宅基地資格權內涵界定與實現方式的研究熱點與展望

李夢真 呂 曉, 薛 萍

[內容提要] 宅基地資格權是保障農民對宅基地享有資格的權利,為明確其內涵界定及實現方式,利用文獻計量、可視化分析等方法梳理其現有的學說與實現路徑,嘗試厘清與宅基地資格權相關研究主題之間的關系,為深化宅基地制度改革提供參考借鑒。依據 CitespaceⅤ可視化分析結果顯示:目前專門針對宅基地資格權的發文量總體偏少,研究機構多為高校,涉及法學和公共管理學等學科;宅基地資格權領域的相關熱點可歸納為“資格權內涵界定”、“資格權實現路徑”、“鄉村振興”;學術界對宅基地資格權內涵界定與實現方式進行了深入研究,但相關研究普遍認為其在實踐過程中仍面臨著確權不清及相關制度不健全等問題;宅基地資格權未來的研究趨勢集中在權利性質實施、有償退出等方面。

為保障農戶的基本居住需求,切實提升土地財產利益,中央在2018年提出探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”的重大改革舉措,改變了宅基地“兩權分離”的制度模式[1]。而就立法現實而言,宅基地使用權在《物權法》以及《民法典》中均被明確地界定為在農村集體土地之上建立的“用益物權”[2]。但是宅基地資格權卻如同習慣法般存在,尚屬未能在正式立法文件中得以明確界定的政策術語[3]。我國宅基地“三權分置”改革的探索過程中,資格權的生成和實現主要形成了“宅基地使用權說”和“成員權說”兩種學說[4]。由于“資格”對應于某一主體取得、擁有民事權利或從事民事活動的條件、身份[5],部分學者認為主體資格的獲取先于成員權[6],即宅基地資格權是農民享有集體經濟組織成員權和獲得成員專有利益的前提[7]。作為新創設的權利種類,宅基地資格權內涵界定和宅基地制度實踐過程中出現了許多問題亟待解決,引發了學術界的廣泛探討。例如,李謙[8]對宅基地資格權的內涵和權利內容進行界定,鄂施璇、王兆林[9]等對宅基地資格權實踐途徑等方面進行了深入分析。綜合來看,已有研究目前涉及法學、公共管理學、社會學等多學科領域,數量龐大,但對宅基地資格權理論探究與實踐案例的總結性研究尚比較缺乏。鑒于此,本研究利用CiteSpaceV軟件對CNKI數據庫中宅基地資格權相關研究成果進行可視化總結分析,梳理總結國內宅基地資格權的研究熱點與進展,期望能為推進宅基地三權分置理論研究與實踐進展提供參考與借鑒。

一、數據與研究方法

(一)數據來源

本文數據來源于中國知網數據庫(CNKI),以SU=(‘宅基地’)、AND SU=(‘資格權’)為檢索詞在CNKI進行專業檢索,在2002-2022年的時間范圍內,檢索期刊類型的文獻,共獲得393篇文章。每條文獻數據內包含文獻題目、作者、研究機構、關鍵詞等信息。將初步檢索的文獻進行去重和整理,以提高定量分析的科學性與準確性,剔除新聞、會議、征稿通知和不相關研究文獻,最終得到377篇有效文獻作為可視化分析的基礎依據。

(二)研究方法

CiteSpaceV是由美籍華人陳超美教授開發的一款文獻可視化分析的軟件,適用于動態、多元、可持續的復雜網絡分析[10]?；诖?本文以中國知網(CNKI)中獲取的有效期刊文獻為研究樣本,利用CiteSpaceV軟件可視化分析后的結果以知識圖譜的形式展示出來,以文獻聚類分析和文獻評述等方法,梳理歸納出宅基地資格權的相關研究熱點及演進趨勢。

二、宅基地資格權研究的基本特征與熱點

(一)研究作者與機構

研究作者是推動研究領域發展的動力,利用CitespaceV識別出發文量排名前5的作者和機構。如表1所示已有學者在此領域進行了深入研究,但研究作者間的合作較少且多以同一研究機構內部合作為主,研究機構多為高校。

表1 排名前5位的宅基地資格權研究作者與研究機構發文量(篇)

(二)熱點關鍵詞共現分析

利用CitespaceV軟件對關鍵詞進行共現分析,選取頻次3次及以上的關鍵詞出現在圖譜上(圖1),共含230個節點,252條連線,網絡密度為0.0096。圖譜中節點及外圈顏色越深代表關鍵詞出現時間越近,節點規模大小代表關鍵詞中心性的強弱。圖1所示“宅基地”、“三權分置”、“資格權”、“使用權”和鄉村振興”等關鍵詞中心性較強,說明這些主題為宅基地資格權領域的研究熱點。

圖1 宅基地資格權研究熱點關鍵詞共現圖譜

(三)聚類分析

利用CitespaceV對關鍵詞進行聚類分析,選擇對數似然比(LLR)算法,保留頻次5次及以上的關鍵詞,形成聚類圖譜(圖2)。當模塊值大于0.3時表明類團結構劃分顯著,平均輪廓值大于0.7表明聚類高效率且具有信服力[11]。本次聚類模塊值為0.886、平均輪廓值為0.99,表明此次聚類成功。

圖2 宅基地資格權研究熱點關鍵詞聚類圖譜

將聚類結果匯總整理為宅基地資格權研究文獻的關鍵詞聚類表(表2),依據圖譜顯示結果,結合2018-2022年的研究熱點及相關文獻,本文將宅基地資格權領域內相關研究熱點歸納為“資格權內涵界定”、“資格權實現路徑”和“鄉村振興”三個主題。

表2 宅基地資格權研究文獻的關鍵詞聚類表

三、宅基地資格權內涵界定及其實現方式梳理

(一) 宅基地資格權內涵及權屬界定之論述

1.宅基地資格權內涵界定現有學說梳理

目前學術界關于宅基地資格權的界定大致分五大類學說。第一類是成員學說,認為農村集體經濟組織人員憑借其成員身份要求集體免費分配宅基地的權利[12]。第二類是分配請求學說,認為農戶基于其成員身份請求集體為其賦予宅基地分配請求權和受讓權[13]。第三類是剩余學說,認為宅基地資格權是農戶在取得宅基地使用權后分置出次級使用權,該次級使用權進行流轉之后所剩余的權利[14]。第四類是獨立學說,宅基地“三權分置”不能獨傾于其中某一個功能,應構建獨立于宅基地所有權與使用權的宅基地資格權,并以此為核心平衡宅基地各權利之間的關系[15]。第五類是包含多重權利組合的復合權利學說,其一為“資格取得權+剩余權”的復合學說,認為在不同的發展階段宅基地資格權擁有不同的權利內涵,即在宅基地取得前表現為取得獲取資格,將宅基地流轉之后轉變為剩余權[16]。其二是“資格取得權+實體財產權”復合學說,認為宅基地資格權是集體經濟組織成員憑借其成員身份,對宅基地享有完整權益的一項權利,具體表現為集體經濟組織成員在宅基地分配落地后,獲取宅基地確權、抵押、流轉、建造住房等權利,實現相關財產權益[17]。

2.宅基地資格權現有學說內涵分析

產權問題始終是農村宅基地制度改革的核心[18]。在現代產權分置過程中,所有權位于分置的第一級,從所有權分置出來的產權位于第二級,此后被分置出的各級產權在內容與期限等方面均小于上一級的產權。由此推論,宅基地集體所有權位于第一級,農戶資格權被分置于第二級,宅基地使用權被分置于第三級。將宅基地資格權界定為成員權與產權層級分置理論邏輯相悖。因為將資格權等同于身份權不僅違背產權分置的“同性”規則,也無法從所有權中分置出不同性質的身份權[19]。在分配請求學說中,轉讓期內收益部分不公平分配及出讓期滿后宅基地無法及時收回將會造成宅基地制度的混亂。剩余學說認為,宅基地使用權在《物權法》中被界定為一項用益物權,具有權能清晰的內涵,視資格權為使用權的衍生權,可為宅基地資格權的內涵界定和物權保護提供法律依據。然而這種衍生并流轉出去的使用權屬于一種次級用益物權,與宅基地資格權在權利內容與期限等方面無法完全協調,故宅基地資格權是否可以成為一項獨立的物權客體仍存在疑問[20]。在復合權利學說中,“資格取得權+剩余權”需要根據不同的時間段來劃分相應的權利內容,但是在權利的前后轉變中無法明確權利轉變的分界點,不符合權利內涵界定的要求?！百Y格取得權+實體財產權”將宅基地的資格權取得擴大到實體財產權,一方面超過了宅基地資格權的政策含義,另一方面設置過多權利增加了宅基地資格權內涵的糅雜性,使權利界定變得更加混亂[21]。在此筆者贊同獨立學說的觀點,將宅基地資格權與使用權相分離并使兩者分立于相對獨立位置,不僅可以避免出現成員學說中的宅基地資格權身份化現象,也可以擺脫分配請求學說中物權路徑依賴風險,為宅基地資格權改革與探索預留出充足的空間。

3.宅基地資格權法律屬性界定

我國《物權法》和《民法典》沿襲以物為所有權客體,構建絕對所有權結構的物權理論[22]。宅基地資格權兼具雙重權能,即宅基地資格權不僅具有人身依附性的身份權能,還具有宅基地可自由流轉、占有、使用與收益等權利[8]。一部分學者認為,新中國成立以來,祖屋產權未發生改變且與宅基地具有歷史同源性,因此,宅基地資格權具有非人役權和無期限用益物權的特點,應將此種資格權法定為物權化的用益物權[3]。但也有學者對這一觀點持否定態度,認為宅基地資格權是從宅基地使用權中派生出的次級使用權,次級使用權應歸屬于“債權型利用權”的范疇,而非用益物權[14]。學者劉征峰也認為宅基地資格權屬于集體經濟組織成員權實體內容,不應直接歸屬于用益物權[23]。我國宅基地制度改革未偏離一般物權法理,宅基地所有權人主要為農村集體經濟組織和國家,其所有權與傳統大陸法系中的所有權相對應,故資格權應設為一項獨立的用益物權,并具有“類所有權”的屬性[24]。

4.宅基地資格權權能組成

在宅基地“三權分置”中,所有權屬于農村集體經濟組織,資格權屬于組織內的成員,并承擔宅基地分配請求、出讓申請、超過固定使用期限后為農戶自動續期等功能[25]。宅基地分配請求權是保障農戶在初始分配階段獲取宅基地“占有”權能[26]。在固定期限內,宅基地使用權被設為一項承擔收益、處分等功能的用益物權。因此宅基地資格權在所有權與使用權之間有著承上啟下的作用,形成“所有權—資格權—使用權”三權分置改革路徑[27]。宅基地“三權分置”制度核心是為了保障農戶的居住條件,但隨著農民進城落戶和外出務工等原因,宅基地的居住保障與福利性功能逐漸弱化[28]。宅基地資格權特有的居住保障功能,決定了其權利主體的僅限于集體經濟組織內部成員,導致宅基地流轉過程中其財產收益功能受到不同程度的限制。因此,孫建偉認為資格權在承擔為集體成員分配宅基地功能的同時,還應注入具有相對獨立的權利內涵,即兼具人身權和財產權雙重功能[29]。在推進宅基地財產化改革的過程中,保持保障農戶基本居住條件與還權賦能之間的動態平衡[30]。

(二) 宅基地資格權實現路徑梳理

1.宅基地資格權實現的理論研究

為避免宅基地資格權成為虛設,必須加快探索資格權的認定辦法、行使條件等實現路徑。我國大部分地區習慣以集體經濟組織成員的身份來實現無償請求宅基地分配資格。以“身份權”構建農戶資格權推動宅基地從集體內部向外部的流轉,實現宅基地從住房保障功能向財產價值功能的轉換[31]。戶籍是身份認定必不可少的依據。由于戶籍與宅基地具有歷史同源性,當前大部分地區仍僅以權利人擁有農村戶籍來確定其具有資格權。但這會導致對空掛戶、外嫁女、入贅婿等人員的資格認定產生偏差[32]。為解決單純的“戶籍決定論”引起的宅基地流轉封閉性局勢,部分試點地區采取將權利人的實際居住時間、對集體組織貢獻等與戶籍結合作為資格權認定的依據[33]。也有試點地區堅持“一戶一宅”,以戶為單位獲得向集體請求一定面積的宅基地或份額的資格,還有資格權人放棄宅基地實物將其折現或者換算成股權合并到集體經濟組織內,以集體為單位獲得宅基地的使用和收益資格[34]。更有將權利主體擴大,以共商共建的形式賦予集體外部人員共同使用宅基地的資格[35]。開展資格權確權登記工作和頒發相應證書,保障其合法權益[36]。此外宅基地資格權喪失、放棄及重新獲取等特殊實現方式也亟需探索。農戶放棄宅基地資格權應遵循自愿有償原則,農民進城落戶且將戶籍遷出農村集體經濟組織后可認為符合集體成員資格喪失的條件,但未享受城市社會保障的戶籍遷出者,再次申請加入原農村集體經濟組織時,原農村集體組織應給予批準[37]。與前述這種暫時性退出相比,永久性退出成員在獲取相應補償后,退出人及其后代都無法再次獲取集體成員身份資格,進而失去宅基地資格權的居住和利益保障[38]。

2.宅基地資格權實現的地方實踐樣態

2018年中央一號文件出臺前,“宅基地資格權”一詞首先出現于義烏市對宅基地三權分置的改革探索中,政策正式出臺后,全國多地出現了一系列地方實踐范例?！傲x烏模式”打破現有的宅基地村莊邊界局限,將資格權作為成員權,允許宅基地在義烏市域范圍內跨集體經濟組織流轉,實現宅基地所有權、資格權與使用權的分離[39]。貴州省的“湄潭模式”在實現宅基地對農戶居住保障后,轉變多余宅基地的土地利用類型,以集體經營性建設用地的利用方式進入土地市場交易。但是從政策含義來分析,宅基地“三權分置”應該是集體經濟組織、農戶、社會主體三方權利主體同時對宅基地享有不同權利分配[40]。而“湄潭模式”的改革重點在于宅基地轉變為集體經營性建設用地后土地使用權的流轉,而非政策所強調的對宅基地改革的創新。四川瀘縣因勞動力流失導致大量宅基地閑置,故采取共建共享的方式允許本集體經濟組織之外人員獲取進入村集體的資格,可吸引大量社會資金,有效實現盤活閑置宅基地的目標[41]。浙江省的“象山模式”以宅基地“三權分置”政策內涵為導向布置權利分配格局,村集體持宅基地所有權,農戶持資格權,投資方持使用權,三方共同簽訂《農村宅基地使用權流轉三方合同》后由投資企業對宅基地及地上建筑進行改造經營或在合同期內進行再流轉及抵押,形成以政策支持為基礎,以市場為導向的新產業發展模式[42]?！办旱履Ｊ健?、“象山模式”與“義烏模式”在改革本質上都是對宅基地制度進行改革,但在“旌德模式”中,地方政府在確權登記方式上產生了相應創新,通過為交易當事人頒發宅基地所有權證、農戶資格權證和宅基地使用權證三個證書來區分交易主體不同的權利類型[4]。

3.宅基地資格權實現的障礙與破解路徑

宅基地所有權和使用權在相關制度演變中已得到較為完善的發展,但宅基地資格權在實現過程中仍存在著權利主體不明、實現路徑不清和實踐經驗不足等障礙[43]。相關立法缺失是宅基地資格權實現過程中障礙持續存在的主要原因。宅基地資格權保障機制缺失和權利主體不明確造成宅基地資源錯配[44]。因此需要建立健全的法律機制,堅持宅基地資格在“三權分置”中的關鍵地位,推進宅基地資格權的立法進程穩固其保障功能。其次,農村的教育資源分配不均限制了農民認知水平[45]。農戶對土地政策認知不足,對自身所擁有的權能模糊不清而缺乏政策響應,阻礙著我國相關法律法規的推進及農戶對切身利益的維護[46]。因此,地方政府加大土地政策的宣傳力度,提高權利主體對相關法律法規的認知水平是解決宅基地資格權實現障礙的主要措施。此外,宅基地資格權的范圍和開放程度也是宅基地實踐探索過程中的一個重大敏感問題。對此,需要根據農民的城市就業情況以和社會保障程度逐步開放宅基地資格權范圍[47]。謹慎對待宅基地入市交易轉變為城市建設用地,認識并建立相關的風險防范機制。

(三) 宅基地資格權實現助力鄉村振興

土地制度變革與經濟結構轉型使農村勞動力和土地從農村向城鎮轉移,推動了城鎮化發展進程[48]。鄉村地區發展逐漸衰退,農村人口老齡化加劇,空心村等問題突出,宅基地大量閑置且具有分散性。為了盤活農村存量建設用地,解決存量宅基地的權屬爭議和增量宅基地資格認定問題。中央在《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》中提出宅基地“三權分置”這一創新性的配套政策。即以保障農戶對宅基地的資格權及地上住房所有權為前提,對存量宅基地進行流轉,為防止農民退出宅基地后居無定所,不能取消宅基地資格權流轉與退出的限制[49]。在宅基地“三權分置”政策推進過程中,首先實現資格權對農戶居住保障功能和收益功能,而后通過市場機制推進宅基地使用權流轉,為推動鄉村振興提供有力支撐[50]。鄉村振興的關鍵是生活富裕,以資源稟賦和發展優勢為著力點的村莊在發展失衡的局面下,探索鄉村體制機制創新,以宅基地資格權空間置換促進城鄉人員的合理分布以及產業布局重組[51]。

四、宅基地資格權研究的演進歷程及前沿展望

(一) 宅基地資格權研究演進分析

利用CitespaceV對聚類關鍵詞進行時間路徑演化分析,并將相關演化信息顯示在知識圖譜(圖3)上。結合時間圖譜及大量相關文獻,本文將宅基地資格權的研究歷程可歸納為四個方面:一是從法律角度探討宅基地資格權權屬問題,從“兩權分離”到“三權分置”的制度變遷歷程對宅基地制度改革進行法律思考,全方面推進宅基地資格權的法制建設。二是研究資格權與使用權之間的關系,對資格權與使用權的權利性質研究轉向權利構造研究。三是發揮部分試點地區改革成功的示范作用,提出資格權確權登記的實施路徑,以宅基地資格權實現助推鄉村振興。四是對宅基地資格的研究由權利結構解讀轉向內在邏輯制度設計。

圖3 宅基地資格權研究文獻的關鍵詞聚類主題演化圖譜

(二) 宅基地資格權研究前沿展望

基于CitespaceV的關鍵詞突變圖譜(圖4),結合國家對城鄉發展和宅基地制度的整體改革動向,本文將宅基地資格權領域的未來研究熱點主題總結為以下四方面:

(1)宅基地資格權的權利性質。學術界對于宅基地資格權是否屬于用益物權持續進行研究,其權屬的界定對宅基地“三權分置”制度推進具有重要意義。加快相關立法建設,解決農村宅基地的錯配、隱形流轉、違建等問題,明確資格權的權利構成與屬性,實現宅基地所有權、資格權和使用權與相應主體對應。

(2)宅基地資格權實現路徑研究。宅基地的制度框架封閉、村民自治管理不透明、權利主體不明且現有權利主體難以獲得相應居住與利益保障等問題,都在不同程度上阻礙宅基地資格權的實現。未來應該借鑒部分試點地區改革成功的經驗,推動宅基地資格權的認定、行使與流轉等實現形式進行深入研究。

(3)宅基地資格權有償退出研究。引導進城農民以獲得退出補償為條件自愿放棄宅基地資格權。但在退出過程中,退出補償不足、缺乏城市社會保障均導致農戶退出意愿不強,農民“帶地進城”的現象增多。因此如何建立穩定的退出補償資金來源機制,完善城鎮住房和社會保障體系,加強農戶對政策的認知與理解,都是亟待解決的重大難題。

(4)農戶資格權保障機制研究。農村人口在城鄉融合發展的過程中大量外流,致使大量宅基地出現閑置現象。為保障農民權益完整和實現盤活宅基地的目標,必須探索保護農戶宅基地資格權退出、喪失、重新獲取以及保留等多種實現途徑和制度保障,明確資格權的人身和財產功能,解決宅基地制度改革的后顧之憂。

圖4 宅基地資格權突變詞演化圖譜

五、結論

本文基于CitespaceV軟件對2002-2022年宅基地資格權研究領域的文獻進行可視化分析,結果顯示,目前以“宅基地資格權”為主題的文章發文量總體偏少,研究機構主要為高校且不同機構間的作者缺乏合作,研究呈現法學、社會學、公共管理學等多學科交叉聯系的特點。熱點關鍵詞主要歸結為于“資格權內涵界定”、“資格權實現路徑”、“鄉村振興”三大領域。

(1)學術界對宅基地資格權內涵界定頗具爭議,主要以權利主體、權屬性質、權能組成及其范圍為切入點,對宅基地資格權內涵進行界定并形成了五種學說。各類學說中,權利組成由薄弱單一趨向多重權利復合,涵蓋宅基地分配階段到宅基地使用、收益階段。雖然界定學說發展不斷豐富了宅基地資格權的權利內涵與權能范圍,但多重權利復合增加了宅基地資格權的糅雜性,甚至弱化了宅基地資格權的居住保障功能。因此,在未來研究中,應將明確宅基地資格權的法律屬性放于首要位置,加快宅基地資格權法制機制構建,實現各項權利與權利主體相對應。完善宅基地資格權的權能組成并保證其權能完整性,充分發揮其各項功能為農戶提供保障。

(2)宅基地資格權在實現過程中仍面臨著確權不清、權利主體不明、實踐經驗不足以及相關制度不健全等困境。在城鄉二元化發展的背景下,農村人口單向流向城市導致鄉村空心化與宅基地大量空置,而資格權的實現困境不僅阻滯了閑置宅基地有效盤活,更是造成了宅基地資源錯配。因此,在未來研究中,一方面,借鑒試點地區改革成功的經驗,加快宅基地資格權立法進程,建立健全的法律制度穩固資格權的保障功能;另一方面,加強相關政策的宣傳與普及,合理引導進城農民自愿有償退出宅基地資格權,促進資源合理有序配置,推進鄉村振興與城鄉融合發展。