鄉村治理中的“三治”結合形態
——基于高橋鎮“三團”實踐的分析

陳國強

[內容提要] 自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,是國家對于加強鄉村治理提出的一種新要求。這一要求在回應當前鄉村治理困局的同時,也提出了一個新課題:即“三治”結合的形態為何?本文在闡明自治、法治和德治主要關系及主要內容的基礎上,通過考察分析作為“三治”發源地的桐鄉高橋鎮“三團”實踐,提出了“三治”結合中的嵌套性關系。這一發現表明,鄉村社會治理需要嵌入于鄉村緊密型利益關系中,通過以體現個體權利為主的“自治-法治”機制,和以體現共同體作用的“自治-德治”機制,共同調節鄉村社會事務的處理。

一、研究緣起

2017年,黨的十九大報告中指出,“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?！?018年的中央1號文件進一步強調“堅持自治、法治、德治相結合,確保鄉村社會充滿活力、和諧有序”,“深化村民自治實踐”“建設法治鄉村”“提升鄉村德治水平”。2019年,《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中又再一次明確“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。由此可見,“自治、法治、德治”體系(以下簡稱“三治”)是中央對鄉村社會治理作出的總體部署和要求,凸顯其地位和重要性。

事實上,自治、法治和德治在我國的部門條線工作中存續已久。然而,這幾項工作在鄉村的單線推進中,都難以取得良好的效果。因此,研究者普遍認為,自治、法治和德治水平提升的關鍵在于三者的結合,以解決單項做法力量薄弱、難以撬動基層社會治理格局改變的問題。在這一思想脈絡下,致力于“三治”結合的實踐探索和理論分析逐漸興起[1]。但總體而言,這些研究中少有論及“三治”結合的實現形態,尤其是在自治、法治、德治不屬于同一類型的情況下,三者結合的形態顯得更難以判斷,也就制約了這項工作的開展。對此,本文將結合作為“三治”發源地桐鄉高橋的“三團”實踐,對這一問題進行分析、討論。

二、現有解釋與理論問題

從現代社會發展趨勢和我國的倡導看,自治始終是推進鄉村治理的核心,這也是“三治”建設中的關鍵。國家將“自治”作為“三治”的基礎,學者將“自治”作為“三治”的“體”[2]、“主體”[3]、“目的”[4]等。無論如何定位,總體認同“自治”的具體實現形式是多樣的,而“法治”和“德治”正是實現塑造“自治”形態的路徑和方法[5]。因此,“三治”結合呈現為“自治—法治”“自治—德治”兩種路徑。

自治—法治路徑。在國家建構治理體系與治理能力現代化目標導向下,鄉村社會的組織、協調與管理被嵌入于治理的邏輯中(國家將之稱為“治理有效”)。但由于缺乏理論準備,基于西方經驗與理論之上的“治理”成為主流認識和主張。這種理論認為,治理就是個人和各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和[6]。這一理論具有兩方面的顯著特征:第一、個體權利。進入近代以來,西方逐漸建立起以個體為本位的發展理念,獨立的個體權利被推崇和發展。即使在公共領域中,為應對公共事務管理中的政府失靈問題[7],基于個體直接參與管理的共治模式也成為一種趨勢。由此,個體在其中享有平等的權利變得愈加突出。在歷史發展過程中,這種權利主要通過法律予以確證和實現,包括表達、商議、建議、申訴、批評等多方面內容。第二、個體理性。治理理論要求社會成員共同參與管理,因此其預設了個體是普遍理性的,從而能在公共事務管理中根據環境(法律約束、義務履行、個人收益比等)做綜合評估,形成廣泛參與、有效溝通、達成共識。正是由于對這兩方面的推崇,一個難題逐漸在公共事務管理中顯現出來,即集體行動的困境:當所有個體在追求自身利益最大化時,會出現公共事務得不到維護的局面[8]2。其中,個體既可能出現“搭便車行為”[9]89,也可能形成“過渡占有行為”[10],但均對公共事務產生損害。因此,這促使研究者在這一脈絡下探求公共事務的共同治理之道。簡言之,“自治—法治”路徑主要是在以法律維護個體權利、履行個體義務的基本追求下,尋求發揮個體理性,從而構筑公共理性、維護公共利益。

自治—德治路徑。一般認為,中國傳統鄉村具有一套行之有效的、不同于西方的管理公共事務的方式。這套方式主要具有這樣幾方面特點:第一、關系社會。關系社會是鄉村社會治理的基礎。中國傳統鄉村(自然村落)歷來以血緣和地緣為基礎,村落往往表現為一個擴大的家族、宗族網絡。因此,成員之間相互熟識,有經常性的互動聯系。與此同時,國家對社會嚴密的管控[11]92-98和長期的小農經濟生產方式[12],限制了個體在空間上的遷移,不僅減少了村民外出發展的機會,也降低了因流動而產生的風險。這進一步加劇了鄉村社會的封閉,使其形成為一種“差序格局”[13]24或“二人關系”[14]29-37。第二、倫理秩序。倫理秩序是鄉村社會治理的核心。長久以來,儒家文化深刻影響著中國鄉村的組織與發展。借助于鄉村熟人社會的特點,進一步助長了基于血緣關系基礎上的倫常秩序。儒家的君臣、父子、夫婦、長幼等倫理、宗法和禮法規定,根本上是一種私人網絡對個人的要求[15]31,成為鄉村成員之間行為的基礎。因此,傳統鄉村又是一個“倫理社會”或“禮治社會”。第三、長老統治。長老統治是鄉村社會治理的外在表現。長老統治蘊藏于社會教化中,是個體在成長過程中提高適應社會生活能力的一部分[16]64-65。在傳統鄉村缺乏專門承擔教化功能的機構的情況下,個體經驗積累成為教化的基本條件,因此,鄉村長者往往扮演著這一角色,主導著鄉村的規范。這樣看來,中國傳統鄉村自治根本上是一種依道德而實現的治理模式。這種治理模式以群體關系為基礎(而非個體本位),在壓制個體權利主張的情況下,由長老意志主導著村莊公共事務的管理。

由此可見,“自治—法治”“自治—德治”是在不同發展邏輯下逐步形成的治理路徑,盡管兩者對維持地方秩序都具有積極的作用,但也同樣存在著各自的問題。因此,“三治結合”根本上就是一項發揮不同治理方式的優勢并彌補不足的構想,也就是將個體權利、個體理性、關系社會、倫理秩序和長老統治進行優化組合的一個過程。

三、高橋鎮“三團”建設的主要背景與做法

(一)背景

桐鄉“三治”建設從2012年試點至今,總體大致經歷了三個階段:第一階段(2013年)為試點階段,主要以桐鄉市高橋鎮的“三團”建設為代表;第二階段(2014年-2016年)為推廣階段,主要將“三治”建設工作進行了整合、規范,并逐步在嘉興市乃至浙江省加以推廣;第三階段(2017年-至今),“三治”建設被寫入十九大報告,成為國家對于鄉村治理的總體要求?；厮葸@一過程,前期“三團”建設的成效對于“三治”建設的運用、推廣具有重要作用,因此,重新審視早期“三團”建設過程中的“三治”結合價值,具有重要意義。

高橋鎮(桐鄉經濟開發區)位于浙江省桐鄉市東南部。2013年全鎮面積55.02平方公里,下轄15個村、1個社區,總戶數1.23萬戶,總人口4.78萬人,非農人口1295人。在2013年前后,高橋鎮面臨著兩方面突出的問題:第一、新農村集聚建設中的農民生活習慣調整。在嘉興市對新農村建設的統一部署和推動下,高橋鎮于2009年開始啟動農房集聚工作,當年集聚農戶260戶,2011年集聚459戶,前后涉及4個新社區。同時,因經濟發展需要,2010年拆遷安置涉及1889人。這些農戶居住環境和條件的改變,極大地沖擊著他們的生活方式,使他們在生活習慣和交往方式上存在著諸多的不適應。第二、經濟發展中征地拆遷所帶來的矛盾。2013年,浙江省為整治環境、騰出土地空間,開啟了“三改一拆”(即舊住宅區、舊廠區、城中村改造和拆除違法建筑)和“五水共治”(即治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水)兩項涉及面極廣的工作。2013、2014年,高橋鎮分別按要求完成“三改一拆”30萬平方米、7.07萬平方米,拆除違章建筑10.7萬和7.93萬平方米,其中共計拆除豬棚3.86萬平方米,直接沖擊該鎮兩大產業——養豬業和榨菜業。此外,2009年轄區內高鐵站及沿線建設、2010年經濟開發區建設都牽涉較大的征地拆遷任務(2009、2010年分別征地31.73公頃和151.67公頃)。因此,時值高橋大開發、大建設時期,各類與農民利益緊密相關的矛盾集中呈現。這些都為鎮黨委政府所重視,成為需要應對的突出問題。

表1 2009-2014年桐鄉市高橋鎮主要經濟社會指標概況

(二)主要做法

2013年,高橋鎮在桐鄉市委授意下試點“三治”結合工作,探索了針對鎮內矛盾問題的“三團”治理方式,即百姓參政團、道德評判團、百事服務團。在試點中,高橋鎮未與“三治”一一對應設立建設載體,而是將其作為理念,重組后融合在了“三團”建設中。

第一,百姓參政團是“三團”中唯一一個在鎮級層面設立的村民參政議政平臺。百姓參政團的成員由兩部分構成,即固定成員和非固定成員。其中,固定成員10-12人,是在全鎮范圍內推選出的、具有一定代表性和權威性的居民,主要包括人大代表、政協委員、律師、教師等;非固定成員主要由具體事務所涉及的當事人和利益相關人組成。百姓參政團的主要運作流程為:鎮黨委或百姓參政團固定成員確定議題;百姓參政團召集固定成員和議題相關人員開展討論、達成共識,其中固定成員扮演著中立的說法、評理、解釋、分析的角色,而議題當事人和相關人員則充分表達各自的立場、意見;討論結果作為鎮黨委政府決策和部署工作的依據。2013年成立百姓參政團后,其先后對全鎮的違章建筑拆除(重點是豬棚)、榨菜業轉產、征地征房等工作進行了參議,并達成了各方共識,在各類工作開展中較好地避免了矛盾的發生。

第二,道德評判團是在村級層面設立的、針對村民行為規范的自治平臺。道德評判團由村黨總支書記擔任協調人,由10-15名村模范代表作為成員。評判團成員在村公開欄亮明身份后開展活動。評議結果由村委會視情況運用。道德評判團評判的工作主要包括三方面:(1)弘揚向上文化,承擔村內“四好”家庭、“五有”市民的評選,組織開展村內各種形式的文化活動;(2)曝光村民賭博、亂扔垃圾、破壞公物、占用公共場所、不敬不孝等不文明行為。比如該鎮越豐新村中一些居民破壞綠化帶種植蔬菜,占用公共通道堆放雜物,村道德評判團開展議事、發放倡議書、上門說服、公開曝光。(3)化解村內糾紛,反映村民意見建議,監督評議村內重大事項。

第三,百事服務團是整合原村內的“網格化管理、組團式服務”隊伍、學雷鋒志愿服務隊、紅色義工服務隊、專業技術服務隊(具體包括村干部、住夜干部、駐村干部、道德評判團成員、村工作指導員、基層黨員、基層民兵、平安志愿者、民情信息員、“老娘舅”等),組建起一支綜合性、村民自我服務的隊伍。百事服務團在村委會設立工作室,由村委會安排工作人員負責協調聯絡,開通并公布24小時服務熱線。志愿服務一般不收取費用,專業技術服務實行低成本收費。

四、“三團”性質及其分析

高橋的“三團”運作能得到認可,主要在于其較好地解決了鎮域內發展的一些難題,總體保持了地方社會和諧穩定。從其運作的邏輯看,呈現出了一些獨特的特點。

1.“百姓參政團”?！鞍傩諈⒄F”的價值主要體現在兩方面:其一,針對基層社會事務,“百姓參政團”給予利益相關者表達、申訴、溝通等機會。這突破了鄉村中原有的治理方式,讓治理過程與個體連接地更直接和具體,個體的權利由此得到展現。與此同時,個體參與公共事務治理的過程是完全獨立的,由此其可以發揮自身理性,根據形勢利弊做出抉擇。簡言之,“百姓參政團”首先保證了個體在公共事務治理中的在場和主體地位,總體上是法治中對個體權利確證的彰顯。其二,作為第三方的固定成員,以法律、道理等進行評析、引導,使利益相關者在追求自身利益時能向公共利益回歸。在這一過程中,固定成員利用其社會威望發揮了某種“長老統治”的作用,也即通過對法律和道德的深入闡述,使自身占據理性和道德的制高點,從而獲得主導公共事務處理的規范力量。并且,由于傳統鄉土關系(尤其在鎮一級)弱化和倫理秩序式微,這種作用又被限制在一定限度內,而不至于對個體造成某種壓迫。有學者用“理想觀察者”[17]對此進行總結,這在放大中立第三方在社會治理中的作用時,忽視了其對個體權利的保障與個體理性的釋放,從而降低了“百姓參政團”在“自治—法治”“自治—德治”兩條脈絡下的價值。

2.“道德評判團”?！暗赖略u判團”的設計及運用,延續了傳統鄉村“德治”的總體思路。其一、“道德評判團”以村為單位,從而將社會治理置于以熟人關系為特點的村落中,這為以“面子”為支撐的村落規范運轉奠定了基礎?？傮w而言,“臉面”根本上是中國人“維護道德標準的一種社會約束力”[18]75,或是“在一定的社會情境中表現出的一系列規格性的行為”[19]211,由此才推動著鄉村規范的內化。道德評判團的設立,正是考慮了鄉村關系網絡所具有的社會規范作用。其二,“道德評判團”通過將村內具有一定威望的村民作為道德評判員,對村內出現的不道德行為進行“評判”(也即指出不當之處,勸說予以改正),從而塑造村莊社會行為。這一做法同樣具有“長老統治”的特點,也即用鄉村的權威人物來規范村民行為。但不同的是,“道德評判團”所“評判”之事相比以往更有限、約束力更弱?！暗赖略u判團”針對村內敬老愛幼、婚喪禮儀、鄰里關系、環境保護等一般社會行為,而不再介入私密領域(比如婚戀、男女關系)?！暗赖略u判團”是以法律對個體權利和行為保護作為基礎,因此只能對村民行為進行規勸,而不再具有懲罰性、懲戒性的規制作用。其三、“道德評判團”的道德約束基礎仍然在于傳統倫理秩序,是對以往鄉村行為秩序的有選擇恢復。無論是關系網絡中的“面子”,還是“長老統治”,倫理秩序才是鄉村社會運轉的關鍵,也是“道德評判團”實施的基礎。但是,近代以來的一系列變革與變遷,已在根本上對傳統倫理秩序產生了極大的沖擊,這大大制約了“道德評判團”整體價值的發揮。換言之,法治對個體權利的深入保障,使個體謀求自身權利而拒斥為公共利益做出調整提供了支撐。

3.“百事服務團”。從運作方式看,“百事服務團”分成兩項內容,一項是通過等價交換而開展的村民間的自我服務,這提高了村落服務的便捷性和規范性;一項是以村內黨員為主體,為村內困難村民提供的免費服務,這促進了村內對于弱勢群體的扶持。其中,后一項內容對于促進鄉村地緣社會關系具有一定的價值和意義。但由于其服務涉及面較窄,尚無法對這一功能的效果進行判斷。前一項內容盡管是一種類市場交易行為,但由于其在一定程度上彌補了農村服務供給不足的問題,具有較大發展空間。因此,“百事服務團”總體上尊重了村民作為市場主體的地位,賦予了村民在這一服務舉措中的自決權,村民可以根據自己的需求作出判斷。這符合法治對于服務市場的保護和規范。

“三團”分別在不同程度上體現了法治和德治,也在一定程度上實現了兩種治理方式的結合,是與“三治”的發展目標相吻合的。但是,從實施效果看,三個“團”之間是存在差異的。其中,百姓參政團的效果要遠好于其他兩個“團”。造成這一現象的原因在于,高橋鎮早期面臨的眾多突出問題,主要依靠百姓參政團獲得解決。換言之,百姓參政團處理的事務是與村民具有緊密、迫切聯系的事務,正是這些深度勾連村民個體利益的事務,激發了“自治—法治”與“自治—德治”在百姓參政團這一載體中的運轉與結合。

表2 “三團”中“自治—法治”與“自治—德治”要素分析

五、“三治”結合的實現形態

由于“自治—法治”“自治—德治”存在多重維度,造成“三治”結合實現形式具有多種可能。以高橋“三團”實踐看,其在“三治”的具體結合程度上存在差異外,也表現出了一種嵌套性關系,即在鄉村緊密型利益關系內,以體現個體權利為主的“自治—法治”機制為調節核心,以體現共同體作用的“自治—德治”機制為輔助的形態。它根本上也是鄉村秩序與結構變遷的一種體現,成為鄉村治理中“三治”結合的可能發展方向。具體而言,這種形態突出體現為三個維度:

(一)利益關系

“三治”結合主要是對鄉村事務進行管理,以維護鄉村秩序和諧穩定。因此,“三治”結合指向的鄉村事務與村民的利益(經濟利益)往往具有緊密的聯系。換言之,利益關系構成了“三治”結合的基礎。離開了這種利益關系,“三治”難以進入村民的社會活動中,也就無法發揮治理的作用。

這一判斷基于這樣一個事實,即利益關系已替代社會關系(血緣和地緣)成為鄉村的新特征。事實上,利益關系在鄉村的凸顯,與農民本身具有的理性特點是分不開的。波普金[20]對越南農民的研究中認為,農民在應對和解決各種問題時都表現為理性的,而非愚昧和盲目的,他們會根據自身的利益來做出行為選擇。這一判斷在中國農民中也有體現,張樂天[21]269對人民公社的研究中也發現,即使在轟轟烈烈的共產主義運動中,農民也會從狹隘的個人利益出發采取行動。這種特點在改革開放和以個體理性為特征的市場經濟熏陶下得到了進一步凸顯,形成了連接村民間的總體性利益關系。鄉村治理(“三治”結合)必然需要適應這一變化。

但是,由于社會發展日趨多元、復雜,使得鄉村內部的利益關系也呈現多樣化。若以利益關系的強弱進行區分,大致存在兩種類型:第一、與村民較弱的利益關系,比如文化、綠化等非緊缺性公共服務中形成的關系。這些利益關系在村民中并不強烈、堅固和普遍化,村民并不會因為這類利益采取積極、主動行為,并形成一種緊密或緊張的村內關系。第二、與村民緊密的利益關系,比如村集體資產使用和分配、房屋和土地征遷中形成的關系。這類利益關系一般與農民的根本——土地直接相連,因此受到村民的密切關注和關心。尤其是在這類利益受到外在力量介入而發生調整時,很容易造成關系的緊張,甚至沖突。從高橋鎮的“三團”實踐看,并不是所有的利益關系都能成為鄉村治理的基礎,只有那種緊密型的利益關系才能引發村民的廣泛參與行動,這根本上也是“自治”的展現。因此,將“三治”工作置于強利益關系下,是促使三者結合并有效運轉的基礎。

(二)契約秩序

在儒家倫理的影響下,傳統鄉村受一套以血緣、輩分為基礎的宗法、禮法規范所調節,形成村民間的倫理秩序。與此不同,在現代法治導向下,契約秩序逐漸成為新的鄉村關系調節的核心機制。所謂契約秩序,就是以明確的個體權利義務為基礎,透過一套正式規則,發揮個體理性作用,從而構筑鄉村交往的總體秩序。因此,這根本上與“自治—法治”的要求相一致,并成為“三治”結合運行的核心。這一契約秩序主要表現在兩方面:

其一,個體化。個體化[22]是進入近代以來的重大社會發展主題。而這一主題的確立是以對個體權利的保障而形成的,其根本上是人類社會發展方向的一種表現?！拔逅倪\動”提倡“民主”與“科學”,首先在思想上認識到傳統中國社會中的個體獨立性缺失問題,確立起對個體的尊重與發展共識。新中國建立后,在以集體化為主導的社會主義建設運動中,個體發展被集體建設吸納,客觀上走了一條與“個體化”相背的道路。這種局面直至改革開放,尤其是市場經濟的實行得以改變。市場經濟的前提即為個體及組織的“權利清晰”“權責明確”,這在真正意義上開啟了中國社會的“個體化”[23]。在桐鄉高橋的“三團”建設中,雖然各團針對的內容和做法有差異,但其總體上保持了對個體獨立性的維護。因此,“百姓參政團”給予當事人表達、協商、溝通、建議和否決等一系列權利,這些權利構筑起個體的主體空間;“道德評判團”中的道德約束已普遍不具有剛性,個體保留了對于這種道德的獨立性;“百事服務團”主要遵循自由交換原則,個體具有充分的自決權?？傮w而言,個體化是契約秩序形成的前提,而個體化的實現是依靠一套圍繞個體建立的權利體系。

其二,正式規則。正式規則是個體在鄉村事務中的行為和關系的調節依據,它實現了獨立個體之間的連接,是契約秩序的實質,也是鄉村治理的總體方向[24]。目前,這種正式規則主要表現為法律,它以公平、正義和約束性作為特征,在價值和穩定性上更容易為個體接受,更容易在治理中發揮調節作用。由此,也成為“自治—法治”的直接體現。借助這些正式規則,個體在公共事務處理中將具有清楚的預期、判斷和參照,從而有利于村民對公共事務的治理、對利益關系的調節。在高橋“三團”建設中,正式規則主要嵌入于百姓參政團和百事服務團中,作為村民溝通、協商等的主要依據。

在個體化和正式規則中,前者在鄉村中發展較快,而后者仍相對滯后。這種局面的形成具有復雜的原因,不僅與村落中缺乏法治傳統有關,也與國家在鄉村建設中的政策干預、政策反復造成法治嚴肅性不足有關。因此,契約秩序雖置于“三治”結合的核心,但其本身并不健全。高橋“三團”的實踐中,主要通過將法律專業人員引入具體事務的治理過程中予以實現。

(三)共同體

共同體是滕尼斯[25]58針對現代化進程中地域性組織關系變化而提出的一個概念,主要指守望相助的群體。因此,在“傳統—現代”二分視野下,共同體也被用于理解傳統中國農村社會的方式,“自治—德治”則成為內嵌其中的主要機制。然而,在當今“三治”結合的基層治理框架下,“共同體”已轉向松散化。從高橋“三團”建設看,共同體已從個體權利中退出來,在契約秩序的外圍發揮著輔助作用。尤其是,其借助半熟人關系和有限“長老”權威,調節著村莊內的社會事務及社會關系。

其一,半熟人社會。與傳統地域性熟人社會不同,現代鄉村受計劃生育、人口流動、觀念轉變、區劃調整、外部替代性關系出現等共同影響,鄉村內部關系已出現松動和“陌生化”,呈現出一種“半熟人社會”特征[26]。因此,這造成鄉村社會關系強度變弱,村民之間在交往頻率、連接紐帶等方面都不如以往,彼此之間的言行所形成的影響和約束力減弱,村民在村內的行為自主性則增強。但另一方面,“半熟人社會”又未完全蛻變為“陌生人社會”,村莊內部“抬頭不見低頭見”的總體狀況并未發生根本性改變,村民行為還在一定程度上受“講臉面”的道德觀念影響和調節,只是這種“軟約束”的效力被個體權利的強化削弱了。

其二,有限的“長老”權威。如前所述,“三團”中的“百姓參政團”和“道德評判團”都發揮了某種“長老統治”作用?！伴L老統治”是傳統中國農村社會治理的主要方式,“長老”的權威則主要來自于“長幼秩序”,它根本上是一種“教化權力”[27]67-68?！叭巍苯Y合中的“長老”權威內嵌于地方社會并具有教化力量,但不同的是,“長老”權威的建立依托于他們對規則的熟悉程度、公正性和奉獻精神等新方式。因此,這種“長老”教化帶有某種“同意”的特點。