理念性與生活性視角下城市社區的韌性能力建設

劉長江 倪海燕

(西華師范大學 管理學院,四川南充 637009)

社區是社會治理中最基本的單元,是行政體系的末梢單位。完善社區建設,推動社會治理和服務重心下移,構建基層社會治理新格局是國家治理體系和治理能力邁向現代化的微觀體現。在現實的社區治理中,政府、社會和居民三者往往處于離散狀態。但我國在面臨一系列的突發公共事件時,能夠通過各項制度安排讓政府、社會和居民產生互動,并施以柔性治理,客觀上實現“雙重社區”的交疊,發揮社區在突發公共事件中的重要作用。突發公共事件結束以后,全國各地的人民便逐漸恢復到原有的生活常態,隨之而來的是“雙重社區”的再次分離,突發公共事件發生期間我國基層社區所構筑的社區韌性也可能會面臨瓦解,該如何保證“雙重社區”持續保持重疊,社區韌性得到長期構筑,是本文要研究的主要問題。

一、問題的提出:城市“雙重社區”的現實悖論

我國城市社區自建國以來經歷了“社區管理”“社區建設”“社區治理”的發展轉型[1],社區發展從“依靠政府”轉變為“依靠社會”和“依靠人民群眾”。目前,兩種異質性很強的社區存在于中國現實社會當中:一種是政府和社會精英基于社區治理創新的要求而組建的“理念性社區”;另一種是城市普通居民在日常中自由生活的“生活性社區”。

“理念性社區”是立足于最新的政策方向、治理理念,居民自組織能力很強,進而打造出的一種具有內在的互動關系和文化維系力的地域性的生活共同體。如“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結合的基層治理體系”[2]。在黨的二十大報告中,習近平總書記強調要積極發展基層民主,增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效[3]。這些理念都極具先進性與指引性,要建設這種共同體社區,就需要在發揮政府引領作用的同時,社區居民增強自身的公共責任意識,參與到社區的日?；顒又衼?社會組織多方參與社區治理,筑牢社區與居民之間的黏性,提升居民對于社區的歸屬感。近年來,在政府的支持和社會精英的參與之下力圖使這些理念現實化。

“生活性社區”是一個現實的概念,即在現實生活當中大多數普通城市居民在社區當中的生活樣態。城市土地寸土寸金且我國人口眾多,為利用有限土地承載更多人口,高密度住宅是最優選擇。這樣高密度的居住會帶來“擁擠效應”,即現代大城市無論是上下班的道路擁堵還是休閑時間的商場、公園、廣場的人員擁擠都進一步強化了人們對于居住和家庭生活私密性的需要。在這種情況下,人們在社區內的社交需求會降到最低,陌生者的介入會變成不禮貌的侵擾。并且由于城市化的推進,傳統治理模式當中依據人情的關系網絡來滿足日常生活當中的衣食住行、生產勞動等必要性消失[4],人與人之間的情感趨向于陌生化。我們不難發現,居民的社區歸屬感,公共活動參與度以及公共服務意識都不高。在大多數的商品住宅小區中,都能看到職住分離的現象,并且城市功能分區還帶來人們休閑購物、健身娛樂等社會活動與居住空間的分離,住宅小區幾乎只剩下居住功能,這進一步弱化了人們在社區內的社會性需求。居民與居民之間交際減少,各類基層組織與普通居民的互動也較少,多數居民對于參與社區事務管理呈消極態度。在居住地域內,城市居民的生活邏輯在逐步增強個體化、陌生化和孤立化,居住地域的“共同體”屬性日漸衰弱,基于居住地域的社會生活趨向消解。

“理念性社區”建設的是集自治、法治、德治于一體的,具有高凝聚力與歸屬感的“共同體”。從理論上講,“理念性社區”引導著“生活性社區”的發展,是“生活性社區”的發展目標,二者逐漸交疊,同時這也是社區實現治理現代化的過程。但是,在實際中,“理念性社區”與“生活性社區”表現出了一種矛盾的發展狀態:一方面,政策和理念要求社區通過措施來構建一個以地域為基礎的、具有內部維持力的共同體,另一方面,居民在生活中更趨向于冷淡化、獨立化的日常行為(見圖1)。

圖1 圖“雙重社區”的邏輯關系

二、沖擊與應對:城市“雙重社區”交疊下的韌性能力

(一)社區韌性理論

19世紀50年代,在機械學領域首次運用韌性(resilience)一詞,用來描述某一金屬由于受到外力壓迫發生形變并恢復到最初狀態的能力。例如,一種有彈性的材料在受到壓力時會彎曲和反彈,而不是斷裂。20世紀,生態學家Holling將韌性概念應用于生態學領域,以闡釋生態系統在受到沖擊后有效反彈和復蘇,并在變化中持續適應。此后,“韌性”的概念逐漸擴展到社會科學領域,其概念和內涵進一步拓展為追求適應能力的范疇。在韌性被引入社會科學領域以后,“社區韌性”一詞也開始被人們所關注。各國學者對于社區韌性的概念有不同的詮釋(見表1),通過梳理大致可以提取三個關鍵詞:抵抗(resistance)、適應(adaptation)、轉變(transformation)。其背后折射出人們對于社區韌性認識的不斷深入。最初,一些研究繼承了工程學和生態學對于韌性的解釋,認為社區韌性表現為不破壞基本結構下能夠承受沖擊的最大限度或受到沖擊后恢復原始狀態的速度。但隨著風險社會的來臨,對于災害治理的態度逐漸轉變為主動應對,越來越多的研究認為社區在經歷擾動后能夠恢復到原始狀態是十分困難的,而是在擾動中經過自適應、主動學習和創新成長后,發展成為更具靈活性和適應性的可持續發展的系統。

國外學者還結合各個地方的經濟人文和環境特征從不同維度結構社區韌性。雖然所研究的社區并不相同,但通過總結可知,社區經濟狀況、社會和自然生態環境是三大主要劃分要素,基礎設施、物理、制度和人文等維度次之,因此,在某些研究中這些指標也被作為二級指標并入經濟、社會和人文指標當中。對比國內學者關于社區韌性維度的研究按時間順序整理(見表2)。國內學者大都從“構建社區韌性所需能力與資本”和“韌性社區應具備的功能”兩方面出發,前者采用自下而上的思路,強調社區應從物質、社會、經濟、組織和人口方面采取措施以達到韌性社區要求,與國外社區韌性研究視角一致,較為常見且頻次高。因此本文選用該視角中針對城市社區韌性建設的組織韌性、社區居民和物質空間維度分析雙重社區交疊下城市社區韌性能力何以可為。

表1 部分學者研究中社區韌性的概念界定

表2 部分國內社區韌性維度劃分研究

(二)突發公共事件下城市“雙重社區”交疊的韌性展現

近年來,城市社區面臨臺風、突發公共衛生事件、旱澇災害等突發公共事件沖擊的情況越來越常見,基層社區作為抵御突發公共事件的關鍵場所,其重要程度是不言而喻的。在一些突發公共事件中,政府會通過各項制度性的措施來減輕突發公共事件帶給人們的影響,在此過程之中,就會出現日漸陌生化的居民、管理者和服務者們在同一片地域之中的“強制性”互動現象,此時“雙重社區”就實現了交疊,我國城市社區韌性彰顯。

1．組織機構:黨建引領凝聚合力。黨建引領、規范自治與自我服務,是新時代社區的應有職能,也是韌性社區多種特征得以彰顯的核心要素[16]。以突發公共衛生事件為例,我國采取社區黨組織、社區居民委員會、社會組織、市場組織、社區居民等多元主體合作的基層聯防聯控機制,充分發揮社區居委會、業委會與物業公司“三駕馬車”作用,建立“社區—小區—網格—樓道”分級防控鏈條,通過此鏈條來充分利用社區自組織的力量對社區進行地毯式無遺漏的防控。此外,大多數社區通過拉橫幅、社區LED顯示屏、大喇叭播報等各種方式進行宣傳提示,業委會則積極在業主微信群不定時轉發相關信息,而物業則擔負起了24小時小區卡口值守和小區居民外賣快遞的分發工作,以實際行動筑牢“戰斗堡壘”。

2．社區居民:積極動員居民參與。發揮居民的內生動力能夠體現社區中人的韌性,即社區在受到沖擊后通過社區成員的努力,仍能恢復其原有的功能。居民參與公共事務的程度也是衡量社區自治程度的標準之一。在社區當中出現突發公共事件時,一些社區黨員率先自發組成志愿者隊伍,在業委會的合力動員下,組織志愿者加入突發公共事件的工作當中。例如在發生突發公共衛生事件,許多社區就召集社區內居民組成志愿者隊伍,協助開展信息收集、數據錄入、秩序維護、防疫宣傳、便民服務等志愿服務,實現社區居民從“要我防疫”向“我要防疫”轉變。還有一些居民雖未直接參與到突發公共衛生事件工作當中,但都積極配合執行社區的各項規定,配合社區工作,人人參加群防群治的隊伍,這些都是社區中人的韌性的體現,也是社區共同體意識的內容,促進了居民共同體意識的形成,也體現了此時社區具有的自我修復韌性。

3．物質空間:保障社區資源供給。社區是相對獨立且相對穩定地域上的人的匯集,在逐年的發展之中形成了自身獨特的住宅分布、交通路網結構和防災資源配置,這種物質空間是社區的主要構成因素之一[13]。在面臨突發公共事件時,會出現居民需求如何保障的問題。一是生活物資的保障,在2020年初,四川省農業農村廳為防止農產品價格出現異常,出臺《關于做好當前我省“菜籃子”產品穩產保供的通知》,以八條措施確保四川豬肉、蔬菜等重要農產品不斷檔、不脫銷,供應充足。大到省級企業,小到社區公司,都齊心協力保障人民“菜籃子”供應充足。除在源頭保障“菜籃子”供應外,四川省還出臺了《保障四川省公路暢通的七條措施》,簡化運送防疫物資、生活物資 車輛通行程序,嚴格執行鮮活農產品運輸“綠色通道”政策。二是基礎設施的保障。對于各大城市中的社區來說,新興社區設施都較為完善,建成年份也并不長,因此關于基礎設施的保障主要在于城市社區中那些消防通道、門禁、停車場等基礎設施相對落后的老舊小區。2023年2月,《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》顯示,2022年全年全國新開工改造城鎮老舊小區5.25萬個,涉及居民876萬戶[18]。

三、難題與挑戰:城市“雙重社區”的分離困境

通常,在突發公共事件結束后,社區居民恢復到原有的生產生活秩序,“雙重社區”失去政府實施的一些管理手段之后,會陷入分離困境,這也意味著在現實社區中理念性與生活性的矛盾再次出現,這種矛盾也體現為社區治理的困境。

(一)多元主體參與共治不足,自治功能難以充分發揮

對社區內各類資源進行整合,引導街道、自治組織、市場力量和社區居民參與到社區的協同治理中來,能夠提升社區韌性,也是構建共建共治共享社會發展新格局的內在要求。但從目前社區治理的狀況來看,多元主體參與共治程度仍顯不足。具體而言,第一,城市社區黨組織存在治理權威不足、黨建內容和方式與城市社區治理需求不協調等問題,這導致在城市社區治理中社區黨組織政治領導核心地位存在不同程度的邊緣化[18]。第二,社區內的自治主體包含社區居委會、業主委員會和社區社會組織等,它們的設立均是為了實現社區的自治。在實際的社區工作中,居委會這個自治組織的行政化頑疾擠壓了社區的自治屬性。此外,社區業主委員會是通過業主選舉產生并維護全體業主合法權益的自治組織,在危機的沖擊下,居委會和業委會的協同合作對社區韌性的構建至關重要,但在我國的許多社區之中業委會的業主參與不足,甚至業委會處于“擺設狀態”,在社區的日常事務、安全、決策等方面無法實質性參與。第三,在與社區居委會的交互過程中,企業和社會組織處于被動狀態,行政部門會從現實的需求出發,邀請企業或社會組織等公私部門共同參與對社區公共事務的管理,但是,他們之間的互動呈現出單向性的特點,市場與社會組織缺乏參與社區協同治理的渠道。

(二)居民參與自治不足,社區共同體凝聚力薄弱

美國學者奧爾森在其著作《集體行動的邏輯》中指出,除了集團人數較少,或采取強制性措施或特殊激勵等原因外,大集團中理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現集團的共同利益[19]。居民的共同參與是社區面對風險并取得最終勝利的關鍵因素,但這種全民參與是面對危機時大家做出的共同選擇,某種意義上來說是一種應急的被動式的參與。危機結束后,各個社區會再次面臨居民參與問題。一是居民參與社區公共事務的意愿不強。我國經濟的發展與轉型讓原本“傳統的地緣、血緣、親緣關系逐漸被現代的業緣、趣緣、利緣關系所取代”[20]。居民與居民之間,居民與社區之間沒有共同的感情基礎、共同的利益與組織目標,這擠壓了社區居民參與社區公共事務的積極性,更難以展現出主人翁姿態。二是居民自治類社區公共事務較為缺乏。社區公共事務是居民參與的前提,有學者將社區公共事務分為社區行政事務和社區居民自治事務[21]。當前,社區居委會承擔著許多政府部門和其他組織交辦的各類事項,如黨建、計劃生育、糾紛調解及社區低保辦理等?？梢哉f日常大量的工作時間都放在了上述行政事務之上,與居民日常生活息息相關的自治事務的挖掘就無暇顧及,可供居民參與的公共事務就少,居民不僅參與機會不足,還不能自主地選擇自己想要參加的事務。三是沒有科學的居民參與制度。在我國,社區居民參與是一種出于國家治理需要而產生的自上而下的制度安排[22],這種特性在我國應對突發公共事件時也有所體現。社區號召居民參與到突發公共事件的應對之中,居民踴躍參與各類志愿活動,但在突發公共事件結束以后,居民們的積極性減退,志愿者的馬甲被置諸高閣。這種“動員式參與制度”主張居委會憑借政府賦予的行政權威發起號召,不考慮居民的興趣和愛好,容易導致“社區動、居民不動”的現象,居民參與機會及參與自主選擇權得不到有效保障[23]。

(三)應急設施建設落后,基礎配置韌性不足

以社區建筑、服務、人力資源為代表的社區基礎設施的冗余性、穩健性、長效機制性對增強社區能動性具有重要意義[24]。一方面,由于大多數社區公共產品和服務均屬于公共福利產品,地方政府沒有將社區工作與服務納入城鄉建設的總體規劃中,這導致我國許多城市社區面臨著財政資金短缺、應急物資匱乏和基礎設施不完善的局面。老舊小區基礎設施老化、社區交通線路被侵占,“無物業、無安保、無單元門禁”的“三無”社區都給應急機制的運行增添了難度。此外由于當前我國公共危機資源配置的原則是“急需急用”,并由政府統籌,自上而下進行分配,資源的配置往往要落后于任務的下沉[12],當發生突發公共事件在全國多地均需要物資的情況下,應急物品無法迅速整合調度。另一方面,運用大數據、物聯網、人工智能等先進技術的數字化工具能夠實現社區基礎物理設施與社會基礎設施的全面監測與融通互動[25]。當下,中國智慧社區建設方興未艾,但建設目標與內容參差不齊,智慧社區的發展與智慧城市有脫節現象且數據也處于條塊分割狀態,部分管理領域的數據收集只能安排政府人員入駐社區來進行,這種傳統的方式在特殊情形下難以保證信息的時效。

四、超越困境:城市社區韌性建設的策略選擇

(一)充分發揮黨建引領作用,統率城市社區韌性建設

針對以往我國應對突發公共事件中出現的社區應急管理短板,必須將推動高質量發展作為目標,堅持黨的領導,推進城市社區韌性建設。第一,構建“街道黨工委—社區黨委—小區(網格)黨支部—樓宇黨小組”網格化的四級組織架構,創新基層黨組織的設置方式,形成黨領導下的城市社區縱橫工作機制?？v向上著力構造韌性治理協同鏈,明確社區黨委、居委會以及業委會等不同主體的職責,把更多的資源、服務和管理下放基層,橫向上發揮好黨組織的領導作用,協調各方,實現政治、經濟、文化、社會資源的有效整合,構建共建共治共享的韌性社區治理同心圓。第二,推動黨組織的政治嵌入。通過組織嵌入、關系嵌入和資源嵌入等方式,實現黨組織在政治、組織、思想等方面的引領作用,把黨的方針和政策有效地傳達給廣大基層群眾,發揮廣大黨員的先鋒模范作用,讓群眾走出“私領域”,走進“公領域”,帶動社區中的各方主體參與社區治理工作,積極發揮各方能動作用。第三,提高社區黨組織服務意識和能力。社區黨組織要以為解決群眾實際問題,為群眾辦實事為宗旨,推動資源與重心的下沉,滿足社區成員對于公共安全、社會秩序、公共服務等需求的同時,也要深入社區精準對接社區居民的差異化需求。在面對黨組織與社區居民交流不暢等問題時,要主動作為,征集民意,打造“有溫度”的社區黨組織。

(二)努力搭建多元合作平臺,強化社區組織結構韌性

建立合作包容、分工明確的多元主體社會協同機制是改變社區應急治理中政府主導性過強的重要內容,也是社區組織結構韌性建設的關鍵方式[26]。一方面,要建立健全社區中的相關規定,明確各社區主體的職責與義務。在日常的社區治理之中融入責任機制,通過責任下沉,劃清治理主體的責任邊界,推進定崗、定人、定時、定位、定則、定效以及定責的整體型責任包干制,壓實社區治理中各主體的責任[27]。另一方面,引入企業和社會組織等私人部門為社區提供公共物品與服務。市場和功能性社會組織較之政府有更強的專業性和資源的多樣性,通過政府購買,街道可以將資金籌措、物資調配、志愿服務等社區公共服務授權給企業和社會組織,讓企業和社會組織發揮他們的專業功能,參與到社區的危機治理與災后重建當中,通過協同合作,發揮公私部門對于構筑社區聯防聯控-群防群控機制的作用。

(三)培育社區共同體意識,激活居民內在動力

建立“生活共同體”“社會共同體”“精神共同體”“文化共同體”是社區治理的終極目標[28]，但在我國的社區建設中，社區認同與社區參與的理念匱乏，導致社區不再是以“共同體”形象出現，而只是一個地域上的概念。將“韌性思維”浸入社區文化，進而激發社區居民內在活力與凝聚力，形成社區治理的合力。第一，培育城市社區中的公共精神。我國應對新冠肺炎疫情之所以能夠得到世界各國的表揚，是因為我國能夠做到隔離傳染源，切斷傳播途徑，然而這需要居民的自覺支持與配合。在沒有突發公共事件的時期，社區不能夠拋棄對于公共精神的培育，可以創新探索，如運用信用積分等志愿激勵機制，以公開透明真誠的方式吸引居民參與，挖掘公共議題，培養共同情懷。第二，重塑社區應急文化?；鶎由鐓^可配置社區應急服務站，定期組織應急知識講座，各類應急演練等活動，并結合網絡短視頻等新媒體平臺，宣傳應急文化，加強居民教育。第三，對于社區中各層次的居民均要注重。由于社區居民來自社會各個階層，擁有不同的職業狀況，對于社區中出現的各類突發狀況的響應程度不盡相同，缺乏社會資本的人往往實現不了需求和期望，在面對突發的風險時，其焦慮和抵觸情緒很難在短時間內平復，所以要重視為社區成員提供平等地參與社區事務的權力、機會和資源的同時針對不同的對象基于差異性的幫助。

(四)完善基礎設施建設，扎牢社區物理韌性

社區物理空間的韌性建設能夠有效加強社區應對突發公共事件的冗余力和抗逆力?；诋斍俺鞘谢l展改革所帶來的社區脆弱性問題，社區物理空間的韌性建設應著重從以下兩個方面入手：一是提升社區硬件物理空間韌性?？梢砸勒铡昂侠聿季?、集中管理、就近安置、確保安全”的要求，對社區內的基礎設施進行提前規劃與布局，注重各類應急物資的儲備，并為應急設施建設預留空間，有效利用社區內已有的基礎設施，定期維護并按照現實要求進行功能性改造。對于一些人口密度大和老舊的小區要重視應急設施的改造與升級，定期檢測設施設備，去除老舊的及無法正常使用的設施設備。二是注重社區軟性物理空間韌性，包括專業人才的儲備及數字化工具的運用。吸納具有專業知識的社區志愿者，是社區應急隊伍建設的重要內容，并且要注重對于社區應急隊伍的應急知識培訓，并將這種精細化、專業化的培訓納入制度化的軌道。此外，充分利用互聯網技術等手段，將居委會、物業、醫療、服務居民等要素整合在信息系統中，通過大數據及時掌握社區內基礎設施與人員流動的情況，在風險發生時快速進行資源配置。在經濟發達地區的城市社區還可以配備智能機器人與救援車、可視化管理設備等社區應急裝備，建設智能化社區。