檢察機關實質性化解行政爭議定位探究

韓忠偉,殷 虹

(甘肅政法大學 法學院,甘肅 蘭州 730070)

一、 探究前提:檢察機關實質性化解行政爭議體系的規范構成

《行政訴訟法》第1條規定:“為保證人民法院公正、及時審理行政案件,解決行政爭議,保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督行政機關依法行使職權,根據憲法制定本法”。作為《行政訴訟法》開宗明義的第一條,該條款將“解決行政爭議”作為行政訴訟制度構建的目的。這給依托于行政爭議解決的行政爭議實質性化解理論預設了前提。檢察機關是肩負保障人民合法權益、監督依法行政的法律監督機關,行政爭議實質性化解,正是檢察機關立足當前司法實踐及自身職能以切實進行檢查工作的重要體現。

行政爭議實質性化解的發展邏輯,在于檢察機關存在的政治性基礎之一是服務大局、保障民生。檢察機關通過擴大爭議解決范疇、增加爭議解決效果和拓寬爭議解決途徑,將行政爭議進行組織化解決,以實現其滿足公眾利益訴求的內核。因此,早在2009年,經最高人民法院印發的《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中“爭議的實質性化解”就被提出,以解決行政案件上訴率高等一系列問題。而后,2019年最高人民檢察院在全國檢察機關開展的“加強行政檢查監督 促進行政爭議實質性化解”的專項活動中,對于行政爭議實質性化解的路徑不斷探索。2021年6月,《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》將“行政爭議實質性化解工作”落實在法律文本中,對檢察機關履行法律監督職責提出了明確要求。同年8月,又以司法解釋的形式在《人民檢察院行政訴訟監督規則》中,強調行政爭議實質性化解工作的基本原則、首要任務和具體方式。

在此背景下,各省、自治區、直轄市也根據本區域實際狀況,開始嘗試實質性化解行政爭議的新途徑。福建省檢察院出臺《關于建立行政爭議實質性化解“線路圖”工作機制意見》,創新發展多元化糾紛解決機制,以應對實踐中爭議產生的更新迭代;吉林省檢察院出臺《關于支持法治政府建設營造良好經濟發展軟環境的實施意見》等文件,以源頭治理的方式,減少行政爭議的產生;江西省檢察院出臺《關于在行政檢查工作中積極做好行政爭議化解工作的指導意見》,將化解對象及化解措施作出細化規定,切實指導化解爭議工作。雖然在中央和地方范圍內,對行政爭議實質性化解都有相關規定出臺,但在具體實踐中,就該項工作產生的認識分歧仍有遺存,因此,加強基礎理論性研究,是化解實踐難題、解決爭議矛盾的前提,也是檢察機關實質性化解行政的必經之路。

二、 性質爭鳴:既有觀點分析

確定檢察機關實質性化解行政爭議的制度定位,首先要對現行行政檢察制度的關系進行剖析。目前,學界對于二者的關系,以及有關制度定位存在不同的聲音,確定檢察機關實質性化解行政爭議是否是檢察職能的創新、是否與現行檢察制度有沖突,成為了學界亟待解決的問題。由此產生了法定職責說、權利救濟說、職能延伸說等多種理論。本文認為,應當在深入分析現有學說的背景下,把握檢察機關實質性化解行政爭議的制度定位。

(一)法定職責說

法定職責說的本質,是將檢察機關實質性化解行政爭議視作檢察機關的法定職能,其正當性源于“人民檢察院組織法的法律依據和法律解釋空間”[1],由此,可以將其擴大解釋為檢察機關的法定職責。檢察機關實質性化解行政爭議,本質上,就是以檢察監督的方式行使檢察權[2]。行政爭議化解中的“爭議”主要是針對行政訴訟監督案件中的行政爭議,爭議的化解與行政訴訟工作的開展密不可分。換言之,對行政機關針對“爭議”的解決手段,大體上屬于行政檢察的組成因子,是行政檢察的工作方式。

其一,待化解行政爭議的對象與行政檢察監督的對象具有一致性。與法院需化解的行政爭議不同,檢察機關須化解的行政爭議對象,與行政檢察監督對象進行類比后,相似性更高。首先,相較法院需要解決的“程序空轉”“訴非所求”和“無理訴求”三類行政爭議案件。與之不同的是,檢察環節行政爭議的范疇更大,如審判和執行監督的行政爭議、行政非訴執行的行政爭議等區別于法院環節的“爭議”。作為準司法程序的非訴執行程序,當然也是行政檢察監督的延伸;其二,化解行政爭議的具體方式與監督行政檢察的監督方式類似。檢察機關化解行政爭議的方式具有復合性的特點。其中,抗訴、提出再審檢察建議、結證違法檢察建議等具有剛性方式,與行政檢察機關的法定監督方式高度一致。而組織聽證、檢察宣告以及促成和解等不具有剛性的方式,也可以歸類于檢察監督的工作方式中;其三,化解行政爭議的具體要求與監督行政檢察的目標趨同?；庑姓幾h的工作重點在于,針對爭議的解決。其內核在于“案結事了”與“定分止爭”的融合統一。在側面對裁判程序、審查內容、裁判結果的公正性、全面性、有效性提出了要求,這與監督行政檢察工作的根本目的具有相似性[3]。

(二)權利救濟說

有的學者認為,實質性爭議化解不屬于檢察機關的法定職責,其本質是針對司法活動產生“爭議”時,權利救濟的手段。權利救濟說主要依托于,化解行政爭議的具體活動,不屬于檢察機關行使監督權的法定方式,故而,檢察機關實質性化解爭議,作為一種政府基于綜合治理手段下產生的新型司法服務,應當歸屬于權利救濟的范疇。

其一,“化解”不等同于“解決”。不同于法院對于爭議直接以“解決”的方式處理,檢察機關對于爭議則采用了“化解”一詞?；诜稍~匯的視角分析,首先“化解”一詞相較于“解決”而言范圍更廣且主觀性較強,“化解”包括但不僅限于“解決”。以“化解”來進行制度描述,其自身推動、促進解決之意得到彰顯。主要表明檢察權的性質及在行政爭議解決中的功能,突出檢查工作的主動作為,體現了行為的主動性與過程性,同時強調其對行政爭議不具有最終的解釋權,只是通過監督或其他工作措施來推動行政爭議的解決;其二,檢察機關主導的,化解行政爭議的活動,體現為以“我管”促“督管”。立足于檢察機關自身形成的爭議化解機制,是以檢察機關自身為主導、多元主體共同參與的制度體系。相比于法院,行政機關針對爭議的化解方式更具靈活性。

(三)職能延伸說

還有的學者認為,行政爭議化解已經成為一種新的工作機制,應將其視作檢察機關訴訟監督職能的延伸[4]。行政爭議實質性化解檢察參與機制是以促進行政雙方和解為目的,以行政爭議法律關系主體申請或邀請為條件、以提供專業優勢服務為內容,以行政訴訟監督機制為保障機制的行政監察工作機制[5]。相比于將行政爭議化解完全納入行政檢察職責中,將其賦予一定的獨立性,作為檢察職責的外部延伸更為合理。 首先,提出該學說的學者認為,行政爭議化解須被當做整體看待。行政爭議化解的本質上就是一種整合行政監督方式手段的特殊工作方式。這里的行政爭議化解是發揮檢察機關牽引作用,通過綜合運用強調人的主觀能動性,依靠機制來運行和發揮作用?？傮w上,檢察機關的化解方式可以分為:傳統監督方式和新型監督方式兩類。前者包括抗訴、再審檢察建議等傳統意義上的行政訴訟監督方式,后者是針對爭議的其他化解方式。毫無疑問,前者包含于檢察職責的范疇,后者卻不然。但后者與前者有著密不可分的關系,二者的意義都在于對于“爭議”的化解。若將后者單獨進行定義與前者分割尤顯不妥。就此,“職能延伸說”應運而生。

三、 探究結論:對復雜模式的解構

對檢察機關實質性化解行政爭議現有的研究分析可知,行政法學者針對這種行政活動進行研究時,多以行政行為形式化為視角。圍繞著法定職責、權利救濟等嘗試定性[6]。雖然學界對于檢察機關實質性化解行政爭議的法律性質進行了充分的探究,但總體而言,這些定性活動譬如“盲人摸象”,只看到了檢察機關在化解行政爭議時,某一個或幾個特殊節點并進行分析,并不能將檢察機關作出的所有行為形式化定性。諸如此類“殘缺”的性質探究,溯其根源在于傳統行政行為理論存在缺陷。行政行為作為“最常見的公共行政活動方式,是傳統行政法基本概念,是行政活動方式類型化的基石,也是行政主體完成行政任務的手段[7]”行政行為在現代行政結構發生根本變化的今天,依然處于行政法學的核心地位,但其也不可避免的,產生了僵化和抽象的現象,難以達到與不斷變化的行政現實針對性匹配。面對“新”的檢察機關實質性化解手段,運用形式化行政行為已經無法精準定性,祛檢察機關實質性化解行政爭議行為的形式化,運用新的行政行為理論或許能有新的收獲[8]。

(一)厘定檢察機關實質性化解行政爭議的難點

檢察機關化解行政爭議的方式相較于有明確規定的法律監督方式與其他工作方式而言,具有開放性與包容性。這就意味檢察機關化解行政爭議的手段繁多且復雜,難以將其定性為具體類別的行政行為。當前,檢察機關實質性化解行政爭議的實踐工作,可作為樣本進行歸類分析的化解模式主要包括“程序空轉”、當事人不服法院裁判、程序違法。在各個化解模式內部也存在不同性質的化解手段,檢察機關實質性化解行政爭議的手段繁多、性質復雜是定性的難點。

對三種模式作進一步分析可知:首先,“程序空轉”中還可以區分為法院駁回當事人起訴確有不當時,檢察機關抗訴啟動法院程序維護當事人利益,以及法院駁回起訴并無不當時,檢察機關進行的一系列化解活動?？乖V作為檢察機關的職責之一手段較為單一,而檢察機關作出的化解活動手段則較為復雜,利用剛性手段的同時也通過協調、勸導等柔性手段維護當事人的合法權益;其次,“當事人不服法院裁判”中可以依照法院是否有過錯分為兩類,法院裁判確有錯誤的,檢察機關的化解手段主要為抗訴及再審檢察建議。而作為案件眾多且復雜的法院裁判并無不當的情況下,檢察機關僅能就此作出不支持監督的決定。由于其復雜性與特殊性的特點,在此情形內進一步的細化區分才能保障化解手段的實質性落實。在法院裁判并無不當的情況下,將其粗略分為行政行為存在違法、行政行為不存在明顯違法和當事人訴訟確有困難三種情形。行政行為存在違法情形時,檢察機關的任務在于促進行政機關糾正其錯誤的行為,以達到對行政當事人合法權益的救濟。行政行為不存在明顯的違法情形時,檢察機關的任務在于協助行政當事人厘清法律事實進而回歸理性、習俗罷訪,承擔“釋法說理”的職責,以達到糾正當事人法律認識偏差、維護社會輿情穩定的效果。若存在行政當事人由于行政訴訟導致生活保障確有困難,此時檢察機關的任務在于協調司法、民政、社會等救助方式,履行自身社會責任與義務,以達到傳遞司法溫度、建設和諧社會、體現人文關懷的目的;最后,解決“程序違法”,多為對于法院在進行行政審判程序中或審判后的執行互動中產生的違法行為的化解,可分為審判程序違法以及審后執行違法兩種情形。檢察機關針對這兩種行為均可以檢察建議的方式進行爭議化解,不同的是,在前者作出檢察建議的同時,法院與檢察院可以共同進行爭議化解,協調、及時地推進爭議化解工作的開展。通過分析可知,檢察機關化解爭議的手段較為復雜,盡管在一個情形下,化解手段的性質與方法也不盡相同。對復雜的化解工作以傳統行政行為形式化的方式進行定性困難重重。

(二)厘定檢察機關實質性化解行政爭議定性的嘗試

基于檢察機關實質性化解行政爭議行為的復雜性,本文擬將定性工作以“兩步走”的方式推進:第一步,對爭議化解行政行為進行祛形式化分析,這意味著不對行政行為——化解爭議的本身進行整體或分類化定性,以祛形式化的手段對其進行歸類分析;第二步,在祛形式化的基礎上分理出“勸議性爭議化解手段”的概念,將檢察機關在化解行政爭議中具有勸導性、建議性的行政活動剝離出來,與諸如檢察建議、抗訴等“傳統爭議化解手段”區別,準確把握爭議化解的內涵。

第一步:祛形式化分析。對檢察機關實質性化解行政爭議進行傳統形式化定性存在種類復雜、容易遺漏等問題。形式化定性不利于實踐中實質性化解爭議工作推行,不符合化解爭議及時性、針對性、準確性的具體要求。鑒于檢察機關實質性化解行政爭議運行機制的復雜性,同時對其性質的厘定是以立足實踐為基調進行的,故而對其定性分析的第一步就是對傳統形式化定性的化解,換言之就是對其進行祛形式化分析。為使檢察機關在實踐中針對爭議化解手段靈活運用,同時保障爭議化解“實質性”效果,傳統形式化分類定義尤顯繁瑣,在該種定義下,諸如檢察機關的“解釋說理”“協調勸導”等柔性化解手段的定位尷尬,在實踐中運用此類化解手段缺乏標準化、規范化的制度引導。但在化解行政爭議的工作中,與抗訴、檢察建議等傳統爭議化解手段有著相同的作用,是傳統爭議化解手段“失靈”后的補救措施,更是在傳統爭議化解手段“不適”時的主要化解方式。由此可知,囿于形式化定性視角中,種類復雜、定性不明等問題亟待解決,本文籍此,提出“祛形式化”分析方式,不再以傳統行政行為種類對爭議化解行為進行定義,而是著眼于化解行政爭議的手段本身的強制力分析,將其分為“傳統爭議化解手段”和“勸議性爭議化解手段”。

第二步:分離“勸議性爭議化解手段”。解決勸議性爭議化解手段的界定標準是將其從爭議化解手段中剝離后的首要任務。應當就亟待解決的爭議性質以確定是否屬于“勸議性爭議化解手段”。依爭議性質來看,檢察機關化解的爭議經過司法程序或其他法律程序的化解手段,法律程序已經終結,但是當事人與司法機關或行政機關的對抗性并未消除。這種情形下,作為爭議一方的行政、司法機關在進行司法、行政活動是不存在程序違法,換言之,未出現傳統意義上的“過錯”。這種類型的爭議與傳統意義上依靠檢察機關抗訴、檢察建議等手段救濟的爭議相比,屬于不存在既定化解手段的爭議,所以其情形更為復雜、化解的難度也更高,對檢察機關化解爭議工作也有更高的要求[9]。著眼于檢察機關實質性化解爭議的工作,任何一類爭議都能夠利用勸導、建議的方式作為主要或是輔助的化解手段來進行爭議化解工作。若將所有爭議化解工作中的此類手段集體歸類于“勸議性爭議化解手段”中,則會降低該類手段的可研究性,本文提出的“勸議性爭議化解手段”僅縮小解釋為有且只能由檢察機關作出的、并不存在既定解決方式的爭議。例如,在當事人不服法院裁判且法院裁判并無不妥,行政機關也沒有過錯時,檢察機關通過“釋法說理”的手段協助當事人厘清事實的“釋法說理”的勸導行為;行政當事人由于行政訴訟導致生活保障確有困難,檢察機關協調司法機關、社會福利保障機構的建議、協調行為。

四、 模型架構:勸議性爭議化解的規范化設計

勸議性爭議化解較大程度依靠檢察機關發揮主觀能動性以確定化解爭議的方式,此類模式下,以“勸議”手段進行爭議化解工作天然的在法律控制、規范化管理方面難度較高,這是其性質決定、不可避免的特征。正確運用勸議手段化解行政爭議是檢察機關實質性化解行政爭議工作的重心之一,對于其規范化、常態化的管理和指導是勸議性爭議化解工作順利進行的前提[10]。

(一)權益性爭議化解工作的性質

檢察機關針對行政爭議作出的勸議性工作要依據針對性、及時性和引導性原則,以達到其化解爭議的根本目的。首先,檢察機關作出的勸議性建議要符合針對性的要求,勸議工作要圍繞當事人的訴求開展,不同于傳統爭議化解方式強調對行政行為合法性的審查,而對行政相對人的訴求缺乏關注。然而,勸議工作主要著眼于深入探求行政相對人的根本訴求,并針對不同訴求提出與之相匹配的建議。其次,檢察機關作出的勸議性建議要符合及時性的要求,在發覺傳統化解爭議手段不能或不完全能解決行政相對人的訴求時,要及時提出可操作性的建議。在行政相對人對法院判決結果不理解、對行政機關作出的行政行為不理解時,及時針對行政相對人一系列問題進行答疑解惑,做好“釋法說理”工作,維護社會穩定。最后,檢察機關作出的勸議性建議要符合引導性的要求,行政當事人由于法律認知的差異,在進行行政訴訟活動中,對訴訟請求難以正確把握,倘若出現訴訟結果不符合自身預期的情況,行政相對人往往存在直接認定判決違法的情況,更甚者對司法公正性提出疑問。檢察機關在此情況下作出的勸議性建議作用于行政相對人,解釋相關法律規定、行政程序,勸解行政當事人接受判決,發揮引導作用。

(二)確定“勸議建議表”制度

檢察機關開展行政爭議實質性化解工作依賴于行政當事人與檢察機關的雙重支持與配合。建立健全權益回單制度,適時提高勸議性建議的“剛性”,是其規范化的路徑之一。檢察機關在作出勸議性建議后,針對需要檢察機關提出建議的爭議制作勸議建議表。將爭議主要矛盾、提出的建議若干條和建議人員姓名、職務規范在建議表上。一份交由行政相對人,便于行政相對人隨時查閱,“防止二次建議”,另一份由檢察機關存檔,定時對勸議建議表進行抽驗,以抽驗結果計入公務員年度總結考核。對針對性較高、可操作性強的勸議建議表總結、裝訂成冊傳閱學習。對于需要檢察機關發揮“釋法說理”的行政爭議,檢察機關總結行政爭議相關法律法規及相關案例指導,與行政相關人當面進行勸解工作,將相關法律法規名稱及法條序號、指導案例標號簡記于勸議建議表,方便行政相對人事后自行查閱學習,見表1。

表1 勸議建議表

確定勸議建議表制度,規范行政機關勸議工作的進行,方便了行政當事人,檢察機關勸議工作往往是當場進行,行政當事人對爭議主要矛盾的疑惑性較高,且就相關法律法規的了解性低,一次性、當場作出的勸議活動難以徹底解決行政爭議達到雙方平衡狀態,就同一爭議點的多次解答會導致行政資源浪費、增加檢察機關不必要工作量。勸議建議表便于行政當事人在接受了當場勸議工作后,針對具體勸議內容的復盤,加深對相關內容的理解。行政當事人出現由于自身原因無法進行當場勸議的情形時,可以就爭議主要矛盾、理解難點及自身訴求等情況以紙質或網絡郵件的方式向檢察機關申請制作勸議建議書。檢察機關在收到申請后,應當在七個工作日內制作建議書并反饋,以保障建議實效性。

(三)提升行政檢察人員專業性

引導行政當事人接受判決、對行政相對人進行釋法說理活動要求辦案人員具備深厚的法理基礎同時,商談技巧和能力也不可或缺。換言之,就是要求辦案人員在綜合運用法律法規、司法解釋和其他知道案例的同時,對社會學、大眾心理學也要有一定研究,才能保障勸議工作順利進行,提升相關人員專業素能刻不容緩。對此,首先要重視行政檢察人員業務能力的提升,多渠道、多手段提升人員素能。定期組織交流會、學習會,由專業素能較高的檢察人員分享經驗,集思廣益探討多發型行政爭議,以期達到勸議工作類型化、標準化的新目標。組織檢察人員周期性進行法律法規、相關司法解釋以及指導案例綜合運用方式學習,突破單一化學習方式和內容至上主義,重點著眼于綜合運用方式培養,提升檢察人員綜合素養。其次,法院、司法局聯合培養,提升人員素能。通過派員到法院、司法局進行掛職鍛煉,使檢察人員在參與行政復議、行政審判工作的過程中,把控行政爭議的主要矛盾點,提升勸議針對性,達到增強爭議化解能力的最終目的。最后,規定科學設定爭議化解工作質效評價指標,摒棄單純的以爭議化解率為標準評價標準。設定綜合評價標準,將行政當事人滿意成度、勸議建議表詳準度、爭議化解量相結合,三位一體對檢察工作進行評價。

五、結語

檢察機關參與行政爭議化解工作是建設多元化行政糾紛解決機制、促進案結事了的重要手段。在立足實踐、建立雙贏共贏的理念指引下,探索構建“勸議性爭議化解工作”機制。穩步開展行政爭議實質性化解工作,始終堅持法治思維和法治方式,打造良性互動工作格局。實現檢察機關就行政爭議提出針對性化解建議,推動國家治理體系和治理能力現代化發展進程。