資源依賴對新疆城鎮化發展質量的影響研究*
——基于新疆資源型城市面板數據的實證分析

許志明 朱金鶴 陳 文

（1.中共新疆維吾爾自治區黨委政策研究室，新疆 烏魯木齊 830003；2.石河子大學經濟與管理學院，新疆 石河子 832003；3.克拉瑪依市政法委，新疆 克拉瑪依 834000）

一、問題的提出

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“要繼續推進以人為核心的新型城鎮化戰略，著力提高城鎮化質量?！碑斍?，人口城鎮化滯后于土地城鎮化，對城鎮化發展質量帶來制約。當然，影響城鎮化發展質量的因素很多，有學者認為“地方利益驅使、土地制度缺陷和戶籍管制并存是導致兩者失衡的主要原因。[1]”除此之外，產業結構對城鎮化發展質量是否存在影響？資源型城市的發展模式和特殊的經濟結構對城鎮化質量帶來哪些影響？

新疆的經濟格局大致以天山為自然地理分界，形成了以水資源聚集程度為基礎的綠洲區域經濟自然分工框架，以鐵路線為交通紐帶，以礦產資源開發地區為中心的“嵌入式”現代產業經濟結構，以行政意義上的區劃為節點，以生活消費型服務業為主導的城鎮經濟結構。按照國務院《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020）》，新疆擁有8 個資源型城市，2019 年其國內生產總值占新疆國內生產總值26.56%。從行業來看，資源型產業在新疆工業產值中占比高達65.37%。資源型城市在新疆城鎮體系中占據重要地位，是推動新疆工業化和城鎮化的重要推動力，其高質量發展對于維護社會穩定和民族團結、建設資源節約和環境友好型社會具有重大意義。2019 年，新疆常住人口城鎮化率為51.87%，位居全國第26 位，低于全國平均水平8.73 個百分點。

表1 2019 年新疆資源型城市產業結構現狀

城鎮化是工業化的保障和空間載體，城鎮化發展除了能夠推動經濟社會發展之外，在邊疆地區還具有重要的社會功能，實現新疆高質量發展需同時關注工業化和城鎮化發展質量兩個方面。新疆經濟資源型產業比重大，“高碳”經濟特征明顯，資源依賴的發展模式對勞動力的吸納能力不足，就業機會增長緩慢，城市對區域經濟的拉動作用偏弱，新疆富裕勞動力轉化為“人口紅利”較為緩慢。新疆工業增加值從2001 年445.6 億元增長至2019 年3831 億元，對經濟的貢獻度高，但同期工業領域就業人口僅從97.2 萬人增加至187.2 萬人，工業領域對就業的帶動顯著落后于工業領域對區域經濟增長的貢獻度，“高增長、低就業”發展特征突出，對新疆城鄉勞動力轉移就業帶來影響，妨礙新疆城鎮化水平的提升。新疆城鎮化水平顯著落后于工業化水平，2019 年新疆工業增加值為3831 億元，占地區生產總值比重28.18%，城鎮化率為51.87%,比錢納里提出的工業產值比重對應的城鎮化水平低十幾個百分點。如何把新疆的自然資源優勢轉換為經濟優勢，推動經濟發展動能轉換，推動新疆城鎮化高質量發展具有重要意義。

表2 西部省份工業增加值、第二產業就業與人口城鎮化率

本文旨在分析新疆資源依賴型經濟發展方式對城鎮化質量的影響，研究工業化與城鎮化之間的關系，為新疆提升城鎮化發展質量提出政策建議。通過研究新疆資源型城市城鎮化發展質量的影響因素，為新疆轉變經濟發展方式提供決策參考。目前，新疆部分資源型城市仍處于條塊分割的發展狀態。本文從經營城市的角度，立足于破解資源型城市發展過程中的“偽城鎮化”問題，著眼于城市集聚效應的發揮能夠有效助推城市高質量發展，來分析研究資源型城市轉型，為工業化與城鎮化兩者之間的良性互動提出政策啟示。

歐美發達國家與我國國情不同，國外資源型城市在資源開發中更加注重資本和技術的替代效應，使用勞動力較少。20 世紀70 年代，發達國家的資源型城市大都實現了轉型發展，目前西方發達國家沒有人口規模較大的資源型城市。西方發達國家中除澳大利亞之外，資源型產業在國民經濟中的比重較低。我國資源型城市發展初期因為技術和資本的限制，“早期資源型城市大都采取勞動替代的模式?！盵2]“資源型城市產業布局與城市的偏離、單一的嵌入式資源開發與城市的偏離、社會組織方式與城市化的分離通過影響流動、聚集、創新三個基本要素的相互作用，打破了工業化與城市化演進中的動力和傳導機制?！盵3]部分學者還從資源型經濟體增長的“資源尾效”和“資源詛咒”來分析資源約束對資源型城市城鎮化發展的影響機制。從政府重視城市規劃提升城市品質的角度來分析資源型城市的轉型問題[4]。

二、資源型城市城鎮化發展特征

從常態來看，城鎮化是指“農村人口向城市轉移的過程，是一個復雜的系統過程，包括人口、經濟、社會、城市建設和環境多個維度，是一個涉及人口、經濟、社會文化等因素的多層次、多角度演變的過程?！盵5]對一般城市來說，其動力主要來自兩個方面：外部推動力和自身拉動力。農業剩余學派認為，城市化的原始動力是農業的發展，[6]越來越多的農業勞動力脫離農業。農村為城市提供了生活必需品、工業原材料、剩余勞動力、發展資金、市場。農業剩余、生產分工的出現，城市得以產生。農村工業化是城鎮化的另一大推動力。馬克思和恩格斯認為社會分工和社會生產力的提高是城市化的決定性因素。城鎮化是伴隨著社會化大生產進行的，工業化是城市發展的引擎，是城鎮化的根本動力。[7]“城市作為要素的集散地，經濟的增長與產業結構的優化必然引起勞動力、資本、技術等生產要素在地域空間上的轉移和整合，布局的變化，并通過生產要素在不同的地理空間來實現，要素的流動成為城鎮化的直接推動力?！盵8]對于國際性城市來講，國際貿易和制度創新也是推動城市化快速發展的重要動力。

“偽城鎮化”概念最早由西方學者Mcgee 提出，主要指城市的發展與工業發展關聯不大的現象。還有一部分學者將“偽城鎮化”解釋為“半城鎮化”，主要指政府更加關注土地空間意義上的城市擴張，土地低效消耗的一種低密度擴張現象。[9]本文所探討的資源型城市“偽城鎮化”問題主要指資源型城市產業結構導致城鎮化發展過程中的現象，是“資源詛咒”在城鎮化領域的具體表現。

與一般城市相比，資源型城市城鎮化的動力機制有其特殊性，主要體現在：一是國家大規模投資是其工業化與城鎮化的內在推動力量，資源型城市隨著國家層面投資規模的減小，自身積累逐漸減少、資金有限，城鎮化和工業化的后期動力不足。新疆資源型城市多數是在資源開發基礎上形成發展，如克拉瑪依市“因油而生，因油而興”，沒有經歷一個漫長的積累過程。資源型城市與周邊區域的經濟聯系弱，往往不是區域經濟的產物，“飛地”屬性特征突出；二是從市場需求的拉動力上看，資源型城市的市場需求大都在域外，產品需求的波動較大，推動力的強弱存在不確定性。在動力傳導上，資源分布的自然屬性使得其工業布局存在點多、線長、面廣特征，資源型城市工業布局的分散導致城市布局分散，“受制于資源型產業的嵌入式發展特點，城市空間經濟活動、供需市場聯系不緊密，工業乘數效應無法發揮，城市集聚經濟效益無法有效實現，城市服務業的發展受到限制?！盵10]；三是從資源比較優勢的吸引力上來看，資本大量進入資源型產業，進而推動資源型城市的繁榮，隨著資源逐步枯竭，資源型城市會陷入“比較優勢陷阱”。我國資源型產業開發早期，從業人員的短期性、地域性集中，導致資源型城市初期人口素質不高。城市中以資源型產業在國民經濟中占據絕對地位，第一和第三產業發展嚴重滯后。同時，礦產資源的勘探開發初期需要較高的資本投入，尤其是石油、天然氣的開發受限于地質條件，對風險投資的需求較高，資源型產業在一次性投入固定成本后，對勞動力的吸納非常有限。因此在城市發展過程中，城市資源型產業不斷壯大，人口的吸納作用反而不強。

三、新疆資源型城市城鎮化發展質量的影響因素

（一）城市發展

新疆資源型城市往往不是區域經濟的產物，如克拉瑪依建市前為沒有人煙的戈壁荒灘，石油資源發現后國家為了滿足對資源的需求而建設，其發展過程受制于國家的戰略部署，城市開發所需要的各類生產要素甚至包括勞動力大多不是來自本區域，城市的產品不是為了滿足本地需求。新疆多數資源型城鎮如和什托洛蓋鎮、獨山子區、鹽湖鎮等“因礦設市，隨礦建鎮”，白堿灘區、三道嶺等“離城建廠，獨立建區”，工業布局與城鎮分布存在較大偏差。資源型城市以資源開采和加工業為主導產業，第二產業比重大，垂直縱向聯系緊，但與周邊區域橫向聯系弱。

資源型城市布局的分散性使得城市基礎設施和公共設施的建設費用、管理費用相應增加。部分資源型城市如庫爾勒市、鄯善縣在自然資源發現之前就存在聚居的城鎮，但資源型產業大都是資源指向的，即便采取了“長距離通勤”的模式，接近資源產地仍舊是其設置首選，礦城分割明顯。

（二）管理體制

新疆資源型城市多數在計劃經濟年代建立，條塊分割，城市管理呈現二元特征，政企并存履行社會職能。甚至有些城市在初期沒有地方政府，由國有企業機關履行著政府公共管理與社會服務的責任，如長期以來，新疆石油管理局在克拉瑪依市扮演著地方政府和企業開發的雙重角色。油田開發早期，由于技術和資金的匱乏，資源型城市“先生產后生活”，有限的資金優先保障生產需要，但隨著資源型企業和人口的集中，公共服務的需求必然導致企業辦社會，才能留住企業員工，企業功能與城市公共服務功能長期混合卻難以有效融合。國家層面高度重視能源基地建設，城市功能發展容易忽視，城市整體功能發育不良，集聚功能較弱。資源型產業往往是資本密集型的，規模的擴大主要依靠投資規模的外延式擴張，巨額的投資往往擠占了城市基礎設施建設的資金。

社會管理機構二元化導致投資主體分散，容易造成重復投資和浪費。資源開采企業和當地政府作為不同的投資主體，本位主義容易導致投資重復。政企不分的機制體制在初期看有利于集中力量辦大事，但后期其弊端容易顯現，政府在社會再分配方面的職能明顯弱化。這種“大企業，小政府”的格局長期來看會帶來許多社會問題，企業生產經營的短期化與城市本身要求可持續發展的目標存在一定沖突。庫爾勒市、鄯善縣雖然在城市內建立了礦區企業員工的生活區，但地方政府與礦區企業的分割，長期以來形成了兩個功能主體，經濟融合度低，城市的教育、醫療、文化不能協調一致發展，城市整體功能的發揮存在制約。

（三）城市人口

資源型城市發展的突發性和飛地性，使這些城鎮在建設初期就可能達到超過50%的非農業人口，造成一種高度城鎮化的假象。事實上，資源型城鎮初期并不能稱之為城市，先天不足，使得其城市基礎設施不完善、不健全，無法完成經濟的自我服務功能，無法真正承擔起區域的對外服務、集聚和擴散功能。在勞動力的構成上，除了資源型產業的技術工人外，還存在大量的半城鎮化的“亦工亦農”的人口，城鎮化水平層次不高。

（四）宏觀機制

多數資源型城市長期低價輸出原材料，高價購入制成品，處于經濟上的“雙向失血”狀態，用于公共積累的資金少。不合理的產業劃分，造成資源型企業負擔重。在聯合國以及大部分國家，資源型產業與農業一樣劃入第一產業，我國把資源產業列入第二產業，資源型產業的稅收政策與制造業相同，按照13%的低檔稅率征收增值稅，但資源型企業本身的進項抵扣少，實際稅負重。

稅收轉移問題?！爸袊褪髽I大都實行的是一級法人為主的管理體制，具體采用總部經濟的模式開展空間布局，總部經濟管理模式明顯，”[11]對于新疆資源型城市來講，稅收和稅源地嚴重的背離，由于石油及其制成品統購統銷制度、現行的增值稅稅制使得稅源的稅收轉移到了總部。

（五）環境治理

資源型產業為地方發展帶來巨大收益的同時，也不可避免帶來諸多生態環境問題，石化煤化行業屬于污染行業，對城市土地、水資源、大氣和地面植被會帶來污染和破壞，地方政府為此付出了高昂的成本。企業本身追求自身利潤的最大化，駐地方央企履行社會責任，但因資源型行業發展導致地方政府公共服務成本不斷增加，環境治理的壓力逐年增大。城市環境保護壓力增大會影響城市環境和品質，對城市的吸引力提升帶來消極影響。

（六）綠洲經濟特性

新疆資源型城鎮與中東部地區的資源型城鎮相比，還有其自身的特殊性，主要表現為“受自然地理格局影響使得綠洲分散性特征明顯?！盵12]“城鎮規模小、團狀布局、首位度高等地域特征明顯”，[13]城市間的地理距離較大，城鎮位于綠洲中，城市經濟活動受到綠洲大小的制約，一定程度上綠洲的邊界成為城市經濟輻射的天然屏障。資源型城市對城市擴展的影響主要以鄰近的擴展為主，對于地理距離較遠的城鎮輻射作用較弱，對產業集聚帶來不利，城市之間的經濟聯動效應不強，城市的社會經濟功能和承載能力不高?！靶陆疄豸斈君R市到達其他疆內城市的平均距離為540 多公里，各地州市到達轄區內的縣城（市）平均距離為155.3 公里，縣城之間的平均距離為112 公里?！盵14]城市轄區大、市區小，人口少，流動人口少，區域互動發展的格局難以實現。對于南疆來說，由于區位和自然環境的影響，加之交通不便，形成了較為封閉和獨立的綠洲人口聚居群落，對新疆城鎮化進程存在制約。

四、新疆城鎮化發展影響因素的實證研究

為深入研究新疆資源型城市“偽城鎮化”問題癥結，度量各影響因素對城鎮化質量的影響程度，提出以下理論假設：新疆資源型城市城鎮化進程中存在顯著的“資源詛咒”效應，其特殊的產業結構會對城鎮化產生顯著負效應，影響城鎮高質量發展。資源型城市土地城鎮化化的速度要顯著高于人口城鎮化的速度。資源型產業本身的資本密集型特征，對勞動力可持續吸納能力有限，對制造業的擠出制約了經濟的可持續發展。地方政府或者具有政府公共服務職能的礦業管理機構受政績、利益驅使，土地城鎮化速度較快。

（一）模型設定與變量說明

城鎮化質量的內涵包括多個方面，“城鎮化進程中城鄉之間、城市之間、城市內部、人地之間的結構關系”，土地和人口城鎮化之間的協調性往往是“城鎮化進程中與可持續發展最直接相關的問題[15]”，是影響城鎮化發展質量的關鍵方面。本文借鑒韓秀麗等學者的做法，在以往有關城鎮化研究的理論基礎上，充分考慮新疆資源型城市的實際，分析部分變量對資源型城市城鎮化的重要影響，研究資源依賴與城鎮化水平之間的長期動態關系，采用人均GDP、政府財政支出、城市空間承載能力、基礎設施水平、環境質量作為城鎮化質量的影響因素，構建模型如下：

模型中，Ur 表示區域城鎮化水平，包括人口城鎮化和土地城鎮化，下標t 表示年份，上標i 表示第i 個城市，j=1,2,3,4,5，δ 為研究樣本的固定效應,е 表示隨機誤差項，樣本城市包括新疆典型的石油天然氣和煤炭資源型城市克拉瑪依、巴州、哈密市、阜康市、鄯善縣、拜城縣，未將其他類資源城市阿勒泰地區、和田市考慮在內。Er 表示資源依賴程度，用資源型產業增加值占該區域工業增加值的比重來表示；z 為所有控制變量的向量集，包括人均GDP，表征各資源型城市經濟發展水平；財政支出占GDP 比重；城市人口密度（Pou），表示城市空間承載力；道路支網覆蓋率（Rc），表示城市基礎設施水平；建成區人均綠地面積（Pga）,表示城市環境質量。其中a1Urt-1表示前一年即滯后一期的城鎮化率，從而控制各年份的差異，削弱發展滯后效應對分析結構的影響；a2反映資源依賴對城市化的影響，y1,y2,y3,y4,y5分別表示控制變量對城市化的影響。公式具體為：

變量說明：

（1）城鎮化水平。本文以城鎮常住人口占總人口的比重衡量人口的城鎮化率；考慮新疆城市未利用或無法利用戈壁荒灘沙漠面積較大，以建成區的面積占行政區減去未利用土地面積的比值來衡量土地城鎮化率。

（2）資源依賴度。這一指標能夠反映該城市在經濟發展過程中對資源的依賴程度，用資源型產業包括石油天然氣開采業、石油天然氣煤炭加工業、煤炭開采和洗選業、開采專業及輔助性活動占該區域工業增加值的比重來表示。

（3）人均GDP。反映地區經濟發展水平的指標，以1978 年GDP 數據等于100，先將GDP 經過平減指數然后計算人均國內生產總值，剔除通脹因素的影響。

（4）財政支出占GDP 的比重?？紤]政府的政績沖動，大量政府的支出向城鎮傾斜，因此財政支出更能夠反映政府在城鎮化方面的財政支持力度。本文預期正相關。

（5）城市人口密度。反映的是城市空間的承載能力，用城鎮常住人口占建成區面積的比重來反映。本文預期正相關。

（6）道路支網覆蓋率。許多學者使用人均道路面積來代表城市基礎設施建設水平，但問題是未能將城市基礎設施的利用率考慮在內，本文使用道路支網覆蓋率來表示城市基礎設施水平更為科學，計算方法通過路測取得網絡覆蓋數據，取定經驗門限，優于門限值的測試采樣點累計比例即為路面覆蓋率。本文預期兩者正相關。

（7）建成區人均綠地面積。反映城市環境質量。本文預期正相關。

（二）數據來源及變量描述性統計

本文采用新疆典型資源型城市克拉瑪依、巴州、哈密市、石河子市、吐魯番市、昌吉州、阿克蘇地區2009-2019 年的面板數據，共計11 個序列，7個截面，因考量城市人口規模和行政級別影響，本研究未把烏魯木齊市考慮在內。所有數據來源來自《中國城市統計年鑒》《新疆統計年鑒》以及各城市統計年鑒及國民經濟與社會發展公報。道路支網覆蓋率等變量數值經筆者計算得到。各變量描述性統計結果如表所示?？紤]新冠疫情這一公共衛生危機對本研究的影響，加之2021 年新疆維吾爾自治區統計部門根據第四次全國經濟普查對近幾年部分數據進行的核算調整，數據平滑性對面板數據回歸分析結果帶來影響，本論文實證研究的面板數據時間節點截至2019 年。

表3 各變量的描述性統計

（三）模型估計及參數分析

為確保面板數據平穩，首先對模型中所涉及的各變量進行單位根檢驗，使用IPS 檢驗方法，發現所有變量水平值都沒有拒絕存在單位根的原假設。一階差分析后，結果均在10%的顯著性水平下無單位根存在。運用KAO 檢驗發現ADF 統計量在5%的顯著性水平下均顯著，說明各變量序列之間存在協整關系，可以進行回歸分析。本文采取Stata15.0 中的Hausaman 檢驗來完成。

從回歸結果來看：

1.資源開發對城鎮化均有正向影響，資源依賴度的估計系數在5%水平上顯著，②④列分別顯示，資源依賴度每上升10%，人口城鎮化率上升0.15個單位、土地城鎮化率上升0.6個單位，資源依賴對土地城鎮化的影響大于對人口城鎮化的影響。2.人均GDP做回歸時采用了其自然對數，可以避免模型的異方差。結果顯示人均GDP對土地城鎮化和人口城鎮化都存在正向影響，但對土地城鎮化的影響要大于對人口城鎮化的影響。3.財政支出對人口城鎮化的影響為負，估計結果顯示財政支出上升反而會導致了人口城鎮化率的下降，可能的原因是戶籍制度的限制，許多在城鎮中生活工作的農民工并未享受到城鎮化的紅利。也可能是財政存在對土地財政的依賴。4.人口密度對土地城鎮化影響要顯著高于對人口城鎮化的影響，更從另一個方面說明了城鎮中還存在很多雖然生活在城鎮但尚未享受到城鎮的福利政策。5.其他控制變量對城鎮化影響效果基本符合理論預期。

表4 回歸結果

（四）實證結論

新疆資源型城市城鎮化從人口角度和土地角度來看，資源開發均產生了正向作用，但對土地城鎮化的影響要顯著高于人口城鎮化。這說明資源依賴的發展模式對于人口城鎮化“吸納效應”相對有限，“化地不化人”的特征明顯。新疆資源型城市缺乏技術、資金和人力資本等要素的支撐，會導致城鎮化中的諸多問題，城鎮化質量不高。

五、政策啟示和對策建議

新疆城鎮化發展要處理好土地城鎮化和人口城鎮化的關系，人口的集聚是城鎮化發展的要害關鍵，城鎮土地規模擴張會對城鎮化發展質量帶來危害。需通過人口城鎮化與土地城鎮化的協調互動進而推動新疆經濟社會高質量發展。

（一）做好產業穩鏈延鏈補鏈強鏈，注重工業化與城鎮化互動

“工業化與城市化是經濟社會的兩個基本結構，相互關聯、相互作用、相互促進，部分學者認為城市的發展軌跡與工業化之間大致呈一個S 曲線關系?！盵16]工業的發展尤其是制造業的發展與市場的擴大增加了地方政府的稅收，為基礎設施建設奠定了前提，城市良好的基礎設施會提升城市品質，從而吸引更多的產業來此布局，進而形成工業化與城鎮化的良性互動。

自然資源富集是新疆的比較優勢，發展資源產業的同時要注重做好產業穩鏈、延鏈、補鏈、強鏈，推行“鏈長制”，推動石油天然氣煤炭從“燃料”向“原料”轉換。目前新疆主要依托當地資源優勢以油氣煤炭勘探開發和以燃料型煉化為主導產業，石化煤化產業鏈條相對較短，基本保持了以輸出大宗基本原料為主的產業產品結構。特別是具有更高附加值的工程塑料、高性能纖維等高端化工新材料、特種新型專用化學品相對較少。做好石化煤化產業鏈的延伸，保證資源型產業的高質量發展，確保資源型產業中勞動力密集的環節能夠留在疆內，通過穩鏈、延鏈、補鏈、強鏈，促進產業鏈、供應鏈、創新鏈、價值鏈融合發展，推動產業結構高級化、產業鏈現代化。要不斷加大人力資本投資，營造良好的就業環境，努力促進社會人才集聚。要優化產業結構和投資流向，在穩定以采掘業為主的第二產業的同時，要加大對制造業的培育，不斷促進服務業與其他產業的協調發展，不斷深化產業集聚水平。加快完善基礎設施建設，促進基本公共服務均等化，提升集聚能力，為人口經濟合理化布局提供空間載體，從而驅動區域內部經濟的協同發展。

（二）完善城市體系結構，注重區域互動

增強城市轉型發展的外部拉力。資源型城市的轉型伴隨著城市的地域演化和區域的共同發展，資源型城市城鎮化質量的提升可以將功能從空間上延伸，開展區域發展規劃，從產業分工合作和協同發展的角度重新進行城市定位，主動推動區域融合。積極推動區域內的互聯互通，建立快速通達的交通體系，促進城市與首府烏魯木齊市的互聯互通，改善區位條件，注重與烏魯木齊市的錯位發展和產業互補，強化城市間功能分工，明晰城市之間的功能定位，構建“首府城市聯動，多中心外圍城市支撐”[17]的網絡化功能體系。新疆資源型城市大都為中小城市或縣城，其規模與功能銜接不夠緊密，城市集聚效應的發揮受到抑制，優化新疆資源型城市環境，完善其人口承載、吸納就業和公共服務職能?？死斠朗袘鲃尤谌霝豸斈君R經濟圈，擴大在北疆城市帶的影響力和引領力，在轉型發展中注重培育有助于區域融合的產業，充分發揮自身處于北疆牧區和農區的過渡地帶的優勢，注重對節水農業、現代畜牧業技術的引進等，從而與周邊實現有效融合。大力發展旅游業，注重與周邊阿勒泰、塔城地區的協同發展，努力成為北疆西北部區域的旅游集散地和目的地。哈密市、庫爾勒市要充分發揮自身區位優勢，用好新疆東大門、南疆門戶等優勢條件，加強區域內部各縣市之間的融合發展。

（三）破除機制體制障礙，注重頂層設計和基層實踐互動

注重規劃上的超前性，尤其是在基礎設施的投資建設上要有前瞻性，制定包含礦區在內的全域整體發展規劃，為今后發展各種產業做好必要準備；在盤活城市自身資金的同時積極吸引外部渠道的融資；加強城市基礎設施建設，建設城市會客廳、中心商務區，提高城市滿足市民公共服務需求的能力。在挖掘城市資源傳統文化的同時，實施城市形象建設，引導城市文化重塑，提升城市吸引力和影響力，培育新興產業，增強區域的比較優勢，提升區域的競爭力。

在資源型城市不具備轉型能力之前，國家在宏觀層面的指導十分重要，一方面要“通過礦產資源收益分配制度改革和政策體制安排，避免資源型地區因暫時價格上漲而回歸過去的老路；另一方面需要加大對資源型地區新動能培育的支持力度?！盵18]自治區牽頭成立天山北疆城市群、南疆環塔里木盆地西北緣城市群協同發展機構、完善區域協同機制，推動區域內城市間產業政策的對接，打破行政壁壘，引導形成城市間橫向錯位發展、縱向分工協作的格局。統籌產業援疆資源，引導城市間產業良性互動、優勢互補、相互促進。在宏觀機制上，國家石油財稅政策的制定應增強地方政府的參與度，進一步調整資源稅的計稅依據，調整石油石化行業所得稅的分稅制度，完善中央、央企和地方的利益共享機制，注重發揮兩個積極性。進一步深化中央與地方財政轉移支付制度的改革，充分考慮新疆的戰略發展需要，在一般性轉移支付項目上給予大力傾斜。從企業政策制定的層面，兼顧公司總部注冊地與稅源地之間的利益平衡，落實駐疆央企在疆注冊、實行屬地化管理、深化央企與地方合作，鼓勵按有限責任公司體制運行，實現“戶落當地、稅留當地”；駐市央企在與地方政府關系的處理上要探索多種合作關系，如協助地方政府設立可持續基金，駐市央企設立專門的生態建設專項資金，支持地方政府開展生態環境治理，將克拉瑪依市、庫爾勒市等納入央企發展的總體戰略，兼顧地方利益訴求，將資源優勢轉變為經濟優勢。

（四）深化改革創新，注重人地互動

以戶籍制度改革為重點，推動城市內部的融合。加快資源型城市戶籍制度與農村集體產權制度改革的步伐，把能夠在城市穩定生活的常住人口市民化，取消戶籍制度中不利于人口流動的障礙性因素，統籌土地、財政、教育、醫療、就業領域的配套改革，保障新落戶人口的基本公共服務。制定人口發展戰略，出臺引進人口人才的政策，擴大人口規模。在建設用地指標分配上，要與城鎮化趨勢相適應，城鎮建設用地要與城市人口規模掛鉤。積極爭取中央支持城市基礎設施建設投資補助和特殊投資政策，充分發揮市場機制作用，積極鼓勵和引導各類企業、各類資本參與城市建設發展和城市管理。