公立醫院內部財會監督體系構建研究

趙敏

（北京市和平里醫院 北京 100013）

一、引言

十九屆中央紀委四次全會將財會監督納入以黨內監督為主導的黨和國家監督體系之中，與行政監督、司法監督、審計監督、統計監督等共同協調發揮治理效能。2023 年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督，并從構建財務監督體系、健全工作機制等方面，搭建了新時期財會監督體系，對財會監督提出了新要求。

目前，我國的公立醫院仍存在預算管理松弛、違規使用財政資金、債務風險偏高、財務舞弊頻發、會計信息失真等問題，亟待強化財會監督和治理，亟須建立和完善內部財會監督體系。因此，在加強公立醫院財會監督效能、促進公立醫院高質量發展的背景下，基于公立醫院治理的微觀視角，深入探討公立醫院內部財會監督的定位和目標，研究分析內部財會監督體系可能的構成部分及其相互關系，探索構建公立醫院的內部財會監督體系，對保障公立醫院建立現代化治理體系，落實各項財經法律法規制度，優化內部資源配置，預防和懲治腐敗，有效化解醫院運行風險，提高管理效率，最終實現公益性醫療服務目標，具有重要的理論和現實意義。

二、公立醫院內部財會監督的定位及目標

（一）內部財會監督是現代化醫院治理體系重要的組成部分。公立醫院的基本支出，如基礎建設、醫療設備購置、人員支出、科研教學支出等均出自國家的財政預算撥款，國家是公立醫院的出資方、所有者，公立醫院實行的是黨委統一領導下的院長負責制。因此，在這種所有權和經營權分離的治理方式下，國家需要依靠和運用財會監督來對公立醫院落實國家重大決策部署、財政資金的規范使用、國有資產的安全完整、會計信息真實可靠等方面進行監督、檢查、評價，以確保國家對公立醫院管理目標的實現。對醫院而言，強有力的內部財會監督體系能促進醫院的良性發展，保障黨和國家的方針政策法律法規的落實落地，合理高效地使用財政資金向社會提供公共醫療服務，保持公立醫院的公益性，實現公立醫院的以患者為中心的公益性目標。

（二）內部財會監督是推進醫院高質量發展和提升醫院價值的堅實保障。2021年6月，國務院辦公廳印發了《關于推動公立醫院高質量發展的意見》，明確了力爭在五年內實現以人民健康為中心，以建立健全現代醫院管理制度為目標，推動公立醫院構建高質量發展體系的新要求。在這個過程中，財會監督通過對醫院財政、財務、會計活動全過程、全方位、全流程的監督為提升醫院高質量發展新效能保駕護航。圍繞高質量發展要求，公立醫院應當完整、準確、全面貫徹醫院新發展理念，服務構建新發展格局，推動醫院“監督+服務”的治理體系建設，突出財會監督在治理體系中的支撐作用，發揮服務戰略、提升價值、防控風險的功能作用，以預算績效管理和內部控制為抓手，以會計信息與財務管理為手段，加快構建高質量財會監督體系，保障醫院健康運營和可持續發展，賦能公立醫院全面高質量發展和價值提升。

（三）內部財會監督是約束權力運行、預防和懲治腐敗的有效手段。醫療行業專業性強，外部監督難度大，在采購、支出、資產、醫療、基建等領域容易產生違法違紀行為，主要集中在利用職務之便在藥品、耗材、醫療器械的采購等環節收受賄賂為他人謀取利益。由于臨床診療技術的特殊性，經常需要臨時采購耗材，臨采的耗材較少執行可行性分析和招標遴選流程；藥品雖然取消了加成，但對同一藥品不同供應商的選擇權往往給財務舞弊行為提供了便利。這些行為的背后，實質上是脫離監管體系后權力的濫用。因此，必須強化監督制約的力度、嚴格財經紀律的執行、扎緊制度籠子。新時代下的財會監督要積極轉變監督理念，由“事后”監督逐步向“事中”“事前”監督轉變，將財會監督貫穿于事業單位各項經濟事務的預算、核算等全過程，及時發現不合法、不合規、不合理的經濟業務及線索。

（四）內部財會監督是公立醫院監督體系協同監督的基石。除了財會監督，在醫院的監督體系中，還有紀檢監督、審計監督、社會監督、公立醫院績效考核、醫保飛行檢查等，監督種類繁多，涉及醫院的方方面面。每項監督雖然都各自對其監督目標負責，但都離不開財會監督這個基石，財會監督為其他監督提供數據的支撐，在醫院的監督體系中發揮著基礎性的作用，財會監督以財政、財務、會計信息為媒介，來搭建各監督體系協同的平臺，形成監督的合力，促進監督結果的應用，提升監督的效力。以財會監督為基礎建立監督信息共享、監督案件共商、長效管控共建機制，統籌構建相互配合、相互協調、互為補充、互相促進的醫院監督體系，以推進醫院治理和治理能力的現代化，保障醫院的良性運轉。

三、新時期公立醫院內部財會監督體系的新內涵

《意見》提出，到2025年我國要構建起財政部門主責監督、有關部門依責監督、各單位內部監督、相關中介機構執業監督、行業協會自律監督的財會監督體系。這表明我國新時代財會監督工作被賦予了新的監督內涵，站在了新的歷史起點，承載著新的歷史使命。對于公立醫院而言，構建內部財會監督體系，首先要對監督主體、監督客體、監督內容、監督方法等基本要素做出清晰界定。

（一）監督主體：權威高效的監督主體。監督主體即監督行為的具體實施者，指任何有權對財政、財務、會計活動施加影響的機構或人員。新時代賦予了財會監督豐富的內涵，《會計法》明確了財會監督體系“三位一體”的主體監督，即行政監督、內部監督、外部監督。對于醫院而言，行政監督主體是財政部門，內部監督主體是醫院內部承擔財務監督職責的部門，外部監督主體是第三方審計和評估機構。

目前，大多數公立醫院的財會監督以上級主管部門財會檢查、評價和中介機構年度收支及經濟責任審計為主，并未建立自身的財會監督體系，領導決策層對財會監督的認識程度和重視程度也有待加強，認為財會監督是財務部門的事情，且很多公立醫院雖然設置總會計師但并未進入領導班子，未能發揮內部財會監督的主導作用，因此，醫院財會監督體系的建立首先必須明確主體責任，建立財會監督的長效機制。

首先，公立醫院應建立在黨委統一領導下的專項工作組作為內部財會監督的主責部門；其次，醫院黨委要發揮在財會監督工作中的領導作用；再次，醫院的主要負責人是財會監督工作的首要負責人，對內部財會監督體系的建立健全和高效運轉負責；最后，醫院要明確內部財會監督的職能部門，負責本單位具體財會監督工作，包括組織編制年度財會監督工作計劃并實施，推動財會監督信息化建設，編寫監督報告，監督人員安排與培養等。

（二）監督客體：由點到面的財會監督對象。監督客體即監督的對象，包括單位或個人的經濟業務、財務收支、財務活動、財會信息和內部控制等?！兑庖姟分赋隽诵聲r期財會監督的對象是預算管理、國有資產管理、政府采購、財務管理、內部控制、會計行為以及注冊會計師、資產評估和代理記賬行業職業質量的監督。

財會監督貫穿于醫院經濟活動全過程。具體來說，醫院內部財會監督的客體包含以下方面：（1）醫院的預算及績效管理，包括預算的編制、執行、調整、績效等全過程管理；（2）醫院的資產管理，包括藥品、耗材、設備等資產的采購、使用、處置全生命周期管理；（3）醫院的政府采購管理，包括政府采購政策的執行，招投標管理、合同管理等；（4）醫院的會計行為，包括會計核算和會計資料、會計報告、會計信息的生成和使用；（5）醫院的財務管理，包括財務活動、財務關系、財務資源配置和財務效率；（6）醫院的內部控制，包括內部控制系統的建立、實施過程、實施效果的評價。

（三）監督內容：全面覆蓋的財會監督內容。財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督，因此財會監督的內容主要包含財政、財務和會計活動，三項監督的內容各有側重。對公立醫院而言，對財政的監督主要是對醫院財稅法規、財經法律政策的執行情況和預算管理中特定事項（如預算一體化、政府采購、醫保政策等）的監督；而對財務的監督主要是指對醫院的財務收支情況、資金管理、資產管理、內控政策實施情況的監督；對會計活動的監督則主要是監督醫院的會計行為，會計信息和報告的質量。

（四）監督方法：動靜結合的財會監督方法。醫院實施內部財會監督的方法包括審核、核查、檢查、監控、督導、調研、評價等，其中以審核、核查、檢查為主，調研和評價為輔。在監督方式上，采用日常監督與專項監督相結合的方式，日常監督是對單位常規活動和人員進行例行監督，落實到每件事和每個人，按照規章制度進行監督，專項監督是針對不同監督對象的特點，對重要項目進行深入的、有針對性的監督。同時，對監督的內容進行事前、事中、事后的全過程、全方位的動態監督和反饋，發現問題及時糾正。

四、構建新時期公立醫院內部財會監督體系

新時期公立醫院的內部財會監督體系，應把黨的政治引領功能貫穿到醫院財會監督工作的全過程和各個方面，充分發揮黨建引領作用，建立起在黨委統一領導下的全面覆蓋、統一高效的監督體系，確保黨和國家重大決策部署有效貫徹落實。

（一）組織架構：建立健全醫院內部財會監督的組織體系。在組織架構方面，醫院應成立在黨委統一領導下的內部財會監督工作組。醫院黨委對財務監督進行統一領導，院長是本單位財會監督工作第一責任人，對財會監督資料的真實性、完整性負責。財會監督工作組的工作內容、工作機制、方案、結果報告、整改跟蹤反饋、人員設置等納入醫院“三重一大”決策內容之中，由黨委會議審議通過后實施。財會監督工作組的職責是保障黨和國家的重大決策部署落實到位，各項財經法律法規規范執行，重點任務有效推進，經濟運營安全合規，醫院健康和可持續發展。由黨委授權總會計師或財務分管院長牽頭統籌安排和組織協調財會監督工作。醫院財務部門作為財會監督工作的歸口管理部門，負責財會監督工作組的各項具體工作。其他職能及臨床業務科室作為財會監督工作組的成員，配合財務部門開展財會監督工作。

（二）目標定位：厘清健全醫院內部財會監督的目標。在目標定位方面，財會監督體系應實現內部監督、外部監督、行政監督“三位一體”。內部財會監督，應針對各項監督客體的目標而有所側重。

針對醫院的預算及績效管理：目的是建立“標準科學、規范透明、約束有力”的預算管理體系和“花錢必問效，無效必問責”的績效評價體系，保證財政資金的使用效益和效果。所依據的法律法規制度有《預算法》《預算法實施條例》《公立醫院全面預算管理制度實施辦法》等。

針對資產管理：目的是保證醫院所擁有的國有資產的安全、完整和使用效率。所遵循的是《行政事業性國有資產管理條例》以及醫院內部的《固定資產管理制度》《無形資產管理制度》等制度。

針對政府采購管理：目的是規范醫院的采購行為，使醫院的采購更加合法和陽光。依據的是《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府采購需求管理辦法》《政府采購框架協議采購管理辦法》《招標投標法》等法律法規。

針對財務管理：目的是通過對醫院運營活動中的資金流、收支情況、資產及負債情況、業務活動等的監測分析來提升醫院的治理能力，防范風險，保障醫院公益性的運營目標得以實現。依據的是《事業單位財務通則》和單位內部的《財務管理制度》等制度。財務管理的監督數據及資料既來源于財務部門，也來源于非財務部門。

針對會計管理：目的是保證會計信息的質量，即會計信息真實、完整、有效。依據的是《政府會計準則》《政府會計制度》《事業單位成本核算指引》等準則制度。

針對內部控制：內部監督本身就是內部控制的構成要素之一，是保證醫院內部控制體系有效運行和逐步完善的重要措施，目的是通過對內部控制運行情況實施必要的監督檢查，發現問題和不足，從而完善內部控制，提高內部控制的有效性。依據的是《審計法》《公立醫院內部控制管理辦法》等法規。

（三）工作機制：完善醫院內部財會監督制度及工作機制。醫院應建立內部財會監督工作制度，對財會監督體系的組織構成、監督內容、報告方式、結果反饋及應用等在制度中予以明確。具體而言，財會監督工作機制應聚焦各項財經規章制度的規范執行，服務于醫院的管理，保障醫院治理目標的實現。

首先，由歸口管理部門負責梳理財經法律法規等規范性文件的具體要求，形成工作指引，并對財務部門及相關職能、臨床科室進行宣講。

其次，內部財會監督工作應結合醫院內部控制建設，采用日常監督和專項監督相結合的方式，以風險為導向，精準施策。其中，日常監督突出“自查”，由相關職能、業務科室負責，結合內控管理流程，對監督對象進行事前審核、動態監控、跟蹤問效，對運行中發生的偏差、錯誤進行預警提示、并依法依規及時糾正，日常監督應根據醫院財會監督工作組的要求定期出具自查報告上報；專項監督突出“檢查”，通過工作組成立專項小組，抽調專業人員，針對內控管理中發現的高風險問題、財政或上級主管部門布置的專項工作、其他線索發現的重大問題進行專項檢查，除突擊檢查外，應編制年度監督檢查計劃，明確檢查、核查的具體項目，年度計劃可根據實際情況和需要進行調整。

最后，對監督事項實行事前預防、事中糾偏、事后評價的閉環監督流程，從而優化和提升醫院的治理能力和風險防范能力，推動醫院財會監督工作提質增效。通過全面預算管理和項目的可行性分析實現事前監督，運用會計稽核、核算和資產盤點等工作的監督特性進行事中監督，由項目績效評價、決算報告、財務報告、內控評價報告等進行事后監督。

（四）協同機制：加強與紀檢監督、審計監督的協同聯動?！兑庖姟分赋鲐敃O督工作要堅持黨的領導，發揮政治優勢。對于內部而言：在黨委統一領導下的財會監督體系可與其他監督體系形成合力，實現信息互通、協同監督。在新形勢下，黨委可以根據總體監督目標對醫院內的紀檢監督、財會監督、內部審計、外部審計等各項監督工作進行統籌安排，分工協作，從而減少相互間重復檢查工作，降低監督成本，提高醫院整體監督效率和效果。對于外部而言：財會監督與內部審計、外部審計之間有許多共通之處，財會監督為內部審計和外部審計提供基礎數據和信息支撐，三者之間較容易打破監督專業壁壘，實現信息有效互通、相互協作，應通過不斷優化協同組織管理，注重監督計劃的溝通、監督過程的合作、監督信息的共享，協同推動問題整改與專業管理效能提升，實現齊抓共管、優勢互補，有效整合監督資源。

（五）結果運用：推進醫院內部財會監督結果的應用。應充分運用財會監督結果來提升醫院的治理水平。針對發現的問題，分析產生偏差的原因，將整改的措施對應到相應的流程和環節，運用到事前監督中，舉一反三，防止問題的重復出現。財會監督不是管死整個經濟業務活動，在監管的過程中應將業務與監督融合，發現執行過程的痛點和難點，優化和創新監督方式和方法，使監督結果更好地應用于改善和規范業務流程。加強對監督結果在醫院全面預算管理中的應用，把監督結果及評價作為預算資金安排的參考依據。應將監督結果告知監督對象，促使監督對象改進管理的措施，提高資金使用效益，規范財務管理、資產管理。將監督評價結果應用到績效考核體系、干部評價、經濟責任審計中，對違法違規行為依法追究責任，壓實主體責任，維護財會監督的權威性和嚴肅性。