治理與中國式現代化也有緊密的對應關系。從“人口規模巨大的現代化”角度而言，正如新型城鎮化是以人為本的城鎮化，超大特大城市現代化也是一個特定的超大特大空間內所有市民的現代化過程，這個過程中需要把握好城市整體規模和最基層管理單元規模的適域化甚至最優化，以實現市民與城市的和諧?！叭w人民共同富裕的現代化”在超大特大城市治理中國式現代化中，體現的則是市民與城市其他市民的關系，城市特別是超大城市作為一個獨特空間，其使命就在于通過集聚和規模效應發展經濟、創造財富，國外的超大特大城市可能因為這種效率而使得城市成為“有錢人的城市”“有名人的城市”，而人民城市強調是通過基本公共服務均等化等方式，實現全體市民的共同富裕?！拔镔|文明和精神文明相協調的現代化”是強調人與自己的關系，人不僅需要外在的物質財富也需要文明素質、利他精神、公益慈善等精神文明。對于超大特大城市而言，不僅需要城市硬實力讓自己強大，也需要城市軟實力讓自己偉大?！叭伺c自然和諧共生的現代化”，從超大特大城市治理而言則是如何保護城市生態環境，建設公園城市和美麗街區，當然也包括如何更好應對自然災害、極端天氣以及重大疫情挑戰的現代化?！白吆推桨l展道路的現代化”，從超大特大城市治理而言，則是如何能實現自身發展與周邊區域協調發展，以及外來新市民如何更好融入城市等治理的現代化。

二、超大特大城市治理現代化離不開基層政區優化

行政區劃作為調節空間關系的重要治理工具，它在我國城鎮化進程中發揮了重要作用，也做出了重要貢獻。而超大特大城市治理的中國式現代化，政區治理無疑也仍將扮演重要而獨特的作用。

一方面，從世界范圍來看中國的行政區劃歷史最悠久、內容最豐富，也是我國城鎮化進程中最具中國特色的空間治理工具之一。另一方面，正如前述超大特大城市治理中國式現代化的五個特征中，行政區劃在其中也密切關聯。包括行政區劃調整對城市規模治理的促進優化作用，將更好實現超大人口規模城市的現代化；基層區劃調整對基本公共服務均等化的促進優化作用，將更好實現城市的空間均衡發展和公平正義；政區地名的歷史保護以及人文化、美感化調整也是提升城市軟實力的一個路徑；政區層級的扁平化改革和邊界治理等，對超大特大城市應對自然界各種風險挑戰提供了路徑，而參考政區建制化邏輯的“河長制”等管理創新也對生態治理提供了政策工具；行政區劃的合并與跨界聯動在超大特大城市區域化發展中，有著其獨特的減少空間交易成本、提升整體空間治理效率的重要功能。

特別是在提高超大城市綜合承載能力、資源配置能力和風險防控能力方面，優化基層政區結構設置可謂是一個重要影響因素。優化基層空間配置就是通過構建幅員適度、建制清晰、層級合理的基本治理單元體系，以提升街鎮鄉-村居等基層治理能力現代化水平。夯實超大城市基本治理單元，不僅可以為“內循環”提供堅實的社會穩定基礎支撐，也是有效防控重大突發應急事件的基礎保障，更是推進超大城市治理現代化的重要手段。

三、當前我國超大特大城市基層政區設置的不適應性分析

“基礎不牢、地動山搖”，超大特大城市由于其高度的流動性、變動性、復雜性、風險性等特征，使得基層治理需要更為精巧科學的空間配置才能實現基層秩序與活力之間的平衡，進而有利于整個城市的運行，否則要么導致基層問題頻頻，要么使得行政管理成本過高。從超大城市空間配置近年來的突出問題及其未來挑戰來看，主要有以下幾個方面：

（一）都市圈視域下超大城市郊區新城建制的不適應

十九屆四中全會提出“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，如何在都市圈視域下提高超大城市綜合承載能力，大力發展郊區新城是一個重要路徑，如何讓新城發力和高效治理，其中的政區建制是一個重要影響因素，新城建制如果不能有效協調“市—區”關系，則要么難以發揮全市統籌全域空間發展的優勢，主城—新城—都市圈內市域外城市的整體資源配置能力低；要么難以發揮新城的空間、生態和后發優勢，新城發展動力、積極性和特色性不足，甚至成為“燈下黑”。

（二）基層空間單元人口過多，凸顯精細化治理能力不足

我國超大城市在發展過程中有意無意地形成了諸多超大社區，包括亞洲最大社區北京“回天”社區、上海的7個鎮實有人口超過30萬（根據七普最新數據）等。雖然在實踐中“大有大的管法、小有小的管法”，但在應對新冠疫情等重大突發事件時，過大的空間單元人口規?？赡軙砩鐓^韌性的不足，甚至突破管理底線，例如難以實現“封閉管理”等。此外，基層空間單元人口規模過大，也影響了基本公共服務供給的“最后一公里”，不僅降低了公共服務的可及性，也難以更好匹配社區居民的實際需求。

（三）基層建制單元撤并過多，引發“被撤制鎮”治理衰敗

新世紀以來，隨著鄉鎮撤并在全國陸續推進，對于超大城市而言確實起到了做大鄉鎮工業園區、促進村民集中居住、農業向規模經營和大戶集中等政策效果。但是不少基礎較好的鄉鎮由于建制撤銷和行政中心遷移，出現了嚴重的衰敗，包括基礎設施年久失修而嚴重影響安全管理、公共服務供給不足而嚴重影響老鎮居民獲得感、導致民俗文化遺產保護不力甚至破壞等。

（四）基層城鄉轉換不規范，導致居民認同模糊難以適應

由于缺乏村改居、鄉改鎮、鎮改街道等標準，基層建制的城鄉轉換過快導致了居民認同模糊等問題。2019年筆者對441名上海市居民開展的問卷調查顯示，對于自己生活的小區，11%的被調查者不知道自己居住在鄉、鎮或街道；而對于自己工作的地點，19%的居民不知道基層建制類型，還有5.67%的居民認為沒有必要知道基層建制類型。另外，當問到居住地從鄉變更為鎮或者從鎮變更為街道時候公共服務是否有變化時，均有三分之一以上的居民認為沒有變化或者無法判斷。

（五）基層空間架構不合理，致使跨層級和跨邊界治理難

一方面，隨著重心下移、資源下沉、權力下放的超大城市治理結構改革，基層也承擔了很多改革創新任務，而這些任務的完成對基層空間架構提出了新的需求。沒有合理的基層空間架構，易于導致資源配置的不科學，例如社區防控中的封閉式管理、社區新基建、城市網格化管理等。同時，沒有相對穩定和科學的基層空間架構作為“錨”，極易導致基層公共服務供給出現碎片化、隨意化、嬗變化等問題，例如包括托幼和養老等在內的15分鐘社區生活圈建設以及基層黨建服務中心等布局不合理，進而影響城市精細化治理效能。另一方面，在一些省界毗鄰地區，例如，上海的金山區楓涇鎮與浙江的嘉興市新埭鎮等就曾因為農村土地劃分問題而出現過空間飛地，這些飛地經常發生斷頭路、交通巴士短缺、流竄作案猖獗、垃圾治理難、環境保護不力等問題。

（六）基層建制名稱缺乏規范和人文美感

在超大城市郊區快速城鎮化進程中，為更好應對城鄉接合部的過渡性管理，一些基層建制的名稱不甚規范，例如上海新城出現的“嘉定鎮街道”“南匯新城鎮”等通名專名化的情況，以及菊園新區管委會、工業園區管委會等準政區表述。此外，在居委會取名上，也存在缺乏人文美感的情況。例如，根據2018年上海市16個區4364個居委會名稱的全樣本分析表明：一是上海三分之一以上（1495個居委會，占比34.26%）的居委會名稱是以數字排序作為居委會專名，如“張廟街道通河八村三居委會”“兆林新村第十六居委會”等。這樣的命名缺乏美感和人文性，不利于形成居民的歸屬感。二是全市20.23%的居委會中帶有“村”這一名詞，以“**村居委會”命名在上海非常普遍，如上南八村居委會、三林新村居委會等。盡管這一方式具有繼承性，但也可能造成一定的誤解，可以進一步優化。三是居委會名稱中出現“路、弄、街、里”等路名來給居委會取名的占到9.76%，例如，“中山東一路居委會”“談家橋路80弄居委會”等，這樣的取名雖然便于居民通過地理交通位置來尋找和記憶，但總體上也有局限性，可以從地名創新角度采用更有美感的取名方式。

（七）超大城市全面數字化轉型對基層政區格局的影響

正如習近平總書記指出：“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路”。超大城市在數字化轉型上具有先發優勢，在“城市大腦”“數字政府”“一網統管”等數字治理背景下，基層政區格局也需要及時調整，包括數字化治理為縮減行政層級、推動扁平化改革提供了技術支撐，這對于“二級（三級）政府、三級管理、四級網絡”體制將帶來重塑性的調整。據調研，目前中心城區市轄區在數字化治理中的定位就較為模糊，市里作為制定標準、統一指揮、構建底座的定位較為清晰，街鎮村居作為一線發現、落實處置、反饋效果的定位也較為清晰，而市轄區在其中的定位目前較為模糊；此外，在數字化治理背景下，管理幅度大為拓展，對于超大城市、超大區域以及超大街鎮和社區而言，可以利用數字化手段實現寬幅度的精細化治理，這就為進一步縮小基本管理單元的尺度提供了可能。

（八）城區街道辦事處政府駐地辦公空間難以適應治理重心下移，駐地遷移需求較大

隨著重心下移、職能下沉，目前超大城市街道辦事處職能不斷豐富，可現有的辦公空間還是基于以往的職能來設計的，加之隨著中心城區物業價格的高升以及資源的稀缺，街道辦事處辦公空間就近擴展的難度一般較大，特別是數字治理轉型中，街道辦事處往往也需要配置一塊較大的電子顯示屏及其相應的指揮空間，目前的街道辦事處一般很難騰出這樣的空間。因此，街道辦事處目前往往是在轄區內分散布局社區事務受理中心、社區文化活動中心、城市運行數字化管理中心等機構，由于功能分散布局，使得街道辦事處在統一領導、集中指揮上存在一些不便利。面對這樣的實際問題，不少街道紛紛提出遷移駐地的行政區劃調整需求。

四、優化基層政區設置助推超大特大城市治理現代化

（一）以15分鐘社區生活圈為標準劃定基層治理規模

隨著我國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾，提高公共服務的均等化和可及性成為超大城市治理的核心目標。近年來各大城市紛紛推出了建設15分鐘生活圈的目標，以打通基本公共服務供給的“最后一公里”，無疑空間配置是實現這一目標的關鍵工具。圍繞15分鐘生活圈，筆者在上海進行了15分鐘步行距離的實證研究，發現在居委會轄區人口平均1500戶的設置下，要實現15分鐘社區生活圈目標，最優的基層區劃設置是：當人口密度為1萬人/平方千米時，街道轄區2—3平方公里，服務2—3萬人，下設10個社區，這也是克里斯泰勒中心地理論的最優行政管理幅度。當然，如果市中心區人口密度高于1萬人/平方千米或者郊區人口密度低于1萬人/平方千米時，街道面積可做相應調整，但應不小于2平方千米。[1]

（二）以創新“中間層”探索“新型街區制”，實現“行政減層和服務加層”

超大城市在數字化轉型等背景下具備了“扁平化”改革的條件，因此超大城市理應也有一個“超大基層”。然而，超大城市居民在公共服務需求上則越來越注重品質化層次化，如何實現超大城市治理所需的“扁平化”與公共服務供給所需的“多層化”的平衡，需要在基層空間結構上進行探索創新。

上海針對中心城區居委會規模太小導致的服務能級和質量不足、街道規模太大產生的精準性可及性不高的問題，通過在街道辦事處-居民委員會“中間層”設置“鄰里匯”“睦鄰中心”“市民驛站”“鄰里中心”等“新型街區制”探索，實現了超大城市治理所需“扁平化”與公共服務供給所需“多層化”之間的平衡。同時，在郊區和鄉村設置非行政層級屬性的“基本管理單元”、析出街道等做法，破解快速城鎮化進程和鄉鎮撤并導致的鎮域居民公共管理和公共服務供給不足等問題

與此同時，上海還在郊區和鄉村設置非行政層級屬性的“基本管理單元”，[2]配合鎮管社區或析出街道等做法，破解快速城鎮化進程和鄉鎮撤并導致的鎮域居民公共管理和公共服務供給不足等問題?！盎竟芾韱卧痹O置包括“3+3+2”的機構體系，即“社區事務受理中心、社區文化活動中心、社區醫療衛生中心”“派出所、城管、市場監督管理”以及“社區黨委、社區管理中心”的標準設置，設置機制則通過各街鎮申報，市轄區初審并上報市民政，由市民政聯合相關部門最終審核確定，并予以相應的人財物支持以及進行實地驗收。這一“中間層”“過渡性”的非行政層級設置以較低成本解決超大城市郊區城鎮化進程中區劃變動的消極影響，并化解撤并鄉鎮帶來的歷史遺留問題。

（三）以完善設置標準推進“城中鎮”“園中村”建制改革

超大城市的快速城鎮化階段已基本完成，在后續城市更新和內涵式發展過程中，城鄉建制轉換的需求逐漸穩定，但一些歷史遺留問題也亟待化解。一方面，要更加謹慎推進城鄉基層建制的轉換，建立科學合理的建制鎮和街道辦事處的設置標準，積極穩妥地推進有調整需求的鄉鎮；另一方面，要加快“城中鎮”“園中村”等改造，從空間的精細化管理和居民村民的高品質服務出發，而不是從管理者利益出發，制定妥善處理農村集體資產、適時推進村改居、鎮改街道的工作。

（四）以空間架構設置的優化達成不同管理服務目標

例如，優化鄰里中心（也有睦鄰中心、市民驛站、家門口服務等提法）的空間設置，其核心是對于居民區規模偏小而街道辦事處規模偏大時，構建既貼近居民利于“熟人社區”打造，又能有一定規模效應的新型“社區服務層級”。再如，優化城市“一網統管”和網格化管理中的網格劃分（網格大小以網格員一天步行范圍能覆蓋的網格為依據）、政務服務“一網通辦”中的線下設施布局以及有些城市推出的黨建服務中心空間設置。此外，可借鑒上海金山區和浙江嘉興市毗鄰黨建的方式，通過黨建聯建、交叉任職等方式來破解毗鄰地區的治理問題。例如，上海金山區楓涇鎮與浙江嘉興市新埭鎮的飛地曾經成為傾倒垃圾的垃圾山，后來兩地通過毗鄰黨建的方式實現了垃圾山變生態公園。

（五）提前謀劃治理重心下移和數字轉型趨勢下街道辦事處駐地遷移的需求

一方面，對于近郊或郊區新城析出新建街道的辦公空間要在不超標的情況下，對于社區事務受理中心、社區文化活動中心、社區醫療衛生中心等機構盡量能集中布局，特別是對于數字治理所需的特殊空間需求予以預留，為街道辦事處的集中辦公和統一指揮創造條件。另外一方面，對于中心城區一些由于辦公空間分散或不足而提出駐地遷移的街道辦事處，應按照《行政區劃管理條例》《行政區劃管理條例實施辦法》中的規定，在做好風險評估報告、專家論證報告、社會公眾意見征詢等工作基礎上，有序推進街道辦事處駐地的遷移。

（六）數字化治理趨勢下探索超大城市城區“市直管街區”的“一級政府、三級管理” 扁平化體制

在超大城市精細化管理中，為提供精細化程度，一般需要在基層進一步做小單元、細分層次，這也一定程度上導致基層的管理幅度變多、層級拉長，然而，數字化治理手段則為縮減行政層級、推行扁平化管理提供了便利。在城市全面數字化轉型到位后，超大城市中心城區可逐步探索“市直管街區”的“一級政府、三級管理”。

（七）都市圈視域下探索超大城市郊區新城設置更為獨立型的建制

如何更好優化超大城市郊區新城新區的建制設置，可以借鑒世界其他超大城市都市圈新城區劃設置的經驗。從紐約市、倫敦市、巴黎市、東京都、柏林城市州等城市的中心城區/郊區新城來看，存在這樣幾個規律：

一是在行政建制方面，“市轄區”建制大多只設立在中心城區，且僅在1000平方公里左右的連續建成區內設置，例如，紐約市中心城區面積833平方千米、巴黎市中心城區面積105平方千米、東京都都心23區面積621平方千米、柏林城市州中心城區面積891平方千米、首爾市中心城區面積605平方千米，大倫敦由于其最早完成城市化中心城區與郊區逐漸相連所以面積也高達1577平方千米。[3]外圍則采取不同于中心城區“市轄區”建制的其他建制名稱。二是在治理權限方面，中心城區“市轄區”權能較少，而郊區或新城不僅建制名稱不同，且權能較大獨立性較強。三是在操作路徑方面，往往是通過立法等方式來規范穩定“新城”建制的權限。

因此，建議各超大城市可圍繞新城新區發展權利，制定相關政策或者是《新城發展條例》；科學設置中心城區與新城區域的生態廊道界線，規避中心城區繼續“攤大餅”；在“區”“縣”基礎上創新直轄市次級政區更多建制類型，因地制宜推動新城發力等。

參考文獻：

熊競.基層政區改革視野下的社區治理優化路徑研究：以上海為例[M]，北京：經濟管理出版社，2020年.

熊競，陳亮.城市大型社區的治理單元再造與治理能力再生產研究：以上海市HT鎮基本管理單元實踐為例[J].中國行政管理2019（9）：56-61.

馬祖琦，劉君德.國外大城市中心城區區級政區職能研究[J].城市規劃2003（3）：43-48.

Governance dilemma and optimization path of grassroots administrative areas in mega cities under the background of a Chinese path to modernization

Xiong Jing

（Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract： Megacities have become the core carrier for China to move towards a socialist modernized power. However， due to their high mobility， variability， complexity， and risk， grassroots governance often becomes inadequate due to the lack of spatial coordination mechanisms. As a tool of spatial governance， administrative division can not only promote the modernization of governance of mega cities， but also an important path of a Chinese path to modernization. On the basis of discussing the importance of mega cities in the modernization process， this paper explores the governance difficulties and optimization paths of grassroots political areas in their governance modernization process.

Key words： a Chinese path to modernization;grassroots administrative regions; megacities; modernized governance