鄉村振興戰略下運城市農村生活垃圾治理問題研究

薛 怡,李志剛

(鄭州大學 政治與公共管理學院,河南 鄭州 450001)

鄉村振興戰略是新時代我國“三農”工作的總抓手,改善農村人居環境,建設生態宜居和美鄉村是實施鄉村振興戰略的重要任務。 農村生活垃圾治理是改善人居環境的基礎性工作。 自2018年農村人居環境整治三年行動實施以來,各地區各部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署,經過全面扎實地推進農村人居環境整治,扭轉了農村長期以來環境中存在的“臟亂差”現象,村莊環境基本達到干凈、整潔、有序,農民群眾環境衛生觀念發生可喜變化,生活質量普遍提高[1]。 2023 年中央一號文件強調:“扎實推進農村人居環境整治提升。 加大村莊公共空間整治力度,持續開展村莊清潔行動”[2]。 這表明全面推進鄉村振興戰略對整治農村人居環境和農村生活垃圾治理提出了更高的要求。

1 研究現狀

我國在探討農村生活垃圾治理方面起步較晚,但在該領域已有一系列的研究成果,集中體現在以下三個方面:(1)從治理主體來看,我國的農村生活垃圾治理主體具有多元化的特點,政府在治理實踐中起著不可忽視的主導和推動作用[3]。群眾對農村生活垃圾治理工作的參與積極性不高,群眾、社會組織等社會力量的參與度較少,不符合當前所提倡社會治理的理念[4]。 (2)從農村生活垃圾治理過程中存在的問題來看,我國農村地區自然環境、社會結構、地方文化、生活習慣存在差異,很多農村地區并未建立有效的垃圾分類機制,分散的垃圾收集點、不便利的交通、較強的農村地域差異性等在一定程度上制約了農村生活垃圾分類收運和管理的系統化和信息化[5]；在“熟人社會”氛圍濃厚的農村,農村生活垃圾治理被納入績效考核,形成了以村干部為核心的新的干部圈層,農民的主體地位被忽視,責任感削弱,不利于農村的可持續發展[6]。 (3)在農村生活垃圾治理對策的研究上,葉大鳳等[7]認為要形成上下互動合作的公眾參與環境監督與問責制度,為公眾參與治理提供制度保障。 楊紫洪等[8]強調村民的環境滿意度對村規民約影響村民出資意愿的正向調節,建立完善農村生活垃圾治理的長效運行機制。 李佳鵬等[9]選用系統GMM 方法實證分析中國財政收支及自主度的分權制度對農村人居環境的改善具有顯著的正向影響作用,提倡要按照財事權相匹配原則完善基層財政體制,為農村人居環境改善提供財力保障。 胡溢軒等[10]認為應引入互聯網技術,各主體要搭建開放共享的環境信息獲取渠道和常態化的交流平臺,以滿足不同主體的信息需求。 金瑩等[11]提煉出農村生活垃圾治理模式下的各行為主體深層次的行動邏輯,認為生活垃圾分類機制還尚未成熟的農村地區應將地區實際與模式適用的客觀條件充分對應,以因地制宜。

我國農村生活垃圾治理研究的內容和深度取得了明顯的進步,但還處在對垃圾分類模式的試點研究階段,經驗并未延伸到我國偏遠的農村地區,對差異性分析較少。 因此,我國農村生活垃圾治理應遵循因地制宜的原則,深入農村地區的自然地理環境和社會經濟現狀,借鑒國內外先進的研究經驗與成果,直擊當地的實際問題,推動我國農村生活垃圾的治理進程。

本研究以運城市X 村為例,從鄉村振興的視角出發,采用問卷調查和訪談的研究方法,在了解運城市X 村生活垃圾治理情況的基礎上,分析農村垃圾治理過程中存在的問題,并提出解決措施,以幫助改善X 村的人居環境,繪就鄉村振興的新畫卷。

2 運城市X 村生活垃圾治理現狀調查

2.1 調查對象基本情況

X 村隸屬于山西省運城市稷山縣稷峰鎮,位于稷山縣縣城的西側。 全村分為9 個居民組,共有995 戶,常住人口近3 100 人,老人和兒童居多,大部分青年、中年選擇外出務工。 據統計,2022 年X 村人均可支配收入為1 萬～2 萬元,經濟發展水平較低。 該村占地面積508 hm2,小麥、玉米和板棗是主要的經濟作物。 村內設施較為完備,交通便利,主要道路成“H”字形。 每月農歷的初五、初九、十五、十九、二十五和二十九共6 天進行集市活動。

2.2 調查方法

本次調查主要采用問卷調查和訪談的方法(見表1),著重關注該村農民參與垃圾治理的情況。

表1 調查方法與數據收集

問卷由三部分組成:第一部分調查目標人群的基本情況,第二部分調查該村的生活垃圾治理現狀,第三部分調查農民對本村生活垃圾治理的認識。 問卷調查采用不記名方式,設計單項選擇和多項選擇題兩種形式,問題通俗易懂,方便獲取真實情況及分析,調查對象是居住在X 村的所有村民。 另外,問卷調查主要分網上問卷和紙質問卷兩種,共發放124 份,收回有效問卷124 份。 紙質問卷共20 份,網上問卷共104 份,在集會時間,在村街道采取微信掃碼的方式填寫問卷。

訪談人員主要是村委會工作人員、清潔人員和村民,共7 人,其中3 位村民,2 位村委會工作人員,2 位X 村環衛人員。

2.3 調查結果與分析

2.3.1 受訪者基本情況

據統計分析,在本次回收的124 份有效問卷中,女性受訪者74 人,占比59.68%；男性50 人,占比40.32%；男性人數稍少,確實符合當下農村中的男性外出務工,占比較少的實際情況。 按照年齡劃分,處于41 ～60 歲的中年人比例最多,共59 人,占比47.58%；20 歲以下僅有5 人,占比4.03%,在20 ～40 歲之間的共36 人,占比29.03%；60 歲以上的24 人,占比19.36%。 種植業是X 村村民的主要產業,受訪者年齡主要集中于20 ～60歲,是家庭中主要的勞動力人群,有處理家庭生活垃圾的經驗和經歷。 在文化程度上,填寫問卷者中沒有接受過教育的共19 人,占比15.32%；小學學歷共17 人,占比13.71%；初中文化程度的共49人,占比在39.52%；高中或大、中專學歷的人數在24 人,占比19.35%；本科學歷及以上15 人,占比12.1%。 調查對象的文化水平不高,反映出X 村目前整體教育水平偏低的狀況。 總體來看,本次調查統計信息符合實際,能夠反映和代表X 村居民的實際情況。

2.3.2 生活垃圾產量

農村經濟發展狀況、居住人口密度和地理位置是影響居民垃圾產量的重要因素。 X 村距離縣城較遠,農戶居住集中,人口密度大。 據統計,村民產生的生活垃圾類型最多的是易腐蝕垃圾(如廚余垃圾等),占比達到62.1%；產量第二的是可回收垃圾(如廢紙皮、 廢塑料等), 占比為19.35%。 村民每日生活垃圾產量如表2 所示。

表2 X 村村民每日生活垃圾產量

2.3.3 農村生活垃圾的收集和處理現狀

在2017 年以前,X 村的生活垃圾沒有規范化的處理,村民在自家門口自建垃圾池,再由三輪車等工具送至荒地處,極大地污染了空氣、土壤和水源。 鄉村振興戰略提出后,山西省政府積極響應國家號召,先后推出了多項關于整治農村生活垃圾的政策和具體實施文件。 稷山縣從2018 年開始積極開展農村村莊環境治理專項活動,截止到2023 年,X 村已根據上級指示和自身需求共申領95 個垃圾桶,用于本村的垃圾定點投放。 X村垃圾治理工作由村委工作人員帶頭負責,成立垃圾收治小組,為垃圾分類和處理提供有效的支持。

我國農村人居環境整治市場化探索經歷了自發實踐(垃圾清運等單環節外包)、民營化浪潮(“服務外包+政府采購”等方式)和政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,簡稱PPP)三個階段[12]。 其中PPP 模式作為一種公私合作關系,通過市場化的運營方式,為公眾提供更高質量的公共產品和服務[13]。 稷山縣的垃圾收集和處理采用PPP 模式,由長沙中聯重科環境產業有限公司進行投資建設和運行。 盈聯城市環境服務有限公司在2019 年9 月開始負責該縣的農村生活垃圾收集和轉運,并實行“村收集、鎮轉運、縣處理”的管理模式,7 個鄉鎮各自建設一處垃圾中轉站,其中稷峰鎮管村垃圾中轉站承擔44 個行政村生活垃圾的轉運工作,在稷山縣城市生活垃圾綜合處理廠進行“分選+回收+制塑+衛生填埋”[14]。

X 村垃圾桶是沿“H”型主要街道每40 m 處投放兩個垃圾桶,分別為可回收垃圾桶和不可回收垃圾桶,承載30 ～40 戶的垃圾；盈聯公司的垃圾車每3 d 進行一次垃圾桶的收運,轉送至稷峰鎮管村中轉站,進行統一處理。

在X 村生活垃圾治理過程中,絕大多數居民(占比90.32%)都有將垃圾放在指定地點的好習慣。 有53.23%的村民認為,村委會和村民在垃圾處理中發揮的作用是最大的,24.19%的村民認為,企業(垃圾收運處理公司)應承擔生活垃圾處理的主要責任,22.58%村民認為政府有關部門才是生活垃圾處理中的主體力量。 這些數據表明,X 村村民對垃圾處理事項具有較強的責任感,能夠正確認識到垃圾治理的主體是村民本身,這為后續解決X 村存在的問題奠定了堅實的思想基礎。

3 X 村生活垃圾治理存在問題

根據調查問卷的具體情況,借鑒國內外生活垃圾治理經驗,X 村農村生活垃圾治理存在的問題主要集中于基礎設施不完善、投入資金不足、缺乏宣傳教育及村委會責任缺失等方面。

3.1 垃圾處理設施不完善,居民滿意度不高

X 村實行的是“村收集、鎮轉運、縣處理”的管理模式,但負責垃圾收治工作的中轉站覆蓋范圍廣、垃圾收運間隔時間長、垃圾桶數量少、垃圾分類桶只有綠色和灰色,需服務人數遠超其承載容量,時常有垃圾堆積的現象。 調查數據顯示,58.87%的村民表示村內垃圾處理設施數量不夠,無法滿足需求；26.61%的村民認為垃圾處理設施相對充足；僅有14.52%的村民認為垃圾處理設施充足。 垃圾收集設施的不足使得村民習慣于將垃圾混合處理,對垃圾分類處理要求不高,極大地增加了中后期垃圾處理的人力和時間成本,垃圾處理基礎設施有必要進一步改善改進。 此外,負責X 村公共衛生環境的垃圾收治小組所使用到的清掃工具屬于消耗品,磨損較大,也沒有及時更換,時常需要小組成員自備。

村民對農村生活垃圾處理效果不甚滿意,選擇“不滿意”選項的村民占了30.65%,選擇“比較滿意”的村民占了37.9%,選擇“滿意”選項的村民占比31.45%。

3.2 運營的投入資金不足,資金渠道單一化

政府對農村生活垃圾處理的費用承擔比例超過九成,每個農村生活垃圾收集和轉運設施平均投資需求大約在30 萬元[15],社會資金和自籌資金的缺乏會影響垃圾治理進程,減緩鄉村生態振興的步伐。 X 村治理生活垃圾的資金主要來源于政府撥款,極少部分源于集會收取的攤位衛生費,資金獲取渠道單一。 村委會薛某表示,縣里每年對PPP 項目有專項資金進行運營和維護,年初也會根據實際情況將資金下發,基本上在2 000 ～3 000 元,但這錢也不夠,需要自己想辦法,集會的時候收取2 元錢打掃費買買掃帚,給保潔發工資。

治理農村生活垃圾是一項耗資巨大的公共服務項目,在PPP 模式中,公共部門支付服務費與垃圾整治費用的差額是第三方承包機構的主要收益,追求利益最大化的企業總想盡可能地降低成本[16]。 對社會資本的吸收和使用不充分,缺乏政府在政策方面的支持,使得PPP 模式難以發揮效用,也無法解決現存問題。 為此,治理資金需要統籌各方努力,開發資金渠道。 問卷結果顯示,48.39%的村民樂意繳納垃圾清潔費,這一部分的居民中,46.67%的村民傾向于每月繳納2 元及以下,40%的村民樂意支付2 ～5 元。 可以從實行垃圾收費制度的角度出發,增加經費收入。

3.3 垃圾分類意識弱,缺乏宣傳動員

垃圾分類是貫穿垃圾治理全過程、降低治理成本的關鍵部分。 農村居民基于其心理情感,積極參與到生活垃圾分類治理中,養成分類投放與收集的良好習慣,有助于從根源上解決農村生活垃圾治理問題[17]。 村民能正確認識到村委會和村民是垃圾治理的重要主體,但是X 村的生活垃圾治理效果并不盡人如意。 一方面,X 村村民對垃圾分類水平的標準認識模糊,清楚垃圾分類的人數僅占23.39%,比較清楚的人數占29.84%,不是很清楚的人數占33.06%,完全不了解的村民占13.71%。 另一方面,X 村村委會宣傳教育工作完成得不理想,有近一半的村民表明X 村基本沒有進行過垃圾分類宣傳,40.32%的村民則反映X 村偶爾進行垃圾分類宣傳,僅有12.1%的村民表示X 村經常進行垃圾分類宣傳。 垃圾分類的宣傳內容一定要全面、新穎,能增強治理主體的環保意識和責任感,以達到更好的鄉村治理效果。 在訪談過程中,村民A 表示,“我天天在這下棋,沒看到過這(宣傳欄)有說垃圾分類,電視上天天說‘垃圾分類,從我做起’,我哪會這個啊?！彪m然當地村民意識到自己也需要參與到農村生活垃圾治理中,但是受到自身文化水平有限、村委會宣傳動員不足等多方面的限制,其參與程度并不高。 如何發揮宣傳教育的潛移默化的引導功能,也是X 村下一步要重點關注的工作。

3.4 村委會回應不及時,缺乏監督檢查

各村委會對本村的垃圾環保工作負主要責任,由村委會的人員根據本村整體工作開展情況,合理選出1 ～2 名分管負責人成為監督第三方主體工作、對接上級指示命令并匯報工作、動員村民的聯絡人,要充分加強與上級政府及第三方的溝通交流,但在實際工作中,村委會并不會插手干預環衛第三方市場主體的工作。 在訪談時村民B 談到,“一到過年的時候,垃圾車不來,放的炮仗就堆在垃圾桶旁邊,我家住街面上,看著心里難受,打掃了好幾次,但是也沒地方處理,來親戚的時候,都覺得有些丟人。 在微信群里面也催過,但是沒人管?！痹诖汗澠陂g,X 村垃圾桶嚴重溢滿,無人出面處理,村民與村委會發生沖突。

村委會在日常工作中需要承擔各方面的任務,例如黨建、扶貧等,這些事項大多數采用“一票否決制”進行決策。 而X 村垃圾收運工作一般都是由鎮政府簽訂的第三方(即稷山縣盈聯城市環境服務有限公司)來完成的,村委會實際可介入的權力受到較大限制,缺乏積極性,有關企業與村居民之間缺乏溝通協調,一定程度上加重了雙方之間的矛盾,村民難以認同和信任第三方企業,長遠來看,增加了農村生活垃圾治理的時間和成本。 村委會也忽視了對企業環衛工作的監督檢查。

4 促進X 村生活垃圾治理的對策建議

通過問卷調查、走訪交流,明確X 村生活垃圾治理中出現的問題,將從配套設施、資金、宣傳及村委會責任四個層面提出有關對策建議,幫助X 村解決治理過程中的問題,進而提升X 村生活垃圾治理效果,真正地讓農村居民對居住環境感到滿意,推動鄉村振興戰略貫徹實施,以期為存在此類問題的其他村莊提供參考對策。

4.1 完善配套設施,提高居民滿意度

4.1.1 加強基礎設施建設

農村生活垃圾治理是一項長久性、全面性的工作,垃圾收運基礎設施建設和完善對村民滿意度有顯著影響,農戶參與垃圾治理的積極性是治理的重要保障。 縣級政府要統籌規劃生活垃圾基礎設施建設,合理布局農村生活垃圾的分類、收集、轉運、處理或資源化利用的設施,建立和落實生活垃圾源頭減量、資源綜合利用和無害化處理體系建設[18]。 具體來講,要借助互聯網技術,合理劃分垃圾中轉站的服務范圍,爭取設施利用最大化,對人口數量較多的鄉鎮,按照實際需求科學布局,適當增加中轉站數量,以保證垃圾收治管理系統的正常運轉。 建立健全運行保障機制,吸引第三方服務公司加入,采用垃圾壓縮轉運解決承載范圍過大問題,因地制宜建設一批小型化、分散化、無害化的生活垃圾處理設施,提高收運效率,提升農村生態環境質量。

4.1.2 科學應用設施設備

村委會在申領垃圾桶、清掃工具之后,要充分考慮本村居住人口密度及生活垃圾產量的實際情況,科學定點投放垃圾桶,增加垃圾桶數量,縮小垃圾桶的承載范圍,定期對垃圾桶進行消毒殺菌,降低對空氣、土壤和人體的影響,及時更換清理設施用具,補齊設施不足的短板,滿足村民需求,形成獨具特色的垃圾處理模式。 還要加強與第三方的溝通協調,靈活調整節假日垃圾收治工作,增加垃圾車運輸次數,提高生活垃圾回收治理的效率,營造干凈、整潔的農村環境,以加快鄉村振興的步伐。

4.2 拓寬籌措資金渠道,保障垃圾設施運營

4.2.1 放寬企業限制,優化PPP 模式

農村生活垃圾處理是一項需要在前、中、后期都持續投入大量資金的工程,必須要探索開發更多的籌款渠道,保障農村生活垃圾長效治理,為建設干凈、整潔的新型農村提供動力支持。 盡管稷山縣已經在農村生活垃圾治理方面應用起PPP模式,但不斷完善PPP 模式、創新融資方式仍是重中之重。 縣級政府應盡快完善市場準入和退出機制,取消不必要的審批限制,拓寬與第三方合作的渠道。 同時,稷山縣政府必須考慮自身實際情況,既不能盲目跟風引進第三方市場主體,又要去激發市場活力,做好自身優勢和劣勢分析,重視招商引資的質量。 對主動參與且符合條件的企業,提供相應的政策支持,幫助他們更好地適應當地營商環境,有針對性地滿足農村居民的需求。

4.2.2 建立垃圾收費制度,增加村民投放成本

從農村生活垃圾治理成熟的示范區看到,垃圾收費制度是開拓資金來源渠道的重要措施,也是貫徹“污染者付費”原則、促進循環經濟發展和推動合作治理的重要保障。 推行農村生活垃圾處理農戶付費制度一定要基于農民的自愿參與,要自下而上進行動員,避免行政命令式的實施[19]。通過實驗的方式建立起使村民滿意且承擔得起的收費辦法,在試行階段,村委會可每月定期定額收費,在此基礎上收集意見,評估具體實施效果和村民可以承受的合理范圍,不斷修正調整收費金額。另外,要建立完善的監督程序,以確保收費資金的合理使用及?？顚Ｓ?。 鄉鎮政府應加強對所轄村莊生活垃圾處理收費制度的監督和考核,并提供相應的政策指引和業務支持,以促進財政補貼和村民合理分擔機制的順利實施。

4.3 強化宣傳力度,引導村民積極參與

4.3.1 開展環保宣傳活動

農村生活垃圾治理需要通過加強環保宣傳工作,培養村民的環保意識,調動村民參與的積極性,有效緩解農村垃圾治理的壓力,提高治理效率和質量,營造良好的農村環境。 加強農村環境教育,村委會應著力于環保政策宣傳工作,通過采取制作彩頁、發放宣傳手冊及張貼宣傳標語等方式,向村民傳遞有關垃圾分類等信息,包括垃圾隨意傾倒和露天焚燒的危害、農村垃圾污染的嚴重程度以及對人體的健康影響等[20],更全面地了解垃圾治理不當的危害性。 對于年齡較大或文化程度較低的村民,村委會可以派遣志愿者上門宣傳講解,增進村民對垃圾治理工作的認識。 再者,定期邀請行業專家和學者,通過宣講會、座談會向村民普及垃圾治理知識。 組織環保個人和環保家庭評選活動,表彰環保模范并頒發獎品和生活用品,幫助村民培養更多的環保意識和責任意識,促進垃圾治理整體工作的開展。

4.3.2 引導村民有序參與垃圾治理工作

針對村民在參與過程中存在的主觀偏向等問題,村委會必須要發揮引導作用。 幫助村民改掉不文明的生活習慣,切實落實垃圾分類的要求,將垃圾進行正確分類并投放到指定位置,有效地提高垃圾治理的效率和質量。 村民可以聯合制定該村的村規民約以規范自身行為,清楚地認識到自己的行為對環境造成的影響,通過全程參與發現問題,以適當的方式提出建設性意見,幫助村委會解決問題,推動治理工作的順利進行,打造一個干凈、整潔、美麗的鄉村環境。

4.4 增強村委會回應性,建立有效監督機制

4.4.1 增強村委會回應性

在農村“熟人社會”的社會結構中,村干部扮演著村民、村莊“代言人”和基層政府的代理人三重角色,督促村干部必須有所行動,接受來自各方的督促。 增強村委會回應性。 村委會及時有效地回應村民的關切和反映是做好工作、辦成事情的重要基礎,不及時地回應容易引發矛盾和沖突,降低村民對村委會的信任度和滿意度。 村干部必須要變被動為主動,回應村民關切的問題,加強與第三方的溝通交流,督促企業更多關注垃圾的收運、處理工作,提高農村生活垃圾處理效率,提高村居民對企業的認可度。 同時,村委會要加強溝通渠道建設,村干部要利用現有的傳播媒介(如村內廣播、公示欄、微信工作群等),及時了解民情民意,化解雙方垃圾處理工作中的矛盾,促進村民與村委會之間的和諧關系。

4.4.2 建立有效的監督機制

在政府、第三方和村民合作治理的過程中,要加強對村委會的監督,完善監督考核制度,避免失責失職。 政府要及時掌握各鄉鎮生活垃圾工作進展情況,不定期檢查各鎮各村莊的工作成果,把農村生活垃圾治理等環保問題納入地方政府的政績考核體系,同時提高農村生活垃圾治理指標在政績考核中所占權重[21]。 鄉鎮政府也需要針對村社衛生死角和背街小巷中存在的“臟亂差”問題加強整治,強化全鏈條監管、全方位監管的動態管理過程。 村民可以向政府或企業提出建議和反饋來維護自己的合法權益,以保證X 村生活垃圾治理能長效長治,為推動鄉村振興注入強勁的環保動力。

5 結語

綠水青山就是金山銀山。 在國家鄉村振興戰略的實施過程中,農村生活垃圾治理是其中的重要一環。 農村生活垃圾治理工作仍有巨大發展空間,應該充分發揮政府在改善人居環境中的主導作用,采取因地制宜的措施,完善配套措施,健全監督機制以提升治理效果。 村委會應承擔起相應的責任,加大垃圾分類宣傳力度,積極引導村民進行有序地垃圾治理活動。 每個村民應承擔起責任和義務,做環境的守護者,真正改善農村人居環境,實現鄉村振興背景下的美麗鄉村建設。