多元評估主體模式下黨員參與黨內法規評估的有效機制研究

莊德水

［摘要］黨內法規評估主體建構是黨內法規評估活動的重要內容。黨內法規評估遵循“誰制定、誰評估”原則，評估主體建構的決策具有一元化特征，一般由制定主體、執行主體和被委托主體承擔評估工作，對黨員參與評估關注不足。多元化是黨內法規評估主體建構的發展趨向，黨員是重要的評估主體，在黨內具有正式評估權利和資源。重塑黨員主體性，推動黨員參與黨內法規評估，需要從環境層面建設評估文化，從主體層面推進評估能力建設，從機制層面推進評估平臺機制建設。

［關鍵詞］黨內法規；黨內法規評估；多元主體；黨員參與；一元化

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2023）06-0022-10

黨內法規評估處于探索發展期，一些事關評估的基本問題需要作出理論解答，其中包括評估主體建構這一基本問題。黨內法規評估主體是黨內法規評估工作中最活躍、最關鍵的要素，主體選擇直接影響評估結果的有效性及評估的啟動、執行和結果運用等程序。黨內法規評估主體意指由誰來決策、組織、實施和參與具體評估，包括評估的決策者、組織者、執行者和參與者，不同層面的評估主體發揮不同功能，缺一不可。從實踐情況來看，黨內法規評估主體模式的建構尚處于不均衡狀態，不同評估主體的地位和作用存在差異。面對多元化評估主體發展趨向，為保證黨內法規評估的科學性和民主性，有必要探討黨內法規評估主體建構思路，特別是黨內法規評估主體模式下黨員參與評估的有效路徑。

一、現實性：黨內法規評估主體模式的一元化特征

（一）黨內法規評估主體建構的決策原則

從目前黨內法規制度來看，黨內法規評估遵循“誰制定、誰評估”原則，要義在于明晰黨內法規主體責任，提升黨內法規制定和評估質量。根據這一原則，評估權歸屬于黨內法規制定主體，評估權的配置和使用取決于制定主體的意志。黨內法規評估權與制定權在結構上是一體的。換言之，黨內法規評估工作屬于制定主體的決策事項范疇。這決定了現行黨內法規評估屬于黨組織內部評估，其優勢在于黨內法規制定主體對黨內法規制度內容和制度目標實現程度比較熟悉［1］。借助評估，黨內法規制定主體能夠全面了解制度內容是否符合實踐要求、制度目標是否如愿實現、制度本身是否需要作出調整，從而適時決策對黨內法規制度本身進行修訂完善。這使評估具有自查自糾式特點。

基于“誰制定、誰評估”原則，黨內法規評估體制與黨內法規制定體制具有一定重合性。目前，黨內法規制定基本形成了“一元兩級多層次”的立規體制。一元是指黨內法規只存在一個統一、一體化的立規體系，中央負責頂層設計和統籌規劃，中央書記處負責日常工作，定期聽取黨內法規工作情況報告；中央辦公廳按照中央的要求，做好統籌協調工作，加強督促檢查；兩級是指中央和其他主體 （主要包括中紀委、中央各部門、省級和授權的市）；多層次是指形成了多位階的黨內法規［2］。黨內法規評估體制與黨內法規制定體制相對應，總體上形成了“一元多層次”的評估體制：“一元”是指黨內法規評估依賴于黨內法規制定主體的主導，制定主體掌握評估主導權；“多層次”是指黨內法規評估在不同權力層級之間形成統一體系，中央黨內法規與地方黨內法規分別由各層級制定主體作出評估決策。

（二）黨內法規評估主體選擇的實踐類型

在一體化特征體制下，從制定主體、執行主體和被委托主體角度出發，黨內法規評估主體模式主要存在三種類型。

第一類主體模式是由黨內法規制定主體承擔評估工作?！吨袊伯a黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）第十五條規定：“黨內法規制定機關可以視情對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執規責任，推動黨內法規實施?！保?］根據這條規定，黨內法規制定主體負責評估工作，制定主體就是實際實施的評估主體。這里的黨內法規制定主體具有制度賦予的權威地位，比如，《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019）第三條規定：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度?！保?］《關于加強黨內法規制度建設的意見》（2017）規定：“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權?！保?］2017年5月，沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個副省級城市和省會城市開展黨內法規制定試點工作，要求做好立項、起草、審議、解釋、實施、評估等相關工作，試點為期一年。由此可見，黨內法規的評估主體包括黨的中央組織（含黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會及中央軍委），中央紀律檢查委員會，黨中央工作機關，省、自治區、直轄市黨委及副省級城市和省會城市黨委。在職責方面，黨內法規制定主體主要負責黨內法規評估的決策，決定評估的啟動時間、工作目標和結果運用，對評估工作提出具體的政治要求，作出宏觀的工作部署。

第二類主體模式是由黨內法規執行主體承擔評估工作。在中央黨內法規層面，《中國共產黨工作機關條例（試行）》（2017）第十八條規定：“黨的工作機關領導班子應當科學決策、民主決策、依法決策。對重大事項的決策，一般應當經過調查研究、征求意見、專業評估、合法合規性審查和集體討論決定等程序?！保?］第二十條規定：“黨的工作機關應當建立有效的督查、評估和反饋機制，確保領導班子決策落實?！保?］“黨的工作機關是黨實施政治、思想和組織領導的政治機關，是落實黨中央和地方各級黨委決策部署，實施黨的領導、加強黨的建設、推進黨的事業的執行機關”［6］，評估則是落實中央決策部署、執行黨內法規的重要內容。黨組與此相似，“黨組決策一經作出，應當堅決執行。黨組應當督促推動本單位領導班子依法依章程及時全面落實黨組決策。黨組成員應當在職責范圍內認真抓好黨組決策貫徹落實。黨組應當建立有效的督查、評估和反饋機制，確保黨組決策落實”［7］。在地方黨內法規層面，從具體職責和實施來看，黨委辦公廳（室）具體承擔黨內法規評估的實施工作?！吨袊伯a黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）第五條規定：“黨委辦公廳（室）負責統籌協調本地區黨內法規執行工作，推動黨委關于黨內法規執行部署安排的貫徹落實?！保?］黨委辦公廳（室）是一個綜合部門，在黨委工作機關中處于中樞地位?！包h委辦公廳（室）是黨委的綜合部門，負責推動黨委決策部署的落實，按照黨委要求協調有關方面開展工作，承擔黨委運行保障具體事務”［6］。黨委辦公廳（室）內部一般設有黨內法規管理機構，為了保證決策的科學性、民主性和法治性，需要開展決策評估；為了保證決策的有效執行，需要開展實施后評估。執行主體對執行情況和實施后效果進行評估，其優勢在于能夠掌握黨內法規執行的第一手信息，將信息優勢轉化為評估便利；其缺點在于容易產生“自說自話”的評估困境，造成執行主體與執行對象、普通黨員、社會公眾之間的信息阻礙，無法保證黨內法規評估的客觀性。借助評估，黨內法規執行主體能夠及時發現執行不到位、不及時、不充分之處，適時向制定主體提出修改意見建議，促進黨內法規制度體系的健全完善。

第三類主體模式是由被委托主體承擔評估工作。被委托主體屬于第三方評估主體，既非決策者也非執行者，獨立于委托單位，也獨立于委托單位的上級，處于“旁觀者”的地位。在中央黨內法規層面，《中國共產黨機構編制工作條例》（2019）第二十四條規定：“各級機構編制委員會辦公室應當采用科學方法，對機構編制執行情況和使用效益進行客觀評估，或者委托第三方進行評估。評估結果作為改進機構編制管理、優化編制資源配置的重要依據?！保?］《干部教育培訓工作條例》（2015）第五十七條規定：“干部教育培訓管理部門負責對干部教育培訓機構進行評估，也可以委托干部教育培訓管理部門認可的機構進行評估?！保?］在實踐中，中央黨內法規評估工作一般委托統計局調查隊收集信息或委托第三方設計評估手冊或方案，但第三方不具體參與評估決策和分析過程。在地方黨內法規層面，四川出臺的《省委黨內法規實施評估辦法（試行）》規定：省委黨內法規的評估，一般由省委黨內法規牽頭執行單位組織開展；事關經濟社會發展大局或者與人民群眾切身利益密切相關的重要省委黨內法規評估，由省委辦公廳組織開展［10］。根據該辦法，制定主體可以將非涉密黨內法規實施評估工作的部分事項，委托給具備條件的黨校、高校、科研機構、社會組織等單位；重要的黨內法規評估工作由黨委辦公廳（室）來承擔，其他黨內法規評估工作由牽頭執行單位或第三方評估機構承擔。黨內法規評估主體是按黨內法規本身重要程度和是否涉密雙重標準進行劃分的。第三方通常承擔非涉密省委黨內法規的評估工作，這些非涉密黨內法規屬于“事關經濟社會發展大局或者與人民群眾切身利益密切相關的重要省委黨內法規”?！吨泄矎V西壯族自治區委員會黨內法規制定細則》（2013）第二十八條規定：“自治區黨委、自治區黨內法規起草或實施部門可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估?！痹u估的實施主體包括黨內法規的起草部門或實施部門。這表明，地方黨內法規評估主體的范圍要更廣些。

（三）黨內法規評估主體多元化需求

大多數學者認為多元化評估主體模式是黨內法規評估的首選。根據評估實踐經驗，“任何一個業已確定的評估主體都有其自身的評估角度，有不可替代的比較優勢，同時具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限，他們都不是最佳的評估者。為了克服單一評估帶來的諸多缺陷，應當設立多元的評估主體，擴大評估主體的類型和人數，不同的評估主體互為補充，從各自不同的視角出發，對同一被評估對象的各個方面進行評估，避免了從單一思維模式出發而導致的評估片面的情況”［11］（P179）。黨內法規評估亦同，應當遵循最基本的評估規律和要求?！岸嘣粦菣嘭煵磺宓幕靵y多元，也不應是議而無定的顧問多元，明確評估權力安排，權力創設盡量明確化高位化、權力享有與行使則向深入實踐具有能力的主體轉移，才能較為充分地調動評估資源、提高評估質量，為黨內法規的備案與清理做好輔助”［12］。要構建新型黨內法規實施后評估主體模式即“組織主體+具體實施主體+參與主體”的模式，評估工作不應僅以黨內法規制定部門或黨內法規實施部門為主導，也可以由專業社會評估機構為主導［13］，具體采取什么方式，需要根據黨內法規評估的價值目標來確定。評估主體選擇應堅持目標導向，與評估價值目標相適應，一方面，確保評估主體的權威性，有針對性地開展評估工作，提高評估工作效率，保證評估質量；另一方面，保證各方面評估主體的合法權利，讓更多主體參與評估，豐富評估信息內容，保證評估工作的全面性。針對黨內法規制度文本的評估，由制定主體作為評估主體或許更為合適，能夠提高評估效率；針對黨內法規實施過程的評估，由執行主體作為評估主體或許更為合適，能夠全面收集實施信息，保證評估質量；針對黨內法規實施效果的評估，多主體應當更為合適，需要吸納黨員參與，全方面評估黨內法規實施效果，多主體參與有利于保證評估的客觀性和全面性。

多元評估主體模式是對黨內關系和黨內利益的一種平衡，能夠克服黨內法規執行帶來的利益偏差問題，讓黨內法規執行能直抵黨員內心，催生黨員對黨內法規的認同感。黨內法規評估“不僅具有工具功能、民主參與和監督功能，而且具有詮釋、深化落實、導引和評測作用；不僅能回應頂層設計、促進法治共識、提高調控能力、培育多元主體和助力理論研究，而且可以為改造權力結構提供更清晰的藍圖，使法治建設的具體舉措和對績效的評價趨于統一化，更是促進公共決策、權力監督與比較研究的新武器”［14］?！敖浻啥嘀黧w的共同參與，不僅可以使單一評估主體掙脫某一特定認知圖式對評估結果的制約作用，而且可以在增加評估客體的認知數量的基礎之上擴大評估主體的認知范圍”［14］。黨內法規評估難免受到不同評估主體認知理性和利益立場等因素影響，評估實踐很容易偏離評估初衷，評估結果無法客觀反映黨內法規執行事實。多元評估主體的共同參與可以使更多的主體因素融入評估過程，保證黨內法規評估結果的客觀性。黨內法規反映的利益關系和權力關系是復雜的，這需要多元評估主體從不同角度作出價值評判。多元評估主體所持的不同立場并非不可協調，而是共同基礎上的對立統一。在多元評估主體模式中，黨員不同于第三方評估主體，不能把黨員理解成獨立的個體，而應理解成具有共同奮斗目標、政治立場和利益取向的整體。這個整體可以作為重要評估力量參與評估工作。

二、必要性：黨員參與黨內法規評估的價值取向

（一）黨內法規評估主體選擇與黨內治理結構

當前，黨內法規評估工作重視黨內法規評估的組織者，忽視評估的參與者，沒有認識到參與者的重要性。黨員在現行黨內法規評估主體模式中處于“缺席”狀態。黨內法規評估不應該只是黨內法規制定主體和執行主體的“獨角戲”，而應實行開門評估，讓更多黨員作為參與主體承擔評估工作?，F行黨內法規評估主體選擇具有權威性和法定性，但不同層面黨內法規評估主體的作用是不一樣的，黨員作為評估參與主體雖然不能體現權威性和法定性，卻體現了廣泛性和民主性。這種廣泛性和民主性深嵌在黨內治理結構和黨內關系運行之中。

黨內法規評估主體選擇應與黨內治理結構相適應?！包h規制定權不限于創制新的規則這樣一項權能，還包括認可、修改、補充、解釋、評估、廢止和清理等權能。換言之，黨內法規的認可、修改、補充、解釋、評估、廢止和清理等活動都屬于黨規制定活動，都是黨規制定權運行的表現?！虼?，黨規制定權可以視為一種制定或變動黨內法規的綜合性的權力”［15］（P214）。黨內法規評估是黨內法規制定的延續，是優化和改進黨內法規執行的重要依據。黨內法規評估主體可以運用評估結果對黨內法規提出“變動”，包括修改、補充、解釋、廢止和清理。黨內法規評估權與制定權一樣，都是一種實際的政治權力，涉及不同政治利益群體的利益，需要兼顧不同群體的利益需求。評估權與制定權的一體化旨在貫徹民主集中制，加強黨內集中統一，實現全黨意志統一、組織統一、行動統一。黨內集中統一要求有統一的黨內法規制定權，有統一的黨章、統一的綱領和指導思想，要求全體黨員自覺維護黨中央的權威，自覺貫徹執行黨的基本路線，這是全黨最高利益之所在。黨內法規制定權和評估權是黨內權力的重要組成部分，制定權與評估權合一的評估主體模式與黨內權力運行方向一致。采取這種模式，主要從技術層面考慮評估主體對黨內法規的熟悉程度、對黨內法規的關注程度等，若從黨內民主角度考慮，內部評估忽視了普通黨員作為評估參與主體的重要性。黨內法規評估相關法規制度對黨員主體地位和黨員權利保障沒有予以足夠重視，評估在具體操作中會覆蓋到一部分黨員，如問卷填寫、征求意見等，但總體上，黨員在評估工作中處于被動地位，沒有正式的黨內評估機制對其權利予以保障。

黨內法規是對黨內關系的調節，涉及黨組織、黨員之間的關系。作為黨的“肌體細胞”和黨的活動主體，黨員在黨內生活及黨的實踐活動中居于主體地位。黨員主體地位的本質是黨內民主的制度化，表現為權利主體與義務主體、授權主體與執行主體的有機統一。黨員主體地位主要是指黨員通過行使黨章規定的權利，履行黨員應盡的義務，發揮黨員自身的主觀能動作用，在黨內生活及黨的實踐活動中所處的自始至終重要的甚至是決定的地位。尊重黨員主體地位，就是要把保障黨員的民主權利，發揮黨員主體作用貫穿于黨的各項工作和活動之中，使黨員的積極性、主動性和創造性得到充分發揮，使黨內事務充分體現廣大黨員的意志，進而不斷增強黨的生機與活力，不斷鞏固黨的團結和統一［16］。黨員主體地位不僅與黨員身份相掛鉤，而且是一個能動的權利行使過程，動態地融入黨內法規制度體系。這是由黨的性質和組織原則決定的?！氨仨氉鹬攸h員主體地位、保障黨員民主權利，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權，保障全體黨員平等享有黨章規定的黨員權利、履行黨章規定的黨員義務”［17］（P14）。黨員主體地位表明黨員是黨的權力主體，是黨的一切活動的主體。黨內法規評估是一項嚴肅的黨內事務，應充分尊重黨員主體地位，體現廣大黨員意志，吸納黨員參與黨內法規評估，讓黨員在黨內生活中真正發揮主體作用?！皩嶋H上，只要與被評估黨內法規具有利益的牽連，任何黨組織或黨員都可以成為黨內法規實施后評估的參與主體，即利益相關者都是黨內法規實施后評估的參與主體”［13］。黨員是黨內法規制度最直接的利益相關者，既是黨內法規評估的管理對象，又是黨內法規的保護對象。前者如《中國共產黨紀律處分條例》（2018）第七條“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究”［18］之規定，黨員是紀律處分的對象；后者如《中國共產黨黨員權利保障條例》（2020）第二十五條“黨組織應當緊扣新時代黨建工作特點和黨員權利保障要求，創新保障黨員權利的方法手段，為黨員行使權利提供便捷渠道”［19］之規定，黨組織應當為尊重黨員主體地位提供制度保障和實踐支撐。具體來說，黨內法規能否對黨員行為起約束作用、起怎樣的約束作用，都需要通過對黨內法規執行情況進行評估并作出正確判斷。

（二）黨員參與黨內法規評估的政治資源

黨員參與黨內法規評估工作，可以從利益相關者角度對黨內法規執行情況提供有效信息，從而有利于決策者作出決策。從相關黨內法規內容來看，黨員參與黨內法規評估的主體地位并未予以體現。黨內法規評估工作不能缺少黨員主體地位，否則很容易陷入單一評估困境。黨員參與黨內法規評估的環節集中于兩處：一是評估監督環節，黨員作為評估的調查或訪談對象，填寫問卷或接受訪談，提供黨內法規執行信息；二是結果反饋環節，公布黨內法規評估報告后，黨員獲知評估結果的反饋和運用情況。對于其他環節，黨員更是被隔離在評估過程之外，對黨內事務參與不足，更談不上對評估決策的發言權。黨員缺乏對黨內法規評估的實質性參與。黨內法規評估組織吸收部分黨員參與評估工作，但在結果運用環節又有選擇地忽略黨員意見，這無疑阻礙了黨員意見的轉化?！昂芏嗷鶎狱h員對黨內有關重大決策事項無參與意識，簡單地認為重大事項和重要問題是由主要領導集體決定的事，是領導干部的職責，自己沒有必要質詢和提出意見”［20］（P316）。黨員主體自身無法認識到所擁有的評估權力，對黨內法規評估活動及其價值認識不足，在實踐中難以發揮應有的評估能力。

黨員是黨內法規的重要影響對象。在公共政策評估過程中，“政策能否落實，目標能否實現，不單純取決于政策制定者或政策執行者的一廂情愿，它與目標群體的態度有著直接的聯系。目標群體理解、接受、遵守政策的程度是衡量政策有效性的關鍵性要素”［21］（P309）。目標群體參與公共政策評估，不僅增加評估信息來源渠道，而且可以提高公共政策的認同度，提升實施效果。同理，黨內法規的影響對象參與評估，能夠優化評估信息來源，保證黨內法規執行與黨組織的意志、黨員權利的統一。黨員最清楚黨內法規制度實施會給自身帶來什么影響。比如，黨員是黨組織教育管理對象，黨員是否按黨內法規要求得到教育管理、教育管理是否充分，可以通過對《中國共產黨黨員教育管理工作條例》（2019）實施情況進行評估，全面掌握黨員教育管理情況，改進黨員教育管理方式方法，提高黨員教育管理效果。又如，有的地方以問責數量衡量整治效果，為了湊數挖空心思“泛化問題”［22］。針對問責執行偏差問題，中央適時修訂《中國共產黨問責條例》（2019），要求“依規依紀依法開展調查，查明黨組織、黨的領導干部失職失責問題，綜合考慮主客觀因素，正確區分貫徹執行黨中央或者上級決策部署過程中出現的執行不當、執行不力、不執行等不同情況，精準提出處理意見”［23］。這既規定了問責程序，又保障了黨員干部的合理權利。影響對象對黨內法規實施效果感受最為直接，讓黨員參與黨內法規評估，可以對黨內法規的制度目標和實施后果之間的差距提出建議，對制度不合理、不實際之處提出意見。

黨員參與黨內法規評估是黨員主體地位的體現，是黨員在黨內本應享有的民主權利?！氨仨毘浞职l揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性”［24］，這從黨章高度明確了黨員主體地位?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（2016）規定：“必須尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權，保障全體黨員平等享有黨章規定的黨員權利、履行黨章規定的黨員義務?！保?6］《中國共產黨黨員權利保障條例》（2020）第四條規定：“黨組織必須尊重黨員主體地位，強化管黨治黨政治責任，將黨員權利保障融入新時代黨的建設，嚴格按照黨章和其他黨內法規保障黨員各項權利、完善黨員權利保障制度機制?！保?9］準則類和條例類黨內法規對黨員主體地位和黨員民主權利內容進行了細化，充分保障黨員行使民主權利。黨員作為黨的“肌體細胞”，是黨內事務的活動主體，也是開展黨內法規評估的重要主體。對于黨員個人來說，黨員主體地位是權利與責任的統一，黨員樹立主體意識、行使民主權利，能夠讓黨員義務、黨員權利的作用得到黨組織和黨員自身的雙重確認。黨員主體地位是黨員黨性的重要體現，也是黨員對黨組織應盡的政治責任，可以喚起黨員的主人翁意識，認識到自己是黨組織的一員，不能對黨內事務漠不關心。對于黨組織來說，黨員主體地位是黨組織充滿生機和活力的體現。黨組織是由具體黨員組成的，尊重黨員主體地位、保障黨員權利，調動黨員參與黨內事務的主動性，能夠讓黨員切身體會到政治參與的光榮感和責任感。更重要的是，黨內法規評估是黨員的主體實踐活動，是展示黨員主體智慧和精神的大舞臺，只有尊重黨員主體地位，使黨員真正意識到自己是黨的事業的主人，才能讓黨員真正關心黨的前途命運、維護黨的形象和威信，自覺履行黨員義務，正確行使民主權利。黨組織喚起黨員的主體意識和規矩意識，可以在黨內培育起依規治黨、制度治黨觀念。

（三）黨員參與黨內法規評估的技術優勢

黨員參與黨內法規評估有利于保證評估啟動的正當性。黨內法規評估時機關系到評估效果，如果只是在評估工作需要時才臨時提出、臨時決策、臨時行動，這種“臨時起意、倉促上陣”將無法保證評估效果，易使評估流于形式［25］（P388）。問題導向是黨內法規評估啟動的價值選擇。黨員對黨內政治生活狀況、黨內法規制度執行情況、黨員領導干部作風等問題的直接反映，可以成為決策者是否啟動黨內法規評估的信息來源。黨內法規評估對黨員的政治參與、利益訴求和心理需求作出回應，能夠保證黨內法規評估啟動不是隨意的，而是有規則、有步驟的。這樣，黨內法規評估可以精準地聚焦黨內重點問題，做到有的放矢，高效地設計評估要素。

黨員參與黨內法規評估有利于保證評估技術的有效性。黨內法規評估既是對特定黨內法規評估對象的檢驗和分析，也是黨組織與黨員之間的信息溝通過程。評估黨內法規，離不開黨組織與黨員的溝通交流，需要全面了解黨員對黨內法規制度的政治態度。不管運用什么評估技術，評估工作不可能做到價值無涉，也不能忽視黨員的意見建議，而這些恰恰是黨內法規評估的重要基礎。評估技術的運用需要直接面向黨員才有可能獲取真實信息，保證評估工作的順利推進。

黨員參與黨內法規評估有利于保證評估結果的可信度。評估是主觀對客觀的能動反映，本身就是一個從民主到集中的過程，評估結論的形成過程本質上是在無數個性基礎上匯集提煉出共性的過程，評估不但從整體上需要充分發揚民主、多方面聽取意見，在不同意見、方案的比較辯證中集中統一起來，而且它的每一具體步驟也是一個從民主到集中，又從集中到民主的過程［26］（P144）。黨內法規實施涉及各級黨組織、黨員領導干部和普通黨員，黨員對黨內法規的執行情況具有發言權、建議權和監督權。讓黨員參與黨內法規實施效果評估工作，有助于獲取更為全面的反饋信息，黨員可以結合自身感受和經歷對黨組織、黨員領導干部是否嚴格執行黨內法規作出評判，對執行不到位、權利受到損害等問題提出監督意見。如此，可以避免制定主體和執行主體對黨內法規實施效果評估的“自說自話”，提高評估結果的可信度。更重要的是，通過黨內法規評估，可以全面了解黨員主體地位和權利是否得到尊重和保障。黨員參與黨內法規評估過程無疑是一個政治信念的培養過程。

三、主體性：黨員參與黨內法規評估的機制建構路徑

（一）黨內評估文化建設

“評估必須被集成到一個組織框架或基礎架構中，由它為支撐評估實踐提供所有的規則、資源和溝通機制（創建一個評估體系）”［27］（P52）?！霸诮M織內發展一種評估文化，對于優化評估的使用來說無疑是必要的，這意味著大家認可和理解評估所能提供的好處”［27］（P53）。評估文化是黨內法規評估主體的思想因素。評估主體一旦形成評估文化，就會從思想上認同和接受評估工作，理解所在組織為什么要開展評估，就會參與評估設計或對必要的評估設計給出建議，利用評估結果支持組織的改革發展。評估文化涉及黨員對黨內法規評估的思想認識，即黨內法規評估的重要性是否得到認可、黨內法規評估標準是否得到認同、黨內法規評估工作是否受到重視。評估文化一旦形成，黨內法規評估將成為決策者和各類評估主體的共識，各方對黨內法規評估形成思想共識，認同評估價值及其重要性，能夠基于共同認可的價值、思維和方式來探討評估工作，把評估當作黨內事務治理加以推進。在評估過程中，黨員會關注與其自身發展相關的評估目標和工作進程，參與評估指標制定和目標評估。這“意味著，從不斷進行的評估中漸漸形成把評估看作是一種自然的需求，是達到不斷完善之目標的手段”［28］（P21）。強化黨內法規評估意識，有助于幫助黨員認識到黨內法規制度建設不可能一步到位，也不可能一勞永逸，而是處于發展變化過程之中。黨內法規評估強調黨內法規的可操作性，要求把握各領域黨內法規建設實際狀況，及時診斷出不具有操作性的內容，促進黨內法規的“立改廢釋”，統籌推進黨內法規制度建設有序展開。

“在黨的事業發展和黨的建設進程中，黨員是具有自主性、能動性和創造性的行為主體，是權利與義務相統一的能動實踐者。圍繞黨的事業和黨的建設開展的一切活動，歸根結底都是黨員主體的實踐活動”［29］（P210）?？梢哉f，評估文化形成既是一個個體行為，取決于黨員是否認可黨內法規評估標準，又是一個組織行為，取決于黨組織是否重視黨內法規評估工作并愿意投入評估力量和資源。要幫助黨員形成黨內法規意識。一是對黨內法規制度體系重要性形成認同，認識到“黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設”［30］（P169）。二是對黨內法規制度內容的熟知和制度精神的掌握，維護黨內法規的權威和嚴肅性，對黨內法規執行形成思想認同。三是對某一具體黨內法規的執行要求和評估標準的掌握，提高黨內法規執行力，對黨內法規執行和評估形成行動認同。黨員形成黨內法規意識，知規、遵規、守規自成一體。黨內法規意識是黨內法規評估的思想基礎，增強黨員的黨內法規意識，能夠推動黨內形成評估共識。黨內法規評估組織者應當優化黨內法規公開事務管理，除涉及黨和國家秘密外，均應通過黨內渠道及時向全黨公開，讓黨員第一時間了解黨內法規制度文本內容和執行要求。在公開的同時，對黨內法規核心要義進行權威的政策解讀，釋明黨內法規出臺的時代背景與現實意義，讓黨員了解最新黨內法規的價值定位和紀律要求。

營造黨內法規評估氛圍。黨內法規制度建設不僅需要建章立制，從“供給側”完善黨內法規制度體系，而且需要從“立改廢”角度提高黨內法規質量。習近平指出：“要認真總結黨的建設實踐經驗，及時把比較成熟、普遍適用的經驗提煉上升為制度，同時要加強黨內法規制度建設理論研究和宏觀設計，形成定期評估、清理、修訂機制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內各項法規制度便利管用，在全面從嚴治黨中發揮更大作用?！保?1］（P119-120）黨組織不僅要把評估工作列入黨內法規制度建設規劃，采取實際措施開展評估工作，而且要及時通報評估工作成果，特別是對黨員作出評估回應，提高黨員參與評估的積極性。只有這樣，才能讓黨員看到黨內評估的成果，進而提高黨內法規評估工作的吸引力，激發黨員參與黨內法規評估的自信。

（二）黨員評估能力建設

“所謂評估能力建設（Evaluation Capacity Building，ECB），是指一種有意識地提高個人積極性、知識與技能的過程，以提升一個組織開展或使用評估的能力”［32］（P45-46）。積極性涉及黨員評估責任意識和評估反饋，能夠喚起黨員自覺地參與評估；知識與技能涉及具體的評估能力，與黨員綜合素質息息相關。評估責任意識的前提是黨員主體地位的確立，只有黨員認識到自己在黨組織中的主體地位，才能把參與評估作為履行義務、參與黨務活動的重要方式，進而形成責任驅動的評估參與行動。強迫命令無法讓黨員提供真實的評估信息，可能還會因心理抵觸而隨意提供信息，影響評估客觀性。黨員評估能力建設需要評估組織機構建立一個完整的反饋系統，“一套反饋系統應該在實施期間（形成）和實施之后（總結）都持續監督著變革活動，從而使過程和結果能同時得到評估。反饋可以通過周期性的診斷、調查、面談和其他的個人或集體的相互作用來獲得”［33］（P227）。良好的評估反饋系統能夠讓黨員體會到主體地位的存在，提升黨組織與黨員之間的溝通效果。

黨員參與黨內法規評估需要具備一定知識和技能，如了解黨內法規評估的相關內容，熟悉評估的基本流程、規則和方法。事實上，黨員評估知識與技能的培養與黨內法規評估工作是一個同步發展的過程，黨員在黨內法規評估實踐中能不斷增長評估知識和提高評估技能，黨內法規評估對黨員來說是一個知識實踐和技能應用的過程。黨員對黨內法規制度內容越熟悉，對黨內法規制度實施要求越了解，就越能對黨內法規實施情況作出評判。黨員通過黨內法規評估可以更有效地參與黨內事務，對自己所擁有的黨內權利和義務更為認可。

從黨員身份要求來說，黨員應具備參與黨內法規評估的政治能力，“提高政治能力，很重要的一條就是要善于從政治上分析問題、解決問題。只有從政治上分析問題才能看清本質，只有從政治上解決問題才能抓住根本”［34］（P257-258）。黨內法規的根本屬性是政治性，黨內法規評估是對政治性的直接檢驗。政治能力是參與評估的基礎，黨員成為有效的評估主體的首要條件是具備評估工作所需要的政治能力。政治能力能夠衍生、激發和擴展黨員其他能力，催生黨員參與黨內法規評估的內生動力。

黨員應當具備必要的政治素質，在政治立場、政治站位、政治忠誠和政治紀律等方面符合基本的政治標準。在評估工作中，黨員應當能夠從講政治高度分析黨內法規評估問題，有針對性地提出建設性意見。黨員的政治能力來源于黨組織日常的教育管理，也來源于黨員對自身信念的堅守和承諾。黨員參與黨內法規評估既是黨員政治能力的提升過程，也是黨員政治能力的施展過程。評估能力建設重在對黨員進行全方面培養和管理，讓黨員具備黨內法規評估的政治素質，掌握基本的評估技術。

（三）黨員參與評估的平臺機制建設

創新評估平臺是黨員發揮評估主體作用的保障。要優化黨員參與黨內法規評估方式，根據不同的評估對象、評估內容拓寬參與途徑，主動靈活地采用現代溝通方式提升參與水平，擴大參與范圍?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》（2019）第二十五條規定：“黨內法規草案形成后，應當廣泛征求意見。征求意見范圍根據黨內法規草案的具體內容確定，必要時在全黨范圍內征求意見。征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和基層黨員、干部及有關專家學者的意見。與群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，應當充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網上征詢等形式?！保?］根據這一規定，黨員可以采取座談會、論證會、網上征詢等形式參與黨內法規評估。

黨內法規評估組織者采取座談會形式，可以視情況邀請黨員參與座談并聽取其利益訴求?！伴_座談會這種方法的特點在于：調查對象不是一個人，而是若干人；不是通過個別交談而是通過集體座談來搜集資料。因此，開座談會的過程，不僅是調查者與個別調查對象之間的互動，而且是與若干被調查者之間的互動”［35］（P111）。黨員在座談會上可以與黨內法規評估組織者互動交流，針對某一項黨內法規全部內容或選擇黨內法規的重點章節進行深入討論。

黨員可以采取論證會形式，結合自身專業知識、技術專長和切身利益等，從可行性、可操作性角度就黨內法規的技術性問題進行專門論證，提供有價值的意見建議。得益于現代網絡信息技術的發展，網上征詢是最具廣泛性和普遍性的參與形式，黨員可以利用網絡平臺發表意見建議。網絡平臺突破了傳統參與方式的時空限制，為黨員參與黨內法規評估提供了一個更為快速便捷、公平有效的參與形式，黨員可以通過專門的黨內法規網絡平臺，針對某一項黨內法規建言獻策。

黨內聽證咨詢制度是黨員參與黨內法規評估的一項有益的制度安排，即黨組織在直接涉及黨員利益的評估決策時需要聽取黨員意見的規范性程序設計。黨員可以通過聽證咨詢對擬定的評估方案充分地發表自己的意見和建議，黨組織可以通過聽證咨詢制度吸納黨員意見，以尊重黨員主體地位彰顯評估的民主性，贏得評估正當性。黨內聽證咨詢制度的實質是黨內民主，黨內允許各種意見的表達，對聽證咨詢會上帶有傾向性的意見作出價值判斷及有關回應。為避免聽證咨詢流于形式，有必要對聽證咨詢操作程序作出具體規定，規定黨員應占聽證參加人員的最低比例，如規定黨員代表的比例不低于全體聽證會代表的二分之一?！皯斀Ⅻh員意見建議采納與否的理由說明和信息反饋機制，切實尊重黨員的主體地位和參與權利”［36］，讓黨內法規評估擺脫可能存在的黨員“形式參與、實質無意”的窘境，避免黨員參與陷入形式主義困境，進一步提高黨員參與評估的積極性。

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Research on the Effective Mechanism of Party Member’s Participation?in the Evaluation of Intraparty Rules and Regulations Based?on the Mode of Multiple Evaluation Subjects

Zhuang Deshui

Abstract：The construction of the evaluation subject of intraparty rules and regulations is the basic issue of intraparty rules and regulations evaluation. At present， the evaluation of intraparty rules and regulations follows the principle of “who makes， who evaluates”. The decision-making of the evaluation subject construction has the characteristics of unitization. The evaluation work is undertaken by the formulation subject， the implementation subject and the entrusted subject， and the attention to Party member’s participation? in the evaluation is insufficient. Diversification is the development trend of the construction of the evaluation subject of intraparty rules and regulations. Party member is an important evaluation subject and has formal evaluation rights and resources within the Party. To reshape the subjectivity of Party member and promote Party member’s participation in the evaluation of intraparty rules and regulations， it is necessary to build the evaluation culture from the environmental level， promote the construction of evaluation ability from the subject level， and promote the construction of evaluation platform mechanism from the mechanism level.

Key words：intraparty rules and regulations， evaluation of intraparty rules and regulation’s， multiple subjects， Party member’s participation， unitization