我國旅游公路發展現狀與對策建議

龔巍巍 潘瑞琦 李齊麗 高嘉蔚 程逸楠 劉杰

（1.交通運輸部規劃研究院，北京 100028）（2.交通排放控制監測技術實驗室，北京 100028）

進入新時代，旅游公路被賦予了新的功能定位，總的來看旅游公路是擴大內需、促進消費升級、滿足人民對美好生活的向往、促進共同富裕的重要載體。近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，交通與旅游融合不斷深入，旅游公路概念內涵不斷豐富，功能持續完善，逐步向服務功能、運營管理、路產融合、環境協調發展、激發和釋放旅游消費新需求等多方面拓展，潛在價值得到進一步挖掘。整體來看，我國旅游公路技術政策體系不斷完善，工程實踐蓬勃發展，旅游公路發展取得初步成效，但也存在諸多問題，下一步亟需明確發展方向和重點任務，實現高質量發展。筆者通過梳理總結我國旅游公路建設成果，厘清關鍵問題和形勢要求，結合國內外相關實踐經驗，研究提出推動旅游公路高質量發展的對策建議，以期為我國旅游公路相關政策制定和工程實踐提供依據支撐。

一、旅游公路主要特征

國外旅游公路發展已近百年，形成了林蔭道（Boulevards）、公園道（Parkway）、風景道（Scenic Highway/Byway）等[1]相關概念。1930 年美國修建了藍嶺風景道，提出“風景道”概念，即路旁或視域范圍內擁有審美、風景、自然、旅游、文化、歷史和考古等價值的景觀道路[2]。國內還出現了“旅游風景道”“美麗公路”等相關名稱。2017年交通運輸部印發《關于組織開展旅游公路示范工程建設的通知》，首次提出旅游公路是兼具交通與旅游雙重功能的公路，是綠色公路建設的重要內容，是促進交通與旅游融合發展的重要載體。

在推進高質量發展時代背景下，參考相關學術概念[3-6]，結合國內外旅游公路建設實踐，筆者認為旅游公路是兼具交通與旅游功能，具備一定旅游觀賞價值，能夠滿足游客審美要求，景觀優美、品質優良、設施完備、運行高效的公路。其具備五個方面的特征要素：一是通景能力，即通達景區的能力及廊道內景區景點的等級、數量等；二是路域景觀，即路域范圍內具備豐富、特色的景觀資源[7]；三是工程特色，即具有景觀視覺效果好的構造物，如螺旋隧道、特殊造型橋梁等；四是安全性能，即具備完善的安全防護設施和應急救援響應機制，能夠滿足出行安全需求；五是服務水平，即旅游服務設施完備、服務質量較高等。

二、旅游公路發展現狀

（一）政策規劃相繼出臺

2016 年9月，國家發展改革委與國家旅游局印發《全國生態旅游發展規劃（2016—2025年）》，提出打造25 條國家生態風景道。2017年2月，交通運輸部等六部門印發《關于促進交通運輸與旅游融合發展的若干意見》，提出打造一批特色突出的旅游風景道示范工程。2021年12月，國務院印發《“十四五”旅游業發展規劃》，提出加強交通干線與重要旅游景區銜接，推進旅游和交通融合發展。2022年，交通運輸部聯合國家發展改革委印發《國家公路網規劃》，提出注重國家公路網與沿線旅游等關聯產業深度融合發展和公路服務區服務品質提升。另外，交通運輸部印發的《關于組織開展旅游公路示范工程建設的通知》《關于做好交通運輸促進消費擴容提質有關工作的通知》《全國紅色旅游公路規劃（2017-2020 年）》《綠色交通“十四五”發展規劃》等文件，均要求發展旅游公路，提出因地制宜打造一批旅游公路、旅游服務區等。與此同時，河北、浙江、四川等地也出臺了交通旅游融合相關的指導意見、工作方案等，明確將旅游公路建設作為重點任務；山西、內蒙古、江西等地出臺了公路與旅游融合相關的規劃方案，涵蓋旅游風景道、旅游公路、自駕車房車營地、自駕游線路等領域。上述政策規劃的出臺為旅游公路發展奠定了基礎、指明了方向。

（二）標準規范逐步完善

2019 年12月，交通運輸部公路局聯合交通運輸部規劃研究院編著出版《綠色公路建設技術指南》，提出了旅游功能拓展設計要點，包括總體要求、公路旅游價值評價、做好項目前期策劃、合理設置慢行系統、靈活布設服務設施、做好特色標識及智慧信息系統等。據不完全統計，全國共有8 省3市制定了旅游公路設計指南，對公路主體系統、慢行系統、服務設施、標識系統、景觀環境、信息系統、運營管理等內容進行了規定。3 省1市制定了美麗公路或風景道的劃分、評定標準，規定了等級劃分的依據、要求、條件和評價的原則、標準、方法等。另外，中國工程建設標準化協會發布了《綠色公路建設技術標準》《旅游公路技術標準》，對公路景觀營建、旅游公路建設、旅游服務功能提升等提出具體要求。中國公路學會開展了“全國高速公路旅游服務區”“全國交旅融合創新項目”等評選活動。標準規范的不斷完善，推動了旅游公路標準化、規范化建設。

（三）工程實踐不斷涌現

目前已有20 余個省份開展了旅游公路實踐探索。河北草原天路通過串聯森林、草原、高山等地貌景觀，配套完善的驛站、指引標志系統、汽車營地和LOGO標識，已成為知名自駕旅游線路。貴州赤水河谷旅游公路將公路與旅游、沿線產業開發、生態文明建設等有機結合，統籌將“路、景、產”有機結合。山西規劃建設黃河一號、長城一號、太行一號3 個旅游公路示范工程，構筑省域三大旅游板塊慢游網絡，提升公路旅游服務水平，為打造國家全域旅游示范區提供堅實交通支撐。2019 年，交通運輸部組織開展了“我家門口那條路”主題宣傳活動，掀起了美麗農村路建設熱潮。除公路主體與旅游融合項目，“服務區+旅游”“橋梁+旅游”等項目也蓬勃發展。如江蘇省打造的“陽澄湖江南園林主題”“芳茂山恐龍主題”等旅游主題服務區，通過特色鮮明的景觀營造、設施多樣的旅游服務體驗和種類豐富的商業業態，已成為網紅打卡地。貴州打造了平塘至羅甸高速平塘特大橋觀光服務區，目前正依托花江峽谷大橋打造橋梁旅游綜合體，將登橋、攀橋、觀橋、賞景、住宿、極限運動等融為一體。工程實踐蓬勃開展，為旅游公路高質量發展積累了案例經驗和技術儲備。

三、旅游公路發展存在主要問題

目前我國旅游公路建設已取得一定成效，形成了一批具有影響力的自然風景、歷史人文等旅游精品路線，但與人民群眾對高品質、多元化、個性化的旅游出行需求相比，仍存在一些亟需解決的突出問題。

（一）頂層設計不足

盡管國家相關政策規劃對旅游公路有所部署，但尚缺乏國家層面的專項規劃和統籌安排，導致旅游公路網絡布局不完善，與相關規劃銜接不足，高速公路、普通國省道、農村公路等類型旅游公路項目推進不順暢，旅游公路尚未形成規模，整體效益未能充分發揮。

（二）體制機制不順

旅游公路建設管理涉及交通運輸、文化旅游、自然資源、農業農村、生態環境等多個部門，目前聯動協調工作機制尚不完善，統籌推進力度不足，未能形成強大工作合力。同時，多元化投融資模式尚未形成，運營模式較為單一，旅游公路建設所需資金短缺，嚴重制約了旅游公路發展。

（三）技術標準不全

總的來看，行業內外對旅游公路概念界定不清，導致認識不統一，目標方向不明確，重點任務不聚焦，亟需形成共識。目前部分地方建立了旅游公路相關標準規范，相關學（協）會也發布了部分團體標準，但國家層面的旅游公路建設與管理標準規范仍屬空白，工程實踐亟需權威和統一的技術依據和指導。

（四）支持保障不強

目前，旅游公路在立項、建設和運營等階段仍按照常規的公路來管理，資金、用地、用林、人才等要素保障還沒有特殊的安排，導致旅游公路項目建設制約因素較多，各方積極性不夠。另外，旅游公路宣傳推廣力度不足，獎優罰劣機制尚未建立，品牌效益尚未凸顯，整體影響力還不夠。

四、旅游公路發展新形勢新要求

2023 年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，推進旅游公路高質量發展意義非凡，須認清新形勢，把握新要求。一是加快推進交通強國建設、推動行業轉型升級的重要內容?！督煌◤妵ㄔO綱要》提出“推動交通發展由追求速度規模向更加注重質量效益轉變……由依靠傳統要素驅動向更加注重創新驅動轉變”?！秶揖C合立體網規劃綱要》指出要“加快國家旅游風景道、旅游交通體系等規劃建設，打造具有廣泛影響力的自然風景線”。推進旅游公路高質量發展，是落實“雙綱要”的重要路徑。二是服務新發展格局、擴大內需、促進消費升級的重要抓手。黨的二十大報告明確要求“把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來”“著力擴大內需”。推進旅游公路高質量發展，充分利用旅游公路涉及面廣、帶動力強、開放度高等優勢，構建產業融合發展集群，有利于促進旅游消費，培育經濟發展內生動力，深化供給側結構性改革。三是促進供需高水平精準匹配、滿足人民群眾日益增長美好生活需要的重要載體。旅游公路可提供安全舒適出行環境，并深度融合旅游文化歷史等元素，有利于滿足人民群眾對于出行和旅游的雙重需求，是交通運輸堅持以人民為中心發展思想的重要體現。四是促進城鄉區域協調發展、實施鄉村振興戰略的重要支撐。推進旅游公路高質量發展，有利于暢通城鄉要素流動，是構建優勢互補良好發展格局、促進區域城鄉協調發展的潤滑劑，對于拓寬增收致富渠道、鞏固拓展脫貧攻堅成果等具有重要意義。

五、旅游公路發展對策建議

統籌考慮美國風景道實踐及國內旅游公路建設經驗和存在問題，下一步我國旅游公路發展需從規劃引領、機制完善、技術提升、支撐保障四方面全方位發力，構建形成“特色突出、功能適用、設施完備、品牌效應明顯”的旅游公路體系，打造“一路一品牌、一路一特色”的樣板工程。

（一）強化規劃引領

充分考慮基礎條件、社會需求、要素保障等因素，交通運輸部可牽頭組織編制國家層面的旅游公路規劃，從頂層上構建全國范圍內的“快進慢游”旅游公路網絡。各地可統籌考慮本轄區內公路發展、旅游資源開發、文化傳承等工作，做好與相關規劃和交通強國建設試點任務等的銜接，研究編制省級旅游公路規劃，逐步構建功能完善、相互支撐、互為補充的旅游公路網絡體系。結合紅色旅游、鄉村旅游、國家文化公園等，編制旅游公路專項建設方案?；诠饭こ烫攸c，研究制定高速公路、普通國省道、農村公路、特殊節點（服務區、特大橋梁）等不同類型旅游公路建設方案，明確建設內容，加快項目建設。

（二）健全體制機制

1.探索多元融資渠道

旅游公路涉及交通、旅游、農業農村等多行業，各地政府可整合各類專項資金，采取基礎設施特許經營權、政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）等模式[8]吸引更多社會資本參與項目投資，拓寬融資渠道。挖掘旅游資源開發潛力，盤活旅游公路存量資產，發揮金融機構平臺作用，爭取商業性、開發性、政策性等金融機構信貸資金。

2.創新管理運營機制

各地可探索交通引導開發模式（TOD），促進路產融合發展。一是以公建民營、合作運營、政府購買服務等模式進行經營管理和收益分成，實現政企合作可持續發展；二是強化產業孵化培育，推進建設主體多元化，鼓勵大中型旅游企業承擔或參與旅游公路項目運營管理，構建路域資源一體化協同共享創新機制；三是推動交通旅游數據共享，強化智慧信息技術應用，探索基于大數據系統的運營管理模式。

（三）強化技術提升

1.加強專家技術指導

為高效推進和規范旅游公路建設，提升旅游公路建設發展水平，各地可充分發揮公路、旅游、生態、景觀、環保、文化、投融資等領域專家專業特長和技術優勢，對旅游公路項目規劃設計、實施管理等全過程開展專業技術指導和咨詢，支撐實現“一路一設計、一路一方案、一路一亮點”的建設目標，全面提升旅游公路建設水平。

2.推進標準規范研究

交通運輸部等相關部門可加強旅游公路等級評定標準、建設技術指引、投融資建設模式等研究，充分考慮資源品質、設施建設、服務質量、環境整治、運營管理等關鍵影響因素，適時出臺旅游公路評定細則和技術要點指引，實現旅游公路高效有序管理和規范化發展。各地可結合實際情況完善地方標準，共同引導旅游公路健康可持續發展。

3.精心打造典型示范

各地可結合工程特點、區域旅游景觀資源及人文條件等，遴選一定規模的旅游公路項目，包括高速公路、普通國省道、農村公路等，納入交通強國試點任務等，集各方資源重點建設，力爭打造成為區域典型項目，樹立公路新品牌新形象，形成可復制、可推廣的經驗做法。

（四）增強支撐保障

1.加強要素保障

各地可出臺旅游公路相關支持和配套政策，在資金、土地等要素保障方面給予更多支持。對于擬重點打造的旅游公路項目，可加強與國土空間規劃的銜接，相關部門可在立項、用地用林、環評等方面予以重點支持。

2.加大宣傳推廣

各地可根據自身條件積極推廣特色鮮明的旅游公路品牌，將旅游公路作為景區推介，推選精品自駕游線路。并通過短視頻新媒體、廣播電視、報紙雜志等多種渠道開展視頻培訓、專家解讀、專題宣傳等活動，提升旅游公路高質量發展的感染力和顯示度。

六、結語

未來3～5 年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的重要階段，也是交通運輸邁入加快建設交通強國新階段的關鍵時期。在新征程上，應提高站位，深化認識，健全工作機制，強化組織協調，加快完善旅游公路政策與技術體系，努力打造精品項目，扎實推進旅游公路高質量發展。