檔案行政處罰集體討論決定制度的現實困境及完善路徑＊

林華東 楊春志

（1.淮陰師范學院法學院，江蘇淮安，223001；2.中國城市科學研究會，北京，100835）

《檔案法》第48-50條規定了6 項行政處罰權，檔案主管部門行使其中5 項，其他部門行使其中1 項。行政處罰的種類主要有警告、罰款和沒收違法所得?！缎姓幜P法》第57 條第2款規定，“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定?！盵1］《檔案行政處罰程序規定》（2023 年2 月15 日國家檔案局令第20 號公布，自2023年4 月1 日起施行）第34 條第2 款規定了檔案行政處罰集體討論決定制度。[2］從法律條文規定來看，貌似條理清晰、層次分明，但仍面臨著理解與適用的偏差。

為厘清檔案主管部門規范運行該制度的內在邏輯，筆者于2023 年6 月在中國知網以“檔案行政處罰”為主題、以2021 年7 月15 日為時間起點進行檢索，得出5 篇核心期刊研究成果：梅帥[3］、魏雨和唐紹均[4］、劉娜和王英瑋[5］、王琦[6］、陳艷紅和王從容[7］等分別從檔案處罰程序完善、雙罰制建構、檔案規章主要內容、檔案法規體系建設、檔案法實施辦法修訂等維度研究檔案法制建設問題；以“負責人集體討論”為主題搜索，僅得出1 篇核心期刊研究成果，李加祥[8］對集體討論制度規范進行了研究。既有成果助推了檔案行政處罰程序的完善，但目前尚未見檔案行政處罰集體討論決定制度方面的研究成果。據此，本文闡釋檔案行政處罰集體討論決定制度的理論意涵，通過法律文本透析該制度運行的現實困境，提出了完善路徑，力圖對檔案管理法治現代化建設有所裨益。

1 檔案行政處罰集體討論決定制度理論意涵

“集體討論決定”是指經過機關負責人集體討論后行政首長作出決定，而非集體作出決定，該制度契合了我國的首長負責制理論。首長負責制是我國“八二憲法”確立的一項重要行政領導制度，其理論意涵主要有三個方面：一是行政首長在行政機關中處于核心地位；二是行政首長依法行使行政職權時享有最高權；三是行政首長就行政機關的行為向權力機關負個人責任。[9］我國行政首長負責制下的會議制度，既不是合議制，也不是票決制。集體討論并不是集體決定，會議“討論”只是行政首長“決定”的前提，在集中指導下發揚民主，既要集中集體智慧實現科學決策，又要各抒己見實現思想統一。首長負責制一方面意味著行政首長在職責范圍內依法行使行政決策權、管理指揮權等，履行本機關的行政管理職責，維護公民、法人和其他組織的合法權益；另一方面意味著行政首長對本機關行政管理承擔第一責任，不能攬功諉過，體現權責一致。

《重大行政決策程序暫行條例》（中華人民共和國國務院令第713 號公布，自2019 年9 月1 日起施行）規定集體討論為重大行政決策的法定程序，第30 條規定“決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論。決策機關行政首長在集體討論的基礎上作出決定。討論決策草案，會議組成人員應當充分發表意見，行政首長最后發表意見。行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由?！盵10］循此，行政首長負責制會議規則主要有四：一是會議組成人員應當充分發表意見；二是主要負責人不能率先發表意見以免引導或影響其他人員；三是主要負責人作出行政決定時應當充分尊重會議組成人員中的多數意見，否則應當說明理由；四是集體討論全過程應當如實記錄[11］，不同意見應當如實載明，會議組成人員應當簽名確認。

對于檔案主管部門來說，行政首長就是檔案主管部門主要負責人，集體討論是按照正當程序原則的要求，由主要負責人召集相關負責人進行會議討論決定給予“情節復雜”或者“重大”違法行為的行政處罰決定，是全過程人民民主的重要組成部分。

2 檔案行政處罰集體討論決定制度困境及成因

囿于《行政處罰法》《檔案法》的原則性規定，該制度適用存在著法律屬性不明晰、適用情形不清晰、負責人范圍不具體、討論程序時點不統一、會議記錄不規范等現實困境，亟待破解。

2.1 法律屬性不明晰

檔案行政處罰集體討論決定制度的法律屬性存在爭議，有“內部程序”與“法定程序”之爭。檔案主管部門從有利于部門行政的角度，認為是“內部程序”不應當受到法院合法性審查；地方法院從有利于合法性兼顧合理性審查的視角，認為集體討論制度是“法定程序”。如果檔案主管部門未組織集體討論而對“情節復雜”或者“重大”的違法行為作出行政處罰決定，屬于違反法定程序，根據《行政訴訟法》有關規定撤銷該行政處罰決定，檔案主管部門面對爭議不知所措。

2.2 適用情形不清晰

集體討論只有在符合法定情形下才有適用的必要性?！缎姓幜P法》規定的“情節復雜”或者“重大”違法行為均屬于不確定之法律概念。[12］什么是“情節復雜”或者“重大”違法行為，現有法律規范沒有明確規定，而《檔案法》《檔案處罰規定》等檔案法律規范也沒有明確列舉，導致不同的檔案主管部門、執法人員以及司法機關之間執行存在分歧。檔案主管部門認為根據《檔案法》第49 條規定實施行政處罰的5 種違法行為，其具有一定的自由裁量權。例如行政處罰種類為警告時，無需進行集體討論決定。而有的地方法院認為，《檔案法》規定的5 種違法行為，均規定了對單位或個人“并處……罰款”。從法律條文的文義解釋來看，凡是法律責任規定“并處罰款”的屬于確定性規范，沒有自由裁量權空間，處予警告行政處罰時必須同時給予罰款，故5 種違法行為均屬于“情節復雜”或者“重大”情形，必須進行集體討論，否則就存在很大的法律風險。

2.3 負責人范圍不具體

何為行政機關負責人，具體包括哪些人？《行政處罰法》對此未作具體規定?！稒n案法》《行政訴訟法》等法律規范雖然也有“行政機關負責人”的概念，但均未界定其內涵與外延。[13］那么，地方檔案主管部門負責人能否參照適用最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號）所確定的行政機關負責人范圍？該司法解釋第128 條規定“行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人”[14］；地方機構改革“三定方案”規定，同級檔案館的職責之一為“受檔案行政管理部門委托，負責檔案違法行為的查處”。實踐中，存在以檔案館負責人集體討論代替檔案主管部門負責人之集體討論的現象，因而存在一定的履職風險。

2.4 討論程序的時點不統一

從《行政處罰法》第57 條的規定來看，集體討論的時點應當在“調查終結”后。但地方檔案主管部門對集體討論的時點存在疑惑，究竟是在行政處罰事先告知之前，還是在事先告知并聽取陳述申辯或聽證之后？討論的次數只能一次，還是可以多次？

實踐中主要有兩種做法：一是“先集體討論、后事先告知”，即在下達《事先告知書》之前進行集體討論。因為向相對人送達《事先告知書》，依法應當告知“擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據”。一旦將“擬作出的行政處罰內容”告知相對人之后，根據《行政處罰法》第45 條第2 款的規定，不得因相對人的陳述申辯而給予更重的行政處罰。換句話說，最終“行政處罰決定內容”可以比“擬作出的行政處罰決定內容”輕，但不得加重。如果“擬作出的行政處罰決定內容”并不是檔案主管部門負責人集體討論決定的，最終決定時認為“擬作出的行政處罰決定內容”輕了就沒有機會糾正，從而導致工作陷入被動。二是“先事先告知、后集體討論”，即在聽取陳述申辯或聽證之后進行集體討論。檔案主管部門通過前期的“調查取證”環節，已經充分掌握了相對人的違法事實，相對人的陳述或申辯、聽證意見以及法制審核意見，可以作為集體討論的參考依據，這樣作出行政處罰決定就具備了厚實而完整的證據基礎。

2.5 會議記錄不規范

《檔案行政處罰程序規定》未規定集體討論會議記錄的要素與載體。實踐中，會議記錄的不規范主要表現在：從記錄的內容來看，有的沒有記錄違法事實認定、處罰理由、辦案機構建議、相對人陳述或申辯意見、聽證情況及法制審核意見等；有的只有最終意見，沒有記錄討論的過程意見；有的看不出會議組成人員的個人意見。從記錄的形式來看，有會議記錄、會議紀要、紅頭文件等；有的則以審批表“簽批”、文件“會簽”等形式代替集體討論。從參會人員簽名來看，有的人雖然被記為參會人員，但無其發言內容，也未見本人簽名，其是否參加集體討論不得而知。[15］會議記錄的不規范導致集體討論的制度功能未能得以充分發揮。

上述困境的成因主要有：學術界和實務界對集體討論制度的法律屬性與價值定位認識不統一，甚至出現偏差；與《檔案法》配套的行政法規《檔案法實施條例》未與時俱進修訂，沒有細化“情節復雜”或者“重大”檔案違法行為，導致執行標準不統一；行政執法與司法審判的有效銜接亟待強化，檔案執法規范化建設仍需加強；現行檔案管理部門規章規定較為籠統抽象，缺乏可操作性；部分地方檔案主管部門對集體討論會議記錄不重視等因素。

3 檔案行政處罰集體討論決定制度完善路徑

破解上述困境，學界應當加強學術研究，助推制度完善；科學界定檔案行政處罰集體討論決定制度的法律屬性，參照行政訴訟法司法解釋確定負責人范圍，高度重視集體討論會議記錄，確保行政執法與司法審判的有效銜接；有關部門應當及時修訂配套行政法規或制訂部門規章，進一步明晰適用情形、規范啟動時點，提高檔案行政處罰的可操作性。

3.1 科學界定檔案行政處罰集體討論決定制度的法律屬性

集體討論是檔案主管部門對“情節復雜”或者“重大”的違法行為給予行政處罰的必經程序，是保障公平正義的最后一道屏障。關于集體討論制度的法律屬性，筆者認為系法定程序，而非內部程序。主要理由有三：一是符合立法精神。從《行政處罰法》第57條第2 款、《檔案處罰規定》第34條第2 款規定的“應當”二字來看，其屬于義務性規范，體現強制性必須執行，不允許擅自變更或違反。二是產生了外化效力。以行政程序中相對人是否參加為標準，學界將行政程序分為內部程序和外部程序。集體討論制度雖然在行政機關內部進行討論，沒有相對人的參加，但集體討論的結果通過行政處罰決定外化于相對人，以減損權益或者增加義務的方式對相對人予以懲戒，具有法律拘束力和執行力。三是符合司法慣例。地方法院的司法判例均認為行政處罰集體討論系法定程序，如，江蘇省淮安市中級人民法院（2020）蘇08 行終127 號《行政判決書》、甘肅省高級人民法院（2019）甘行申54 號《行政裁定書》、廣東省高級人民法院（2015）粵高法行終字第315 號《行政判決書》、遼寧省高級人民法院（2018）遼行申507 號《行政裁定定書》等多份裁判文書均持此觀點。江蘇省高級人民法院行政庭課題組認為：“集體討論決定是重大或者復雜行政處罰案件作出程序中的法定環節，具有一定的外部性，對相對人的實體權益保護具有重要意義?！盵16］可見，地方檔案主管部門對“情節復雜”或者“重大”違法行為給予行政處罰，必須按照規定進行集體討論，否則，將面臨違反法定程序被撤銷的法律風險。

3.2 厘清“情節復雜”或“重大”的適用情形

為了準確界定集體討論案件的范圍，《檔案法實施條例》應盡快得到修訂，厘清“情節復雜”或者“重大”的具體情形，以便檔案行政處罰時法律援引。筆者認為，可以采用“抽象規定+具體列明”的方法規定具體情形。例如，涉及重大公共利益的、直接關系當事人或者第三人重大權益且經過聽證程序的、案件情況疑難復雜且涉及多個法律關系的、法律法規規定應當進行法制審核的以及檔案主管部門負責人認為需要提交集體討論決定的其他案件。[17］

當前可以從兩個方面進行厘清：一是明確“情節復雜”違法行為的判斷標準。為了保障相對人的權益，降低涉訴風險，將在事實認定、法律適用上存在爭議或者容易產生分歧的、經過法制審核的案件統一納入其范圍。二是明確“重大”違法行為的判斷標準?？梢詮倪`法性質及情節（比如，主觀惡性較大或違法持續性較長）、違法行為危害后果（比如，所造成國家所有檔案損害價值大?。?、社會不良影響（比如，將檔案出賣、贈送給外國人或者外國組織的等）、違法行為所對應的處罰幅度（比如對個人罰款達五千元以上，對法人或者其他組織罰款超過五萬元；對公民沒收違法所得數額達五千元以上，對法人或者其他組織沒收違法所得數額超過五萬元的）[18］等方面進行綜合評判，以保障行政處罰決定合法性與程序正當性。

3.3 參照《行政訴訟法司法解釋》確定負責人的范圍

《行政訴訟法司法解釋》有關機關負責人的解釋，雖然是對《行政訴訟法》的解釋，但為了行政執法與行政訴訟的有效銜接，從維護法制統一出發，筆者認為，檔案主管部門可以參照《行政訴訟法司法解釋》確定“負責人”的范圍，其應包括檔案局局長、副局長，以及參與分管的黨組成員等副職負責人。同時，因同級檔案館只是接受委托執法的公益性事業單位，并不是檔案主管部門，不具有行政執法主體資格。故檔案館負責人集體討論，并不能代替檔案局負責人集體討論。否則，既違反行政處罰法的明文規定，也不利于發揮集體討論制度功能。同理，檔案局的內設機構、下屬機構負責人均不屬于行政機關負責人，其雖可以列席會議匯報案情、說明處罰理由、接受詢問等，但無權對案件處罰發表個人意見；分管負責人帶領內設機構或執法機構負責人、業務骨干、法律顧問等組成案審會進行集體討論，亦不符合集體討論負責人的要求。

3.4 集體討論程序時點可以靈活掌握

行政程序是檔案主管部門作出行政處罰時所應當遵循的法定步驟、方式、時空等要素構成的一個連續性的過程，其不僅能夠提高檔案管理效能，也是對公權力運行的規范與制約。筆者認為，為了提高事先告知“擬作出的行政處罰內容”的精準性，檔案主管部門可以在“事先告知”前組織第一次集體討論，是否組織第二次集體討論相機而行。對于“情節復雜”或者“重大”以及社會關注度較高的檔案違法行為，檔案主管部門的第一次集體討論形成的意見只是“擬作出的行政處罰內容”，不能作為最終行政處罰決定內容。是否組織第二次集體討論，取決于相對人是否提出具有實質意義的陳述、申辯意見或者聽證意見：如果相對人在告知期限內，明確表示放棄陳述、申辯權利，或者未提出陳述、申辯意見，也未提出聽證的，從提高行政執法效率角度來說，檔案主管部門可以不再組織第二次集體討論，直接作出最終的行政處罰決定[19］；如果相對人在告知期限內提出了具有實質意義的陳述、申辯或者聽證意見，因其仍屬于“調查取證”環節內容，故檔案主管部門應當組織第二次集體討論，才能作出最終的行政處罰決定。筆者上述觀點，也得到了市場監管總局對行政處罰集體討論有關問題復函的進一步印證。[20］

3.5 規范集體討論會議記錄

集體討論會議記錄是證明檔案主管部門負責人集體討論的情景再現，也是案件進入行政復議或者行政訴訟程序的客觀原始書證，其重要性不容忽視。筆者建議，由省級檔案主管部門統一規范集體討論會議記錄要素。如會議時間、地點、主持人、參會人員、違法事實、處罰理由與建議、相對人陳述、申辯或聽證意見、法制審制意見、參會人員個人意見、最終意見等。如果會議組成人員對案件事實、法律適用、處理結果意見基本一致的，集體討論筆錄可以適當簡化，但必須載明最終意見，由會議組成人員簽名確認[21］；如果會議組成人員意見分歧較大，不能形成一致意見或者多數意見的，按照行政首長負責制要求，由檔案主管部門主要負責人行使最終決定權，在會議上充分說明理由，并如實載明于集體討論會議記錄中。不能以審批表“簽批”、文件“會簽”等形式代替集體討論。當案件進入行政復議或者行政訴訟程序時，檔案主管部門應當將集體討論會議記錄作為書證，在規定的答辯期內主動向復議機關或者人民法院提交，作為證明“程序合法”的主要證據之一。

4 結 語

行政處罰集體討論決定制度是憲法規定的行政首長負責制在行政處罰領域的具體適用，旨在監督制約公權力運行，更好地保護相對人的合法權益。本文通過法律條文分析，研究發現適用情形不清晰、負責人范圍不具體等五個方面的現實困境，并從科學界定法律屬性、厘清適用情形、框定負責人范圍、規范集體討論會議記錄等五個方面提出完善路徑，充分發揮集體討論決定制度功能。但從制度執行的應然狀態來說，有待執法實踐的進一步檢視，亟待相關立法機關進一步規范，更期待學界共同研究和持續推進。