村規民約的研究綜述及其治理重構

周鐵濤

有社會即有規約，規約得以實施，秩序方能穩定。習近平總書記強調，“很多風俗習慣、村規民約等具有深厚的優秀傳統文化基因”[1]，要“創新用好村規民約等手段，倡導性和約束性措施并舉，綿綿用力，成風化俗”[2]，“發揮好村規民約、村民民主協商、村民自我約束自我管理在鄉村治理中的積極作用”[3]。從傳統鄉規民約到現代村規民約，變化的不僅僅是規約的內容和形式，更有人治型管理理念向民主法治型治理理念的演繹。全面推進鄉村振興背景下，村規民約的約束性、懲罰性治理功能弱化，但其倡導性、規范性治理功能日漸顯現。通過價值重構，充分發揮村規民約作為優秀傳統文化的載體功能，將現代民主治理理念融入鄉村社會，實現村規民約的創造性轉化、創新性發展，是激發鄉村治理內生動力，提升“三治結合”鄉村治理效能，推進鄉村善治的重要課題。

一、鄉村振興背景下的村規民約研究綜述

通過梳理2018年1月至2023年9月核心類期刊關于村規民約研究的54篇文獻發現，國內學者近年來關于村規民約的研究大多側重于從歷史文化傳統和鄉村發展實際的結合出發，探尋規約文本落地落實的有效路徑，研究重點主要側重于重新界定當代村規民約的價值定位、樹立村規民約治理權威、提升村規民約的治理效能三個方面。

（一）從“歷史傳承——現實價值”的維度對傳統村規民約的現代轉型進行梳理，重新界定當代村規民約的價值定位

部分學者從歷史的維度得出村規民約價值再現的結論。郎友興、陳文文、薛曉婧認為，村規民約的治理議題已從工具論走向工具與權利、價值融合的治理軌道[4]；高其才認為，村規民約變化的是表面性內容，實質性內容和保障工具職能沒有變化[5]；陳秋云、姚俊智認為，盡管傳統村規民約已發生全方位裂變現，現代村規民約與之有諸多傳承與暗合，衍變和發展并未離開基本價值要求[6]；任新民、劉園園、施靜春通過探尋鄉村治理主體、方略、實踐的“共構諧變”邏輯闡明了村規民約的價值再現[7]。

部分學者從現實的維度對村規民約治理的當代價值進行了闡述。印子認為，村規民約是社會生活規范化的制度載體[8]；劉思思認為，村規民約內嵌于“三治融合”具有獨特的功能價值[9]；唐家斌、熊梅、何瓦特認為，村規民約是鄉村文化價值重塑、秩序穩定的重要突破點[10]；王小章、吳達宇認為，村規民約的倫理作用日漸式微，但其形式卻可以用來“接引”現代公民道德；高其才認為，村規民約具有“改變不良習慣”[11]和推動“村民自治與政府治理、社會調節的良性互動”[12]的作用；李敏認為，村規民約在基層情境治理中發揮著行為規制、法律補漏、民主參與和文化傳承等多重功能[13]。

（二）從“國家法律——自治規約”的維度對村規民約內容的性質、效力進行探討，理順樹立村規民約治理權威的思路

部分學者從國家制定法與村規民約的關系探討村規民約治理權威的樹立。陳寒非認為，通過村規民約整合國家法律與民間規約是村級治理法治化的重要路徑[14]；李竹認為，村規民約與制定法之間應保持“回應與互動”的狀態[15]；趙凌認為，重塑村規民約的法治作用要推動村規民約與國家制定法的融合互動[16]；舒松認為，要協調村規民約與國家法律政策的關系[17]；牟軍、徐超認為，協調國家法與村規民約的關系，要改進國家法的實施方式[18]。

部分學者從村規民約中懲罰性規條的性質和村規民約的司法適用探討村規民約治理權威的樹立。羅鵬、王明成認為，村規民約中屬于國家授權村民自治范圍的事項，本質上是法，反之屬于契約[19]；曹伊清、翁靜雨認為，應根據村規民約中責任條款的內容區分其性質為民事契約或者自治規范，進而判斷其效力[20]；唐鳴、朱軍認為，村規民約規定的內部罰則懲罰措施屬村民自治共同體的自治范疇，適用法無禁止即可為[21]。袁方成、劉桓寧認為，村規民約中懲罰性規條的落地有賴于村莊共同體內部的有序參與和外部的指導監督[22]；張華認為，村規民約在司法審查中絕大多數未能獲得肯定與支持，應當以司法保障村民自治[23]；郭劍平認為，村規民約的民事司法適用要建構雙軌審查機制，加強對村民的引導[24]；羅鵬、王明成認為，行政監管和法院司法適用應區分村規民約內容的性質，采取不同的處理步驟和規則[25]。

（三）從“外部環境——內生動力”的維度對村規民約的制度重構進行探討，探索提升村規民約治理效能的有效路徑

在完善宏觀政策層面，蘇曦凌、梁舒萍認為，政治勢能與社會動能有機結合方能讓村規民約轉化為實質秩序[26]；喬淑貞認為，應進一步明確村規民約的法律地位和功能[27]；李敏認為，村規民約的改造和吸納，應以“硬法”為基礎，“軟法”為補充，推動有效治理[28]；印子認為，應為村規民約促進“三治”結合提供更具包容性的法治空間[29]；姚俊智認為，應重視黨規與村規民約的協同互動，以達成“最適宜的善治”[30]；郭利京、林云志、周正圓認為，發揮村規民約對農戶親環境行為的規范作用離不開政府部門的保障和支持[31]。

在創新運行機制方面，王世強認為，從整體規劃、功能拓展和機制調試方面完善頂層設計，構建“發展型”村規民約體系，才能更好推動村規民約的復興、重塑和優化[32]；蘇運勛認為，村規民約的村莊治理和社會教化作用的發揮有賴于利益重合下的價值引導機制、組織配套下的監督保障機制和福利關聯下的懲罰機制的有效運行[33]；池建華認為，村規民約要注重制定機制的自治性、內容安排的針對性、保障機制的強制性[34]；唐家斌、熊梅、何瓦特認為，應從發揮政府主導、法治平衡作用，強化耦合協同作用、構建多方互動機制等方面發揮村規民約的作用[35]；劉思思認為，應在改進形式、提升內容、完善程序、強化執行、組織保障等方面綜合施策[36]；陳榮卓、李夢蘭、馬豪豪認為，村規民約的現代轉型應進一步提升規范性、增強協同性、注重參與性、加強引導性[37]；楊守濤、蔣良竹認為，南廣陽城村的契約治村是村規民約地方性方案，其黨領群治、民主協商、問題導向、剛性約束、扎實推進的做法值得借鑒[38]；曾勤、劉名瑞、池飛帆、關潔茹、王陽提出了將村莊規劃納入村規民約的銜接思路[39]；夏佳奇、何可、張俊飚認為，政府應當推動環境規制“合禮”化、村規民約“合理”化[40]；高艷芳、黃永林認為，發揮村規民約的德治功能必須創造性轉化和創新性發展村規民約中的道德文化資源[41]；盧瑤玥、覃誠、方向明將村規民約的作用機制劃分為理想型、松散型、懸浮型、脆弱型四種類型。[42]

在激活內生力量方面，向穎認為，村規民約遵循鄉土社會內生邏輯而形成，只有“嵌入”鄉村社會治理體系才能更好提升治理績效[43]；李媛媛、賀樹月認為，村規民約只有與鄉村社會網絡相嵌合，才能獲得鄉村內生性力量的支持[44]；唐麗霞、丁悅認為，激勵、引導和規制是發揮農民主體作用的三種不同內生機制，以尊重農民地位為基石轉變互動模式可以作為政策設計的突破口[45]；陳學金認為，村規民約的有效性取決于民主協商治理，而非物質上的福利激勵[46]；陳秋云、姚俊智認為，通過村規民約的農村生態環境治理應當注重規范協同與主體共振，通過規范的融合共生、主體的多元互動實現“良法善治”[47]；祝麗生認為，需要加強雙向互動，構建農民內在認同與政府外在引導機制[48]。

二、全面推進鄉村振興視域下村規民約的治理功能重構

綜上所述，鄉村振興戰略實施以來關于村規民約的既有研究中，已經形成的共識有三個：一是現代鄉村治理中，村規民約的文本呈現形式多樣化、內容復雜化的特征，但傳承的治理功能沒有改變，村規民約短時間內不會自然消失，正在努力完成“價值再現”的蛻變過程；二是在村規民約與國家法律的沖突和互動中，規約內容日漸向法律靠攏，但由于制定主體的特殊性，尚未完成兩者間司法適用的接軌，村規民約治理權威的樹立任重道遠；三是規民約治理效能的有效提升是一個多元主體良性互動的過程，面臨著如何更好契合基層實際、如何更好適應農民需求等一系列問題。全面推進鄉村振興視域下村規民約的價值重構，既要挖掘規約文本承載的治理理念和文化傳承，也要把握其彰顯的全過程人民民主價值，還要其指向的構建鄉村治理共同體目標。

（一）以文本化鄉村自治規范承載法理和鄉俗

傳統村規民約的現代轉型要契合基層治理實際就不能不考慮鄉村治理生態的變化?，F代鄉村治理是基層黨委、政府主導下，農民通過各種渠道和途徑表達利益訴求的過程，其基本理念是讓農民作為政治主體參與鄉村振興和村級公共事務治理。健全“三治結合”鄉村治理體系，不僅需要國家自上而下的頂層設計，更需要有基層社會自下而上的積極參與。隨著中國特色社會主義進入新時代，新型城鎮化建設的成效和問題同時顯化，農民的思想由封閉走向開放，民主熱情日趨高漲，利益訴求日趨多元，行為方式日趨理性，鄉村民主生活呈現新特點，以“三治結合”為基礎構建有效的治理機制，以村規民約為載體推動鄉村善治，必須正視這一變化。就村規民約治理功能的現代轉型而言，需要形成的共識有兩個：一是治理機制的民主化；二是治理規則的制度化。隨著全過程人民民主以協商治理形式融入鄉村社會，承載鄉村振興“治理有效”的制度需求逐漸顯化。近年來，一些地方的鄉村在市域社會治理現代化的整體布局下，民主法治示范村鎮的建設步入快車道，治理機制的民主化、法治化得以顯現，村級治理的民主共識已基本形成。然而，在共識形成的同時，基層社會的“鄉土性”不可能在短時間消除，農民對國家法律、村規民約、鄉村習俗等各種治理規則始終存在模糊認識，依據何種規則表達訴求、調處糾紛，容易仁者見仁智者見智，需要有制度化的文本為參照。對鄉村社會的居民而言，國家法律似乎過于專業而相距遙遠，只能用來解決重大糾紛；鄉風民俗又似乎過于“傳統”，不足以拿上“臺面”調處村域外部的矛盾糾紛。村規民約若能以文本化的地方性制度承載法理和習俗，則不失為理想的地方治理規則，重現地方“小憲法”的功能。

（二）以協商型治理形式實現全過程人民民主

“鄉規民約的政治基礎是建立在協商基礎之上的一種村民自治制度?！盵49]鄉村振興戰略實施以來，各級黨委政府始終將“三農”問題作為關乎發展與安全的頭等大事來抓，始終關注農村的民主法治進程，積極推進群眾工作站、村民服務中心、新時代文明實踐中心等建設，自上而下的改革部署凝聚了民心，也使鄉村民主治理轉型達成了共識。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村規民約必須由村民會議制定，在制度設計上，它必須是通過民主化的程序、基于村民同意才能合法產生的村民契約。隨著農村改革不斷深入，農村經濟日趨發展，農民生活日趨富裕，加上近年來民主協商的理念和機制進入鄉村，農民參與村級治理的愿望不斷增強。在諸多政治參與方式中，參加民主選舉解決了農民基本的平等權保護問題，而參與村級事務協商則讓農民的政治參與更具實效。在封閉農村走向開放的過程中，農村熟人社會開始向半熟人社會轉型，農民參與村、組治理增多，民主協商、民主管理、民主決策程序的制度化要求被提出。村民真真切切參與村規民約制定的過程，盡管在表面上看絕大多數都是圍繞自身利益進行的訴求表達，帶有明顯的功利意識，實際也是完完整整的民主協商的過程，是實現全過程人民民主的重要形式。

（三）以內生性治理機制構建鄉村治理共同體

鄉村治理共同體的構建以全體村民共同參與為前提，以共建共治共享為基本特征，主要依托鄉村治理內生機制得以維系。村規民約是農村基層群眾以加強村民自治、規范村民行為、化解基層矛盾為目的，根據法律法規和國家政策等，結合鄉村實際，就農村治理中的一些或某一問題提出并制定的由當地村民共同遵守的行為規范。其內容源于鄉土社會，是村民開展群眾自治活動應遵循的基本規范。作為一種契約性規范，其與村民自治章程的定位不同，村民自治章程是憲法、法律、政策的地方化版本，就鄉村治理作出原則性的規定，而村規民約則是用于直接指導鄉村治理實踐的實用性規則，是農村社會關系的調節器，是預防調處化解矛盾糾紛的直接依據。在社會的急劇轉型中，農村社會急需加強利益整合，應根據村落的實際情況，因地制宜，按照充分體現自治、法治精神的原則，以構建和諧農村為目標，進一步規范村規民約，使之發揮應有作用。由此，現代村規民約的價值需定位于健全鄉村治理內生機制，以弘揚社會主義核心價值觀為基本內核，以國家法律政策為圭臬，致力于構建共建共治共享的鄉村社會治理共同體。

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會項目“鄉村振興視域下村規民約的重構”（項目編號：XSP19YBZ130）的階段性研究成果。

參考文獻：

[1]習近平.把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手[J]求是，2019.11.

[2]習近平.加快建設農業強國 推進農業農村現代化[J].求是，2023.06.

[3]汪曉東，李翔，劉書文.譜寫農業農村改革發展新的華彩樂章——習近平總書記關于“三農”工作重要論述綜述[N].人民日報，2021-09-23.

[4]郎友興，陳文文，薛曉婧.村規民約的文本和背后的治理議題及演變——以浙江省衢州市上洋村十版“村規民約”為例[J].治理研究，2022（05）：59-72+126.

[5]高其才.鄉村治理視角下村規民約的變與?！再F州省錦屏縣平秋鎮魁膽村為考察對象[J].學術交流，2019（04）：96-107+191.

[6]陳秋云，姚俊智.鄉村治理視野下海南黎區村規民約的裂變與傳承[J].原生態民族文化學刊，2019（06）：90-99.

[7]任新民，劉園園，施靜春.共構諧變：民族地區鄉村治理格局嬗變中村規民約的價值再現[J].云南師范大學學報（哲學社會科學版），2021（01）：96-104.

[8][29]印子.法治社會建設中村規民約的定位與功用[J].華中科技大學學報（社會科學版），2023（01）：27-36.

[9][36]劉思思.“三治融合”鄉村治理體系中村規民約的價值功能、實踐難點及完善路徑[J].宏觀經濟研究，2021（08）：128-133.

[10][35]唐家斌，熊梅，何瓦特.論村規民約對基層治理的作用[J].原生態民族文化學刊，2020（06）：93-100.

[11]高其才.通過村規民約改變不良習慣探析——以貴州省錦屏縣平秋鎮石引村為對象[J].法學雜志，2018（09）：78-85.

[12]高其才.通過村規民約的鄉村治理——以貴州省錦屏縣啟蒙鎮邊沙村環境衛生管理為對象[J].廣西民族研究，2018（04）：56-64.

[13][28]李敏.村規民約在基層情境治理中的法治功能分析[J].廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2019（02）：108-114.

[14]陳寒非.鄉村治理法治化的村規民約之路：歷史、問題與方案[J].原生態民族文化學刊，2018（01）：79-87.

[15]李竹.鄉土社會村規民約的“法制化”博弈[J].北方民族大學學報（哲學社會科學版），2018（05）：32-37.

[16]趙凌.重塑村規民約之于鄉村法治建設的作用[J].人民論壇，2019（25）：82-83.

[17]舒松.民族地區生態環保村規民約的作用機理及其實證分析[J].貴州民族研究，2019（11）：52-60.

[18]牟軍，徐超.民族村寨村規民約“異化”及與國家法調適——基于元陽梯田核心區村規民約的分析[J].思想戰線，2018（04）：117-125.

[19][25]羅鵬，王明成.村規民約的內涵、性質與效力研究[J].社會科學研究，2019（03）：67-76.

[20]曹伊清，翁靜雨.村規民約中責任條款的效力——以黔東南的民族村寨為例[J].貴州民族研究，2023（04）：65-71.

[21]唐鳴，朱軍.關于村規民約的幾個問題[J].江漢論壇，2019（07）：132-136.

[22]袁方成，劉桓寧.從規約有效到治理有效——以村規民約中的懲罰性規條為研究對象[J].江蘇行政學院學報，2021（05）：111-118.

[23]張華.村規民約的司法審查：啟動、內容與結果——基于2008篇裁判文書的實證分析[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2021（03）：69-76.

[24]郭劍平.鄉村治理背景下村規民約民事司法適用的理論詮釋與優化路徑[J].西南民族大學學報（人文社科版），2020（08）：78-86.

[26]蘇曦凌，梁舒萍.村規民約何以轉化為實質秩序：建構機制與效能——基于18省份36個優秀村規民約的整體性分析[J].北京行政學院學報，2022（05）：30-38.

[27]喬淑貞.鄉村治理視野下村規民約的法律依據與司法適用問題研究[J].農業經濟，2020（01）：46-48.

[30]姚俊智.鄉村治理視野下黨規與村規民約的協同互動[J].中共福建省委黨校（福建行政學院）學報，2022（01）：82-90.

[31]郭利京，林云志，周正圓.村規民約何以規范農戶親環境行為？[J].干旱區資源與環境，2020（07）：68-74.

[32]王世強.村規民約如何助推鄉村治理？——基于功能演化與動力機制的分析[J].天津行政學院學報，2023（04）：31-40.

[33]蘇運勛.村規民約的社會基礎及其運作機理——以魯中D村為例[J].蘭州學刊，2021（03）：147-157.

[34]池建華.通過村規民約促進生態宜居建設——以南方主要少數民族村規民約為考察對象[J].貴州民族研究，2020（09）：88-93.

[37]陳榮卓，李夢蘭，馬豪豪.國家治理視角下的村規民約：現代轉型與發展進路——基于“2019年全國優秀村規民約”的案例分析[J].中國農村觀察，2021（05）：23-36.

[38]楊守濤，蔣良竹.村規民約有了地方性方案——南廣陽城村契約治村的實踐與啟示[J].前線，2020（06）：82-85.

[39]曾勤，劉名瑞，池飛帆，關潔茹，王陽.村莊自治視角下村莊規劃與村規民約的銜接研究——以廣州市鄉村地區為例[J].規劃師，2019（24）：41-47.

[40]夏佳奇，何可，張俊飚.環境規制與村規民約對農戶綠色生產意愿的影響——以規模養豬戶養殖廢棄物資源化利用為例[J].中國生態農業學報（中英文），2019（12）：1925-1936.

[41]高艷芳，黃永林.論村規民約的德治功能及其當代價值——以建立“三治結合”的鄉村治理體系為視角[J].社會主義研究，2019（02）：102-109.

[42]盧瑤玥，覃誠，方向明.村規民約對農村養老福利的作用機制分析——基于浙江省衢州市28個村的觀察[J].中國農村觀察，2023（02）：109-125.

[43]向穎.村規民約嵌入新時代鄉村治理的有效性——基于J省的個案研究[J].社會科學家，2023（06）：136-141.

[44]李媛媛，賀樹月.從“上墻”到“落地”：村規民約效力實現機理研究——基于兩個案例的比較[J].湖南社會科學，2022（06）：99-106.

[45]唐麗霞，丁悅.激勵、引導和規制：鄉村振興中農民主體作用何以有效發揮？——基于積分制、村規民約和農村綜合信用體系的對比分析[J].貴州社會科學，2022（08）：144-150.

[46]陳學金.歷史視野中的當代村規民約與農村社區治理[J].原生態民族文化學刊，2019（02）：69-74.

[47]陳秋云，姚俊智.通過村規民約的農村生態環境治理——來自海南黎區的探索與實踐[J].原生態民族文化學刊，2020（05）：85-92.

[48]祝麗生.積極培育現代村規民約[J].人民論壇，2018（13）：76-77.

[49]江祖松.村民自治體系中村規民約對依法治村的平衡作用[J].江南論壇，2016（11）：30.

作 者：中共湖南省益陽市委黨校副校長、教授

責任編輯：劉小僑