農村智慧社區治理的經驗、困境與優化路徑
——以山東省齊河縣華中社區為例

曹 蓉 仙 珠

(青海民族大學 政治與公共管理學院 青海 西寧:810000)

1 問題的提出

隨著信息技術和網絡技術的發展,我國各行各業都開始引入數字技術實現數字化工作?！吨袊鴶底粥l村發展報告》中提出了“農村數字基礎設施建設加速推進、智慧農業加速啟動、新的數字經濟業態、新的數字治理模式、新的數字治理體系”的目標和要求。數字鄉村戰略不僅推動了農業發展方式的變化,更深層次地影響著農民的生活和鄉村的管理[1]。由此可見,信息化和數字化成為提高鄉村治理水平的重要支撐,改變了鄉村社會固有的形態和結構,正在向數字鄉村方向發展。

數字鄉村要實現進一步的發展,應注重農村社區的數字化治理。農村社區的發展已進入新階段,呈現以村莊整合、特色產業引領、社區化治理等為主要特征,以非農化社區、集鎮社區、“中心村”等為主要類型的新形態[2]。本文將所談論的農村社區界定為縣域下的集鎮社區,主要表現為鎮上以多個行政村合并建立起來的社區,在城鄉分類中主要是鎮鄉結合區。

智慧社區的概念是從智慧城市中引申出來,它是一種新的社區治理理念和方法。智慧社區整合利用大數據、物聯網等現代科技,建立起了一個智能化的社會活動場域,進而讓物物的互聯和人物的互動得以實現,為城市居民提供了一個智慧化的管理與服務[3]?！蛾P于深入推進智慧社區建設的意見》由民政部等9部委聯合發布,對該項目的總體要求、重點任務、保障措施等進行了詳細闡述,各地政府順應政策要求,在縱向上正在實現智慧社區從城市向農村地區的深度拓展。

我國智慧社區建設初期,在各地政府的支持和引導下,農村地區的基礎信息化設備建設實現了初步成效,促進了社區的數字化和網格化管理。但我國城鄉水平差異大,同時各地農村地區生態環境、生活方式、經濟水平不同,導致從智慧城市探索出來的治理方式并非全都適用,同時人才欠缺和社會參與不足等多種因素阻礙了農村智慧社區的發展。如何順應時代的發展,利用好現有的技術和經驗方法實現農村社區的有效治理值得我們思考。

山東省德州市全力打造了2個“標桿型社區”,20個“成長型社區”,56個“基礎型社區”,其中建設智慧社區試點64個,齊河縣包含7個。該縣下的7個智慧社區在黨建、民生等各個方面側重點各不相同,基本實現數字化治理,但各個社區的建設和治理并未實現全方面的“智慧化”,仍然存在不足。本文以山東省德州市齊河縣華中社區為研究對象,總結了該社區在農村智慧社區建設方面的條件和經驗,及智慧社區治理所面臨的困境和不足,以此提出農村智慧社區在未來建設和發展中的優化路徑。

2 華中社區智慧社區治理的實踐經驗分析

華中社區是位于山東省德州市齊河縣華店鎮下的一個小城鎮吸納型社區,總建筑面積55.8萬平方米,分四期遷建而成,目前已搬遷11個村莊、7285人。社區自來水、天然氣等基礎設施配套完善,物業管理規范,配套有便民服務大廳、文化站等。2020年該社區開始智慧社區建設和改造,2021年華中社區被選為德州市智慧社區試點之一,目前主要成果包括利用“天網”和智能攝像頭實現智能化管理、建立“三個系統”打造智慧化處理體系、開發就業和政務公開平臺實現精準服務。華中社區在建設和治理中積累了豐富的經驗,主要表現在以下幾個方面。

2.1 注重政府的支持引導作用

信息技術的發展在不斷改變人民的生活方式,同樣也在潛移默化的推動社區治理模式的轉變。為順應時代進步和社會發展要求,山東省人民政府公布《關于加快推進新型智慧城市建設的指導意見》,指明智慧社區治理包括優化政務、拓展便民服務、推動精細治理、務實數字基礎設備等。2020年10月29日,數字山東建設專項小組辦公室公布了山東省新型智慧城市建設2020年試點名單,其中德州市被列為“四星級”創建工作,齊河縣被列為“四星級”創建工作的重點縣。隨后政府起草了《德州市新型智慧城市建設三年行動計劃(2021-2023年)》,明確了智慧社區建設時間點、路線圖,為推進智慧社區建設指明了方向。通過政府引導和支持,華中社區通過智慧平臺實現基層治理創新,開創了“精準化”的治理模式和“精細化”服務機制,華中社區的智慧社區建設初有成效。2021年該被列入德州市智慧社區(村居)建設提升行動試點之一,2022年華中社區被評為全省智慧社區建設優秀案例。

山東市通過自上而下對智慧社區建設進行政府引導和支持,最重要的支持方式就是資金支持。一是資金支持社區進行建設智慧社區建設。社區總投資900余萬元,高標準建設帶有棋牌室、閱覽室、多功能媒體室和黨員活動室和兩所黨群服務中心。齊河縣政府投資400余萬元,推動華中社區向智慧社區轉型。主要包括對智慧設備的購置、平臺系統的開發以及人員的配置,打造“鄉村智慧治理綜合管理平臺”,并鏈接“智慧華店”和“釘釘”。除此之外,華店鎮還投入資金建立了“清廉鄉村”監管平臺,利用智能信息技術推進了政府的政務公開,并建立了一個智慧的人才服務平臺,為廣大農民提供了一個更好的就業機會。

2.2 堅持黨建引領的關鍵作用

社區黨組織是黨在社區工作的領導核心,社區的發展要堅持黨的領導。習近平總書記曾指出:“社區是我們黨和政府聯系和服務于人民群眾的最后一公里?！敝袊鶎由鐣嬖谥w制松散、難以自發形成有效、協作的治理網絡的問題,但中國具有較健全的黨組織體系并在治理中發揮重要功能[4]。近年來,齊河縣堅持以黨建引領推動基層治理創新,著眼發揮黨組織核心作用。華中社區黨組織在智慧社區治理中主要發揮以下作用:一是完善組織體系,華中社區推選書記一名、委員六名,形成“鄉鎮黨委—黨建共同體黨總支—村黨支部”的三級組織體系,縱向上做實“共同體黨總支—村黨支部—網格黨小組—黨員聯系戶”鏈式組織體系,從上至下領導智慧社區的建設,同時建立黨建共同體紀檢監察站,推動智慧社區“線上+線下”的實踐。二是引領治理技術創新,該社區在黨組織的領導下,通過政府支持引入多項信息化設備、智能化設施以及互聯網平臺助力智慧社區建設,通過技術創新促進社區治理創新。三是強化社區服務水平,主要是提升黨員服務水平,以“智能化+網格化”為基礎,小區(網格)黨支部作為“前哨”,發現問題通過平臺上報,由執法站(點)受理,并及時處理各類治安隱患和矛盾糾紛,為社區協同治理提供有力支持。

2.3 建立“精準化”便民服務機制

智慧社區的建設當以人民為中心,從人民的角度出發,關注社區居民生活的現實狀況,關心社區居民的真實體驗,這是黨領導建設智慧社區的關鍵所在。華中社區開發綜合治理平臺來解決社區環境等問題。為解決當地就業問題,投資開發“就業和人才服務智慧管理平臺”,將有就業需求和企業招工信息全部錄入,通過一屏顯示、雙向選擇、動態更新,著力推進“三匹配”,以促進社區居民的就業。居住在該社區中的劉某,55歲在家照顧患病妻子,就業平臺開發助殘公益崗,為劉某及其妻子得到一份工作,獲得一定的家庭經濟來源,劉某并就此感謝政府幫助支持。同時黨委書記侯某表示:“平臺運行一個月來,成功匹配各類務工人員500余人,實現了勞動就業的數字化、便捷化和精準化?！?/p>

政務服務是社區治理的重要內容,基層政務服務向更便捷、高效、智能和科學的數字化服務模式轉變,既需要用戶需求驅動,也離不開各類數字資源的支撐[5]?；诖?社區開發“清廉鄉村監督平臺”,將線上、線下兩種監督渠道打通,在此基礎上,村里的“三務公開”和“三資管理”也逐步向智能化方向發展。監督平臺依托縣大數據平臺,融合縣內各部門數據,實時抓取各村各類信息,目前已匯集數據100萬條。村民張某曾說到:“以前想知道一些補貼政策和自己家的補貼情況,還要去找村支部書記問,現在只要一掃碼就知道了?！鄙鐓^內還成立“碼上監督”辦公室,回復群眾意見建議以及咨詢?！稗r村集體資金、資產、資源一直都是人民群眾所關注的熱點問題。但是,基層干部侵害群眾利益的問題,仍然時有發生。通過這個平臺,讓廣大人民群眾積極參與,加強監督力度。

在日常工作事務辦理方面,建設黨群服務中心,配備服務人員,利用數字化設備實現一鍵接辦,并實時跟蹤處理進度,同時自動形成對黨員干部、網格員的考核結果。最后華中社區還通過創新服務載體來實現精準服務,例如搭建社會組織、志愿者同服務對象、服務項目對接平臺,由此建立起“精準化”的便民服務機制。

2.4 構建“精細化”基層治理模式

華中社區通過搭建網絡平臺統籌調度、開展全民防控反饋、開設“站點”聯動處置三大板塊,構建智慧社區治理架構,實現“精細化”的治理。為了解決社區存在的生活問題,在社區的重要點位安裝智能攝像頭,開發了鄉村智慧治理綜合管理平臺,并鏈接了400多個智能感知設備,可以對不良行為進行自動感知抓拍,并整合綜治、環保等5個獨立平臺資源,及時處理問題。網格員王某表示:“小區有了這個識別系統很方便,不用我們天天去現場巡邏,有效解決了人工巡邏發現問題不及時的難題?！?/p>

“網格化管理+智慧社區”將社區管理制度模式創新和信息技術創新結合在一起,可以有效地提高基層治理信息化和精細化服務管理水平[6]。華中社區分區配備166名專兼職網格員,通過巡邏防控發現問題,及時處理,需職能部門配合的上傳圖片至后臺,實現精細化、精準化、責任化管控。其次,發動居民參與社區治理,社區居民可以通過智慧平臺APP和公眾號實時監控不良行為并上傳反饋。通過建立“智能化+網格化+綜合執法”鄉村治理新模式,實現了鎮域精細化管理。

華中社區的智慧社區治理新模式主要以黨建為引領,以小區黨支部為主體,利用綜合治理平臺,實現鄉鎮(街道)、部門通力協作、集中處理,達到“綜合執法”。黨組織主導智慧平臺的開發及監控,指導網格員利用該平臺輔助社區治理工作,引導社區內居民利用智慧平臺進行反饋和提意見建議。網格員幫助和指導居民使用智慧平臺,利用平臺回復居民需求,居民主要配合網格員工作并監督其工作效果,其模式詳見圖1。

圖1 華中社區新治理模式圖

3 華中社區智慧社區治理中存在的困境

盡管華中社區在社區環境治理、政務工作、民生福利等方面實現了智能化和智慧化,但農村地區政務的相對封閉性、生活壞境的復雜性、信息技術的落后性等問題,依然是智慧社區治理所要突破的主要問題。經對華中社區的智慧社區治理調查分析,發現農村地區智慧社區建設主要存在以下問題。

3.1 社會參與動力不足

由于基層社會本身的復雜性和多元性,技術應用也可能導致不同行為體的利益分裂,形成碎片化的“技術孤島”,進一步拉大了社會鴻溝,加大了政府管理與智慧社區建設的難度[7]。智慧社區的建設需要足夠資金的投入,華中社區雖然擁有一定的政府資金支持,但如果社區發展一味地依靠政府財力,智慧社區的建設難以實現有效的運轉。在《關于加快推進德州智慧社區建設的提案》中,有委員提出:“我市智慧社區建設投資來源單一是主要困境之一?！逼浯紊鐣顧C制的缺乏,導致社會參與智慧社區建設動力不足?，F階段社會組織參與智慧社區治理正在探索和發展之中,但農村地區的社會組織數量較少,力量相對薄弱,缺乏激勵機制,導致社會組織整體缺乏存在感,農村社會組織、社會團體,包括村民往往參與不夠,社會組織的治理效能被削弱[8]。社區治理不僅要“智能化”,“智慧化”的問題也要考慮在內?！爸腔刍钡娜笔е屡c相關企業的配合缺失,而第三方力量的介入將會對智慧社區的建設起到更大的促進作用,所以在華中社區中,社會參與的積極性仍然很低。同時社區工作人員常常完全按照上級指示進行工作,削弱了居民參與社區治理的積極性,使居民參與社區治理的意識淡薄[9]。

3.2 專業人才隊伍缺乏

人才是創新社區治理方式的必要條件之一。華中社區堅持以黨建引領智慧社區建設,完善組織體系,同時通過網格員發揮治理能力。但智慧社區的建設需要技術型和管理型人才。網格員也主要以黨員為主體,網格員的工作能力不同,也會導致工作效果出現層次差別,同時吸納的志愿者不夠,也導致黨支部工作存在局限性,因此黨領導下的智慧社區建設隊伍人才仍然存在欠缺?；鶎由鐣卫硇畔O化與信息貧困,容易形成“數據煙囪”,帶來算法歧視,甚至導致“技術難民”的出現[10]。智慧社區建設這是一個需要持續探索和研究的領域,不僅需要對社區建設、管理、服務等方面有更深入地了解,更需要有數據分析和算法開發能力的人才,才能將技術轉化為現實生產力,實現理論到實踐的轉變。技術型人才往往由于專業前景好、工資高、自身追求等原因選擇去經濟發展程度較高的城市發展,同時我國鄉鎮政府工作崗位需要進行考試遴選,因此返鄉工作的技術型人才少之又少,這就導致政府不得不花費大量的財力,通過政府購買的方式獲取相關智慧平臺。

3.3 數字鴻溝問題顯著

隨著信息技術和大數據時代的到來,數字鴻溝一直以來都是我國農村發展長期存在的問題之一。我國的數字鴻溝主要體現在城市與農村的差別,以及青少年與中老年人之間的差別。調查顯示,我國農村網絡覆蓋率為57.6%,城市的網絡覆蓋率明顯高于農村[11]。盡管華中社區開發了多個數字平臺,并鏈接智能設備進行綜合治理,但農村地區中老年和兒童占較大比例依然是常態。并且目前的智慧平臺,很多設置不合理,導致部分群眾選擇直接放棄使用,使得一些智慧平臺流于形式。大部分老年人因其教育程度以及年齡的影響,缺乏對智能設備的認知和應用知識。社區的“精細化”治理中為社區居民開發了配套的APP和小程序,社區居民可以通過手機等智能設備應用,進行上傳和反饋。但很多老年人不會使用智能設備,不懂得如何操作。其次,智能就業平臺面向的也是會使用智能設備的居民,但在農村社區,大部分老年人是有勞動能力的,由于年齡和家庭原因而從事農業或居家等,對有需求但不會操作和應用設備的老年人,智能就業平臺并未發揮作用。最后,部分農村社區家庭并沒有智能設備,華中社區也存在這樣的情況。

3.4 智慧平臺惠民性有限

華中社區開發的三個數字平臺分別致力于環境、就業、政務方面,但實際利用率較低。首先,綜合治理平臺雖然通過實時監測、網格員和居民監督,實現了社區的智能治理。但該平臺主要致力于社區壞境方面,包括對綠化帶踐踏、高空拋物、秸稈焚燒、河道越線、火災、溺水、污染等問題的監測和處理。雖然社區使用該平臺實現解決問題和預防問題,但社區這些問題并不是時常發生,只是偶有發生,從而導致該平臺監測并有效處理的事件數量并不高,這就形成了“投資大回饋少”的局面,治理有效,但實際利用率并不高。同時社區居民對利用配套的智能應用的主動性不強,主要依靠該平臺自身和網格員監控,其原因主要是“不關心”、“不會用”。其次,在社區的智慧平臺中,能滿足居民切實生活需求的主要是就業平臺,而就業平臺更多的是圍繞社區居民中具有勞動能力并且會使用智能設備的人群,而對于那些有勞動能力、但不會應用就業平臺的居民,該智慧平臺顯得“無能為力”。最后,政務公開平臺也是主要展示政府的行為作風,居民通過政務公開,實現監測和監督,但不可避免地出現部分居民對此并不太關心的情況。

4 我國農村智慧社區治理的優化路徑

智慧社區的建設和治理要以居民的需求為主要導向,為人民服務是政府工作的出發點和落腳點。依據具有代表性的華中社區智慧社區治理的實踐經驗,筆者提出了以下幾個方面地優化路徑。

4.1 加大資金支持,促進多元主體參與

依托數字賦能,我國社區治理能力逐步提升。要增強政府對基層社區治理組織的信任度,推動政府在一定范圍內向下授權,推動社區多主體共治[12]。資金是“智慧”的重要基礎,“智慧”是建立在信息化和智能化的基礎之上的。要促進農村地區智慧社區的發展,必須保障資金的投入。智慧社區發展建設,不僅需要政府財政資金的投入,更需要廣泛吸引社會資本參與,拓寬資金來源渠道。政府可以通過設立專項資金,投資撬動更多社會資本進入到農村地區智慧社區建設中,還可以通過政府與社會資本合作、融資租賃等方式,實現多主體參與智慧社區治理。其次社會組織作為民間力量參與社區建設,有助于推動我國基層民主政治建設和社區治理模式創新,也有利于推動構建社區多元參與機制。民間社會組織在農村社區治理中具有重要作用,能夠維護社區的穩定[13]。同時,政府也應該制定相關政策,以促進各種類型的鄉村社會團體加入到鄉村智慧社區中。社區居民是社區的主體,要實現社區的智能化,就必須充分發揮他們的主體性,充分調動他們的參與熱情,充分尊重并理性地聽取他們的意見,對解決問題的方法進行優化。要以政府為主導,完善頂層設計,促進多元主體參與智慧社區治理,實現投資渠道多元化,參與主體多元化,服務和治理效能擴大化,為農村智慧社區的發展增添動力。

4.2 保障人才供給,培育新型專業人才

國以才立,政以才治,業以才興。人才是推進農村智慧社區建設進步和發展的重要力量。我國大部分經濟發展程度不高的農村地區,都或多或少存在政府官員文化程度低、思想觀念陳舊的狀況,主要政府官員的思想觀念在一定程度上決定了政策實施效果[16]。首先,要加大政府官員的專業知識培訓,在政府內部建立完善的教育培訓體系,定期組織政府管理人員,進行智慧社區建設的專業知識培訓,學習智慧社區建設的相關理論,以轉變政府治理觀念,實現管理方式創新,引導智慧社區建設和發展。其次,構建人才激勵機制,主要從門檻、薪資待遇、社會福利等方面激勵相關人才回鄉發展,保障專業技術型人才供給和培育復合型管理人才。我國公務員考試競爭形勢相當激烈,建議設立相關崗位職位,并適當擴大招聘人數,為回鄉人才提供機會。

4.3 加強技術創新,組織社區宣傳培訓

智慧社區建設主要包括智能物業、智能家居、智慧養老、智慧社區電子商務服務等內容,而這些內容的完善需要以信息技術為支撐。農村社區治理技術路徑創新,必須堅持社區治理理論與社區信息化理論的雙核理論[14]。同時更需要考慮農村地區的特殊性。其次,不僅要加強智慧社區各個方面的技術創新,也要注重智能設備的開發?，F階段各品牌智能手機的型號層出不窮,但我國農村地區數字鴻溝問題依然明顯,這就要求智能產品要研發功能更精簡、價格更實惠、操作更簡單的適老化智能設備。三是引導居民學會使用技術成果。在社區內進行相關的宣傳工作,普及信息技術知識,讓社區內居民了解并樂意接受社區的“智能化”發展。同時社區管理者應根據實際情況,可以與相關企業進行合作,并組織開展社區智能設備操作和智能APP使用的培訓,讓更多老年人“有且會用”。

4.4 創新智慧平臺,因地制宜優化治理

智慧平臺是一個能夠提供數據服務、知識服務和運營服務的綜合信息系統,而智慧社區則是基于智慧平臺來打造的社區。我國農村地區大多地理環境較為復雜,發展狀況也各不相同,各鄉村的基層治理工作具有較大差異性。因此在實踐中,應從居民的角度出發,根據地方實際情況開發惠民性強的智慧平臺。因地制宜是農村智慧社區建設的重要指導思想,了解本地發展狀況,剖析本地切實需求,根據需求創新智慧平臺,才能實現農村地區的有效治理?；鶎由鐣卫響獙⒍嘣膫€體偏好整合為集體選擇,聚焦于公眾的利益訴求、社區安防、環境保護、民生警務、疫情防控等核心議題[10]。在農村地區,居民更加關注的是生活中的切身需求,因此智慧平臺的創新不能只能停留在對社區壞境、社區政務等方面的治理,應該關注到居民生活的各個方面,尤其是在提高居民生活質量和便利性方面。要通過整合資源,搭建社區“智慧社區”平臺,依托“互聯網+”思維,創新服務模式和產品。構建“智慧社區”服務平臺,以居民需求為導向,可以按照“一網統管、一網便民、一網共享”的思路,圍繞居民生活、企業服務、社區管理三大重點領域,以及公共安全、社區管理、便民服務三大核心需求,建立完善“智慧社區”服務體系。將居民的實際需求作為重點,整合社區公共資源和社會資源是創新智慧平臺的落腳點。

5 總結

本文總結了山東省齊河縣華中社區的智慧社區建設狀況和治理效果,發現我國農村地區智慧社區的建設需要政府的資金扶持,需要吸納更多技術型和復合型人才。在堅持技術創新的條件下,要因地制宜創新智慧治理平臺,構建符合當地實際情況的智慧社區治理模式,實現農村地區的智慧社區的構建和發展。