歐美碳邊境調節機制比較及對我國影響與啟示研究 *

李嵐春 陳 偉 ，，3

（1.中國科學院武漢文獻情報中心，武漢 430071；2.科技大數據湖北省重點實驗室，武漢 430071；3.中國科學院大學經濟與管理學院，北京 100190）

碳邊境調節機制（Carbon Border Regulation Mechanism，CBAM）是中美、中歐氣候合作的熱點議題。2021年以來，西方國家碳邊境調節機制立法議程顯著提速［1］，歐盟、美國民主黨主張實施以碳關稅為主的碳邊境調節機制，意圖組建國際碳貿易壁壘聯盟，對高能耗、碳密集進口產品征收碳稅［2］。碳邊境調節機制表面是一種碳減排約束制度，促使各國提出更加積極的氣候行動目標，但本質為單邊貿易保護主義，可能掀起新的貿易戰和逆全球化浪潮，甚至影響后疫情時代全球經濟綠色復蘇和治理體系，特別是對我國等廣大發展中國家的生產貿易體系實施降維打擊［3］。

鑒于此，本文在梳理歐盟、美國碳邊境調節機制實施方案要點的基礎上，比較其具體內容的異同及發展趨勢，深入分析對我國可能造成的長期影響，研判提出我國科學應對防范風險的相關舉措。

1 歐美碳邊境調節機制總體部署要點

1.1 歐盟碳邊境調節機制立法提案

1.1.1 實施背景

歐盟一直踐行綠色低碳發展道路，2019年發布《歐洲綠色協議》以謀求全球氣候治理領導地位。為推動各國制定更加積極的氣候行動計劃，歐盟將CBAM作為實施綠色新政、落實“Fit for 55”一攬子減排計劃的關鍵舉措［4］。

歐盟CBAM作為國際上首個以碳關稅形式應對氣候變化的法案提案，旨在對癥“碳泄漏（Carbon-leakage）”，與現行碳排放交易體系（EUETS）并行運作［5］，并對其具體條款形成補充或替代。CBAM要求境內外企業實現對等減排，對進口商品增加碳管制成本，以保障歐盟減排目標實現，并激勵貿易伙伴采取更強有力的減排措施。

1.1.2 實施進展

目前，歐盟CBAM歷經多次談判與審議，于2022年底達成法律文本臨時協議，因此其方案的推行“呼之欲出”。不過，CBAM具體細節和實施時間仍有較大變數［6］，歐盟委員會、歐洲議會、歐盟理事會三方在細節內容上存在一定分歧［7］，主要體現在4個方面（表1）。

表1 歐盟CBAM立法提案的三方主要內容對比［8］Tab.1 Comparison of CBAM Legislative Proposals in EU［8］

1）進口產品核算有所不同。歐盟理事會、歐盟委員會持謹慎態度，首批確定五大碳密集行業產品，僅核算直接排放，以盡量避免引起國際社會的強烈抵制［9］。而歐洲議會更加激進，不僅擴大了歐委會確定的行業覆蓋范圍，還增加電力間接排放核算。

2）免費配額退出存在爭議。歐盟理事會、歐盟委員會提出的免費碳配額時間為2026—2035年，歐洲議會方案提前至2032年，這是三方關于CBAM和碳市場改革的關鍵爭議點。

3）碳關稅過渡期意見反復。歐洲議會將CBAM的過渡期由縮短至2年修改為延長至4年，企圖利用更長的過渡期促使進口商適應CBAM規則。

4）監督執行機構各執一詞。歐盟理事會、歐盟委員會提出碳關稅執行由各成員國自行監督；歐洲議會提出更加強勢的方案，建立歐盟層面的集中統一監管機構，增強監管機制的透明度和有效性，避免選擇特定地區進口特定產品。

此外，歐盟內部對CBAM方案也持不同聲音。例如，歐洲人民黨團認為，經濟復蘇遲滯和俄烏沖突持續背景下，歐洲在相當長的時期內難以有效改變化石燃料依賴和能源成本上漲的局面，其傳統工業體系的調整過渡期需要更長［10］；諸多歐洲行業組織及企業認為，CBAM增加鋼鐵、鋁純進口產業的下游企業成本，可能擾亂相關產業價值鏈，反而增加生產成本、影響綠色轉型進程［11］；作為歐盟中產品與服務出口額最高的國家，德國擔心免費配額退出和出口退稅政策將引來其他國家的反制措施，極大沖擊其出口型貿易體系等。

1.2 美國 《清潔競爭法案》 提案

1.2.1 實施背景

美國拜登政府把扭轉退出《巴黎協定》的氣候領導力頹勢、重新主導全球氣候秩序作為核心施政主張?！扒鍧嵞茉锤锩c環境正義”計劃提出一項碳邊界調整提案，即“對未履行氣候和環境承諾國家的碳密集型進口產品實施碳調節費或碳配額政策”［12］。

隨著歐盟提出CBAM方案，美國便開始著手制定對高碳產品征收碳污染成本費用的法案［13］，以對抗歐盟CBAM對美國貿易體系的沖擊。2022年6月，美國民主黨向議會正式提交《清潔競爭法案》（Clean Competition Act，CCA）立法提案，設計了一種不同于歐盟的CBAM框架方案。CCA法案同樣向進口商品征收二氧化碳排放費用，但對碳稅義務進行創新，征收對象既適用于高碳的進口產品，也適用于高碳的本國產品，并提供出口退稅［14］。

1.2.2 實施進展

截至2023年6月，美國CBAM仍存在不確定性，其根本原因在于全國統一的碳定價或碳交易機制欠缺，可能被視為進口關稅從而存在違反世界貿易組織規則的風險。

為此，美國《清潔競爭法案》跳出思維定式，直接以美國相應產品的平均碳含量為衡量基準，采用弱化碳成本量化的形式簡化全國性碳稅的復雜進程，以最低成本、最快時間構建起CBAM體系，并逐步受到兩黨支持，美國版碳關稅也正式提上議程，其要點如表2所示。

表2 美國清潔競爭法案CBAM征收標準Tab.2 Collection Standard of Clean Competition Act in the United States

2 歐美碳邊境調節機制方案比較

基于以上分析，歐美CBAM方案立法取得顯著進展，碳邊境調節機制的推行已成必然之勢。CBAM核心為征收高碳產品的碳排放成本，但在制度設計上兩者存在一定差異，歐美結合各自的碳市場建設基礎制定不同的征收規則。

2.1 征收標準差異顯著

歐美在碳邊境稅的征收標準上存在明顯差異，歐盟對進口產品征收顯性碳價，美國則同等對待進口和國內環境等效產品。具體來看：

歐盟CBAM采用“絕對碳含量”標準，對進口產品的全部“內嵌排放”征收邊境碳稅，即產品生產制造過程中的直接和間接排放總和。同時，歐盟要求完全鏡像參照歐盟碳價，進口產品的單位碳排放成本必須與境內產品成本持平，征收低碳價國家的生產者，消除進口產品的價格優勢。其計算方法是：（出口產品碳排放量-歐盟免費碳配額）×出口產品數量×歐盟碳價-出口國碳市場支付費用［15］。顯然，歐盟CBAM旨在刺激各國碳價上升至相近水平，以此鞏固提升歐盟在全球范圍內碳定價絕對話語權［16］，從而占據全球氣候規則制定高地。

美國CCA采用“相對碳含量”標準，僅對進口產品超出基準線（美國同類產品的平均碳含量）的碳排放部分實施征稅，即產品碳排放與美國基準線的差值［17］。其計算方法是：（出口產品碳排放量-美國產品平均碳排放）×55美元／噸，碳稅標準每年上浮5%。但在計算進口產品碳含量時，美國提出采用“以原產國行業平均碳強度或整體經濟碳強度”多重標準［15］。而實際上美國制造業的碳排放強度和經濟碳密集度低于大多數競爭者，這其中就存在極大的利己操作空間。因此，美國CCA實為借“靈活”之名行攫利之實，且有效規避可能違反世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）保護主義規則的風險［17］。

2.2 征收范圍基本一致

歐盟CBAM征收的產品包括水泥、鋼鐵、鋁、化肥、電力及有機化學品、塑料、氫和氨，計劃在2025年前覆蓋下游產品，2030年前納入歐盟碳市場所有行業。

美國CCA主要征收碳密集型產品，包括化石燃料、精煉石油產品、石化產品、肥料、氫、己二酸、水泥、鋼鐵、鋁、玻璃、紙漿和造紙、乙醇。

可以看出，歐美均優先考慮碳泄露風險和碳排放強度高的行業，從而避免本土企業因高碳排放成本而在全球貿易競爭中處于下風。

2.3 適用國別大同小異

歐美占據著全球85%以上的碳交易市場，未來可能通過達成歐美碳市場協議，繼續利用氣候規則擴大對發展中國家的“減排掠奪”。

歐美對待發展中國家政策雖有差異，但均相對有限，忽視《聯合國氣候變化框架公約》中“共同但有區別的責任”原則。在國別范圍上，歐盟只豁免加入歐盟碳市場的非歐盟國家，或與歐盟碳市場掛鉤的國家，美國僅提出對最不發達國家的進口產品實行豁免，這就可能誘導其他國家加入或采用歐美碳市場規則。其次，歐盟碳稅收入主要用于歐盟經濟復蘇和綠色投資，多次修訂后對發展中國家的資金援助含糊不清，美國僅提出25%的碳稅收入支持發展中國家脫碳，顯然與歐美在全球氣候行動中的責任背道而馳。

由此可見，歐美希望將CBAM作為打壓新興經濟體生產貿易體系的有效有力合規工具，實難起到領導全球氣候治理之效。

3 歐美碳邊境調節機制戰略意圖的主要影響

綜上所述，由美歐主導的全球碳邊境規則聯盟初現雛形。為此，應進一步深度解析歐美CBAM方案的政治意圖，前瞻分析對我國造成的短期影響及長期可能存在的風險。

3.1 歐美碳邊境調節機制戰略意圖

從表面上來看，歐美CBAM向高碳產品直接征收產品碳轉移成本，盡管釋放了“倒逼”各國提升減排努力的信號，但實際上仍為一種單邊貿易壁壘行為，其目標繼續打壓新興經濟體綠色發展競爭力，維持在全球氣候與貿易治理體系上的領導地位。

3.1.1 保護本土產業市場競爭力

歐美CBAM旨在利用氣候政策工具打壓出口國成本優勢，從而推動全球產業鏈供應鏈重新轉移或回流，以此維護境內產業競爭力。

美國承諾在2050年前實現100%清潔能源經濟，《清潔制造法案》旨在通過碳污染成本強制措施，推動貿易政策與氣候目標緊密結合，以增強本土清潔制造業競爭力［17］。歐盟頒布“綠色新政”以來，實施八大主題行動一攬子計劃，并多次調整制定更為激進的氣候目標（到2030年減排55%）。事實上，由于新冠疫情、俄烏沖突等因素，短時間內歐洲化石燃料供應緊張、天然氣價格飆升、可再生能源發展緩慢、清潔技術供應鏈掉隊等不利局面將持續存在。這就會導致歐洲能源密集型傳統行業成本增加，傳統汽車、鋼鐵、化工等產業競爭優勢將不復存在。為此，歐盟CBAM通過向高能耗、高排放進口征稅，利用碳市場優勢實施對美伺機“掠奪”行為的反制以及對亞洲清潔供應鏈的降維打壓，以保持歐盟內部在減排步伐提速進程中的產業競爭力［18］。

3.1.2 加速推動經濟綠色復蘇

全球經濟的嚴重衰退催動歐美出臺以綠色革命為核心的振興計劃。

一是緩解經濟外部危機和內部壓力，加速經濟轉型步伐。歐盟將CBAM碳稅收入注入歐盟“下一代歐盟”復興計劃，主要用于成員國債務基金的償還，緩沖新冠肺炎疫情、經濟危機、俄烏沖突等多重財政壓力；美國計劃將75%的碳稅籌集收入用于投資碳密集型行業，推動傳統行業的綠色化、數字化轉型。

二是加速本土清潔能源技術創新布局，強調產業鏈供應鏈安全可控。新冠疫情的持續流行使得逆全球化問題完全暴露，供應鏈安全成為國際博弈新焦點，歐美通過CBAM試圖加速以脫碳、零碳、負碳技術為核心的科技攻關，重新趕超、主導甚至拉開在低碳技術領域的競爭力。

三是在低成本實現深度脫碳的同時，打造新的經濟增長極。歐美將利用CBAM在國際碳市場上的影響力，促使歐式、美式或歐美標準的產業技術、產品裝備等貿易出口，通過綠色規則與標準搶占經濟成本競爭優勢，加速產業回遷并擺脫對外依賴，增強產業鏈韌性。

3.1.3 率先爭奪國際規則話語權

CBAM本身就是一種環保標準的輸出，歐美同步在“碳關稅”上發力，旨在爭奪全球應對氣候變化的主導權，領導“碳中和”時代全球應對氣候變化行動以及國際貿易規則制定［19］。CBAM主導的氣候與貿易新秩序的最終建立，將單方面改變國際貿易游戲規則，顛覆全球貿易體系、產業格局、分工體系，并通過強化國際傳導推動歐美氣候與貿易標準的輸出，鞏固歐美在全球碳市場的核心地位［20］，由此發起針對新興經濟體的新型綠色貿易壁壘。

3.1.4 占據地緣政治博弈高地

當前，全球地緣政治博弈加劇，貿易摩擦、去全球化潮流暗涌，國際競爭與區域合作并存。歐美CBAM除了考量經濟自給自足策略外，通過技術武器化、氣候輿論化、經濟安全化、貿易政治化來轉移內部矛盾、破解發展困境以及提升自身政治和經濟穩定性，進而借用氣候行動之名占據全球可持續發展議題的道德高地［17］。

3.2 歐美碳邊境調節機制對我國的影響

我國作為世界上最大的貿易出口國、碳排放國和發展中國家，長期以來處于隱含碳凈出口國位置［21］，現有碳市場僅面向電力部門，對于歐美重點征收的鋼鐵、水泥、化工、鋁等高碳產品碳定價機制尚不健全。隨著歐美推行CBAM已成必然之勢，勢必將對我國貿易、能源、碳市場等產生一系列影響。

3.2.1 持續沖擊我國貿易體系

歐盟、美國分別是我國第二、第三大貿易伙伴，占我國貿易總量的26%，也是我國主要的貿易順差來源，約占全部順差額90%。短期內CBAM會導致我國碳密集產品出口成本增加，不過整體影響有限，局部高碳產品出口受挫；但隨著征收范圍的擴大對出口貿易體系將造成持續沖擊［2］，尤其是能源密集型行業。

我國是歐盟最大進口來源國，CBAM對高碳出口行業成本影響較大。按近年貿易數據［22］，除電力不涉及外，中國涉及CBAM初始草案四大行業產品對歐出口額占對歐出口總量的1.6%（主要為鋼鐵、鋁），修訂方案的出口產品占比將增加至8%（圖1）［23］。未來如果CBAM覆蓋歐盟碳市場所有行業，中國受影響產品將占對歐出口總額的12%，每年金額約為427.5億美元（約2757億人民幣）。其中，受影響最大的部門為石油化工和鋼鐵，兩者出口額約占受影響貿易總額的27%［7］。

圖1 中國對歐出口CBAM行業主要產品分布［22，23］Fig.1 Distribution of Main Products of CBAM Industry Exported from China to Europe［22，23］

美國CCA可能直接引用進口國家整體經濟的碳強度，而我國經濟碳強度是美國的三倍多，因此任何產品都會面臨整個經濟范圍內的碳強度違約。以鋼鐵行業為例，美國鋼鐵產品進口占中國的出口市場份額為8%，得益于低廉的煤電和頁巖氣價格以及豐富的廢鋼資源，美國鋼鐵工業在能耗水平和碳排放方面具有先天優勢，其碳排放因子為1.56 tCO2e／t，而中國的為2.38 tCO2e／t，按照CCA規定，2024年中國每噸鋼鐵的出口碳稅為45.10美元，到2028年將上漲至54.82美元［24］。

3.2.2 借機實施新的經濟制裁

國際碳減排博弈起于碳關稅，但其具體實施將持續推動長期以來的貿易摩擦和環境規制［18］。在歐盟、美國碳邊境調節機制的影響下，英國、日本等對CBAM持支持或開放態度，英國倡導七國集團組建碳關稅聯盟，加拿大提出與美歐共存的碳邊境稅，日本試圖建立美歐日三方碳邊境調節框架［25］?？梢灶A見，未來美歐發達經濟體可能借氣候議題組建貿易壁壘“封鎖圈”，推動碳關稅嵌入貿易體系掌握規則制定、修改的話語權，從而達到打壓中國企業競爭力、實施經濟制裁的目的。

3.2.3 產業情報暴露風險激增

歐盟CBAM要求出口商配合提供相關產品的碳排放強度、在第三國已支付的碳價以及生產廠商、設備、能力等信息［16］，大量數據涉及到企業秘密。由此，歐盟可通過產品碳路徑監測詳細掌握境外企業情況，實現對我國產業生產規模、技術水平、工藝布局、碳市場等情報的追溯，一旦數據泄露將帶來難以預估的產業安全隱患。

3.2.4 綠色轉型陷入被動局面

CBAM核心是保護境內企業競爭力，因此可能導致境外企業退出、部門產業回流，從而使全球供應體系重新洗牌，引發貿易保護主義爭端［5］。

對我國而言，短中期內碳密集產業將受到歐美市場的競爭擠壓，亟需尋求新興市場釋放產能以對沖出口歐美的氣候風險，鋼鐵、化工、化肥等高碳工業相繼面臨超出發展階段的急速轉型挑戰，可能出現“躍進式”“一刀切式”減碳［26］。從氣候行動長期目標的角度來看，可加速我國以新能源為導向的綠色低碳革命進程，但需警惕歐美憑借碳市場話語權，將CBAM引入太陽能、風電等高科技產業競爭領域，伺機打破我國清潔能源領域的科技和產業優勢，實現低碳零碳負碳技術和產品輸出，從而掌握新時期的國際可持續競爭力。

4 我國應對舉措建議

未來，發達國家可能通過碳邊境調節機制密織碳關稅壁壘聯盟，我國應堅持底線思維緊抓挑戰和機遇，充分銜接碳達峰、碳中和行動，及早謀劃，科學部署應對措施。

4.1 推動多邊氣候磋商機制，堅決抵制單邊貿易保護

首先，以聯合國和WTO相關規則為基礎，堅持“共同但有區別的責任”，鮮明反對任何假借氣候變化名義的貿易歧視政策，必要時考慮對等征收的反制措施。其次，合作共建氣候對話平臺，積極磋商促成中歐、中美的雙邊或多邊對等減排機制，通過綠色投資、清潔技術貿易等務實合作，重塑碳中和背景下的中歐、中美綠色貿易伙伴關系。同時，加強新興經濟體氣候行動國際合作，依托“金磚國家”“一帶一路”“南南合作”等平臺，探索新興經濟體在碳市場機制上的合作，抵制發達經濟體的蓄意打壓行為，爭取共同利益和國際輿論共鳴；以更加積極態度推動建設“綠色絲綢之路”開放貿易體系，為全球氣候治理秩序及我國產業綠色升級拓展新空間，并積極實施對第三世界國家的能源轉型、氣候行動相關資金和技術援助。

4.2 發揮低碳技術引擎作用，構筑雙循環綠色經濟

發揮新型舉國體制優勢，推動低碳、零碳、負碳等“雙碳”關鍵技術的開發、推廣和應用，加大光伏、風電、電動汽車等主流優勢低碳技術投資，加強綠氫、規模儲能、CCUS、生態碳匯等前沿新興技術攻關，加快新一代信息技術與“雙碳”技術的交叉融合，搶占綠色低碳技術國際競爭優勢。

激發各類市場主體創新活力，著力打造綠色低碳循環經濟體系。在“國內大循環”上，推進化石能源清潔高效利用、重點發展新能源系統革命，推動高碳產業向清潔低碳轉型最終實現綠色零碳變革，加快綠色技術和產品在工業、交通、建筑等領域的場景實現。在“國際大循環”上，構建新興綠色低碳技術的國際供應鏈，持續深化調整綠色貿易體系，繼續保持并拉長光伏組件、新能源汽車等產品“低價高質”優勢，通過綠色節能技術的推廣縮小鋼鐵、鋁等高碳產品劣勢。

4.3 堅持“以我為主”，倡導公平合理的碳中和秩序

隨著歐美等國家和地區相繼推出相關政策，未來碳關稅機制很有可能納入國際貿易體系，甚至成為全球碳中和背景下顛覆產業鏈、供應鏈的重要規則。對此，我國應加強前瞻研究布局，警惕歐美西方所謂的“透明市場經濟體”等遏制和打壓，高度關注、合理主張并深度參與制定國際減排和貿易相關規則。在國際多邊場合堅持獨立自主的戰略定力，弘揚人類命運共同體理念，推動全球碳中和氣候治理秩序改革的公平合理、平等互信。積極展示大國責任心和擔當意識，講好人類史上減碳規模最大、成效最為顯著的中國生態文明故事，通過國際合作在清潔能源、氣候行動等相關領域引導并推廣中國模式。

4.4 完善國內碳交易市場體系，促進全球化銜接互證

歐美碳邊境調節的主要依據為碳定價機制的差異。因此，我國可以適當借鑒發達國家的先進經驗，持續完善與國際接軌的碳價機制。

一是密切追蹤歐美碳市場和氣候政策動向，擴大國內碳排放權交易市場覆蓋范圍。優先納入CBAM重點征收的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、化工等部門高排放高能耗產品，最大限度降低出口損失。在國內碳交易機制運行成熟后，逐步增加并全部納入歐美CBAM行業范圍。

二是通過嚴格排放上限、推行配額有償分配、引入拍賣、豐富交易品種等方式，確保碳價維持在相對較高的水平，將更多碳價留在國內。

三是建立規范的碳排放核算體系，完善覆蓋產品全產業鏈和全生命周期的碳排放數據監測體系。

四是積極探索全球化碳交易市場，建立中國碳邊境調節機制，推動國內碳市場與歐美等國際市場的有效銜接，提升中國碳價機制的國際認可度。

4.5 研究探索碳稅制度設計，加速推動脫碳減排進程

在構建完善碳排放交易市場的基礎上，盡快深入開展碳稅開征可行性研究，兩者互為補充，引導企業選擇并制定“雙碳”發展路徑，從而減弱CBAM的影響。建立碳稅收入專項利用機制，為產業轉型、脫碳減排、清潔能源、低碳技術等提供資金支持，形成國家稅收與經濟綠色發展的良性循環。積極探索碳稅立法，建立長效減排機制，推動與歐美等達成互認諒解協議，避免產品碳稅等相關稅費的雙重征稅。

作者貢獻說明

李嵐春：政策文本整理、數據處理分析，論文撰寫；

陳 偉：研究思路和框架設計，論文修改。