數字時代的政府治理：焦慮、機遇與挑戰*

程 邁

人類社會正在進入數字時代，雖然不同國家的進入程度各不相同，但是數字時代到來的趨勢已經非常明顯。例如，在黨的十九大報告中，涉及“數字”的部分只有兩處，即“數字中國”與“數字經濟”①《習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKljBv，最后訪問日期：2022年10月21日。，而在二十大報告中，“數字”一詞出現了七處，并從數字中國與數字經濟，向產業（“數字產業”）、貿易（“數字貿易”）、教育（“教育數字化”）、文化（“文化數字化”）方面擴展，在使得數字中國的內涵更加豐富的同時，表現為經濟社會生活的全方面數字化。

從二十大報告的這些表述中人們可以看到，數字時代的到來將影響人類經濟、社會和政治生活的方方面面，相應地會對目前的社會結構、制度乃至治理思想產生全方位的沖擊，而且沖擊的結果還不確定。這種沖擊現象也反映在了人類社會的政府治理制度和過程中。本文接下來的分析將顯示，面對這種沖擊，人們對當前政府治理的走向產生了許多焦慮。雖然這種焦慮是新舊時代的轉換中必然會出現的，也是正常的情緒反應，但是實際上許多此類焦慮是一種過度焦慮。相反，數字時代的到來在許多場合，對政府治理的改善提供了許多機遇。但是與此同時，數字時代的到來，也對傳統的政府治理模式在基本思想和治理結構兩個維度上都造成了許多挑戰。如何有效地應對這些挑戰，是要努力調整既有的理論和制度框架以適應新的時代特征，還是要建立一種新的政府治理理論和框架，這些問題可能才是數字時代的政府治理需要認真思考的。

一、數字時代的特征與對政府治理的焦慮

近年來，一系列具有跳躍性突破特征的新技術的廣泛運用，標志著人類進入了新的經濟和社會發展階段，即數字時代。這些新技術的運用使得政府治理活動變得更精準、更高效，數字技術先經濟、后社會最終到達政府的滲透過程，使得數字時代對政府治理過程的沖擊也更加全面。面對這種跳躍式的發展過程，理論研究與實踐討論中產生了一些焦慮情緒，諸如：數字時代的到來是否會造成更嚴重的歧視現象，使得既有弱勢群體的地位更加弱勢；在能力強大的數字技術前，人類是否正在失去政府治理過程中的主體地位，成為人工智能和機器的奴隸；復雜精致的數字技術被運用于政府治理場景時，是否會使得政府治理過程更加不透明；等等。

（一） 數字時代的基本特征

正如人類從農業時代向工業時代、工業時代向信息時代的轉變，都是以一系列具有顛覆性的技術運用為標志一樣②對數字時代的顛覆性的開創性的討論，可以參見吳漢東：《人工智能時代的制度安排與法律規制》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2017年第5期，第128-136頁。，數字時代的到來，也是以一系列數字新技術相互促進的突破發展并獲得廣泛運用作為標志性特征的，其中尤其包括大數據、高速通信、云計算、區塊鏈、人工智能、元宇宙等技術。

在數字時代，大數據存儲與挖掘技術的突破性發展和廣泛運用，使得人類對社會生活越來越多的領域，具有了量化分析的可能。高速通信技術的不斷突破性的發展，使得人類社會的信息與數據通信的效率大大提升，反過來也使得數據的采集與分析的效率出現了今非昔比的進步。借助高速通信技術的支撐，云計算技術應運而生，使得人們可以突破地理甚至經濟資源限制，便利、低成本地利用各種先進的軟硬件資源，并共享數據資源。在大數據、高速通信和云計算技術的支撐下，人工智能技術的問題解決能力也獲得了突破性的提高，人工智能技術在人類經濟社會生活場景中的應用領域也不斷被拓廣①參見習近平：《不斷做強做優做大我國數字經濟》，載《求是》2022年第2期，來源http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-01/15/c_1128261632.htm，最后訪問日期：2022年10月11日；梅宏：《大數據與數字經濟》，載《求是》2022年第2期，來源http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-01/16/c_1128261786.htm，最后訪問日期：2022年10月11日。。在高速通信技術的支撐下，互聯網的運用開始進入移動互聯時代，線上與線下生活的結合越來越緊密。元宇宙的概念應運而生，突破人類社會物理界限的網絡世界在人類生活中的意義不斷上升②參見趙精武：《“元宇宙”安全風險的法律規制路徑：從假想式規制到過程風險預防》，載《上海大學學報（社會科學版）》2022年第9期，第103-115頁。，甚至有可能相對于線下世界具有更重要的經濟和政治意義。

而且數字時代技術的突破性發展具有快速性與不確定性，新技術的產生不僅是原有技術量上的提升，更會是質上的突破。人們目前對于數字時代的未來走向也隨之存在著一定的不確定性。2023 年以來，針對以ChatGPT 為代表的生成式人工智能技術風險的討論，以及相應的限制措施的出臺，也反映出人們對這種不確定性的擔憂③參見劉艷紅：《生成式人工智能的三大安全風險及法律規制——以ChatGPT為例》，載《東方法學》2023年第4期。。技術發展本身的不確定性自然會放大技術運用結果上的不確定性，面對這種雙重不確定性，人們產生種種焦慮情緒或許也是一種情有可原的反應。

（二） 數字時代政府治理面對的變化壓力

政府治理涉及兩個治理過程：政府對自身活動的治理與政府對公共事務的治理。政府對自身活動的治理是一個內部治理過程，更多地表現為政府組織內部的上傳下達過程。在這一過程中，“效率”和“精確”是兩個關鍵詞。如何讓來自上級、中央的決策機關的意志得到最迅速、準確的落實，如何讓下級機關為上級、中央決策機關提供的信息做到盡可能的準確、及時，這是政府對自身活動的治理中通常會重點關注的兩個問題。與此形成一定的對照，政府對公共事務的治理，是一個外部治理的過程，高效、準確地落實決策機關的意志，依然是政府對公共事務治理活動中的重要目標，但是在外部治理活動中，政府與民眾時時刻刻在發生各種交互關系④參見石佑啟、楊治坤：《中國政府治理的法治路徑》，載《中國社會科學》2018年第1期，第69頁。。而且在政府對公共事務的治理過程中，政府既會面對作為個人的單個民眾，也會面對作為一個群體表現出來的社會中的各種組織，甚至社會本身。如何最有效地收集民眾乃至社會的意愿、如何讓民眾最大程度地認同政府的決策及其執行活動，這是政府在對公共事務的治理過程中會重點考慮的問題。此時，“參與”“包容”將成為政府在治理公共事務時的兩個關鍵詞。

無論是內部治理還是外部治理，政府治理的最終目的是滿足民眾的需求，即人民對美好生活的需求。民眾的這種需求又可以表現為兩個存在密切聯系但是又有所不同的方面：首先，是民眾感受到自己被作為主體對待的需求，即政府治理需要兌現讓“人民當家作主”的承諾；其次，是滿足民眾的經濟和物質需求，即表現為一種高效能的政府，以實現“人民對美好生活的向往”。這兩種需求間存在著一定的互換性，即如果一方面的需求得到了很好的滿足，民眾會相應地削弱對于另一方面需求的要求。例如，如果一個國家的政府治理效能很高，民眾的物質需求得到了充分的滿足，那么這個國家的民眾對于該國在政府治理過程中實現人民主體地位需求時的一些瑕疵，會表現出更強的容忍度。在實現政府治理的目標、滿足民眾的需求方面，數字時代的到來一方面可以使得政府治理在各種數字技術手段的幫助下，變得更精準、更高效，但是另一方面，民眾的需求期待和社會心理意識，也會隨著新時代的到來出現極大的轉變。在這兩方面因素的此消彼長般的作用下，數字時代的到來對政府治理的沖擊是全面而深遠的。

數字時代的到來，尤其會使得政府治理更加精確。利用大數據、高速通信技術，決策者可以精準地定位、描繪決策對象及其需求，并利用數據挖掘分析技術，獲得更精準、“量身定做”式的決策方案。在大大提高的計算機處理能力的支撐下，決策者可以迅速地收集分析各種背景信息并做出相應的決策，然后再次利用高速通信網絡將決策送達執行端，大大提升上傳下達的政府內部治理率。

而且數字時代對政府治理過程的沖擊，最開始不是作用于政府治理過程本身。數字技術最開始是更多地運用于生產和經濟生活中，然后向人們的日常生活滲透，最終到達了政府治理過程中。這是一種典型的從經濟基礎向上層建筑的滲透過程，數字技術已經在人們的日常生活中獲得了廣泛的運用和接受后，再被政府以借鑒性的方式拿來使用，形成了一種經濟、社會生活向政治生活的合圍、倒逼態勢。這種數字技術從下至上、從外向內影響政府治理活動的發展變化過程，也使得數字時代對政府治理過程的沖擊將更全面也更徹底。這種發展歷程背景決定了，政府治理面對數字時代的到來，不存在是否接受數字時代的選項，政府治理更多地需要承認和接受這一時代變動的事實。政府治理目前更多的是需要考慮如何接受這一新時代、融入這一新時代。

（三） 數字時代的到來在政府治理中引發的焦慮

時代轉換之際，人們總會感觸到各種陌生感和不確定性，最終產生一定的焦慮。數字時代的到來也的確正在引發人們的各種焦慮，這些焦慮情緒也滲透進了政府治理過程中，并且主要體現在認為數字時代的到來和數字技術的運用，會加劇政府治理過程中的歧視現象、在復雜的技術體系面前人的主體地位會大大下降、決策過程更加不透明這三個方面。

第一個焦慮針對的問題是，數字時代的到來是否會加劇政府治理過程中的各種歧視現象。當各種數字技術最先在人們的生產和經濟生活中被運用時，人們最先從老年人面對的技術鴻溝、大數據“殺熟”這種區別對待行為中，感受到了數字時代的到來對不同社會群體的不同沖擊，相應地使得不同群體在數字時代處于不同的有利或者不利地位，結果引發了歧視問題。如果人們認為，當社會弱勢群體獲得了違反形式平等原則的不利對待時，歧視現象就發生了，那么人們的確會發現，在數字時代到來之前，這些弱勢群體因為知識水平和影響力上的局限性，可能已經處于不利地位，進入數字時代后，這些弱勢群體的知識水平和影響力的局限性不僅沒有獲得彌補，反而進一步惡化，結果使得這些弱勢群體在數字時代處于更加不利的地位。

而且數字時代之前的歧視現象更多是個別局部現象，有著較快的反饋機制，糾正起來也相對容易。例如，當某個行政機關工作人員總是歧視某類行政相對人時，在面對行政相對人的申訴、復議甚至訴訟活動時，行政機關可以通過內部整改的方式，相對迅速地糾正這些歧視現象。但是進入數字時代后，人工智能、算法決策的運用有可能使得一些歧視行為轉變成一種大規模的自動化現象，要找到行政行為的具體做出者的確變得困難起來。在這些潛在的歧視現象影響范圍大大擴大的同時，人們卻更難糾正這些歧視現象①對數字時代算法會引發的各種法律風險的詳細討論，可以參見蘇宇：《算法規制的譜系》，載《中國法學》2020年第3期，第165-169頁。。有許多觀點認為，這種大規模的自動化歧視現象，發生在政府治理領域的風險是不容被忽視的，會使得人們對于在數字時代還能生活在一個“人人平等”的國家中失去信心②對國家治理過程中歧視現象的討論，可以參見李成：《人工智能歧視的法律治理》，載《中國法學》2021年第2期，第127-147頁；馬長山：《司法人工智能的重塑效應及其限度》，載《法學研究》2020年第4期，第34頁；郭哲：《反思算法權力》，載《法學評論》2020年第6期，第37頁。

第二個焦慮在于數字時代的人類是否會淪落為技術甚至機器的統治對象。有觀點認為，在數字時代，人工智能、算法正在取代活生生、有血有肉的人，成為可以決定民眾利益和福祉的真正決策者，這使得人類在政府治理過程中，不僅在個體意義上成了技術和機器的被統治對象，更在整體意義上正在失去對自身生活方式的決定權。數字技術在政府治理過程中的廣泛運用，也使得技術邏輯正在取代政府治理中原有的各種人文關懷精神。面對冷冰冰的數理邏輯和呆板無情的自動應答程序和機器人，人們很難感受到自己的訴求獲得了政府的認真傾聽和尊重。再加上數字技術的大規模運用使得一些崗位的自動化程度越來越高，原來在這些崗位上工作的人們正被迫地被機器或算法取代。在大規模的裁員和失業現象中，人的地位進一步下降。面對這種種沖擊，有觀點認為，“實現人的主體地位”①參見劉超群：《數字化時代的政治哲學功能闡釋》，載《理論與現代化》2022年第4期，第78頁。、“保護人的尊嚴”的要求也正在數字時代中的政府治理中落空②參見王懷勇、鄧若翰：《算法行政：現實挑戰與法律應對》，載《行政法學研究》2022年第4期，第104-118頁。。

第三種焦慮在于數字技術的運用會使得政府治理過程中決策與執行的透明度進一步下降。面對復雜晦澀的數字技術，不僅普通民眾，甚至政府機關的一般工作人員，都無力解釋在數字技術加持下做出的決策的具體決策邏輯是什么。更令人沮喪的是，許多數字技術的特點或者說其優勢正在于其不確定性，例如數據挖掘、神經網絡技術。面對這些本身在不斷調整變化的算法和程序，很多時候，技術專家本身也無法解釋相應的算法和程序是如何得出眼前的結果的③參見［美］史蒂芬·盧奇、［美］丹尼·科佩克：《人工智能》（第2版），林賜譯，人民郵電出版社2018年版，第228-239頁。。這使得有觀點認為，在數字時代的政府治理活動中，人類在喪失主體地位的同時，會進一步成為技術黑箱的受害者④參見季衛東：《人工智能時代的法律議論》，載《法學研究》2019年第6期，第33頁；李成：《人工智能歧視的法律治理》，載《中國法學》2021年第2期，第138-139頁。。

二、數字時代的過度焦慮與政府治理獲得的機遇

數字時代的這些焦慮并非完全空穴來風，許多現象，例如弱勢群體面對的技術鴻溝，也是目前在數字技術獲得廣泛運用的過程中，技術專家正在努力克服的問題。但是深入的分析將顯示，前文提到的這些焦慮，有的是對未來不確定狀態的焦慮，人們擔心的情況是否會發生，例如人工智能取代人的智能，這些前景還是具有高度的不確定性的。而另一些焦慮，例如歧視現象的加劇，本身不是由數字技術的運用造成的，數字時代的到來只不過是從量上加劇了這些現象。而且數字時代的到來，實際上給解決這些焦慮背后的問題并最終緩解這些焦慮帶來了重要機遇。為了分析這些焦慮是如何成為過度焦慮、這些機遇又來自何方，我們可能首先需要對數字時代不是什么，給出一個清晰的描述，以在現實與假想之間劃定一個清晰的邊界，相應地為嚴肅的研究活動，打下更堅實的“真問題”基礎。

（一） 數字時代不是什么

數字時代的產生與發展的根本推動力是數字技術的快速發展，而政府治理的相關問題通常是人文社會科學的研究對象。但是目前對于數字時代到來將對政府治理產生沖擊的問題，至少在中文研究領域出現了人文社會科學學者代替技術專家來預判未來發展現象的情況。這種跨學科的判斷現象，受限于專業知識背景的不同甚至欠缺，有時難免會使得人文社會科學學者對數字技術乃至數字時代未來發展走向，出現一定的失真判斷，例如將科幻文學作品與真實的科學研究成果混為一談①例如，在中國知網上，對2017年1月1日以來發表的法學類的期刊論文和碩博論文，以“阿西莫夫”作為關鍵詞搜索，一共搜索到378篇論文，許多文獻將“阿西莫夫的機器人三定律”當作了嚴肅的理論研究前提。阿西莫夫的機器人三定律出現在科幻作品中，阿西莫夫以及他的機器人三定律在科幻文學界有著極大的影響。但是在現實中，機器人三定律對目前的數字技術的發展，尤其是在人工智能和機器人技術領域，沒有實際指導意義。對阿西莫夫的機器人三定律目前在技術上的不可實現性的討論，可以參見［英］ 邁克爾·伍爾德里奇：《人工智能全傳》，許舒譯，浙江科學技術出版社2021年版，第229頁。。在這種有時過度猜想的背景下，過度焦慮是在所難免的。

實際上，雖然數字時代的到來使得人們的經濟與社會生活方式出現了巨大的變化，但是這種變化還遠遠沒有達到科幻文學作品描繪的程度。目前許多數字技術的發展還遠遠沒有達到人們預期的高度，相應對人類生活方式的沖擊還談不上會引發人類的生存危機。

首先，目前人工智能的發展還遠遠沒有達到人的智能的程度，前者的發展還面臨著一些無法突破的瓶頸。這些瓶頸的存在是因為目前人類對于人類的思維本身的理解，實際上也還處于早期研究發展階段，有關人類意識與智慧的許多問題，還沒有確定的答案②參見［美］布里奇特·羅賓遜-瑞格勒、［美］格雷戈里·羅賓遜-瑞格勒著：《認知心理學》，凌春秀譯，人民郵電出版社2020年版。。在人類自身都沒有充分了解自身思維的情況下，稱在數字時代，由人類設計的人工智能會取代人的智能，還為時過早。至于一些人類本身都無法解決的問題，例如像電車難題這樣的道德哲學難題，期待人工智能能夠給出決定性的解決方案，當人們發現人工智能做不到這一點時就批評人工智能沒有充分體現人文關懷等等，這種指責可能對于數字技術的發展來說是不公平的。

其次，目前的數字技術還停留在數理邏輯階段，但是人類社會生活的許多方面是無法完全數理化的，例如有關自主意識、情緒的現象③參見［英］ 邁克爾·伍爾德里奇：《人工智能全傳》，許舒譯，浙江科學技術出版社2021年版。，大數據技術目前還無法去描繪和表示人類生活中這些非常重要的領域。大數據技術的此類不足，也在本質上限制了數字技術的應用場景。實際上，在對數字技術尤其是人工智能技術的討論中，人們目前更多的是集中在弱人工智能階段④參見［英］ 尼爾·林奇：《人工智能時代的設計》，載《景觀設計學》2018年第2期，第9頁。，即解決特定問題的人工智能，而不是可以全面模仿人類行為的人工智能。在這種情況下，認為數字時代的到來會使得人類成為人工智能或者機器的“奴隸”，在很大程度上是一種過度焦慮的表現。

（二） 數字時代的到來為政府治理的完善提供了良機

如果人們能夠放下對數字時代到來時的過度焦慮情緒，認真審視數字時代政府治理面對的各種新現象、新發展，人們其實會發現，數字時代的到來同樣會為政府治理的完善提供許多寶貴的機遇。

前文提及，有觀點擔心，數字時代的到來會激化政府治理過程中的歧視問題。但是需要注意的是，按照目前的技術水平，機器和算法不會對人主動進行歧視，更不會去主動創造新的歧視現象①參見李成：《人工智能歧視的法律治理》，載《中國法學》2021年第2期，第128頁。，它們甚至無法理解“歧視”一詞的含義。目前的算法和人工智能技術，都不會強迫決策或者執行機關做出一定的決策。最終在進行歧視的，還是作為人類的決策者本身。從這一意義上說，數字技術的運用，沒有創造出新的歧視來源，只是凸顯了目前政府治理過程中既有的歧視問題。例如在美國使用人臉識別技術的過程中，黑人、亞裔與女性的被準確識別度較低，有時會帶來對這些少數、弱勢群體的不利對待②Clare Garvie，Jonathan Frankle.Facial-Recognition Software Might have a Racial Bias Problem.https：//www.theatlantic.com/……/the-underlying-bias-of-facial-recognition-systems/476991，最后訪問日期：2023年6月1日。。但是這些弱勢群體在美國的政府治理乃至社會生活中的弱勢不利地位久已有之，人臉識別技術的運用并沒有創造這些新的歧視形態。

而且在數字時代的政府治理過程中，通過大數據存儲、挖掘和利用等方式，以收集整理的數據作為中介③參見丁曉東：《論算法的法律規制》，載《中國社會科學》2020年第12期，第149頁。，將原來存在于個別個案中的歧視現象，以更大規模的形式暴露出來④參見馬長山：《司法人工智能的重塑效應及其限度》，《法學研究》2020年第4期，第34頁。。例如在人臉識別技術使用以前，對黑人、亞裔與女性的歧視活動更多地存在于個案之中。人臉識別技術的運用，使得這些個案中的歧視現象匯集成了制度性的缺陷。這種大規模暴露、將歧視現象顯性化的過程，在使得歧視現象被凸顯的同時，也賦予了決策者在政府治理過程中更好、更高效、更有針對性地治理歧視現象的機遇。

至于政府治理過程中的技術黑箱問題，需要注意的是，在數字時代到來以前，現代國家政府治理結構中的官僚體系已經發展到了高度發達的程度。對于普通民眾來說，面對這高度發達且不透明的官僚科層體系，他們已經很難理解相應決策做出的過程與邏輯，決策黑箱已經存在。數字技術被廣泛運用后，決策的過程進一步引入了有時連行政官僚自身都無法理解的算法、模型黑箱，看似增加了黑箱的影響范圍。但是需要注意的是，在過去的決策黑箱中，很多時候，決策的不確定、不透明更多地來自個別決策者的主觀裁量和密室商議。在數字時代的政府治理過程中，通過各種重視客觀量化指標的數字技術的運用，人們有了更客觀地描述決策與執行過程的工具。人們雖然有時會不清楚算法黑箱是如何得出相應的結論的，但是可以通過客觀量化的數據來分析判斷決策過程的輸入和輸出情況。例如前述人臉識別的例子，普通人可能很難解釋人臉識別的技術原理，但是可以清楚地看到人臉識別在實踐中真實的影響。此時，主觀裁量會更多地受到客觀標準的指引，密室中的商議活動也會被數據更精確地標記下來，來自主觀裁量與密室商議的不確定性會隨之下降。如果決策和執行機關真正具有透明化的意愿，數字時代的政府治理黑箱的透明度反而可以大大提高。

更重要的是，數字時代為政府治理的發展和完善提供了寶貴的機遇?，F代國家的政府治理過程，在滿足人的主體地位需求、實現“人民當家作主地位”時存在著一個前提假設，即普通公民之間具有基本平等的地位，這樣才使得人民主權原則內含的“一人一票”原則具有實際意義①參見王志強：《關于人工智能的政治哲學批判》，載《自然辯證法通訊》2019年第6期，第95頁。。但是在政府治理的現實過程中，人們經?？吹讲煌纳鐣后w因為財富、知識或者社會資源的不同，形成了嚴重的影響力差別以及隨之而來的不平等地位，這種不平等地位的存在，也在不斷地損害政府在民眾心中的公信力。

數字時代的到來給予了公民之間拉平其影響力差距的良機。云計算和高速通信網絡的廣泛運用，使得人們獲得信息和知識的成本大大下降。在元宇宙中，線下世界的財富和社會資源不再具有必然的影響力，人們在元宇宙中可能會單純基于對特定觀點、看法的支持聚集在沒有多少經濟和社會資源背景的個人身后。這些都賦予了實現公民之間平等的機遇。

而且在數字時代，無論是決策方案的作出還是執行過程都變得越來越精準②參見龐金友：《人工智能與未來政治的可能樣態》，載《探索》2020年第6期，第84頁。，當執行活動越來越高效和精確之后，受到政府權力影響的民眾對規則執行本身的異議空間會越來越少③參見陳萬球，歐彥宏：《人工智能時代的“政治”概念》，載《湖南師范大學社會科學學報》2022年第1期，第35頁。，相應地會更多地關注于規則本身。相對于過去的執行過程，決策過程本身受到的關注度將大大提升。再加上數字時代的各種技術賦予了民眾更便利地了解、接觸和參與決策過程的途徑，這些都使得決策者暴露在了更強的普通民眾壓力之前，相應地會激勵其提升決策的審慎程度，不斷改善決策質量，同樣更好地兌現讓人民當家作主的承諾。

（三） 數字時代的到來會讓政府可以更好地滿足民眾物質需求

即使不考慮數字技術的運用可以更好地兌現政府治理中的各種價值承諾、滿足民眾的主體地位需求、實現人民當家作主的地位，數字時代的到來也可以使得政府更好地滿足民眾的物質需求。數字技術的運用使得人類的經濟和生產效率大大提高，政府即使不直接參與到經濟和生產生活中去，只是以守夜人的方式保證社會經濟和生產活動的順利開展，也會使得人們更強烈感受到政府在促進生活水平提高中的作用。至于像中國這種政府對市場介入程度很高的國家，民眾在數字時代對于政府進一步推動經濟發展中的重要作用，感受就會更加鮮明了。進入數字時代的國家往往不再面臨有沒有蛋糕分的問題，而是如何分蛋糕的問題。當數字技術的運用進一步提升了“蛋糕”的擴張速度后，這往往會帶來民眾對政府更高的滿意度。

而且數字技術的運用正再次將人們從一些機械重復勞動中解放出來。這種解放過程在工業化時代就發生過，當時的人們同樣憂心忡忡地擔心各種新技術的運用會造成大規模失業的發生，加劇人的異化進程。但是歷史演變顯示，一時的失業現象很快就消除了，人們看到的是在創造性毀滅①對資本主義社會的“創造性毀滅”現象以及這種現象在鼓勵創新、促進經濟進步方面的作用的描述，可以參見［美］熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳克峰、王方舟、高曉宇譯，江蘇人民出版社2017年版，第99-104頁。的推動下，新的工作崗位又涌現出來，人類的經濟生活水平又上到了一個新臺階。而且這些新涌現的工作，相對于那些被淘汰的崗位，對人的設計、創新、溝通能力往往有著更高的要求，在目前的數字技術在復制人類的獨特能力時還存在無法克服的瓶頸的情況下，數字技術的運用會使得“腦機比”更高的工作顯得更加重要②參見蔡凌豪等：《設計視角下人工智能的定義、應用及影響》，載《景觀設計學》2018年第2期，第57頁。。因此數字時代的到來，將使得經濟增長中人的因素進一步凸顯出來，這反過來也增強了人在經濟生活中的主體地位，可以緩解認為在數字時代的政府治理過程中人的主體地位在下降的擔憂。

而且以人工智能為代表的數字技術的運用，也促使人們更深入地思考人的智能與機器智能的區別。當技術邏輯開始沖擊政府治理過程時，人們也在更深入地分析在政府治理過程中，什么才是政府應當滿足的人最深層次的需求，政府在滿足民眾的需求時最需要關注的核心領域。這些新發展都給了數字時代的政府治理更好地滿足民眾需求的寶貴機遇。

三、數字時代政府治理面對的挑戰

機遇不是現實，數字時代的到來的確為政府治理的改革和完善提供了各種機遇，但是這些機遇還需要人們的認真理解和把握，才能真正轉變成促進政府治理完善和發展的條件。例如，當大數據技術使得決策者可以更好地洞悉政府治理過程中各種缺陷、不足時，如果決策者沒有堅定的意愿去糾正這些缺陷和不足，聽之任之，那么再好的技術手段也不會發揮作用。當問題甚至矛盾已經被數字技術鮮明地暴露出來后卻遲遲得不到解決，這會嚴重削弱民眾對政府治理效能的信心。

更重要的是，新時代的到來總會使得舊制度的解釋力和適用力面對沖擊。如果我們放下對未知技術的過度焦慮，仔細審視數字時代的到來對政府治理造成的影響，在表面焦慮、寶貴機遇的背后，我們還是會看到一些目前的政府治理真正面對的挑戰。這些挑戰既來自理論層面也來自制度層面，尤其是在舊的制度設計邏輯是否能有效地應對新的經濟和社會生活現象、舊的治理結構能否容納進新的治理任務這兩方面。

（一） 理性公民假設的落空

數字時代的技術研究，已經不再會討論歐幾里得幾何的內容。但是目前在對于政府治理問題的研究中，人們還會經常引用亞里士多德、柏拉圖的論述，這說明傳統的政府治理邏輯，在經歷了人類社會幾千年的發展后，表現出了很強的韌性，但是這種韌性在數字時代可能將再一次經受挑戰。

資產階級革命奠定了現代政府治理的基本思想和框架，其中來自資本主義經濟理論的“理性人”思想成了一個核心前提假設①對理性人最經典的一個定義，可能來自亞當·斯密：“毫無疑問，每個人生來首先和主要關心自己；而且，因為他比任何其他人都更適合關心自己，所以他如果這樣做的話是恰當和正確的?！?參見［英］亞當·斯密：《道德情操論》，蔣自強等譯，商務印書館1997年版，第101頁。。工人運動和社會主義革命，為政府治理邏輯注入了大量的人文關懷精神，但是沒有放棄“理性人”假設的前提。按照這一假設，參與到政府治理過程中的個人被認為是自己利益的最佳判斷者。如果事實證明，有某個個體最終出現了判斷錯誤的情況，那么不是個體的決策能力存在著瑕疵，而是這個個體沒有獲得全面充分的信息。

正是從這種理性人的假設出發，我們看到在目前政府治理理論與制度建設中，“參與”是一個關鍵詞，認為越多的民眾參與會帶來越優良的政府決策結果。目前的政府治理模式通過選舉制度、言論自由等制度，便利和鼓勵民眾的參與。對民眾參與的強調，更從立法領域向行政活動領域擴散，使得民眾的參與成為一種全過程的參與②參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版。。

但是在數字時代到來以前，受制于通信的不便以及民眾意見收集分析時繁重的工作負擔，人們看到，民眾的參與最終還是借助于各種中介組織，例如政黨、利益團體乃至立法機關來完成。民眾具有一定自發性、情緒化的參與行為、表述的意見，在通過這些中介組織提煉和綜合后，實現了去情緒化、理性化。所以在數字時代到來以前，人們基本上可以認為，政府治理過程中的作為個體的參與者，基本上可以等同于“理性人”。

但是數字時代的到來使得這些中介組織和制度的重要性看起來大大下降了，民眾與政府之間的距離被大大拉近。數字技術使得每個人都可以迅速地來到政府面前表達出自己的訴求，數字技術也賦予了政府迅速回應民眾這些訴求的可能。而且數字時代的各種新技術和交流方式的發展，走過的是一條先市場、再社會最終來到政府的發展道路。在數字時代，當民眾利用數字技術與政府互動時，民眾在市場和社會生活中已經形成的行為模式和思維習慣，也將被他們帶入與政府的互動過程中。在數字時代的經濟活動中，作為消費者的民眾期待自己的訴求能夠得到迅速的滿足，當消費者有任何不如意的時候，就會迅速表達出自己的不滿并要求產品和服務的提供方立即回應。這種“不耐煩的顧客”思維也正被帶入數字時代的政府治理過程中，像投訴、舉報、評比這些最初在經濟生活中被廣泛使用的激勵機制，現在也在政府治理過程中被廣泛采用。于是，在數字時代，民眾的參與的確是有可能更加便利也更加廣泛，但是民眾的參與程度也更加淺層化、情緒化③參見張愛軍，王芳：《人工智能視域下的深度偽造與政治輿論變異》，載《河海大學學報（哲學社會科學版）》2021年第4期，第34頁。，這使得在政府治理過程中做出審慎決策時面對的壓力更大。

從理性人假設出發，當理性人做出了看似不理性的決定時，人們一般不會認為是理性人的決策能力出了問題，而是理性人沒有接觸到完整、正確的信息。數字時代是一個信息高速流動傳播的時代，在數字時代民眾的確可以接觸到更多的信息，但是此時民眾接觸更多信息的結果，卻不一定是讓民眾獲得對政府治理事務更全面客觀的認識。一方面，基于數據分析與挖掘技術的深度偽造技術的出現和運用，使得缺乏技術背景的民眾越來越難識別出假消息；另一方面，嘩眾取寵或者驚世駭俗的假消息看起來更容易受到普通人的追捧，再加上算法的合謀①參見李龍飛、張國良：《算法時代“信息繭房”效應生成機理與治理路徑——基于信息生態理論視角》，載《電子政務》2022年第9期，第51-62頁。，許多人被包裹在自己充滿偏見的信息繭房中。這使得“理性人”的假設進一步落空。

而且更尷尬的是，在政府治理過程中治理假消息現象時，政府面對著自己做自己案件法官的窘境。政府治理過程中的假消息，往往針對的就是政府本身。社會主體缺乏治理這些假消息的手段和權威，最終還是需要政府登場來澄清事實。但是政府的“辟謠”行為很多時候看起來是在為自己辯護，稍有不慎就會引發民眾對政府公信力的質疑。這種尷尬使得政府在創建和維護開放公正的信息平臺時，將面對著公信力瓶頸缺陷。

于是，面對政府治理現實中越來越少的理性人，越來越多的充滿情緒、缺乏耐心的數字人，傳統的政府治理邏輯在數字時代正面臨越來越大的挑戰。

（二） 政府治理結構被動搖

在人類歷史的發展過程中，自然環境對人類生活的直接影響作用不斷下降，人們越來越多地生活在人造環境之中。數字時代的到來正在改造著人類生活的環境，數字時代的技術規則也在改變著人類的社會生活方式②參見任劍濤：《人工智能與“人的政治”的重生》，載《探索》2020年第5期，第58頁。。在今天，拒絕或者不會使用社交媒體軟件的個人，在經濟和社會生活中會面臨諸多將嚴重影響生活品質的障礙。

數字時代的到來也在改變著政府治理的背景環境。更高效、更精準的政府也意味著更強大的政府。數字技術賦予了政府各種更有力的決策和執行工具，至少從理論上說，通過數字技術的運用，政府可以將自己的觸角伸向社會生活的方方面面。在萬物互聯的元宇宙世界中，線上線下世界的聯系更加緊密，數據技術也在將過去不可見的各種活動留痕化甚至可視化。在這些技術的助推下，純粹的私人空間已經很難存在。前文的討論已經提及，數字時代民眾在參與政府治理過程時，相互之間的地位有可能會更加平等。但是在面對政府時，尤其對于單個個人而言，他（們）的地位可能會更加不平等。而這種更明顯的不平等地位，可能才是實現民眾在政府治理過程中主體地位時最大的挑戰。

當然，在傳統政府治理模式中，政府與民眾之間因為資源、行動能力上的不同同樣存在著不平等的地位。為了防止這種不平等地位過于激化，傳統的政府治理模式也采取了一些制度預防措施，尤其是權力分工原則，由不同的機關表述出不同的決策取向，以為民眾的訴求提供更多的表達空間。但是進入數字時代后，人們看到，不同的政府機關似乎正在服從甚至服務于相同的技術邏輯，數據挖掘分析、人工智能技術的廣泛運用，使得決策領域內似乎有可能存在唯一的正確答案。權力分工原則對民眾的保護看起來正在失去實質意義①有關在刑事訴訟的過程中，智能辦案系統有可能會使得公檢法機關間強化配合、弱化制約，使得控辯關系更不平等現象的討論，可以參見李訓虎：《刑事司法人工智能的包容性規制》，載《中國社會科學》2021年第2期，第52頁。。

在政府治理結構自身面對數字時代到來的沖擊，相對于民眾變得更強大、內部顯得更同質化的同時，政府本身看起來又受到了來自社會的新的權力中心的沖擊。目前數字技術正在向分布式、去中心化、高共享流通性的方向快速發展，在數字基礎設施的建設方面也反映出了這種傾向。在這種技術發展背景下，政府治理的制度結構卻還沒有發生本質改變，依然采取的是金字塔式的中心化形態。但是進入數字時代后，信息、資源和人員在不同的物理地域邊界間的流通程度大大上升。傳統的國界概念在線下世界中還具有一定的限制意義，但是在元宇宙世界中不再存在實際意義。傳統的政府權力具有鮮明的空間性，離權力中心越近就會越強烈地感受到權力輻射力。數字技術的影響力則突破了空間的限制，與技術掌控主體，例如與大技術公司之間的地理距離，不會對來自技術的影響力甚至權力有實質影響②參見郭哲：《反思算法權力》，載《法學評論》2020年第6期，第36頁。。

這種數字技術權力能夠擺脫時空影響也希望能夠擺脫時空影響的現實情況，一方面使得新興數字技術或者掌握重要數據資源的公司正在成為相對獨立于主權政府的新權力中心；另一方面，數字時代的政府治理受到數據技術的分布式、去中心化的技術邏輯沖擊時，會出現離心力加強的情況。這兩方面的沖擊，可能才是目前的政府治理模式需要認真應對的問題。

四、展望

數字時代的到來已經不可阻擋。二十大報告中對數字中國從經濟、教育、貿易和文化層面的全方位描繪，充分揭示出了數字時代的到來對中國經濟、社會乃至政治生活的深入影響。而且數字時代到來的經濟—社會—政府的發展路徑，使得數字時代的政府治理模式在應對新時代的變化時，具有一定的回應性甚至滯后性，這更使得數字時代對政府治理模式的改變呈現出一定的單向性。

在此過程中，變化了的時代背景也的確決定了舊的政府治理邏輯與制度有可能存在一些應對不足的領域。拋開表面的焦慮情緒，人們會看到，數字時代更便利的民眾參與途徑對政府治理可能會是一柄雙刃劍，尤其當民眾帶著在經濟和社會生活中已經養成的“不耐煩”情緒，參與到政府治理過程中來時，“理性人”的假設正在落空，決策者想要做出審慎決策的難度越來越大，騰挪的空間越來越小。近年來，民粹主義運動在西方國家的政治舞臺上具有越來越大的話語權，可能也與在數字時代公民理性人假設的落空有關。

在這種情況下，數字時代對于民眾的參與可能更需要重視質而不是量。許多國家的政治實踐也的確驗證了政府治理在滿足民眾的兩種需求時具有互換性。如果政府可以更好地滿足民眾的經濟物質需求，即使在政府治理過程中，在滿足民眾主體地位需求時存在一定的瑕疵，這對于許多民眾來說也還是可以接受的。如果提高決策的質量成了政府治理的首要目的，那么基于質而不是量的參與模式會實際上更具有可取性，即不以參與的規模而是以參與的質量為標準來設計參與制度。此時，人們有理由感到慶幸的是，數字時代的到來也賦予了政府以更高效的治理方式來彌補民眾在主體地位感下降方面的可能。

而且數字時代是一個去中心化、強調共享交流的時代，普通民眾的生活在數字時代也將日益多元化，突破了國界限制的元宇宙將這種多元化的尺度拉到了整個人類社會的尺度。這在一定程度上意味著政府在民眾生活中的中心意義也將下降。當政府活動不再是民眾的中心生活時，民眾相應地不會表現出強烈的參與需求，而更多地會以結果為導向來評判政府行為的好壞。所以數字時代政府治理不可避免面臨的離心傾向，如果善加利用，反而可以成為彌補政府治理騰挪空間不足的因素。

但是需要正視的是，技術權力的興起對政府治理形成了不可忽視的挑戰。在歷史中，資本權力的興起也曾經對政府治理，尤其是政府治理模式中的民主原則形成過類似的挑戰。為了應對這種挑戰，人類曾經試圖通過征收資本，以國有甚至國營資本取代私有資本來解決這一問題。但是歷史顯示，當資本成了一種重要的生產要素后，政府對資本的過度控制會抑制經濟的發展，最終造成資本與政府兩敗俱傷的局面。所以時至今日，政府的政治權力與資本權力之間能否實現一種微妙的平衡狀態，依然是決定一國能否順利發展的重要背景條件。

基于處理資本權力的歷史經驗與教訓，當在數字時代，技術權力成了一種不可忽視的新權力中心后，人們可能需要更加小心地應對技術權力對政府治理的影響，需要對技術本身的運作邏輯給予充分的尊重，實現政府與技術權力之間互相尊重的新平衡。如果因為面對數字時代的焦慮情緒，而對數字技術的運用采取一刀切的僵死控制態度，那么在不可避免地阻礙技術進步和數字社會發展的同時，也很可能會再次出現反噬政府治理效能，造成技術與政府兩敗俱傷的局面。