收縮型城市:概念、認知與治理

□ 陳友華 張 釩

一、引言

2019年4月8日,國家發展和改革委員會發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》,引起廣泛關注。該文件不僅首次提出“收縮型中小城市”概念,還進一步對“收縮型中小城市”提出“瘦身強體”、轉變慣性增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中的要求。黃匡時、李宇嘉等也針對此要求,就中小城市如何“小而美”“瘦而強”展開詳細論述。(1)黃匡時:《城市人口新格局:中小城市的收縮與大城市的擴張》,《人口與健康》,2019年第5期。(2)李宇嘉:《“收縮型城市”如何蛻變求生?》,《中國房地產》,2019年第13期。然而,以中國目前的城市發展狀況而言,收縮型中小城市能否實現“小而美”“瘦而強”的目標?對這一問題的回答或許需要建立在對“收縮型城市”的概念與內涵有深刻認知的基礎上。

2022年全國出生人口956萬人,出生率為6.77‰;死亡人口1041萬人,死亡率為7.37‰;自然增長人口-85萬人,自然增長率為-0.60‰。(3)國家統計局:《人口總量略有下降城鎮化水平繼續提高》,2023年1月18日,http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202301/t20230118_1892285.html。這意味著在持續低生育率、人口慣性與國際人口遷移率極低的中國,自2022年開啟了人口負增長時代,呈現出全國人口收縮與區域人口增減分化的趨勢性特征,不僅鄉村人口出現收縮,而且部分城市人口也出現了停滯乃至收縮的現象。

本文嘗試從人口遷移與城市發展的視角對此進行探討:首先,通過與現有文獻的對話,厘清“收縮型城市”的概念,并對中國收縮型城市的現狀進行簡要描摹。其次,從人口的空間演進和城市發展趨勢探討政界和學界對收縮型城市的認知變遷,論證部分小城鎮消失之必然、城市發展方向轉換之不可能,“小而美”的城市藍圖實現之渺茫。第三,對城市“何為健康有序協調發展”進行探討,并借此分析城市規劃的局限性。本文還將通過第二、三部分的論證,與現存的“收縮型城市”認知進行對話,嘗試對“收縮型城市”建立一個更加全面的認知。第四,就收縮型城市治理提出自己的主張。

二、收縮型城市:概念與發展狀況

(一)概念

人口是城市性質和城市功能的載體,人口規模是城市總體規劃的基礎。(4)胡兆量:《北京人口規模的回顧與展望》,《城市發展研究》,2011年第4期。人口規模的重大變化預示著城市發展階段的變化,也意味著城市總體規劃方向的轉變。2022年中國人口已經進入負增長階段,人口持續負增長不僅將使全國人口的規模和結構發生巨大變化,而且會造成越來越多的城市出現人口規?？s減。學界將在一定時間段內出現人口規?？s減的城市稱之為“收縮型城市”。(5)Chesnais J.C.,“Below-Replacement Fertility in the European Union (EU-15):Facts and Policies,1960-1997”,Review of Population and Social Policy,vol.101,no7(July 1998),pp.83-101.(6)王金營、劉艷華:《經濟發展中的人口回旋空間:存在性和理論架構——基于人口負增長背景下對經濟增長理論的反思和借鑒》,《人口研究》,2020年第1期。

現有文獻中,“城市收縮”和“收縮型城市”被學者混合使用。即使是明確指出“城市收縮”和“收縮型城市”內涵混淆的學者,在其文章中也未能清晰地分辨二者的區別。(9)劉菊、孫平軍、羅寧、彭雅麗:《城市收縮研究進展及其中國本土化思考》,《地域研究與開發》,2022年第3期。因此,在對城市收縮和收縮型城市的內涵進行分析之前需要說明的是:本文認為“城市收縮”和“收縮型城市”是同一個現象的“名詞形態”和“動詞形態”,收縮型城市是城市收縮的結果,城市收縮則是形成收縮型城市的過程。

“城市收縮”和“收縮型城市”的內涵隨時代發展而變化。目前,學界雖然在對“收縮型城市”的衡量標準上尚未形成共識,但都認為人口流失是其核心特征之一。(10)劉菊、孫平軍、羅寧、彭雅麗:《城市收縮研究進展及其中國本土化思考》,《地域研究與開發》,2022年第3期。學界對城市收縮的界定主要有兩種:一是從人口總量減少和人口結構退化入手;二是從人口、經濟、地理、政治、物理等多維度切入。(11)張京祥、馮燦芳、陳浩:《城市收縮的國際研究與中國本土化探索》,《國際城市規劃》,2017年第5期。(12)Rieniets T.,“Shrinking Cities: Causes and Effects of Urban Population Losses in the Twentieth Century”,Nature and Culture,vol.4,no.3(December 2009),pp.231-254.(13)Martinez-Fernandez C., Audirac I., Fol S.and Cunningham-Sabot E., “Shrinking Cities: Urban Challenges of Globalization”,International Journal of Urban and Regional Research,vol.36,no.2(February 2012),pp.213-225.(14)劉再起、肖悅:《中國收縮型城市的地理分布、形成原因及轉型發展路徑》,《稅務與經濟》,2021年第3期。與此相對應,從人口上劃分,收縮型城市可以被認為是人口流失率在10%及以上或每年人口流失規模在1%以上的城市。(15)Beyer E., Hagemann A.,Oswalt P. and Rieniets T., Atlas of Shrinking Cities, Ostfildern-Ruit: Hatje Cantz,2006, p.54.從多維角度出發,收縮型城市被定義為“經歷人口流失、經濟衰退、就業下降和社會問題叢生等結構性危機的城市地區”。(16)Martinez-Fernandez C., Audirac I., Fol S. and Cunningham-Sabot E., “Shrinking Cities: Urban Challenges of Globalization”,International Journal of Urban and Regional Research,vol.36,no.2(February 2012),pp.213-225.(17)Meng X., Jiang Z., Wang X. and Long Y.,“Shrinking Cities on the Globe: Evidence from Land Scan 2000-2019”,Environment and Planning A: Economy and Space,vol.53,no.6(April2021),pp.1244-1248.

不過,這兩種角度對于城市邊界的強調都相對較少,可能對城市作為一種行政區域和作為一種配備公共設施的生活區的區別的重視不夠。這會造成將行政區域內總人口數當成是城市人口數,以致于將行政區域內總人口數減少,但城市生活區內人口增加的增長型城市誤認為是收縮型城市。(18)實際上,城市作為一個行政區域包含狹義的城市(城市建成區)和農村兩部分。行政區域內的人口規?？s小有可能是農村地區人口流出導致,不代表該城市進入收縮階段。這提醒我們在對“收縮型城市”進行識別時要更加謹慎。故而在此,本文結合兩種角度的定義對收縮型城市進行界定并對城市類型作出如下劃分(見表1)。本文認為收縮型城市主要有兩種形式:一是城市建成區內的人口連續兩年持續負增長,形成人口負增長態勢;二是城市建成區空間縮小。其中,“城市建成區內人口負增長-空間增加”和“城市建成區內人口負增長-空間減小”分別為收縮型城市早中期和收縮型城市中后期的基本特征。

表1 城市類型劃分

當前,收縮型城市在世界范圍內逐漸蔓延開來。1990-2000年間,全球平均每四座城市中就有一座城市在收縮。(19)Beyer E., Hagemann A., Oswalt P. and Rieniets T., Atlas of Shrinking Cities, Ostfildern-Ruit: Hatje Cantz, 2006, p.54.2000-2019年間,全球有5004座城市在經歷人口和邊界收縮,即全球27%的城市在收縮。而如果僅考慮人口收縮,且不把大量移民納入考量范圍,則波士頓、洛杉磯和紐約也呈收縮態勢。(20)Meng X., Jiang Z., Wang X. and Long Y.,“Shrinking Cities on the Globe: Evidence from Land Scan 2000-2019”,Environment and Planning A: Economy and Space,vol.53,no.6(April 2021),pp.1244-1248.(21)黃鶴:《精明收縮:應對城市衰退的規劃策略及其在美國的實踐》,《城市與區域規劃研究》,2011年第3期。中國的城市是否也在經歷收縮?下文將圍繞中國的城市,對收縮型城市的范圍、分布和收縮特征等進行說明。

(二)發展狀況

盡管中國自2022年開啟人口負增長時代,但局部區域的人口負增長卻并非新鮮事。早在2010年,中國科學院發布的《中國科學發展報告2010》就預見10年之內中國部分城市將陸續面臨人口零增長與負增長的局面。在2011年,則有研究指出中國37%的資源型城市已經呈現收縮態勢。(22)黃鶴:《精明收縮:應對城市衰退的規劃策略及其在美國的實踐》,《城市與區域規劃研究》,2011年第3期。

城市收縮現象在中國的數量較多、分布廣泛,且有數量增加、收縮強度加重、空間擴散的趨勢。根據中國鄉鎮街道尺度的第五次和第六次全國人口普查數據分析,毛其智等揭示中國存在大量空心鎮,龍瀛等則識別出中國有180座城市具有“收縮型城市特征”。(23)龍瀛、吳康、王江浩:《中國收縮城市及其研究框架》,《現代城市研究》,2015年第9期。(24)毛其智、龍瀛、吳康:《中國人口密度時空演變與城鎮化空間格局初探——從2000年到2010年》,《城市規劃》,2015年第2期。分布廣泛體現在城市收縮現象不僅僅在西部欠發達地區出現,在東部、南部較發達地區也已經出現。以四川和河南為例,張莉點明中西部地區普遍存在人口收縮城市。(25)張莉:《增長的城市與收縮的區域:我國中西部地區人口空間重構——以四川省與河南省信陽市為例》,《城市發展研究》,2015年第9期。而基于對2000年、2010年兩次全國人口普查數據和人口統計年鑒的數據分析,吳康等提出京津翼和長三角分別有1/5和近1/2的市(縣、區)呈局部收縮態勢,(26)吳康、龍瀛、楊宇:《京津冀與長江三角洲的局部收縮:格局、類型與影響因素識別》,《現代城市研究》,2015年第9期。李郇等則指出作為“增長的奇跡”,珠三角地區同樣面臨城鎮人口的局部收縮。(27)李郇、杜志威、李先鋒:《珠江三角洲城鎮收縮的空間分布與機制》,《現代城市研究》,2015年第9期。數量增加、收縮強度加重和空間擴散的趨勢則體現在收縮型城市數量從2010年第六次全國人口普查時的62座增加到2020年第七次全國人口普查時的111座,地區間人口規模差異程度加深,整體人口分布更加聚集。(28)因為對“收縮型城市”的衡量指標不一樣,龍瀛等和宮攀等所界定的收縮型城市數量不同。(29)宮攀、張槊、王文哲:《人口視角下中國城市收縮的演變特征與時空格局——基于第七次全國人口普查公報數據的分析》,《人口與經濟》,2022年第3期。

一般而言,可以從空間維度對城市收縮現象進行劃分?？臻g維度又可分為空間方位、空間形態和空間范圍三個角度。從空間方位劃分,中國的城市收縮共有五種類型:工礦業收縮、行政區調整收縮、特大城市中心城區收縮、欠發達外圍收縮、縣城和小城鎮收縮。(30)吳康、龍瀛、楊宇:《京津冀與長江三角洲的局部收縮:格局、類型與影響因素識別》,《現代城市研究》,2015年第9期。五種城市收縮類型對應去工業化、行政區調整、去郊區化和集聚化等動因。其中,欠發達外圍收縮和縣城與小城鎮收縮的動因是相似的,都是這些欠發達、規模較小的城市在資源、效率的邏輯驅使下向大城市聚集的體現。(31)劉菊、孫平軍、羅寧、彭雅麗:《城市收縮研究進展及其中國本土化思考》,《地域研究與開發》,2022年第3期。(32)龍瀛、吳康、王江浩:《中國收縮城市及其研究框架》,《現代城市研究》,2015年第9期。(33)陳川、羅震東、何鶴鳴:《小城鎮收縮的機制與對策研究進展及展望》,《現代城市研究》,2016年第2期。從空間形態劃分,中國的城市收縮可以分為孤點式收縮、連綿式收縮和交錯式收縮。(34)陳肖飛、郜瑞瑞、韓騰騰、張勝男:《人口視角下黃河流域城市收縮的空間格局與影響因素》,《經濟地理》,2020年第6期。從空間范圍劃分,中國的城市收縮可以分為全域型收縮、邊緣型收縮和交錯型收縮。(35)張明斗、曲峻熙:《長江中游城市群城市收縮的空間格局與結構特征》,《財經問題研究》,2019年第8期。

也可以從人口、經濟兩個維度對收縮城市進行劃分。人口維度又分為人口減少程度-空間擴張程度和人口收縮的空間形態兩個角度。從人口減少程度-空間擴張程度方面切入,收縮城市可以分為人口輕度減少-空間輕度擴張、人口輕度減少-空間重度擴張、人口重度減少-空間輕度擴張、人口重度減少-空間重度擴張四種類型。(36)龍瀛、吳康、王江浩:《中國收縮城市及其研究框架》,《現代城市研究》,2015年第9期。從人口收縮的空間形態上看,收縮城市能夠劃分為穿孔型和圓餅型兩種類型。其中,穿孔型是人口收縮發生在城市的各個地區,空置、遺棄和正在使用的建筑高度混合,城市肌理不再連續。圓餅型是內城人口大量外遷,城市郊區人口保持相對穩定的“空心化”或“甜甜圈效應”。(37)吳康、孫東琪:《城市收縮的研究進展與展望》,《經濟地理》,2017年第11期。從經濟上劃分,收縮城市可以劃分為經濟衰退和人口減少的降級區、經濟增長但人口減少的過渡區。雖然,隸屬于過渡區的城市幾乎找不到。(38)Wiechmann T. and Pallagst K. M.,“Urban Shrinkage in Germany and the USA: A Comparison of Transformation Patterns and Local Strategies”,International Journal of Urban and Regional Research,vol.36,no.2(February 2012),pp.261-280.

綜上,城市收縮在中國較為普遍,收縮型城市也遍處可尋。盡管學界對城市收縮和收縮型城市的界定并未達成統一,但無論哪種標準,最終的落腳點都是人口的空間演進、結構變化與經濟的發展變化。那么,中國能否在城市收縮中“瘦身強體”,打造“小而美”的“收縮型中小城市”?下文通過對收縮型城市的城市認知變遷進行詮釋,從人口空間演進、城市發展規律等方面入手,嘗試對此進行探討。

三、對收縮型城市的認知變遷

在很長一段時間里,收縮城市在規劃中是一個被污名化的主題。(39)Wiechmann T. and Pallagst K. M.,“Urban Shrinkage in Germany and the USA: A Comparison of Transformation Patterns and Local Strategies”,International Journal of Urban and Regional Research,vol.36,no.2(February 2012),pp.261-280.“城市收縮”可能引發螺旋式下降:人口減少、城市空間衰退、稅收減少和房地產價格下降等現象一并出現。(40)Rieniets T.,“Shrinking Cities: Causes and Effects of Urban Population Losses in the Twentieth Century”, Nature and Culture,vol.4,no.3(December 2009),pp.231-254.為此,開始“收縮”的城市最初大多不愿也不會將自己納入“收縮型城市”之列,更多將自身的收縮當作城市發展的自然生命階段,可以通過刺激增長實現再城市化。(41)張京祥、馮燦芳、陳浩:《城市收縮的國際研究與中國本土化探索》,《國際城市規劃》,2017年第5期。(42)Booth D. E.,“Regional Long Waves and Urban Policy”,Urban Studies,vol.24,no.6(March 1987),pp.447-459.很多工業城市也試圖通過轉型在知識經濟時代中變得更有競爭力。但遺憾的是,知識經濟總是趨向于前往那些經濟更為發達、環境更為優美的城市。(43)黃鶴:《精明收縮:應對城市衰退的規劃策略及其在美國的實踐》,《城市與區域規劃研究》,2011年第3期。此外,工業或后工業社會與農業社會完全不同:農業社會中戰爭、饑荒、瘟疫等會造成人口大量死亡與流出,進而造成城市出現暫時的收縮。而在工業與后工業社會,中小城市一旦出現收縮,很少有“起死回生”的可能。

在傳統農業社會中,民眾依靠土地生活,并具有以下特點:一是安土重遷。原因是人們在土里刨食,被土地所捆綁,土地無法挪動,人也就動彈不得。二是人口密度相較工業時代的城市低得多,人口分布也相對均勻。原因是農業社會單位土地上的產出與能夠承載的人口相對有限。如果人口超過土地承載力容易引發饑荒,并會逼迫部分人群遷徙他處,或開疆拓土以安置擴張的人口。三是城市規模相對較小,小城鎮星羅棋布。原因是農業社會交通不便,城鎮輻射范圍非常有限,彼此之間不可取代,競爭相對較小與獨立。這三大特點共同奠定了農業社會整體相對穩定的基調,在這種基調之上“小而美”的城市不僅可能,而且遍布各地(如圖1所示)。即使部分城市因為天災人禍而進入收縮型城市之列,一旦災難過去,經過一段時間的修生養息,依然有“起死回生”的希望,甚至有轉變為增長型城市的可能。但進入工業與后工業社會后,這種情況完全被顛覆(如圖2所示)。

圖1 農業社會的特征

圖2 工業社會、后工業社會的特征

工業與后工業社會中,科技與經濟發展迅猛,社會急劇變遷。在這樣的背景下,工業與后工業社會具有如下特點:

一是人口流動性不斷增強。隨著工業1.0的機械制造時代,到工業2.0的電氣化與自動化時代,再到工業3.0的電子信息化時代以及工業4.0的實體物理世界與虛擬網絡世界融合時代,人與土地的連結越來越弱,人的可移動性不斷增強。

二是人口密度大且分布不均衡,特別是以服務業為主的后工業社會更是如此。工業與后工業社會中,生產力的提高使得土地承載力的上限被極大地提高,科技發展使醫療衛生技術水平顯著提升。為此,單位土地上可承載更多的人口,人口密度不斷提高。并且,由于工業化帶動城市化,人口在空間集聚,人口的空間分布日益不均,甚至出現極化現象。

三是城市輻射半徑和人口活動半徑急劇擴大。工業和后工業社會對物流要求較高,并為此建設了發達的交通系統。伴隨著交通條件的改善,城市的輻射半徑逐漸擴大,人口的活動半徑也不斷擴大,地域限制逐漸被打破。從土地中解放出來的人能以更低的成本與更快的速度在不同城市間移動,更多的人有條件在不同的城市滿足自己不同的需求,甚至可以到不同的城市尋求不同的方式滿足同一需求。這增加了城市的可替代性,更加劇了城市之間的競爭,城市逐漸分化。人口大量流入地區出現城市化甚至大城市化的發展,與此同時,人口流出地區面臨城市收縮與衰敗的挑戰。這里要補充說明的是,自工業化以來,大部分小城鎮已經從地球上消失,中國自然也不例外。

而城市化發展到一定階段后,城市分化會不斷加劇,城市發展的馬太效應也更加明顯。這主要體現在發展機會更多的城市能集聚更大規模的人口和更多的資源,而發展機會更少的城市最后會導致人口的流失與城市的衰敗。那么,進入工業社會特別是后工業社會以后為什么會逐漸出現城市分化現象?我們認為主要原因如下:

一是一定規模的人口和資源使得分工與效率提升成為可能。亞當·斯密早在18世紀就指出分工可以提高效率。(44)苗長青:《分工理論綜述》,《全國商情》,2008年第1期。人口規模越大,人口密度越大,資源越豐富的城市與地區,分工越細,生產效率越高,經濟也越發達。反之,人口規模越小,人口密度越低,資源越匱乏的城市與地區,分工越粗,生產效率越低,經濟也越落后。

二是規模較大與密度較高的人口為創新提供保障。假設把人類比作粒子,那么,創新就是一種人與人思想碰撞的產物。創新的過程就如同粒子碰撞的過程,創新則是粒子有效碰撞的結果。在一定空間中,粒子數量越多,粒子發生碰撞的概率就越高,有效碰撞的概率也會越大。換言之,人口規模較大與人口密度較高的城市,人們進行思想碰撞的概率更大,進而產生新觀念、新技術的概率也更大。

三是較大規模與較高密度的人口提高了城市孕育增長極的概率。依照佩魯的增長極理論,經濟增長的主要動力是技術進步和創新,而創新總是傾向于集中在一些增長速度高于其它產業的領頭產業。這些產業的增長速度一般高于工業產值和國民生產總值的增長速度,是主要的創新源。又因為這些產業對其它產業具有強連鎖效應和推動效應,因此,這些產業被稱之為增長誘導單元,即增長極。(45)安虎森:《增長極理論評述》,《南開經濟研究》,1997年第1期。而較大的人口規?？梢栽诳萍佳邪l活動中投入更多的人力與資金。同時,較大的人口規模也意味著較大的市場,能夠為創新型企業提供更多的利潤機會,進而創造出更多的就業機會,吸引更多的人,進而形成良性循環。(46)王金營、劉艷華:《經濟發展中的人口回旋空間:存在性和理論架構——基于人口負增長背景下對經濟增長理論的反思和借鑒》,《人口研究》,2020年第1期。換言之,進入工業與后工業社會后,一座城市甚至一個國家的人口規模是長期經濟增長的關鍵因素。人口規模效應的發揮不僅提高生產效率,促進經濟增長,還擴大城市間的差異,使城市進一步分化,出現擴張型城市與收縮型城市并存的局面。

以深圳為例。眾所周知,互聯網改變了人類的生產與生活方式。研究表明,互聯網對技術進步推動型的中國全要素生產率有著顯著的促進作用。(47)郭家堂、駱品亮:《互聯網對中國全要素生產率有促進作用嗎?》,《管理世界》,2016年第10期。深圳作為中國移動互聯網產業創新環境最佳城市,遙遙領先于排名第二的北京,培育了華為、騰訊、大疆等行業領頭公司。(48)張軍濤、黎潔岑:《基于移動互聯網產業集聚的城市創新能力比較研究》,《財經問題研究》,2014年第11期。而這一切與深圳快速增長的人口密不可分。作為超大城市的深圳,其常住人口在2010年第六次全國人口普查時為1042萬人,到2020年第七次全國人口普查時變為1756萬人。深圳常住人口十年間共增加了710萬人,人口年均增長率高達5.35%。(49)深圳市統計局:《深圳市第七次全國人口普查公報》,2021年5月20日,http://www.sz.gov.cn/zfgb/2021/gb1199/content/post_8806392.html。人口增速之快,世所罕見。

此外,在工業和后工業社會中,人口規模小的城市因為無法在分工與創新上占據優勢,城市運行效率較低,經濟發展不良,容易在城市競爭中處于劣勢。這導致生活在競爭劣勢的城市的人們為了尋找更多的發展機會,需不斷向外遷移,進而造成城市人口不斷流失,經濟惡化,陷入“經濟停止甚至萎縮-人口負增長”的怪圈,并最終進入收縮型城市之列。再加上,工業和后工業社會經濟發展水平相對于農業社會有顯著提高,而經濟增長會內生性地促使生育率降低并維持在低水平、人口健康水平提高與壽命延長。換言之,經濟發展作為促使人口轉變的內生動力,人口老齡化乃至人口零增長甚至負增長是經濟發展的必然結果。(50)王金營、劉艷華:《經濟發展中的人口回旋空間:存在性和理論架構——基于人口負增長背景下對經濟增長理論的反思和借鑒》,《人口研究》,2020年第1期。這就導致在工業和后工業社會中,倘若一座城市或地區出現人口負增長,人口負增長將成為一種長期趨勢;倘若一座城市變為收縮型城市,更可能將深陷“收縮型城市”之中,部分甚至在不久的將來從地球上消失。

實際上,城市收縮伴隨著整個城市化過程,收縮型城市也非近日才有之光景。只是進入工業化與城市化時代,人們更多將注意力投射到鄉村的衰敗上,而較少關注城市內部的變化罷了。然而,城市內部一直在變化,大城市的興起與中小城市的衰敗幾乎發生在同一時刻。例如,上海、蘇州、南京、杭州、寧波、溫州、合肥七座“擴張城市”興起后,長三角城市群中有153個縣(市、區)在收縮,其中42個縣(市、區)收縮度超過20%。(51)吳康、龍瀛、楊宇:《京津冀與長江三角洲的局部收縮:格局、類型與影響因素識別》,《現代城市研究》,2015年第9期。只不過,城市收縮比鄉村衰敗出現得晚,受到的關注少。

因此,在持續、大量的實踐未果之后,部分城市終于從愿望受挫中實現了認知的轉變。部分地方政府對“收縮型城市”的態度也從希望增長轉向直面衰退,并為此發展出“精明收縮理論”,強調城市在規劃的引導下發展,強調土地的集約使用和緊湊發展,強調綠色空間、開放空間對城市的重要作用,強調更小而更好。(52)黃鶴:《精明收縮:應對城市衰退的規劃策略及其在美國的實踐》,《城市與區域規劃研究》,2011年第3期?！俺鞘惺湛s”的含義也不再局限于城市人口及就業減少現象,而開始被定義為一種主動減量化策略,這一理念在實踐領域正越來越廣泛地被應用并正在成為主流。(53)Martinez-Fernandez C., Audirac I., Fol S. and Cunningham-Sabot E., “Shrinking Cities: Urban Challenges of Globalization”,International Journal of Urban and Regional Research,vol.36,no.2(February 2012),pp.213-225.例如,2014年國土資源部制定的《關于推進土地節約集約利用的指導意見》要求:嚴控建設用地增量,盤活存量,嚴控城市新區無序擴張,加強建設用地全程監管及執法監察,同時制定鼓勵政策,形成節約集約用地的激勵機制。(54)國土資源部:《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》,2014年9月26日,http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201409/t20140926_1991320.html。2022年5月,國務院辦公廳印發《關于推進縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,其中就暗含了與這一理念相似的邏輯:“順應縣城人口流動變化趨勢,立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位,選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展,防止人口流失縣城盲目建設?！?55)中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,2022年5月6日,http://www.gov.cn/zhengce/2022-05/06/content_5688895.htm。

綜上,農業時代與工業和后工業時代的發展邏輯完全不同。進入工業與后工業社會后,農業發展靠人口稀疏化、人均耕地擴大與農業機械化,而工業與服務業發展靠人口集聚、分工與創新。此外,因為小城市不具有規模效應,效率低下并直接導致收入較低與人口流失,更易陷入城市收縮陷阱。因此,處于工業與后工業社會的城市越來越難以實現“小而美”,將收縮型城市打造成“小而美”的城市,也多是烏托邦式幻想。為此,政界和學界在逐漸認識到這一點后,對收縮型城市的認知也由污名化、抗拒到直面與積極適應。但是,學界在對收縮型城市的適應及應對上仍存在較多分歧。其中,有一種觀點認為中國因人口規模與國土規模大而擁有較大的人口回旋空間。(56)王金營、劉艷華:《經濟發展中的人口回旋空間:存在性和理論架構——基于人口負增長背景下對經濟增長理論的反思和借鑒》,《人口研究》,2020年第1期。(57)王金營:《中國人口回旋空間在構建新發展格局中的優勢和作用》,《河北大學學報》(哲學社會科學版),2021年第5期。同時,中國的各級政府是使命型政府,具有很強的治理能力,這使得中國有條件通過支持大中小城市健康有序協調發展,以應對城市、特別是中小城市的人口收縮問題,即減少收縮型城市的數量。這一觀點為中國如何面對收縮型城市提供了重要的解釋,但也存在部分尚未充分討論的問題,下文將針對這一觀點及其引發的思考展開討論。

四、收縮型城市的認知偏差與規劃偏誤

(一)認知偏差

即便是收縮型城市,我們也總是希望其能健康、有序、協調發展,而很少意識到其健康、有序、協調發展的可能性。健康、有序、協調發展,就是要按照規劃發展。這暗含著較強的引導性與計劃性,也寄托了規劃者對各座城市發展的美好希冀。而當將收縮型城市納入考量,從國家治理的角度談論健康、有序、協調發展時,必須要談論的是人口規劃。

一直以來,無論是出于科學主義和理性建構主義,亦或是出于對未來的美好向往,人們對人口規劃的效度報以過高的期待。無論是政界還是學界都希望能夠通過計算得出精確的適度人口,通過干預來達到人口理想值,讓人口能夠依照規劃增長或減少。然而,歷史證明,對適度人口的計算以及干預無一例外都以失敗告終。甚至,由于人口均衡發展的維度較多,我們甚至無法判斷一個實際人口規模是否處于適度或均衡狀態。(58)陳友華、孫永健:《非均衡發展:人口發展理論的批判與建構》,《學?！?2021年第4期。簡言之,如果我們將健康、有序、協調發展的理念放置到人口規劃中,結果可能會令我們失望。尤其是,中國人口規模龐大,幅員遼闊,且人口開始負增長。因為人口是一個惰性變量,具有隱蔽性、滯后性與繼承性。人口問題一旦產生,在短期內無法解決甚至無解。(59)陳友華、孫永健:《非均衡發展:人口發展理論的批判與建構》,《學?！?2021年第4期。

此外,作為一個人口與國土大國,人口規模效應的發揮使中國在改革開放的幾十年間取得不菲的經濟成就。但這種大的人口規模對于區域社會經濟均衡發展與大中小城市協調發展而言卻并非優勢,甚至可以說是一種劣勢。原因主要是:人口與國土小國,由于區域自然條件之間的差異較小,區域之間的比較優勢或劣勢不甚明顯,因而國內人口遷移動力不足,區域社會經濟發展更可能比較均衡。即使人口進入負增長階段,導致人口空間集聚的動能也相對較弱,人口與國土小國也可以通過移民改善人口的數量與結構狀況。而人口與國土大國的情況則完全相反。人口與國土大國區域之間自然條件差異巨大,人口有更多的機會通過空間移動獲得比較利益。(60)國家計委投資研究所、中國人民大學區域所課題組(2001)的研究指出,中國作為一個幅員遼闊、交通運輸便捷程度和經濟發展水平差異很大的國家,必然存在由于要素與產品非常強的不充分流動性,于是存在著相對“隔絕”的大小不同的區域市場。這些市場主要差別就是同質產品的價格差異。同時,勞動力要素也可以在不同市場獲取不同水平的勞動報酬,也就是獲得比較利益。為此,進入工業與后工業社會后,人口與國土大國的人口遷移動力強勁,形成大城市與增長極的概率更大。同時,人口大國一旦進入人口負增長階段,人口負增長的規模會在一段時間內逐漸擴大,難以通過移民加以填補。也就是說,政府希望將城市之間的差距縮小或維持在一定水平內的愿望恐怕難以實現。更有甚者,與上述認為中國人口規模巨大,因此有較大的人口回旋空間的觀點相對,在人口長期負增長時代,人口流遷演變成區域間的負和游戲,加速中小城市與鄉村的衰敗。俄羅斯就是其典型。據研究,超過一半的俄羅斯城市經歷了不同程度的收縮。(61)伊琳娜·巴拉舍娃、冷紅、宋世一:《嚴寒地區的收縮城市研究——以俄羅斯克拉斯諾亞爾斯克地區的三個極地城市為例》,《國際城市規劃》,2020年第2期。

再者,城市是增長型還是收縮型是經濟規律使然,也是勞動力優化配置的具體表現形式。從個人角度而言,人口在大城市聚集除了上述的個人可以獲得比較利益外,還可以使個人的生產效益得到更大的發揮。而從投資角度而言,人口在大城市聚集決定了大城市有更高的產出效率。這也從側面反映出“瘦身”難以“強體”。為此,如果為了政府心目中的“協調均衡”而進行強干預,大概率會出現如下結果:一是資源的低效甚至無效配置將造成巨大的人力物力浪費;二是這種愿望驅使下的人為干預和經濟規律相悖,恐怕難有成效。正如一些中國歷史上所推行的項目已被證明并非良策,甚至還有諸多負面效應。

此外,在城市極化的背景下,倘若政府堅持縮小或維持城市差異,在較大程度上等同于政府將采用財政轉移支付的方式,讓經濟較為發達的地區為經濟較為落后的地區持續輸血。這種做法雖然有一定的政治效益,但從長遠來看,對于接收者和輸送者可能并非益事。對于接收者而言,外界的長期輸血式幫扶容易使其養成“等、靠、要”思想,阻礙其內在發展動力的產生,使其更加依賴外界的幫扶。更有甚者,長此以往,這種思想會促使接收者將輸送者的幫扶視為理所應當。假設有朝一日這種幫扶減少或中斷,可能會導致轉移支付地區社會經濟的紊亂,進而引發接收者對幫扶者的怨懟等。而對于輸送者而言,這種有違市場規律的幫扶屬于典型的“殺富濟貧”,是資源的低效甚至無效配置。同時,這大大增加輸送者的負擔,將拖累輸送地區的發展,進而對整個國家的發展造成負面影響。

綜上所述,立足中國人口規模大以及人口負增長的事實,學界或政界希望中國大中小城市健康有序協調發展,以應對城市、特別是中小城市收縮,減少收縮型城市的愿景暗含著一種計劃思想,其實現的幾率微乎其微。國家計委投資研究所、中國人民大學區域所的研究也指出:盡管現實中各地政府都進行過區域規劃(至少五年計劃一次),參與規劃的專家也不可謂不智慧,但規劃總是經不住市場的檢驗。(62)國家計委投資研究所、中國人民大學區域所課題組:《我國地區比較優勢研究》,《管理世界》,2001年第2期。倘若我們進一步追問:政府積極規劃,參與專家也都頗具智慧,為何規劃結果卻不盡如人意?也許答案要從政界、學界對城市規劃的認知和其局限性入手尋找。

(二)規劃偏誤形成機制

1.規劃與城市發展速度不匹配

規者,法度也;劃者,錐刀約劃?！耙巹潯痹凇掇o?！分兄副容^全面的長遠的發展計劃,運用到城市中,則代表著對城市未來較為全面的發展計劃。(63)鄒德慈、石楠、張兵、馬向明、彭高峰:《什么是城市規劃?》,《城市規劃》,2005年第11期。城市規劃具有積極與消極、財富創造與財富毀滅多重功效。恰當、有預見性的積極規劃有創造財富的功能,滯后或過于超前的規劃有毀滅財富的效果。由于過往對城市規劃的積極功能討論較多,本文在此不再贅述,更多探討城市規劃的消極后果如何產生,這亦是對城市規劃的局限性探討。

首先是滯后型規劃。滯后型規劃指規劃落后于發展速度,一般出現在大城市或增長型城市。改革開放以來,中國經濟發展迅猛,城市以驚人的速度向外擴張。在城市高速發展之下,城市規劃的預見性無法充分體現。以上海為例,1954年到2009年期間,上海城區由98.17km2擴張到2296km2。(64)尹昌應、石憶邵、王賀封:《晚清以來上海市建成區邊界擴張過程與特征》,《地理科學進展》,2013年第12期。也就是說,上海在55年間城區擴張了23.39倍,這是任何一個為上海做規劃的人都難以預料的。而江蘇路等道路的多次拓寬便是規劃未能夠預見城市發展的最佳例證。(65)阮增寶:《江蘇路拓寬工程通過預評估》,《地下工程與隧道》,1991年第4期。(66)史青:《上海道路交通工程的十年規劃》,《城市公用事業》,1994年第2期。滯后型的規劃致使城市基礎設施供給滯后于城市人口增長,出現環境污染、人口擁擠、治安惡化等城市病。(67)胡小武:《中國小城市的死與生:一種城市問題的視角》,《河北學刊》,2016年第1期。滯后型的城市規劃也極有可能由于規劃滯后而造成部分公共設施反復拆建,導致大量的資源浪費。

其次是超前型規劃。超前型規劃指規劃速度過多超前于發展速度,常見于中小城市,也發生在收縮型城市。超前規劃容易導致供給過剩,尤其是小城市的“超前城市化”更是如此。胡小武的研究指出,在過去十多年間,和大城市一樣,小城市也進行“攤大餅”式的城市快速擴張,使得工業廠房與居民樓呈現大面積過剩,爛尾項目越來越多,最終導致小城市的空城化與市容蕭條的局面。(68)胡小武:《中國小城市的死與生:一種城市問題的視角》,《河北學刊》,2016年第1期。這種“超前規劃”在收縮型城市中表現為雖然城市正在收縮,但在規劃層面仍舊以增長型城市進行規劃。當城鎮發生收縮時,規劃及政策制定主體往往將其視為一種消極現象,因而應對收縮的策略也主要以謀求其復興、增長為目的。(69)Martinez-Fernandez C., Audirac I., Fol S. and Cunningham-Sabot E., “Shrinking Cities: Urban Challenges of Globalization”,International Journal of Urban and Regional Research,vol.36,no.2(February 2012),pp.213-225.這導致政府在收縮型城市投入大量資源。但正如上述所論證的那樣,人口一旦由增長轉變為負增長,多將持續下去,短期內多難以逆轉。故而,在收縮型城市采取增長為目的的策略,最終的結果與小城市“超前城市化”相似——開發區、新社區遍地,但住房供給過剩與資產價格走低,城市生機不再。投資要及時止損,城市發展也應如此,但現實常常相反。城市收縮往往表明城市已經進入發展的末期,其衰敗乃至死亡不可避免。但我們總是心有不甘,試圖通過人為努力使其“復興”,最終只能遭受更大的損失。

此外,大城市規劃更多是積極的、資源節約型的,而小城市規劃更多是消極的、資源浪費性的。原因主要是大城市在資源利用方面可以發揮規模效應,而小城市由于人口數量有限,資源利用效率低。特別是,強調中小城鎮建設的規劃將導致中小城鎮遍地開花,越發阻礙規模經濟和集聚效應的發揮,造成土地、環境、空間資源的浪費。(70)石先進:《為何城市總體規劃不能準確預測未來人口規模?——對中國城鎮化經濟動因的空間計量分析》,《北京社會科學》,2019年第11期。

綜上,城市規劃與城市發展速度不匹配或是城市規劃總是經受不住市場考驗的主要原因之一,特別是在迅速發展的城市中更是如此。并且,無論是增長型城市還是收縮型城市,都可能造成大量的資源浪費。而除了上文所提及的外在因素之外,我們還應注意到城市規劃的內在限制,即相關建議者和決策者的局限,也是城市規劃難以通過市場考驗的重要原因。

2.城市規劃者和城市主政者作為利益相關者的局限

盡管城市規劃專家們盡力保持專業態度,但有時也不得不承認,城市規劃并非完全是科學問題。因為規劃師基本上都秉持計劃經濟的思維邏輯,屬于典型的“建構秩序”而非“自發秩序”捍衛者。此外,城市規劃者本身也是城市規劃項目中的利益相關者。在現行體制中,城市規劃者更多扮演專家而非決策者的角色,大多時候發揮的是建議功能而非決策功能。換言之,城市規劃者本身并不掌握決策權,最終能夠一錘定音的往往是城市主政者。為此,城市規劃師和城市主政者是合同的乙方與甲方,更多類似于“伙計”與“老板”之間的關系,這意味著“伙計”須順從“老板”的心意,否則就有失去合同的風險。也就是說,城市規劃專家為了獲得承擔城市規劃任務的權利,進而獲得生存乃至發展所需的資源與財富,首先必須迎合城市主政者的意愿。

但是,作為城市主政者,無論城市處在擴張還是收縮階段,都希望擴張,逃避收縮。一是因為城市擴張代表著擴大投資,城市收縮預示著財政緊縮。而只有擴大投資,才能吸引人口,城市主政者才有更多機會創造政績,甚至有可能因此為權力尋租創造條件。畢竟,在“增長機器”理念下,人口增長是衡量成功與否的一個重要指標。(71)Wiechmann T. and Pallagst K. M.,“Urban Shrinkage in Germany and the USA: A Comparison of Transformation Patterns and Local Strategies”,International Journal of Urban and Regional Research,vol.36,no.2(February 2012),pp.261-280.更何況,城市主政者也可以趁著城市擴大投資的機會增加個人的權力甚至財富。

二是城市主政者在城市規劃中做出錯誤決策的成本相對較低。由于城市規劃是面向未來的計劃,故而城市規劃的結果在多年之后才會逐步得到驗證。在任期制又缺少追責體制下,待到一些城市規劃決策被證明失誤時,通常城市主政者任期屆滿,甚至已經調往它處高就,往往不用承擔錯誤決策的后果。

三是如果城市主政者承認主政城市是收縮型城市,就意味著城市進入衰退期。對政府而言,這不利于提振百姓信心。以鶴崗為例,2008年時,鶴崗有81家房地產企業參與開發經營,投資額為8.7億元,但到2019年,鶴崗的房地產企業減至42家,投資額也僅剩3.5億元。同時,2008年鶴崗全口徑財政收入22億元,財政支出31.3億元,而到2019年時,鶴崗全口徑財政收入43.2億元,而財政支出已高達157.3億元。(72)鶴崗市統計局:《鶴崗市2008年國民經濟和社會發展統計公報》,2010年1月5日,https://www.cnstats.org/tjgb/201001/hljhgs-2008-ngz_2.html;鶴崗市統計局:《2019年鶴崗市國民經濟和社會發展統計公報》,2020年12月17日,http://www.hegang.gov.cn/xxgk_new/z_xgknr/z_xgjxx/z_xtjgb/2020/12/31421.htm。

這充分說明,當一座城市處在擴張型城市階段時,雖然市場在其中扮演主導角色,但政府也會在其中扮演積極的引導角色,加速城市的擴張。而當一座城市處在收縮階段時,因為所處位置不同——企業家本就是“為利而來,為利而往”,故而企業家可以選擇攜資金離開。但當地政府與城市命運綁定在一起,不能逃離,而只能堅守——盡管一切努力的結果不是挽救城市于頹勢,而僅僅是延緩城市消亡的速度。這就像一個得了不治之癥已病入膏肓的患者,即便送進ICU,醫療技術能做的更多是為其延緩死亡而非將其治愈。

綜上,城市主政者或出于個人利益考量,或出于政治立場,都有較大概率不采納城市規劃專家的意見。而這樣的后果是大量資源被低效、甚至無效投放,城市為此負債累累,尤其在收縮型城市中,大量財富被投擲到沒有希望的未來。更令人悲觀的是,城市基礎設施無法移動且需要長期維護,但收縮型城市無力維持繁多的基礎設施,導致基礎設施年久失修,城市也因此越來越破敗。

五、收縮型城市治理

那么,我們該如何應對越來越多的“收縮型城市”局面?面對越來越多的城市將步入“收縮型城市”之列,我們認為站在國家治理的角度,或可通過以下幾個方面為此做準備:

一是轉變思想認識,由被動抗拒到主動接受與適應。雖然中國文化中有逃避死亡、追求永生的觀念,對城市消亡也多諱莫如深。但如同個人終將免不了死亡一樣,城市到了中晚期,其收縮與消亡是注定的趨勢。為此,與其浪費諸多資源延緩城市消亡的步伐,不如轉變對收縮型城市的認知。國家應接受部分城市終將消亡的現實,將資源投擲到收縮型城市中的居民身上,幫助其遷移到更適合工作與生活的城市,并在遷入地更好更快地扎下根來。畢竟,當前對收縮型城市資源輸入的最終目的是維持當地居民的生活。且在人口數量一定甚至減少的情況下,大城市的興盛是建立在農村與中小城市的消亡基礎之上的。

二是對戶籍制度進行徹底的變革,還自由遷徙權于民,在遷移中實現人力資源的優化配置與經濟社會發展的動態平衡。首先,遷徙自由是市場經濟的必然要求。通過勞動力的自由流動,實現勞動力與資本的最佳結合,既可以獲得由集聚效應產生的額外收益,促進經濟增長,又能夠在區域之間實現人均GDP或人均收入的平衡發展,進而實現在“極化中走向另一種均衡”。其次,人是經濟理性的動物。每個人在自由遷徙中實現了個人與家庭利益的最大化,社會整體利益也因此而實現了最大化。最后,通過自由遷徙,每個人最終都能找到比較適合自己生存與發展的地方安頓下來,人口也就實現了地理空間的合理分布。因此,自由遷徙本身具有促使人口空間分布合理化的內在動力。(73)陳友華:《遷徙自由、城市化與貧民窟》,《江蘇社會科學》,2010年第3期。(74)陸銘、李鵬飛、鐘輝勇:《發展與平衡的新時代——新中國70年的空間政治經濟學》,《管理世界》,2019年第10期。

三是堅定發展市場經濟,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,減少政府對市場的過多干預。國家應站在更加宏觀、更加長遠、更加科學的角度,更多地將城市發展交給市場,發揮市場在資源配置中的決定性作用。這意味著國家可以將更多資源投放在大城市,同時不再將過多資源投放到收縮型城市,即減少對收縮型城市的干預與財政轉移支付。這也意味著資源可以更有效地被利用,產生更大的價值。此舉可能會導致收縮型城市的收縮速度相較于有國家干預時快,這對國家而言必定是萬分艱難的抉擇。然而,就如壯士斷腕,壯士雖然短時間內會劇痛無比,但卻能因此獲得更持久的生命力。國家將更多的資源投擲在大城市,減少或放棄對收縮型城市的“輸血”,并增加對流出人口的政策支持,雖然會使得收縮型城市進一步收縮,但由于資源得到有效配置,國家反而可能獲得總體層面上的經濟增長,也有可能通過財政轉移支付方式幫助身處收縮型城市的人提升福利水平。(75)陸銘:《大國大城》,上海人民出版社2015年版,第97頁。

四是建立財富創造激勵機制,并加強產權的嚴格保護。財富創造是一座城市避免成為收縮型城市的最好保障。盡管我們難以扭轉已然進入收縮型的城市的發展趨勢,但通過建立財富創造激勵機制,加強產權保護,我們依然可以防范于未然。通過建立財富創造激勵機制,中國的部分城市尤其是大城市可以吸引更多的人口,促使人口在空間上的集聚,進而使得人口規模效應可以得到更好的發揮。而對產權的保護讓人們集中精力于財富創造,而不用擔心被“打土豪分田地”,同時也有利于人口在城市置業。而人們一旦在城市置業,就有較大概率在置業城市工作與居住,不僅為流入城市做貢獻,而且增強對遷入地城市的認同感與歸屬感,有利于和諧社會建設。

五是健全覆蓋全體國民的基本社會保障制度。盡管減少政府對收縮型城市的干預,收縮型城市將依照自然規律繼續收縮,由城市收縮而引發的社會問題也將繼續出現,但這并不代表國家放棄了收縮型城市中的居民,反而是國家通過減少政府干預,促使收縮型城市中的居民接受市場的洗禮,培養自身的能力,激發收縮型城市居民內在的活力。不過,為了防止這些居民在市場洗禮中“倒下”,同時避免社會弱勢群體生存困難,國家應給予這些居民基本的保障。這就需要國家建立健全覆蓋全體國民的統一的基本社會保障制度。一方面,這種基本社會保障制度由于是覆蓋全體國民且基本統一,因而一定程度上可以避免污名化、特殊化與不公等現象的出現。另一方面,這種基本社會保障制度僅對人的基本權利進行保護,保障水平較低,一定程度上可以避免福利依賴與減少“養懶漢”,降低國家財政負擔,并使其更可持續。而經過多年不斷的努力,當前中國的社會保障制度已經基本實現全覆蓋,符合條件的人員均可以納入社會保障體系。因此,國家應繼續推進社會保障的參保率,提升區域間社會保障的轉移接續效率,完善社會保障制度,切實地為收縮型城市的居民提供兜底的安全網?！?/p>