未成年人監護權檢察監督的實務觀察與制度重構

劉 偉 張霞非

未成年人監護權檢察監督,是檢察機關依法監督、考察監護人的監護行為,履行對未成年人監護權監督職責,從而保障未成年人的合法權益不受侵害的一種法律監督方式,是國家公權力介入家庭自治的重要形式之一。筆者以C直轄市檢察機關的司法實踐作為樣本進行分析,探討未成年人監護權檢察監督的法理辨析、實踐探索、現實困境和制度構建等問題,以期更好地保護未成年人的合法權益。

一、未成年人監護權檢察監督的法理辨析

根據憲法,國家公權介入私人領域必須要通過正當的程序,輔之以說明介入理由制度,并配備必要的救濟方式和監督手段。從法理上看,檢察機關在履行未成年人監護權檢察監督職能時,必須最大限度地確保未成年人的生存和發展,在監督過程中保持介入的“謙抑性”,做好未成年人隱私保護、避免未成年人受到二次傷害等工作,并提升司法實踐中對未成年人監護權檢察監督工作的認識。

(一)未成年人監護權檢察監督的概念界定

1.未成年人監護權檢察監督的概念。作為國家法律監督機關的檢察機關,通過監督糾正失序的監護權,以維護未成年人的合法權益,是檢察機關完善未成年人保護機制建設的重要方式之一。以往的監護權監督多解釋為對監護人履行職責的情況進行監督,而最高檢則在2022年提出“堅持以監護權監督為重點,做強未成年人民事檢察”(1)2022年5月27日,最高檢召開全國檢察機關未成年人檢察業務統一集中辦理工作推進會,最高檢常務副檢察長童建明提出“堅持以監護權監督為重點,做強未成年人民事檢察”。,筆者認為,未成年人監護權檢察監督的概念外延除了監督監護人職責履行情況外,還應包含對監護人選任和對監護失職、監督失職的事后救濟等各方面工作,可謂廣義的監督。未成年人監護權檢察監督的概念可界定為具有三層含義:一是監督應立足于檢察機關所具有的國家公權力介入,強調國家責任;二是檢察監督以從監護人的選任以保障監護順利開始,包括對監護失職及事后監督和保障救濟;三是為保障監護職責的順利履行,檢察機關作為監督主體的職責應當依內容和職能進行劃分。

2.未成年人監護權檢察監督的類型。第一,以監督產生的效果為分類標準。一是預防性監護權監督。履行監護權監督職能的檢察機關,可以對監護人不當的監護行為及時進行預警,防止監護人濫用監護權,避免因為監護人不當的監護行為造成進一步難以彌補的法律后果。其優勢在于檢察機關能夠通過向監護人發出監護督促令等方式及時警醒監護人,糾正監護人的不當監護行為,防止監護不當進一步發展為監護侵害事件。二是救濟性監護權監督。檢察機關可以通過發出檢察建議等方式,履行救濟性監護權監督職能。此類監護權監督的優勢在于能夠高效有力地避免未成年人的合法權益進一步受侵害,通過法律手段懲罰監護侵害人。但是這種監督方式,還需要檢察機關輔助開展心理疏導、司法救助等綜合救助措施進一步保障未成年人身心健康發展,減小因為監護侵害帶來的創傷問題。第二,以監護存在的時間為分類標準。一是事前監護權監督。此類監護權監督,是指監護人所作出的某些特定的監護行為,需要履行檢察機關的事先批準。必要的事前監護權監督能夠更加有效的保障監護人的監護行為符合未成年人的真實意愿,最大化保障未成年人利益。二是事中監護權監督。此類監護權監督中,檢察機關參與到對監護人的監護行為的整個過程監督當中,能夠及時、準確、高效地保障未成年人在監護過程中的合法權利。三是事后監護權監督。此類監護權監督中,在監護人做出了影響監護人合法權益的重大決定性行為后,檢察機關可以對行為本身是否符合未成年人權益進行分析與評估,以此確認未成年人權益是否受到損害,從而決定是否需要進一步采取有效措施保障未成年人的合法權益。

(二)未成年人監護權檢察監督的制度沿革

1.法律規定的發展沿革?！睹穹ǖ洹返诙碌诙澝鞔_了以國家監護為“兜底”的制度,(2)如《民法典》第36條規定:“監護人有下列情形之一的,人民法院根據有關個人或者組織的申請,撤銷其監護人資格,安排必要的臨時監護措施,并按照最有利于未成年人的原則依法指定監護人……”是檢察機關開展監護侵害與監護缺失等監護權監督工作的民事法律基礎。2021年6月1日修訂施行后的《未成年人保護法》,針對現實中家庭監護的支持和監督措施缺乏的現狀,規定了國家在未成年人監護權方面的責任,明確檢察機關負有督促、支持起訴等職責(3)《未成年人保護法》第106條規定:“未成年人合法權益受到侵犯,相關組織和個人未代為提起訴訟的,人民檢察機關可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的,人民檢察機關有權提起公益訴訟?！钡?08條規定:“未成年人的父母或者其他監護人不依法履行監護職責或者嚴重侵犯被監護的未成年人合法權益的,人民法院可以根據有關人員或者單位的申請,依法作出人身安全保護令或者撤銷監護人資格?！?。此類規定為監護人缺位或監護人侵害未成年人權益的案件提供了解決途徑,并通過明確檢察機關的督促、支持起訴和訴訟監督職能,有力地保障了未成年人的合法權益。(4)參見林洋、游歡:《未成年人檢察部門擔任特別代理人的程序規則建構》,載《預防青少年犯罪研究》2022年第2期。2022年1月《家庭教育促進法》正式實施后,最高檢也發出通知,要求各省級檢察機關把開展家庭教育指導相關要求落實到監護權檢察監督等具體工作中。

2.司法規范的發展沿革。2020年3月,最高檢第九檢察廳發布了《監護侵害監督典型案例》,為各地檢察機關辦理監護侵害類具體案件提供了明確的指引。2021年5月,最高檢第九檢察廳發布了《關于在辦理涉未成年人案件中開展“督促監護令”工作的意見》,其中明確了檢察機關向監護人發出“督促監護令”的重要意義、工作要求等具體內容,促進檢察機關在辦案中針對性督促監護人有效履職。(5)參見吳國平:《我國意定監護制度的適用與完善研究》,載《海峽法學》2022年第2期。

(三)未成年人監護權檢察監督的合理性剖析

1.回應未成年人監護權的本質特征及監護權監督立法的時代需求。我國現行法律雖然明確了法定監護人履行監護職責的順位,但是在司法實踐中,常常存在未成年人父母死亡或履職不能時,其他法定監護人并不知曉該情況,導致監護權轉移程序難以啟動。另外,也存在著父母以外的監護人不具有履行監護職責的資格或者互相推諉、逃避承擔監護職責的情況。由于現行法律缺乏對逃避監護行為責任追究的相關規定,導致監護侵害等事件頻頻發生,故堅實有力的監護權監督制度的建立是回應新時代發展和未成年人權益保護的現實需求。

2.基于專業辦案力量的現實需求。檢察機關是法律監督機關,有國家強制力做支撐,承擔著打擊犯罪、制止違法行為的職責,發現刑事、民事等案件中存在監護侵害等問題時,能夠在第一時間通過行使調查核實權,開展深入細致的調查、取證、核實等工作。檢察機關相對于其他組織或個人,也能夠更加高效、專業地行使監護權監督職能。(6)參見朱廣新:《論監護人的確定機制》,載《中國應用法學》2022年第3期。

二、未成年人監護權檢察監督的實踐探索

近年來,C直轄市檢察機關在最高檢的指導下,借鑒了國內外關于未成年人監護權檢察監督的成功經驗,結合我國未成年人司法保護工作的實際,通過多元化的方式履行監護權檢察監督職能,針對個案的辦理開展最有利于未成年人權益保護的監護權檢察監督工作。為掌握其中的司法實踐情況,正確貫徹落實未成年人監護權檢察監督工作要求,筆者對C直轄市檢察機關自2018年至2022年期間的未成年人監護權檢察監督工作情況進行了調研和梳理,情況如下。

(一)未成年人監護權檢察監督的工作情況分析

表1 C直轄市未成年人監護權檢察監督總體情況(2018-2022)

如表1所示,2018年至2022年,C直轄市檢察機關共辦理監護侵害案件85件91人,檢察機關支持起訴了其中的67件,獲得法院支持62件,撤訴5件,起訴撤銷監護權率為73.6%;共辦理監護缺失案件94件101人,對其中64件采取支持起訴方式確定、變更監護權,撤訴4件,通過檢察建議方式確定、變更監護權30件,對其中44件開展綜合救助,變更、指定監護權率為95.7%;為強化家庭教育,對受理的537件涉及家庭教育缺失案件,共發出督促監護令532份,發出率為99.1%。具體情況分析考察如下。

表2 C直轄市監護侵害類案件檢察監督情況(2018-2022)

1.監護侵害類案件檢察監督情況。如表2所示:其一,從涉及罪名來看,主要是猥褻、強奸等性侵犯罪,其他暴力犯罪較少,性侵犯罪占比65.3%,是撤銷監護權的主要原因。其二,從加害人身份來看,父母為主,共計67件,占比78.8%;其他近親屬為18件,占比21.2%。在其中占比最高的父母身份中,有39.2%系重組家庭后的繼父母,此項數據表明,繼父母家庭中的未成年人身心健康問題需要檢察機關等有關國家機關重點關注。其三,從被害人情況來看,主要為14周歲以下的兒童,14周歲以上的少年僅為11人,占比為12.1%。之所以14周歲以下的兒童占比最高,在于其防侵害的能力、意識相較14周歲以上的未成年人而言,還是有很大的不足。此項數據表明,需要加強對兒童防侵害知識的培養以及保護監督上的重點關注,此項工作需要學校、社區、司法機關合力開展方可有最大成效。其四,從監護權撤銷情況來看,支持起訴撤銷監護權案件為67件,占比為78.8%。之所以未能達到百分之百的占比,除開一些被害人死亡的案件外,其余未撤銷的原因包括被害人的其他近親屬不愿意申請,或是案件發生后父母已離婚,沒有撤銷的必要,已起訴的則以撤訴處理。而且在辦案中,為了防止該類情況頻繁出現,檢察機關共計向鄉鎮、街道、民政、學校等單位發出涉未成年人監護權類案社會治理檢察建議29件,回復率為100%。經過支持起訴和制發檢察建議等工作的督促,監護侵害類案件數量總體呈現逐年降低趨勢。

2.監護缺失類案件檢察監督情況。其一,從缺失緣由來看,主要有唯一監護人因犯罪而服刑,監護人離家出走下落不明,監護人去世而無法履行監護職責三類情況,這幾種情況都會導致未成年人因缺乏監護而陷入生活困境。其二,從辦案方式來看,主要采取先發出檢察建議督促鄉鎮街道等單位啟動訴訟程序變更、指定監護,后由檢察機關在訴訟環節支持起訴為主,該種方式總計30件,占比31.9%,其余為在訴訟環節通過不同渠道知曉情況后,支持未成年人的其他近親屬確定或變更監護權,共計64件,占比68.1%。司法實踐中,發出檢察建議不僅可以督促相關單位依法切實履職,還可以針對相關未成年人的其他監護問題進行督促落實,缺點是檢察建議屬于司法程序,耗費時間較長;直接支持其他近親屬提起訴訟,能夠快速解決未成年人的監護權缺失問題,缺點是具體監護問題還需要檢察機關和相關行政單位后續跟進。兩種方式各有利弊,檢察機關可根據案件具體情況擇優選擇。

3.制發督促監護令案件檢察監督情況。2021年6月1日,最高檢決定在涉未成年人案件辦理中全面推行“督促監護令”,C市此項開展一年多以來,取得的成效明顯。其一,從發出督促監護令的緣由來看,在532件中,有81%來自于檢察機關在辦案中發現未成年人權益受到侵害,或是因監護缺位導致存在未成年人違法犯罪風險,有19%來自于檢察機關與婦聯、鄉鎮街道等行政單位的協作工作中發現或是移送的案件線索。其二,從發出督促監護令的監督情況看,監護干預對未成年人的保護效果明顯。在發出了督促監護令的案件中,辦案檢察機關基本都開展了2次以上家庭回訪,并定期通過電話回訪、聯系社區村委開展監督等方式關注未成年人的身心健康狀況,對于其中需要開展心理疏導、幫教觀護、司法救助的,都采取了綜合救助的方式進行監督效果強化。

(二)未成年人監護權檢察監督的實踐

2018年以來,C直轄市三級檢察機關將未成年人監護權檢察監督工作擺到重要位置,采取多項舉措,持續精準發力,未成年人監護權檢察監督工作得以穩步開展。

1.加強督促監護,強化機制協作。其一,強化對監護不力問題的督促監督。據統計,C直轄市38個基層檢察機關基本都針對強化家庭教育指導與轄區內行政機關會簽了工作機制或意見,有11個基層檢察機關還與鄰省檢察機關簽訂了督促監督、跨省幫教的工作機制,推進該項工作進一步強化。如A區檢察機關出臺《“督促監護令”實施辦法》,由檢察機關牽頭組織監護人住所地派出所、居委會或村委會、所在學校,吸收心理咨詢師、志愿者、社工人員等共同組成監護考察組,通過不定期家訪、回訪學校、走訪社區等方式,動態跟進監護情況,及時調整考察措施和教育方式。其二,強化監護權檢察監督配套機制的構建。C直轄市檢察機關在司法實踐中,注重面向社會招募家庭教育指導志愿者。

2.穩步開展監護干預和保護救濟工作。其一,對于客觀原因無法履行監護職責的監護人,妥善進行監護干預和保護救助措施。例如,C縣檢察機關在辦理一起刑事案件時,發現犯罪嫌疑人的未成年人子女處于無人監管狀態,遂及時幫助其委托親屬進行監護,避免出現監護缺失的情況,并在委托監護中積極提供指導、幫助和支持。其二,切實開展監護權民事監督工作。針對較為嚴重的亟待救濟的未成年人監護缺失、監護不當甚至監護侵害等問題,檢察機關通過及時發出督促監護、發出相關建議書等方式,更為有力地保障監護人正確履行監護權,或是撤銷監護人的監護權后指定其他監護人。如D區檢察機關開展民事訴訟監督時,發現未成年人撫養費已劃扣卻未發放或未將不支付未成年人撫養費的執行人納入失信名單等問題后,依法向法院發出相關檢察建議書,督促其做好未成年人權益保護工作。

3.細化監護權檢察監督長效運行機制。其一,做好未成年人監護權狀況的調查與評估。在辦理涉及未成年人案件時,認為需要督促其監護人依法履行監管教育職責的,C直轄市檢察機關注重事先做好涉案未成年人基本信息、家庭和案件具體情況等信息的調查核實。在調查核實未成年人相關信息的同時,堅持未成年人利益最大化原則,注重未成年人的個人信息和隱私保護?？陀^評估和分析未成年人的家庭環境、親子關系以及未成年人實施違法犯罪行為或遭受侵害與父母監護不當的關聯程度,以此作為開展后續監護權監督工作的基礎。其二,堅持對監護行為進行分級監督。在工作中,C直轄市檢察機關注重根據前期的調查和評估工作,針對不同家庭的監護問題,開展分級監督,即檢察機關在對監護侵害、監護不當、監護不力等情況進行監督時,根據前置的調查和評估結論,做出不同程度、不同等級化處理。

三、未成年人監護權檢察監督司法實踐的現實困境

得益于前期的探索和積累,C直轄市檢察機關的未成年人監護權檢察監督司法實踐工作雖然成績斐然,但立法規制的缺失和實踐方式的不足,導致檢察機關履行未成年人監護權監督職能還存在著許多阻礙。從司法實踐審視,其問題主要包括以下四個方面。

(一)監督法律體系尚不完備

1.檢察機關在未成年人監護權監督工作中的法律定位不明確。實務中,一種觀點認為檢察機關應該作為共同訴訟人參與到支持起訴的監護權監督案件中來,應當享有原告方的法定權利與義務;另一種觀點則認為,檢察機關支持原告起訴,屬于訴訟參加人,僅具有從屬地位。這兩種觀點目前仍然存在爭議,也是檢察機關角色定位仍然不明確所表現出的主要問題。而且,根據現行法律規范,未成年人居住地的“村居兩委”、公檢法司等機構均在自己的職權范圍能履行一定的監護權監督職能,但關于監護權的監督規范存在分布較為分散、相關機構分工不明確、職責不清晰等問題,這容易導致在現實中發生監護侵害、監護缺失、監護不當等事件時,由于沒有明確的負有監護權監督職責的職能部門,各部門出現相互推諉或者信息延誤的情形,無法及時采取措施保障未成年人的合法權益。(7)參見朱廣新:《論監護人的確定機制》,載《中國應用法學》2022年第3期。

2.現行法律構成的監護權監督規范體系尚不完善。我國監護權監督考察制度還沒有單一的法律條文規定,主要分布在未成年人保護相關的法律規范中,尚未形成完備的規范化的法律監督體系。檢察機關在開展監護權監督工作當中,常常困于具體實施細則不明確、特別程序繁瑣、啟動條件不明確、強制性較差等問題。由此可見,未成年人監護權監督法律規范體系亟待進一步完善。

(二)監督銜接機制存在缺失

1.跨部門銜接機制有待健全。未成年人監護權監督考察制度確立已久,但是各地對該項制度的重視程度不夠,負有未成年人監護權監督職責的機構之間缺乏銜接配合。如何讓各個負有監護權監督職責的機構在采取措施的各個環節做好銜接,如何對接好跨區域監護權監督考察工作,檢察機關如何加強與民政部門、公安機關、社工組織的協作配合等問題,都還需要進一步的探索與實踐。

2.監督線索單一。檢察機關在開展未成年人監護權監督工作中,主要依賴于辦案中發現線索、當事人舉報控告以及其他行政機關移送。司法實踐中,許多監護侵害、監護缺失案件往往是被動發現,存在相關信息滯后的問題,導致對受侵害的未成年人的保護和救濟工作不到位。但是對于民政部門、婦聯、共青團、關工委等部門未主動移送相關監護侵害等線索的情況,檢察機關無能為力。發現監護侵害、監護缺失、監護不當的線索,是檢察機關履行未成年人監護權監督職能的前提和基礎,而監督線索來源的受限必然導致工作受阻,也使得相當一部分需要保護和救濟的未成年人權益無法得到及時保障。

(三)監督實施方式不夠健全

1.事前預防監督措施不健全。預防性監護措施通過對監護人不當的監護行為進行及時預警,可以防止監護人濫用監護權,避免監護不當進一步發展為更嚴重的監護侵害事件。在司法實踐中不難發現,事前預防性監護權監督措施比事后救濟性監護權監督措施更具有科學性。然而,大量的監護侵害事件發生于家庭內部,監護權監督主體很難打破家庭壁壘,及時掌握相關未成年人受侵害的線索。并且,現行法律規范雖然規定相關機構在自己的職權范圍能履行一定的監護權監督職能,但并沒有細化職責、明確分工,往往導致現實中的監護侵害線索不能被及時發現,無法有效預防相關監護問題產生。(8)參見張麗君、吳虹:《涉未成年人監護權侵害檢察監督的反思與重塑》,載《中國青年社會科學》2022年第3期。

2.事中監督措施不健全。目前,檢察機關參與到未成年人監護權監督考察制度的角色定位仍然不清晰明確,相關的工作處于探索階段。檢察機關支持起訴剝奪監護人監護資格之時,如何避免對未成年人造成二次傷害等問題,要么措施手段單一,要么規范空白,這也容易造成工作中出現疏漏之處,無法達到最佳的保護和救濟未成年人的工作效果。

3.事后監督措施不健全。撤銷監護人的監護資格后,如何保障未成年人的后續發展,是事后監督的重點。然而,檢察機關在實施相關監護權監督措施后,是否配置了完備的后續輔助措施,能否做好未成年人與新的適格監護人之間的銜接工作,確保未成年人的基本生活、學業完成以及情感需求和心理安撫等健康成長條件得到保障,未有統一的制度規范進行明確。

(四)檢察履職能力有待加強

檢察機關已經成立專門的未成年人檢察部門或者專門的檢察官辦案組,但是在開展監護權監督工作方面還存在以下問題。其一,專業知識儲備不夠?，F在負責未成年人檢察工作的檢察人員的知識儲備大多以刑事方面的為主,在民事、行政、公益訴訟監督方面的鉆研不夠,導致在辦理涉民事家事案件之時能力有限。其二,人員力量有限。未成年人檢察工作涉及面廣,除了開展涉未刑事訴訟、民事監督、公益訴訟等辦案工作,還要承擔法治宣傳、調查幫教等工作,這導致檢察人員往往將工作重心放在司法實務中,而忽略了類案的法律監督,使得可能無法及時發現案件中存在的監護問題。因此,檢察人員還需要加強監護權監督的專業知識儲備,增強法律監督意識并將其貫穿于整個未成年人檢察工作中。(9)參見趙若輝、姚學寧:《完善我國內地非親權未成年人監護權監督制度之探究——以澳門未成年人監護權監督制度為鏡鑒》,載《中國青年社會科學》2022年第3期。

四、未成年人監護權檢察監督的制度構建

檢察機關履行監護權監督職責符合當今全面開展未成年人保護的時代需求,檢察機關應緊緊圍繞檢察職能開展未成年人檢察工作,加強與司法、政府、社會力量的協調配合,在法律職權范圍內發揮職能優勢,積極推動建設一體化未成年人監護權監督制度,不斷提升未成年人綜合保護水平。

(一)完善立法規定,為監督奠定規范指引

1.明確檢察機關參與未成年人監護權監督的定位。我國現行的法律規范只是規定了一些具有一定監護權監督職責的未成年人保護和救濟機關、團體,并沒有確定具有未成年人監護權監督主體資格的具體組織。結合我國的司法實踐,如果能夠通過立法明確檢察機關在未成年人監護權監督制度中的主體資格,將更有利于保護和救濟未成年人合法權益,促進我國監護權監督法律體系的一體化建設。

2.明確監護權檢察監督考察的具體內容。根據相關法律規范,監護權檢察監督考察的內容涉及全面調查監護問題,精準評估關聯程度和相關侵害程度等方面。所以,檢察機關應重點客觀評估考察以下方面:其一,評估涉案家庭環境是否和諧、家庭系統功能是否健全、教養方式是否恰當、親子關系是否融洽;其二,分析研判涉案未成年人實施違法犯罪行為或遭受侵害與父母監護不當等家庭因素的關聯度,作為啟動監護權監督工作的重要依據。(10)參見陳贊、鄭向春:《我國未成年人監護權監督制度的完善》,載《山西省政法管理干部學院學報》2022年第1期。

3.科學設置監護權檢察監督考察的期限。當對未成年人的監護權撤銷、轉移或是否撤銷有待確定等情況發生,就會產生相應的監督考察。檢察機關宜設置科學的考察期限,防止監護人實施二次監護侵害等不利行為。由于沒有法律明文規定,在司法實踐中應當參考附條件不起訴制度的規定,一般考察期的設置應不少于6個月,至多則為1年。另外,檢察機關還可設置監護人定期報告機制,如要求監護人每月向考察組報告監護人的基本情況和監護狀態,確保監護權監督工作的有效開展。

(二)堅持保護原則,為監督做好理念指導

當前,檢察機關主要通過三種途徑參與到監護權撤銷、變更等案件當中:一是以自己的名義請求法院撤銷監護資格;二是督促、支持相關組織或個人向法院起訴;三是針對相關組織不依法及時履行監護權監督職責而出具含有“撤銷監護資格,指定其他適格監護人”內容的檢察建議書。檢察機關介入監護權的撤銷、變更都需要遵守相關基本要求。其一,堅持未成年人利益最大化原則。例如,檢察機關在刑事案件中發現因案件陷入監護缺失的未成年人時,應以維護未成年人利益優先,確定臨時監護人,確保未成年人生活、學習不受影響,再進一步開展相關監護權轉移的工作。其二,堅持尊重未成年人的意見,該基本要求來源于《兒童權利公約》第十二條明確的尊重兒童意見原則,只要與未成年人權益相關就應該尊重未成年人的意見。其三,貫徹隱私保護、避免二次傷害、全程性參與原則。檢察機關開展監護權監督應重視保護隱私,并全程參與監護權訴訟的各個環節,全程介入、同步監督、跟蹤監督。在監護權完成轉移后,后續的監護考察和保護救濟措施也應該跟上,避免對未成年人造成二次傷害。(11)參見那艷芳:《與辦案業務相映照 理論研究走向實質化——2021年未成年人檢察研究綜述》,載《人民檢察》2022年第4期。

(三)明確考察方式,為監督做實質效規范

1.做好調查評估工作。檢察機關通過支持起訴、檢察建議等方式撤銷監護人的監護資格,是為了更好地保護未成年人的利益,而非僅僅為了追求監護權撤銷的后果。因此檢察機關履行未成年人監護權監督職能時,一定要堅持謙抑性的法律精神,在采取具體監護權監督措施時做好調查核實和結果評估工作。

2.做實逐案跟蹤回訪。在監護監督考察期間,可以由檢察機關牽頭監護人住所地派出所、基層組織、涉案未成年人所在學校等單位人員成立監護考察組,采用現場實地走訪、電話視頻回訪等形式,開展回訪調查工作,并將每次考察情況記錄在冊。

3.做細分級考察評估。其一,在監護考察期內,由監護考察組對監護人的監護能力、監護行為進行調查、測評,綜合評判其履行監護能力與監護效果。在考察的初、中、末期進行分級評析,根據實際情況進行動態調整。其二,根據考察結果,對怠于履行或不履行監護職責的監護人,可采取定期培訓、通報、訓誡等懲戒措施。其三,對于監護人嚴重侵害未成年人行為達到法律規定情形的,及時發出檢察建議或支持起訴撤銷監護人監護資格,確保監護權檢察監督有效落實。

4.做強異地協作監督。其一,檢察機關在開展監護權監督工作時,要加強與相關部門協作配合,細化各自的職能與責任。其二,針對涉案未成年人與監護人分居兩地等現實情況,聯合異地檢察機關開展監護權監督,采用考察與委托相結合的方式,共同推動未成年人監護權監督工作落到實處。

(四)健全預防機制,為事前監督打好基礎

1.建立信息共享、聯席會議機制?？捎蓹z察機關牽頭民政、婦聯等監護權監督輔助機構對未成年人的家庭情況、就學情況、身體健康等基本信息進行備案,特別是事實無人撫養孤兒、殘疾、留守、輟學未成年人等情況,在嚴格保護未成年人個人信息和隱私的基礎上,做好相關信息平臺的共建共享。針對具體監護侵害案件,發揮各個監督輔助機構的職責優勢,細化各機構職與責。

2.完善跟蹤回訪、考察評價機制。由檢察機關牽頭各個監護監督輔助機構,組建由檢察官、民政工作人員、學校教師、居委或村委代表、司法社工等組成的考察組,實時跟進涉案未成年人家庭幫教,定期進行回訪調查,根據實際監護情況,優化監護權監督方式,幫助解決涉案家庭實際問題。

(五)細化社會體系,為事中監督提升效能

1.完善監護權監督制度的社會支持體系。沒有社會支持體系就沒有真正的未成年人司法保護。未成年人的監護監督考察制度,本身就具有較強的社會化屬性,僅僅通過檢察機關單獨來完成全部工作無法達到最佳的社會效果。檢察機關在履行未成年人監護權監督職能時,宜充分發揮檢察機關“發起者、協調者、督促者”的角色職能,引導、發動社會力量參與到監護權監督工作中來。如檢察機關在開展監護權監督工作時,可通過引入司法社工參與社會調查、引入心理輔導老師參與未成年人綜合救助、引入家庭教育專家參與親職教育、引入援助律師參與監護訴訟法律援助等措施,將司法保護需求與社會資源有效對接,更好地解決監護權監督案件中存在的訴訟需求、綜合救助、幫教矯治、早期預防和干預等問題。

2.落實強制報告制度。檢察機關只有督促和保障強制報告制度(12)早在2020年5月,最高檢九部委便聯合印發《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見(試行)》,強制報告制度也明確寫入了新修訂的《未成年人保護法》。同時,最高檢建立強制報告“每案必查”機制,對未履行強制報告義務的,視情予以追責。落實到位,才能更高效地掌握監護侵害案件的線索。具體來說,一方面,檢察機關宜牽頭公安、婦聯、教委等責任部門,通過開展聯席會議、會簽承諾書、制定實施細則等方式,夯實責任;另一方面,檢察機關宜牽頭各責任部門定期會商,督導推動,重點督促學校、醫院、賓館等義務報告主體落實強制報告職責,有效壓實強制報告的主體責任,讓對未成年人負有特殊職責的工作人員樹立報告意識,增強其履行強制報告義務的自覺性。(13)參見楊惠嘉:《我國民法典中的未成年人監護權制度及其完善》,載《人民論壇·學術前沿》2022年第3期。

(六)深化融合履職,為事后監督拓展空間

1.深化家庭教育指導工作。其一,建立家庭監護狀況評估機制。檢察機關在辦理涉未成年人案件過程中,應主動開展未成年人監護權狀況的評估與調查工作,將評估結果作為后續監護權監督的前置工作。其二,建立個性化家庭教育指導工作機制。檢察機關可根據發現未成年人受到監護侵害的程度,開展個性化的家庭教育指導工作。其三,完善家庭教育指導的配套措施。檢察機關可通過牽頭聯合其他機構、團體開展完善涉案未成年人家庭教育指導專家庫,建立專門的家庭教育指導場所,設計一系列家庭教育的課程或相關教具等措施,以家庭教育指導為依托,有效推進事后救濟保護等工作。

2.通過公益訴訟強化事后監督。其一,明確檢察機關提起未成年人監護權民事公益訴訟的訴權。通過兩高意見或是司法解釋的方式明確檢察機關提起涉監護類民事公益訴訟的訴權,便于司法實踐適用。其二,將未成年人監護權監督失職納入行政公益訴訟范疇。在現行的制度規范下,將未成年人監護權監督失職納入行政公益訴訟范疇,可以便于檢察機關在履職過程中發現監護侵害等案件中存在行政機關怠于履行監護權監督職責時,以訴前檢察建議等方式更好地保障未成年人的合法權益。