技術審查機制在土地勘測定界中的成效分析
——以昆明市為例

田海濤,洪濤,董國橋,常勇

(昆明市測繪研究院,云南 昆明 650051)

0 引 言

2021年8月國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室、自然資源部、國家統計局發布了《第三次全國國土調查主要數據公報》,明確了加強耕地保護是土地管理工作的重中之重,要求各級部門“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,按照黨中央、國務院的決策部署,采取有針對性的措施加以改進”,即:①堅持最嚴格的耕地保護制度;②堅持最嚴格的生態環境保護制度;③堅持最嚴格的節約用地制度。

土地勘測定界是根據土地征收、劃撥、出讓、農用地轉用等需要,實地界定用地范圍、界址位置,調繪現狀地類并計算面積,為自然資源行政部門用地審批及管理提供科學、準確的基礎資料而進行的技術服務性工作?？梢?勘測定界是建設用地審批的重要環節,也是進行土地管理的重要依據。隨著近年來“多審合一”“多證合一”制度改革,傳統建設用地報批工序煩瑣、勘測定界驗收進度慢等缺陷得到很大改善,但是由于主管機構工作繁雜、技術力量有限,仍然存在驗收及質量管控力度不足的缺陷,加之作業單位技術水平和質量管理能力參差不齊,導致成果存在一定缺陷或隱患。因此,加強勘測定界的質量審驗,就成為做好用地審批首要的任務,也是貫徹公報關于耕地保護、節約用地的前置要求。

1 建立技術審查機制

昆明市市域總面積21 012.156 2 km2,全市2005年、2009年、2012年及2019年(根據“昆明市第三次全國國土調查主要數據公報”)的土地調查數據對比情況見表1所示:

表1 昆明2005、2009、2012及2019年土地利用現狀分類數據對比

從表1中耕地、建設用地及未利用地的面積變化(如圖1所示)可以看出,昆明市近些年來耕地持續減少、建設用地急劇增加的特點非常明顯,因此必須嚴格落實國務院關于用地審批的要求,科學規劃、合理布局,嚴格審批建設用地項目,加強耕地保護力度。

圖1 耕地、建設用地及未利用地面積變化

技術審查是調動第三方服務輔助主管機構進行行政審批管理的一項技術性工作,一些城市將其應用于不動產登記、空間規劃、環境保護等專項業務中,取得了良好效果。昆明市為保障用地審批的工作質量,于2021年7月發布了《昆明市土地勘測定界實施細則(試行)》并明確所有項目在市級驗收(備案)環節須進行技術審查,即設立專項資金采購第三方技術服務對所有市級驗收(備案)項目進行成果審查;同時8月正式推出了“昆明市勘測定界智慧審批系統”(以下簡稱“審批系統”),所有勘測定界項目的申報、審查及驗收意見的下發均通過系統進行。

技術審查內容包括勘測定界控制測量、外業調查、地籍要素測量、勘測定界圖繪制、面積測算等報件成果的正確性、符合性及規范性檢查。技術審查的工作方式分為內業審查、外業審查和專家評審三種方式,即對所有項目進行100%的內業技術審查,對其中的縣級驗收項目按日常隨機抽查或年度抽查方式開展外業審查,對市級驗收項目按日常隨機抽查方式開展外業審查,對省級驗收項目以及跨縣(包括市、區)項目、大型線性工程建設及重點項目開展外業審查及專家評審。

2 制定質量評價體系

現行標準規范中關于勘測定界成果質量檢查的相關規定可概括如下:

(1)《測繪成果質量檢查與驗收》(GB/T 24356-2009),無勘測定界內容,有地籍調查、界線測繪等相關業務的詳細規定。

(2)《土地勘測定界規程》(TD/T 1008-2007),規定了勘測定界的檢查內容、評定等級等內容,但缺少質量元素、錯漏分類等詳細內容。

(3)《地籍調查規程》(TD/T 1001-2012),規定了地籍調查的檢查內容、抽樣比例等內容,缺少質量元素、質量錯漏分類等詳細內容。

(4)《第三次全國國土調查技術規程》《云南省地籍調查實施細則》等相關規程,規定了檢查內容、質量等級等內容,缺少質量元素、質量錯漏分類等詳細規定。

可見,現行的國家標準、行業規范及規程缺乏針對土地勘測定界專項業務的質量檢查詳細規定,而地籍調查等業務雖然與其相關性較大,但由于成果內容不完全相同不能直接套用。

為了科學評定并描述成果質量等級,技術審查針對勘測定界制定了質量評價體系,即將成果劃分為6項內容,在此基礎上設置15個質量元素、31個質量子元素、88個檢查項,并結合檢查項規定了ABCD四個級別的質量錯漏分類。質量元素及子元素見表2,質量錯漏分類(以外業調查成果為例)見表3示例。

表2 質量元素及質量子元素

表3 質量錯漏分類(外業調查成果)

質量評分是在預置100分基礎上根據質量錯漏進行打分,出現A類錯漏或扣分后低于60分則評定為不合格(按58分計),審查得分超過60分則合格;對于通過修改后復審才合格的項目將各批次成果得分的平均值作為該項目的綜合得分。

3 技術審查實施及作用

3.1 審查實施方法

審查整體上遵循先內業后外業、先概查后詳查的工作原則(工藝流程如圖2所示):概查內容包括成果的齊全性、真實性,格式正確性、程序完整性;詳查內容包括控制測量、外業調查、地籍要素測量、勘測定界圖繪制、面積測算及其他成果的正確性、完整性、規范性:外業審查主要檢查地類正確性、測量精度符合性;專家評審主要評審項目實施方法正確性、成果符合性。

圖2 技術審查工藝流程

審查充分利用影像數據、昆明市衛星定位綜合服務系統(KMCORS)等已有數據,采取人機交互、外業實地檢測等方法對成果進行比對及核查,例如:

(1)將用地范圍、勘測定界圖與覆蓋昆明市域范圍的 0.5 m分辨率衛星影像(如圖3所示)套合后進行比對分析,判斷地類地物的現勢性、完整性、正確性。

圖3 覆蓋市域的高分辨率衛星影像

(2)將控制點、界址點的兩套成果(2000國家大地坐標系及昆明2000坐標系成果)利用2020年建成的“昆明市現代測繪基準建設(測繪成果坐標轉換系統)”進行坐標轉換,驗證其正確性。

(3)利用ArcGIS對各項目用地范圍、生態保護紅線、永久基本農田范圍線等進行套合檢查,判斷用地位置、占用面積的正確性。

(4)利用AutoCAD、Python腳本工具提取勘測定界圖中用地范圍線、權屬界線、行政界線以及各圖斑標注的地類代碼和面積信息,與權屬情況表、土地分類面積匯總表等成果進行比對分析,判斷成果正確性。

(5)外業審查時在項目現場對權屬單位的正確性、勘測定界圖現勢性(與現場現狀的符合性)或返回往年地類的合理性及其所附舉證材料進行核驗,并連接KMCORS(站點分布見圖4)對控制點、界址點進行精度符合性檢查。

圖4 KMCORS站點分布示意

3.2 審查作用

自2021年9月26日—2022年7月14日,共審查項目215個,如表4所示:

表4 技術審查項目數量

技術審查的主要作用可概括如下:

(1)避免勘測定界出現重大質量問題或關鍵成果錯漏,有效提高了項目質量。

以2022年4月15日前審查的122個項目為例,其質量等級如表5所示:

表5 初審及復審優良率對比

經過技術審查勘測定界項目的優良率由45.9%提高到63.1%,項目最終成果中不存在A類質量錯漏或扣分不合格情況,質量得到保障。

(2)建立技術審查數據庫對項目進行管理,以此為基礎輔助主管機構進行質量監督檢查等管理工作。

利用ArcGIS軟件建立GDB數據庫,將各項目用地范圍為基礎按審查年份、流水號編訂審查編號,并將項目名稱、委托單位、施測單位、用地面積、審查日期、審查得分、修改情況等基本信息作為屬性分別錄入數據庫(如圖5所示),在此基礎上進行匯總分析,獲得各項統計表格。

圖5 技術審查數據庫

①輔助昆明市年度測繪地理信息監督檢查工作。以2022年4月15日前審查的122個項目為例,其生產單位共44個,各單位完成的項目數量、修改(復審)次數及質量得分如表6所示:

表6 各單位完成項目數量及質量得分

各單位的平均分、復審情況可間接反映出其質量控制能力和技術水平。在年度測繪地理信息質量監督檢查工作時,可以針對部分得分較低、修改次數較多的單位進行重點檢查提高監督檢查的工作效果。也可將評分較高的單位及項目進行公示,起到示范作用。

②輔助主管機構進行技術培訓。以2022年4月15日后審查的93個三調標準項目為例,初審共發現錯漏數量611個,錯漏分布情況如圖6所示:

圖6 錯漏類型數量分布

控制測量、外業調查、地籍要素及其他錯漏占比最大,其中控制測量的錯漏情況如表7所示:

表7 控制測量錯漏統計

根據表7結果,可以在重大項目前期開展集中培訓,針對“方法不合理或描述不清”等普遍問題重點講解,規范各作業單位的測量方法。

③輔助主管機構掌握轄區內的供地、地類變化情況。以122個二調標準項目為例,通過數據庫可獲得各縣區州市本階段的供地面積(如圖7所示):

圖7 市域范圍各轄區供地情況

此外,還可對占用耕地、林地等具體地類進行匯總,分析全市地類流轉變化趨勢。

(3)產生的經濟社會效益。

審批系統搭載于主管部門的智慧審批服務平臺中,所有勘測定界項目的申報、技術審查意見及問題記錄的批轉以及主管部門驗收(備案)意見的下發均通過系統進行,實現了市、縣兩級全電子化審驗,規范了勘測定界的審核流程,節約了報件及審核意見批轉的時間,提高了項目審批效率。

4 結 語

昆明市建立技術審查機制建立僅一年多時間,仍然存在許多不足之處,例如未制定土地勘測定界成果數據庫標準,緊急項目如何快速進行審驗有待進一步探索等。但是,從整體上看成效較為明顯:

(1)技術審查制定的質量評價體系可操作性強,與現行標準規范銜接自然,為制定土地勘測定界地方標準提供依據,奠定了基礎;

(2)技術審查數據庫既提高了管理效率,豐富了管理方法,也能在數據分析基礎上輔助主管機構進行質量監督檢查或其他管理工作;

(3)技術審查與審批系統的有效結合,規范了勘測定界項目的審核流程,提高了報件及審批環節的工作效率,采購專業技術服務以第三方角度對成果進行審查可以充分發揮先進的測繪技術手段,有效保證成果質量。

昆明市在建設用地勘測定界工作中建立的技術審查機制在全國較為前列,可為其他地區進行用地審批和土地管理提供參考借鑒,在自然資源主管機構的主導作用下,技術審查工作將在實踐中不斷完善、優化,發揮更大作用。