民族地區基本公共文化服務均等化發展影響因素研究

孫長智，武長奧，趙艷蕊

（長春工業大學公共管理學院，吉林長春，130012）

一、引言

近年來，黨中央和各級政府高度重視公共文化服務體系建設，黨的二十大報告提出要繁榮文化事業和文化產業，持續健全現代公共文化服務體系，創新實施文化惠民工程。黨的十九大及黨的二十大明確提出國家要加強對公共文化服務均等化的推進，以期為人民群眾提供良好的公共文化服務，力求讓每個人接受同等水平的公共文化服務?；竟参幕站然敲總€公民最基本的權利，是滿足公民文化需求的基礎民生工程，對民族地區來說也同樣至關重要，保障民族地區公民基本文化服務供給，對于強化中華民族共同體意識有著重要意義。按照公共文化服務體系建設均等化的要求，民族地區公共文化服務均等化水平有待提高。目前民族地區公共文化服務的推進措施與其他城鄉區域沒有很大的差異，主要是通過建設文化館、圖書館、博物館、綜合文化站的方式實現公共文化服務的供給。然而，因為民族地區獨特的民族文化背景，以及居民的風俗習慣、生活方式、文化行為等方面的不同，導致了民族地區居民與其他地區居民在公共文化服務體驗上的不同。因此，政府供給的公共文化服務如何“嵌入”以及如何實現與當地民族風俗文化融會貫通，是地方政府應該高度重視的問題，也對地方政府如何推動民族地區公共文化產品服務均等化提出了新的要求。

按照國務院公布的公共文化服務均等化建設標準來衡量，吉林省民族地區公共文化服務發展策略還存在一些需要改進的方面，主要體現在現有公共文化產品與服務的提供大多采用無差別供給模式，民族地區群眾并不能接受到與其他地區同等的公共文化服務體驗，本文試圖通過對吉林省民族地區公共文化服務均等化的調查研究，分析其影響因素并排序，從而更好地推進民族地區公共文化服務均等化建設。

二、文獻綜述

關于基本公共文化服務均等化的研究。學者周曉麗指出基本公共文化服務有著非排他性、非競爭性和非營利性的鮮明特征，應從全社會的整體利益出發，進行基本公共文化服務的供給［1］。陳立旭則認為公正平等的價值理念是政府等相關供給主體在公共服務供給的過程中所必須遵循的一個理念，也即絕對不能因公民所處區域、城鄉、所屬民族的不同而出現歧視行為。同時他認為基本公共文化服務均等化對于特殊群體接受公共文化服務的供給有很大的幫助，也有助于政府轉變職能、建設服務型政府［2］。肖希明認為政府要從政策與法律、管理合作機制、資金投入、人才引進與培養四個方面為“抓手”推進公共文化服務均等化［3］。在李友仁看來，提升基本公共文化服務的均等化水平，最關鍵的是要有制度的設計，具體表現在四個方面：公共文化服務設施政策、公共文化經費保障政策、城鄉公共文化服務整合政策和公共文化服務的促進政策［4］。學者陳媛媛指出政策與法律、經濟與人文因素，是推動公共文化服務均等化的重要驅動力［5］。

關于民族地區公共文化服務研究。曹萌認為，東北邊境民族地區在對公共文化服務體系進行創新的過程中已經做出了許多努力。但是，由于該地區獨特的地理位置、經濟水平、民俗文化等因素，仍然存在著許多問題，如文化經費保障體系不健全、文化隊伍人才缺乏、文化服務體系建設監督不力等，并希望政府相關部門針對實際情況，通過政策制定等手段進一步推進邊境民族地區公共文化服務體系建設［6］。劉琳琳認為邊疆民族地區公共文化服務由于其地區經濟發展水平、自然和制度環境、人口和產業結構等因素的影響，在供給主體、供給方式、供給結果三個方面體現出碎片化的特征［7］。譚發祥認為在民族地區構建公共文化服務體系有利于加強民族團結、促進民族地區經濟發展；青少年學生的廣泛參與可以為公共文化服務的推進提供新生力量，同時也對民族特色文化的傳承有著積極意義［8］。

三、民族地區基本公共文化服務均等化發展層次分析模型

（一）數據來源

本文的數據主要來源于吉林省民族事務委員會官方網站的新聞中心、政策文件和政府信息公開發布的相關統計數據，并且配合發放線上問卷的方式對吉林省部分民族地區居民開展問卷調查，以此了解民族地區民眾接受基本公共文化服務供給的程度。其中發放問卷150 份，回收有效問卷138 份，有效率為92%。

（二）均等化影響因素的選取

民族地區公共文化服務均等化的推進受到多個因素的影響，這些因素在推動公共文化服務實現均等化的同時也存在著相互作用。通過對現有研究的總結和對吉林省民族地區民眾所進行調查問卷結果的分析，對相關影響因素進行選取并簡單梳理了各因素對均等化的作用機制。

1.政策法律因素

政策法律因素主要包括扶持政策數量、政策執行效果、配套法律數量三個方面。公共文化服務是每個公民應具有的基本需求，也是每個公民應享有的最基本公共產品。由于公共產品本身的特殊性，比如非排他性、非競爭性等，因此在公共產品供給中擔任重要角色的地方政府，應在提供公共文化服務的同時，及時制定頒布相關政策，以此來確保每個公民享受公共文化服務的權利。從國家層面來看，現行政策主要有《國家基本公共服務標準（2021年版）》、2021 年3 月《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》、2021 年4 月《“十四五”文化和旅游發展規劃》、2021 年6 月《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》、2022 年5 月《關于推進實施國家文化數字化戰略的意見》、2022 年8 月《“十四五”文化發展規劃》等。從地方層面來看，主要有吉林省最新發布的《吉林省公共文化服務保障條例（草案征求意見稿）》等。

法律是保護每個公民基本權利最強有力的武器。公共文化服務的相關政策與法律有著密切的聯系，政策對法律的制定起著引導作用，法律則對公共文化服務相關政策的執行起到規制作用。但我國關于文化建設領域的法律數量有限，還無法對公共文化服務均等化的實施起到良好的規范約束作用。黨的十八大以來，公共文化服務的地位在穩步提升，最為標志的事件是《公共文化服務保障法》以及《圖書館法》的頒布與實施，兩部法律為公共文化服務的治理和公共文化服務均等化的實現提供了權威依據。

2.制度體系因素

制度體系因素主要包括績效考核制度、監督制度兩個方面。首先，公共文化服務均等化的實現需要以資金投入作為重要保障，但資金的調配與使用需要依賴一套科學系統的績效考核制度。由于舊有的“政績導向”思維的存在，公共文化服務的供給特別是在民族地區還沒有得到各級政府的應有重視；同時，傳統的重“投入”輕“產出”依舊在影響公共文化服務均等化的實現，重管理而不重治理，重行政而不重服務。因此將公共文化服務均等化水平作為考核指標放入政府績效考核指標體系中，對提高地方政府公共文化服務供給能力和服務質量有著積極影響。其次，完善的監督制度可以穩步推進公共文化服務均等化的實現。在民族地區公共文化服務均等化的推進過程中，完善監督制度是各級政府必須承擔的責任，吉林省民族地區所在地方政府現有監督制度、監督機構效力還顯不足，還有工作浮于表面的情況，“結果導向”思維還比較明顯，過于關注公共文化服務政策的最終執行結果，而沒有在政策執行中起到全過程監督作用，導致部分公共文化服務項目推行效率較低。

3.經濟因素

阻礙基本公共文化服務均等化進一步實現的因素有很多，其中經濟是制約基本公共文化服務均等化的根本因素。2021 年，全國文化和旅游事業費達到1 132.88 億元，全國人均文化和旅游事業費為80.20 元，公共文化服務事業建設力度不斷加強。經濟因素主要包括區域經濟發展水平、財政投入水平、資源配置水平三個方面。首先，經濟發展水平較高的區域可以將更多的財政資金投入到公共文化事業的建設中來，進一步完善公共文化服務保障體系，但由于民族地區與其他地區在地理位置、自然資源稟賦、人才隊伍等多種因素方面存在明顯差異，導致部分民族地區經濟發展水平相比于普通城鄉地區較差，間接導致用于公共文化服務供給的財政資金有限，從而使得民族地區公共文化服務供給不足；其次，財政投入是實現公共文化服務均等化的根本保障，比如圖書館、博物館、文化館等基本公共文化設施的免費開放，以及觀看電視、收聽廣播、電影下鄉、“村村通”晚會、少數民族文化服務等多種類別公共文化服務的供給，均需要財政投入保障；最后，財政文化資源的配置是否合理也直接影響公共文化服務供給的效率和均衡，目前，針對老年人、農民工、邊疆民族地區群眾等的公共文化資源配置較為有限［9］。

4.人文因素

人文因素主要包括民族習俗、公民文化水平、傳播水平。首先，民族地區特有的民族背景決定了其對公共文化服務的特色化需求，其中最為顯著的是民族地區的民族習俗。在推動基本公共文化服務均等化的過程中，要根據不同地區群眾的不同民族習俗，制定特色化基本公共文化服務供給策略。其次，民族地區民眾的個人文化水平也直接影響民眾接受基本公共文化服務的程度，一些未受教育群眾對基本公共文化服務的認識和理解不足，其主要體現在參與的意愿較弱、參與次數較少，無法清晰表達其對基本公共文化服務的需求。最后，一個地區對基本公共文化服務進行的宣傳工作以及該地區主要媒體的傳播影響也對基本公共文化服務均等化工作的開展產生重要影響，宣傳工作可以使當地民眾更多更好地了解基本公共文化服務的推行進程。同時，當地主要媒體也可以作為政府與民眾之間的雙向溝通渠道，及時溝通并反映公共文化服務均等化過程中出現的問題，以此來發揮對政府工作進行監督評價的功能。

（三）層次分析法

1.建立層次結構模型

圖1 民族地區公共文化服務均等化測度層次結構模型

2.構造判斷矩陣

本文圍繞影響民族地區公共文化服務均等化的四個因素，利用所選定吉林省某高校專家小組打分的方法對吉林省民族地區基本公共文化服務均等化各影響因素重要性進行評判，構建層次分析矩陣。最后得出專家評估結果即判斷矩陣：A1（政策法律因素）、A2（制度體系因素）、A3（經濟因素）、A4（人文因素）。

表1 均等化層次分析表

由此可得每行的乘積為：

表2 平均隨機一致性指標表

由此可得，上述結果符合一致性檢驗。

3.層次單排序及一致性檢驗

（1）政策法律因素

如表3 所示，設扶持政策數量為B1，配套法律數量為B2，政策執行效果為B3。

表3 政策法律因素層次分析表

（2）制度體系因素

如表4 所示，設監督制度為B1，績效考核制度為B2。

表4 制度體系因素層次分析表

（3）經濟因素

如表5 所示，設區域經濟發展水平為B1，財政投入水平為B2，資源配置水平為B3。

表5 經濟因素層次分析表

（4）人文因素

如表6 所示，設民族習俗為B1，公民文化水平為B2，人文因素為B3。

表6 人文因素層次分析表

計算步驟同上，對各組內進行層次單排序，并進行一致性檢驗，具體結果見表7 所示，C.R.均小于0.1，符合一致性檢驗，結果有效。

表7 民族地區基本公共文化服務均等化發展影響因素的層次單排序及一致性檢驗計算結果

四、民族地區公共文化服務均等化層次分析法計算結果分析

根據計算得出結論，如表8 所示：首先，在民族地區公共文化服務均等化的四個影響因素中，經濟因素是最為關鍵的因素，是推進民族地區公共文化服務均等化的現實基礎，其中起決定性作用的是民族地區自身經濟發展水平，經濟發展水平較高的地區，可用于推進公共文化服務均等化的財政投入資金就較為充足，反之自身經濟發展水平較低的地區，公共文化服務的財政投入資金不足，發展必然較為遲緩；然后是資源配置水平，部分民族地區受到配置體制、配置主體等因素的影響，導致基本公共文化服務均等化水平偏低。其次是政策法律因素，其中最重要的是公共文化服務均等化推進工作相關政策的數量，這些政策可以為公共文化服務均等化提供可行路徑，同時需要注意配套法律的制定與實施，以此來保證相關政策的執行效果。再次是人文因素，其中影響最為直接的因素是民族習俗，民族地區在開展基本公共文化服務均等化的推進工作時，要與地區所在居民民族習俗進行有效結合，做到“因地制宜”；民族地區民眾文化水平也直接影響了民眾對公共文化服務的接受能力以及對基本公共文化服務的偏好及使用情況；除此之外，民族地區針對基本公共文化服務的宣傳力度以及該地區主流媒介和媒體也會對公共文化服務均等化的推進產生重要影響。最后是制度體系因素，在具有相應的文化事業建設費用以及推進基本公共文化服務均等化的政策法律保障后，需要在結合當地人文因素的基礎上建立有利于基本公共文化服務可持續發展的供給績效評估制度和監督制度，提高財政資金使用效率以及文化資源配置能力。

表8 民族地區公共文化服務均等化影響因素分析結果

五、民族地區基本公共文化服務均等化發展的推進策略

（一）加大公共文化事業資金投入，完善公共文化服務財政轉移支付制度

提高民族地區基本公共文化服務均等化程度，首先要在充分考慮當地經濟社會經濟發展水平和政府財政能力的基礎上，完善公共文化服務的財政投入機制，使其更具有科學性和系統性。各層級政府在制定公共財政經常性支出預算時，所預留基本公共文化服務資金應能夠保障當地常住人口的基本公共文化服務需求。其次，“轉移支付”制度對推進民族地區基本公共文化服務均等化發展起著至關重要的作用，這也是實現區域之間公共文化服務均等化、減少政府收入差距和實現政府服務供給目標的重要手段。民族地區財政收入受到自身經濟發展水平限制，財政貧困成為制約公共文化服務均等化推進的關鍵因素。因此，要增加基層公共文化服務財政投入比例，在制定財政轉移支付計劃時，要增加對民族地區轉移支付的比重，在公共文化服務正常供給的基礎上，設立民族地區公共文化服務專項資金，用于民族地區特色文化服務供給，做到?？顚Ｓ?，針對民族地區民族文化、民族習俗、生活習慣等可以直接受益的方面進行精準供給；要更加注重橫向財政轉移支付，充分利用“對口支援”，不斷完善公共文化服務轉移支付體系。由于民族地區財政支持能力較弱，只依賴中央縱向財政轉移支付難以有效推進基本公共文化服務均等化，還需要依賴橫向財政轉移支付支援形式，但政府要對支援資金編制詳細的使用計劃，對使用支援資金的具體文化項目進行公示，避免工作浮于形式，防止“政績工程”出現。

（二）建立健全政策體系，完善基本公共文化服務法律保障機制

推進民族地區公共文化服務均等化，需要不斷完善政策制度，努力實現公共文化服務多元化供給，不斷完善民族地區基本公共文化服務、設施的特殊性政策。針對民族地區文化場館服務供給以及民族文化傳承隊伍建設、展覽、展演等多個方面，頒布管理細則，以期使民族地區文化場館運行、民族文化傳承隊伍建設等各類公共文化服務供給方式更加規范化、合理化。不斷完善民族地區公共文化服務人才政策體系，通過人才政策為公共文化服務供給工作相關領域引進相關專業人才，給予新引進人才相對于普通城鄉地區相對優厚的福利待遇，以此來增強他們的公共服務動力［10］。對于具有民族特色的非遺文化產業，可以向非遺傳承人提供一定程度的經濟支持，完善非遺文化宣傳推廣策略，使他們可以最大限度發揮民族特色文化服務供給功能。為新鄉賢人才提供相應的政策支持，使其可以在民族地區公共文化服務供給中扮演重要角色，要不斷完善新鄉賢人才挖掘登記制度，對于有意回鄉從事公共文化相關行業的新鄉賢，要給予相應層次的人才補貼及住房補貼，同時通過發放證書、評定職稱等方式，對新鄉賢人才進行激勵。

推進民族地區公共文化服務均等化，要不斷建立健全公共文化服務法律體系，堅持可操作性及導向性兩個基本原則，做到有效結合民眾現實需求，深入貫徹執行各項基本法規以及地方性法律規章，將公共文化服務相關政策法規更好地落實到基層。根據不同民族地區發展特點，研究并確定相應的指導標準，積極聽取各層級反饋意見，依據各層級反饋意見對法律法規進行必要補充，填補現有空缺，力爭做到現有法律法規涵蓋公共文化服務全部內容。對現有法規體系設置定時更新機制，確保法規指定的時效性，能夠有效提高推進民族地區基本公共文化服務均等化工作效率，加強對民族地區人民文化權益的保護。

（三）推動公共文化服務與民族特色文化互動融合發展

豐富的民族文化資源為促進民族地區公共文化服務提供了天然的優勢，這也意味著，在不同的民族習俗、民族特色文化等背景下，民眾對基本公共文化服務的需求存在著很大的差異。地方政府在建設公共文化服務體系過程中，必須充分考慮不同地區間的文化差異性以及民眾的個性化文化需求，加大對不同習俗、不同文化傳統背景下自主公共文化服務供給模式的扶持力度，充分挖掘并利用豐富的民族文化資源。要著重挖掘鄉土文化資源，民族地區的民俗文化經過歷史的長期沉淀，其中有諸多值得借鑒的價值觀念、道德倫理等，可以成為有效推進民族地區公共文化服務供給的精神工具，依托民族地區良好的家風、民風，找到鄉土文化資源與公共文化服務之間的融合點，以此來營造良好的公共文化氛圍。積極發展非遺文化產業、文化體驗，將非遺文化產業發展納入公共文化服務體系，對民族地區非遺文化產品進行充分挖掘，豐富公共文化活動內容，力爭在民族地區現有民族文化基礎上形成規模較大的非遺文化產業鏈，同時鼓勵民族地區民眾主動參與到非遺文化產業鏈建設中來［11］。加強圖書館、文化館、博物館等少數民族語言館藏建設，以保證民族地區公共文化服務有對應的載體，讓各族群眾能就近、便捷地享受到基本公共文化服務。

（四）建立健全科學合理的績效考核制度與監督機制

推進民族地區公共文化服務均等化，建立健全科學合理的績效考核制度和監督機制尤為重要。要將民族地區基本公共文化服務均等化水平納入各級政府的績效考核指標，考核結果作為下一年度各級政府財政預算、收入分配的重要依據，以此增強各級政府對基本公共文化服務供給的重視程度，強化各級政府推進公共文化服務均等化的發展動力。以期通過科學合理的績效考核，對已完成工作進行檢查評價，及時發現工作過程中問題所在。

健全民族地區公共文化服務供給監督機制，要同時兼顧內部監督和外部監督兩個方面。在內部監督方面，要在各級政府內部設置專項監督管理小組，對民族地區基本公共文化服務均等化推進工作進行監督。加強對公共文化服務資金管理使用情況的監督與審計，提高資金使用效率；及時監督公共文化服務政策執行是否到位、工作人員個人素質是否符合工作要求、工作過程中是否做到有效結合現實需求等；對公共文化服務各類型基礎設施是否投入使用、是否對基礎設施及定時維護等方面進行定時核查，以此確保公共文化服務供給的公平性及安全性。在外部監督方面，可以針對民族地區公共文化服務供給工作引入第三方評估機制，按照公共文化建設體系與標準開展客觀、公正的評估工作；主動接受民族地區人民對基本公共文化服務供給工作進行的詢問、建議、檢舉、揭發等多種形式的監督。最終提高民族地區各級政府基本公共文化服務供給能力以及服務質量，確保文化民生底線。