鄉村治理如何有為、有效？
——全國92 個鄉村治理典型案例的分析與啟示

慕良澤，武捷

（1.山西大學 鄉村振興研究院，山西 太原 030006；2.山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原 030006）

一、研究梳理與案例概況

鄉村治理理念從社會主義新農村建設時期的“管理民主”轉變為鄉村振興時期的“治理有效”，是適應新時期鄉村發展的必然趨勢。這一理念的轉變也帶動了鄉村治理模式、治理方法的創新與發展。

針對這一轉變，既有研究主要集中于基層治理現代化背景下，鄉村治理有效的實現路徑、治理體系的構建、治理成效三個方面，也就是回答了鄉村治理“如何做”以及“達到什么效果”的問題。具體而言，關于治理有效的實現路徑，周明星、肖平指出在鄉村社會治理中要注意國家力量介入鄉村社會［1］，即黨建引領鄉村治理是推動鄉村治理現代化的內在需要［2］。鄧大才、盧叢叢指出建設社會治理共同體是提升社會治理效能的重要路徑［3］。李敏指出區塊鏈嵌入鄉村治理賦予鄉村以新的生機和未來，是鄉村治理模式的又一創新［4］。同時，關于治理主體多元化，鄭永蘭、周其鑫指出在治理主體結構上實現從單一到多元的協同，在治理過程上體現從碎片到整體的智治［5］。何得桂、李想認為可以通過多維賦能重塑鄉村組織的治理責任并建構盡責式治理機制來實現鄉村治理有效，全面推進鄉村振興［6］。

關于鄉村治理體系的構建，王浦劬提出可以通過完善黨委領導下的鄉村“四治”新體系，即“自治、德治、法治、智治”提高鄉村治理能力［7］。黃博指出“三治融合”的實踐過程即鄉村自治能力、法治能力與德治能力的提升過程，其訴求指向涉及參與均衡、權威轉化和鄉賢培育［8］。陳成文指出要建設“一核多元”的新時代鄉村治理組織體系，組織體系是新時代鄉村治理體系的關鍵環節［9］。張領指出為破解鄉村治理失效的困局，可以建立由下沉的基層政府權力、村兩委、志愿組織和村民幾大主體形成的強約束和自治相配合的合作治理格局［10］。

關于鄉村治理成效，胡寶珍提出了“五治融合”理念，有益于解決鄉村治理過程中出現的人才短缺、主體缺乏、法治不彰等問題［11］。嚴瑾、劉慧指出基層黨建嵌入鄉村治理，使得基層黨建與鄉村治理能夠在組織結構、治理目標上實現耦合，并形成互動，進而夯實治理基礎，優化治理方式，重塑治理屬性［12］。孫瑩指出黨政統合下的多方協同治理為實現有效治理及應對鄉村振興中的挑戰性問題開出了“藥方”［13］。

上述研究成果是本研究的理論基礎，也是各地鄉村治理實踐創新的理論指導。但已有研究成果大多針對一個或少數個案村莊進行模式總結和理論提煉，相對缺乏多案例的共性經驗探索?；诖?，本研究針對農業農村部發布的92 個鄉村治理典型案例進行整理、歸納和分析，試圖概括、總結適合中國大部分鄉村的治理模式，為中國鄉村現代化發展提供可以參考借鑒的依據，促進鄉村實現有效治理。

首先，本研究統計了創新案例在各省的分布情況，并按照四大經濟區域將各省劃分為東部、中部、西部、東北部進行比較。其中，東部地區表現突出，三年合計創新案例48 個。中部、西部、東北部地區創新數量依次減少，分別是21個、20 個、3 個。其次，根據創新主體的層級劃分（表1）可見，創新主體以縣區級為主，共計74 個。產生這樣結果有以下兩點原因：一是相較于省級、地市級政府主要負責全面領導和管理本行政區域內的各項行政事務，其工作性質具有統領性和宏觀性，縣區級政府是政策的主要執行者，更加接近和了解社區具體情況。二是相較于鄉鎮街道、社區缺乏創新資源和能力，縣區級政府匯聚更多專業人才和青年干部［14］；同時，治理創新依托于政策的完善，而在政策制定過程中，縣區級政府起到關鍵作用。

表1 不同政府層級鄉村治理典型案例的分布情況（2019 年-2021 年）

二、案例創新的緣由和鄉村治理有效的邏輯

實現鄉村振興，需要將治理有效當作治理過程中的突出目標。針對目前鄉村問題多元化和復雜化的特點，基層政府需要依靠治理創新實現治理有效。因此，筆者對案例創新的動機進行梳理分析，研究認為，國家戰略引導是鄉村開展大規模創新實踐的主要原因，解決地方發展過程中存在的重點問題是鄉村治理創新的另一個原因。

（一）國家戰略引導

黨的十九大報告指出，“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”；黨的二十大報告再次強調，到2035 年，我國發展要實現“農村基本具備現代生活條件”的總目標。在國家總體發展戰略的引導下，農業農村部聯合多部門于2019 年組織開展鄉村治理體系建設試點示范工作?；鶎诱e極響應，試點地區分別在加強基層黨建、構建“三治融合”體系、提高基層治理能力這三方面開展創新探索。

其一，加強基層黨建?；鶎诱疄轫憫h的十九大報告“擴大基層黨組織覆蓋面”的要求，在治理體制方面開展創新實踐，其創新焦點集中在加強黨組織基層建設方面。因此，基層政府構建起以基層黨建為核心，全民廣泛參與為中心，縣鄉村三級聯動為重心的微網格治理體制，推動權力下沉，實現鄉村治理體制改革。以基層黨建為核心要求黨組織統領鄉村治理，打破傳統鄉村治理過程中出現的國家治理與鄉村自治“二元疏離”［15］的局面，發揮基層黨組織的領導作用，帶領鄉村明確發展方向、凝聚治理力量。以全民廣泛參與為中心要求調動村民參與鄉村治理的積極性，例如廣東省清遠市的鄉村新聞官制度，農村“網紅”為家鄉代言的同時向村民傳遞外界消息。充分發揮了鄉村致富帶頭人的引領作用，拓寬了村民參與鄉村治理的渠道，實現了村民自治的目標。以縣鄉村三級聯動為重心要求基層政府厘清部門職責、規范行政程序，推動人員下行、權力下放、資源下沉，提高治理效率和能力。

其二，構建“三治融合”體系?；鶎诱疄轫憫h的十九大報告中“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”這一要求，將創新焦點集中在探索“三治融合”、加強多元主體參與鄉村治理方面?！叭稳诤稀斌w現了基層民主力量、規范力量和柔性力量的融合。在加強自治方面，建立村規民約，發揮自我管理作用，推動村民自治，例如青海省貴南縣的村規民約責任書。在加強法治方面，搭建村民身邊的法律援助平臺，推動法律知識的宣傳和普及，及時化解村民糾紛，例如惠州市的“一村一法律顧問”［16］、新密市的“一村一警”［17］等模式。在加強德治方面，通過發揮物質激勵和精神激勵的正向作用，推進移風易俗，弘揚優秀傳統美德，例如，贛州市大余縣打造“時間銀行”［18］積分模式，引導村民樹立良好的道德觀念。

其三，提高基層治理能力。黨的十九大報告提出要“創新群眾工作體制機制和方式方法”?；鶎诱疄轫憫@一號召，一方面將創新焦點集中在清單化管理方式上。例如，汕頭市的村級小清單、寧?？h的小微權力清單。清單制明確了權責邊界、規范了權力運行、完善了監督體制，激發基層治理活力，提高基層治理能力。另一方面，基層政府針對本地區突出問題進行治理創新。例如，河間市針對當地婚喪陋習，建立紅白理事會和移風易俗監督機制，通過正反兩方面典型案例進行激勵和引導；積石山縣在脫貧攻堅工作中，開展“兩戶”見面會，讓脫貧戶和貧困戶結對互助，幫助貧困村民轉變思想，獲取成功經驗，改變貧困處境。

（二）以解決地方發展問題為導向

農村地區在城鄉一體化發展過程中，主要面臨制度建設、精神文明建設、法治建設、經濟建設四方面的諸多難題?；诖?，鄉村治理創新具有解決問題的現實意義。

其一，解決制度建設問題。92 個鄉村治理典型案例中有47 個案例從制度化需求方面著手，在強化組織功能、提升工作效能、改善服務質量這三方面進行創新。

在強化組織功能方面，長春市雙陽區為解決活動難開展、工作難落實等現實問題，創新基層治理模式，將基層組織建設前移至屯，將黨組織建在屯上，形成了鄉村屯組四級黨組織網絡治理模式。以黨支部為領導核心，成立由屯委會主任、綜治協管員、婦女委員為核心的屯級領導集體，打破鄉村自治隊伍之間的條塊分割，實現資源、信息整合，共同承擔責任。此外，雙陽區積極吸納各類社會成員擔任屯集體委員，發揮民眾力量。案例通過強化基層黨組織建設，依靠黨組織領導村委會、村民議事會等鄉村自治組織，解決了鄉村治理中多方領導、無人領導的問題，借助網格化治理模式，實現黨建統領全范圍覆蓋。

在提升工作效能方面，基層政府針對職責不明確、程序不規范、辦事不高效等問題，展開積極探索，創立清單制工作機制，例如上海市護塘村的程序清單、責任清單、制度清單、考核清單。護塘村列出村級重要事項25 條，制定程序清單，通過繪制事項辦理流程圖，明確事項名稱、關鍵節點、實施主體、運行流程等。根據村級事務所涉及的黨風廉政建設、社會宣傳、精神文明建設和社會事業管理等26 個方面，制定出村級干部責任清單118 條，細化治理責任，明確職責范圍。制度清單涉及基層民主、為民服務、項目建設、社會穩定等8 個方面，細分出38 項具體制度?？己饲鍐紊婕吧鐣卫砗桶l展、基層組織建設、專項和重大建設等5 個方面，共30 條細則，實現了基層權力監督、檢查、考核同步執行。清單制在明確職責范圍、優化工作流程、提高行政效率、完善監督體系上具有積極作用。

在改善服務質量方面，針對鄉村與服務中心距離遠、留守老人出行不方便等問題，北京市懷柔區創新提出“足不出村”政務服務。懷柔區建立區級部門牽頭，區、鎮、村三級綜合辦理的服務模式，各級政務服務中心整合人保、醫保、公安、稅務、不動產、民政共六類服務，幫助村民實現一站式辦理。在實現政務服務中心資源整合的基礎上，拓展中心功能，幫助村民辦理銀行取款、郵寄商品、預約掛號等業務，實現了一站式辦理向綜合辦理的轉變。政府部門通過購買服務，自下而上組建起一支龐大的代辦隊伍，開通代辦業務直通車，避免村民多次跑腿。此外，懷柔區通過第三方暗訪檢查機制和區級督查考核機制，將“足不出村”政府服務納入政府績效考核，確保政策運行暢通。

其二，解決精神文明建設方面的難題。92 個鄉村治理典型案例中有23 個案例從鄉風文明建設方面著手，針對村居環境臟亂差、社會治安隱患多、不孝老敬老、鄰里紛爭嚴重、婚喪嫁娶大操大辦等問題展開治理探索。其中，贛州市大余縣通過時間兌換積分、積分兌換服務的模式，以時間幣為橋梁聯系積分與服務，調動村民服務社會的積極性。在政策落實方面，大余縣發動村民力量，讓村民全程參與“時間銀行”內容確定、評分設定、政策運行各階段，利用村級媒體進行推廣宣傳；針對“積美、積孝、積善、積信、積勤、積儉、積學”這七方面進行量化，制定積分細則，通過服務換取積分、積分換取時間幣、時間幣兌換物質或服務的模式實現鄉村治理；為激勵村民積極參與“時間銀行”，大余縣在傳統物質激勵和精神激勵的基礎上增加了“優先禮遇獎”，即獲取服務的優先權。在政策監督方面，完善積分申報流程，確定申報-評定-公示-歸檔四步流程，評定過程中成立村級積分評議委員會，對于上報積分進行評議審核并按月公示積分情況；健全積分超市物資接收制度、積分超市物資兌換制度，確保積分超市兌換合理合規；制定積分使用管理辦法、積分兌換辦法、積分獎勵辦法，確?！皶r間銀行”運行公平公正?？傊?，大余縣通過積分制發掘村民內生動力，激發村民主體意識，推動鄉風文明建設。

其三，解決法治建設問題。92 個鄉村治理典型案例中有13 個案例針對鄉村法治體系不健全、村民法律意識淡薄、法律宣傳缺失等問題展開創新探索，例如，山西省長子縣構建“一縱三橫”多元調解模式。在體系建設方面，長子縣推行縣鄉村三級調解，縱向上在縣級建立調解中心、鄉鎮選聘專職調解員、村級選聘網格長和網格員；橫向上發揮行政調解、司法調解、人民調解三方面作用，與公安機關、法院成立合辦部門。此外，長子縣搭建預警中心、研判中心、聯調中心、智慧調解中心、專家調解中心、特邀調解中心六大調解平臺，負責危機預警、復雜案件研判和聯合調查工作?！耙豢v三橫”與六大平臺相配合的調解模式初步建立起橫向到邊、縱向到底的鄉村調解網絡，有效解決鄰里糾紛矛盾。在隊伍建設方面，長子縣通過政府購買的方式成立專職人民調解隊伍，聘用退休法律工作者擔任調解顧問，吸納農村“五老”人員——老黨員、老專家、老教師、老戰士、老模范參與，利用“五老”人員的社會影響力實現復雜問題以及特殊矛盾的準確評判和高效調解，使鄉賢作用得以充分發揮。在宣傳推廣方面，長子縣收集精彩調解語錄，整理成冊，編輯出版《調解案例精選》，供調解員、網格長和網格員參考學習；成立“老蘇調解”工作室，培育發展本地調解品牌，發揮帶動示范作用；開辦縣級調解欄目《法治在線》，將真實故事影視化，借助調解欄目宣傳法律知識，發揮文化宣傳作用。

其四，解決經濟發展問題。92 個典型案例中有9 個案例為解決城鄉發展不平衡、人才和資金短缺進行創新探索。南京市江寧區構建因地制宜、分層管理的治理模式，根據區位特點、經濟形態、產業發展方向將農村分為城鎮型、過渡型、農村型三大類。針對城鎮型鄉村中外來人口數超越本地人口數，需求多元化的特點，江寧區實行以需求為導向的治理方針，推進網格化治理的同時加強數字化治理。針對過渡型鄉村，江寧區深化農村集體產權制度改革，股權設置以成員個人股為主；引導村民利用征地補償金成立股份合作聯社，推動鄉村經濟發展。針對農村型鄉村，江寧區聚焦農村產業鏈條和資源，搭建平臺，實現農村和企業聯動共建；同時，江寧區通過吸引鄉賢返鄉投資，解決當地人才、資金短缺問題。晉江市在解決人才短缺問題上，創立“人才反哺”農村計劃，培養鄉村經濟帶頭人；引進高科技人才成立三農專家工作室，協助當地產業的規劃。在應對資金短缺方面，開發閑散資源，整合閑置農田、民居，打造觀光旅游產業；出臺相關集體經濟政策，讓村民參與決策制定，探索村企合作、資本投資等多元化村集體經濟發展模式；利用區位優勢，開發特色產業，推動產業鏈發展。

三、案例創新的核心內容與鄉村治理有效的實現機制

基于92 個鄉村治理典型案例的創新內容，本研究從完善治理體制、健全治理體系、創新長效機制、聚焦突出問題這四方面進一步討論鄉村治理有效的實現機制。此外，本研究選擇部分案例進行重點論述，根據案例創新的核心內容與完善治理體制、健全治理體系、創新長效機制、聚焦突出問題這四方面的適配性，選擇最具典型性的案例。此外，兼顧案例本身的豐富性以及案例涉及地區進行論述，盡可能從相對全面的角度分析全國各地區如何實現鄉村治理有效。

（一）完善治理體制

黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！被诖?，基層政府在創新中通過調整治理機制實現治理體制的完善。92 個典型案例中，有29 個案例通過完善治理體制實現創新，本研究精選9 個案例進行重點論述，案例詳細情況如表2 所示。這9 個案例中東部地區有6 個、中部地區有2 個、東北部地區有1 個，其創新焦點集中在黨建統領鄉村治理，包括構建黨建統領微網格治理模式、加強黨建統領下縣鄉村三級聯動、加強黨建統領下基層組織領導能力建設。

表2 通過完善治理體制實現鄉村治理有效的案例

首先，黨建統領微網格治理。在案例1-1中，瀏陽市打破傳統以片區為行政單位的網絡化治理模式，通過黨員聯戶、編號管理的方式，形成相對獨立的微網格治理模式。在模式建立方面，瀏陽市以血緣關系和地緣關系為依托，參考人口數量、居住分布情況等因素，形成黨員直接聯戶的微網格治理模式，帶動積極分子、志愿者等多元主體共同參與治理；聯戶黨員發揮政策法規宣傳員、民情信息收集員、和諧穩定促進員、推動發展引領員的職責，按照一戶一檔、一人一表原則建立村民檔案，詳細記錄村民實際情況，做好信息跟蹤調查。在完善體系架構方面，瀏陽市組織部設立微網格管理辦公室，下一級行政部門設立微網格管理中心，村組織中實行專人管理，實現了黨的組織覆蓋和工作覆蓋，推進基層黨建工作向縱深發展［19］。在提供服務方面，以村黨支部為單元，根據黨員特長，成立各類志愿服務隊伍，為村民提供精細化服務，不僅實現黨組織功能拓展，還進一步發揮黨員作用，密切黨員與村民之間的聯系。

國家—鄉村關系是影響鄉村治理效能的一個關鍵因素［20］，瀏陽市以基層黨組織為核心的微網格治理模式有效聯系了國家與鄉村兩個維度，將治理前沿至鄉村，通過黨員擔任網格員，發揮政策宣傳、民情收集作用，促進農村協調高效發展，保證國家治理與鄉村自治能夠同頻共振，保證鄉村治理始終沿著社會主義方向前進。

其次，加強縣鄉村三級聯動。在案例1-5中，樺南縣構建起縣、鄉、村三級網格化管理模式。在組織架構建設方面，樺南縣轉變傳統模式下由責任領導和包聯單位共同承擔村務管理等各項任務，將其進行整合，劃分為縣鄉村三級治理?？h級層面組建縣網格化協調指揮中心，負責整體協調，統一督辦；鄉鎮層面組建鄉網格化協調指揮中心，負責承上啟下、接收反饋；村級層面組建村級網格化服務站，負責落實具體任務。在落實各級主體責任方面，樺南縣通過黨組織建設將聯鑄黨魂、聯建支部、聯辦實事、聯抓產業、聯促和諧、聯聚合力作為實踐方針，劃分治理區域，實行分片承包責任制，讓黨員在網格中認領服務項目，落實責任主體，實現屬地管理、分級負責的原則。此外，樺南縣還創新了“三包”保障體系，由村兩委成員包街道，網格員包片區，村民代表包農戶，進一步細分村級自治體系，改善傳統村兩委直接治理的局面，發動村民力量，推動村民自治，同時也實現了基層治理的無縫銜接。在推動工作高效開展方面，樺南縣推進縣鄉村政務一體化建設，在政務整合的基礎上，將更多權力下放至農村，落實網格員代辦制度；為解決村民問題，搭建縣鄉村三級網格化協調指揮平臺，以派單的形式進行處理。

黨建統領下的縣鄉村三級聯動在優化組織結構方面進行探索創新，通過黨建統領，實現組織結構扁平化，將以往傳統的直線式治理模式轉變為網絡化治理模式，將以往的八小時辦理轉變為馬上辦理，提高了基層政府的運作效率。同時，加強了縣域與鄉村之間的互聯互通，有效實現組織之間協調配合，推動基層治理能力的提升。

最后，強化基層組織領導能力。在1-9 中，曲阜市依托當地文化優勢，打造“黨建+合作社聯盟”“黨建+和為貴調解室”“黨建+說事必回”等品牌工程。曲阜市在黨建統領的基礎上整合政策、資金、人才優勢，充分發揮黨的領導能力，整合基層組織的動員能力、服務能力、組織能力，規范各類社會組織運行，推動社會力量廣泛參與。其中，“黨建+合作社聯盟”工程以發展集體經濟為主要目標，在全市設立合作社總聯盟，下設12 個農民合作社分聯盟和16 個特色聯盟，將聯盟按片區劃分為9 個聯盟基地，通過聯盟整合全域資源，實現資金、人才、信息共享。聯盟統籌搭建六大平臺，整合模式創新、政策資金、人才培訓、金融服務等，推動農業、財政、金融等多個部門協調合作，以集體力量推動區域經濟發展?！包h建+說事必回”工程則以發展民主協商政策為主要目標，該工程涉及“說、議、辦、回、評”5 個步驟，通過嚴格的清單流程以及民主評議解決問題，及時處理回復；同時，將“說事必回”納入村干部、村黨支部書記的績效考評，推動工程持續推進。

總之，黨建統領具有保證鄉村治理社會主義方向的政治優勢，具有提升鄉村治理體系和治理能力的功能性優勢，具有保障鄉村治理中人民主體地位的社會性優勢［21］。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“不斷彰顯中國特色社會主義制度優勢，不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能?！敝袊厣鐣髁x制度最大的優勢是中國共產黨的領導?？傊?，黨建統領鄉村治理能夠突破基層組織之間的條塊化壁壘，最大程度激發鄉村內生動力，促進鄉村治理多元主體之間形成強大合力，推動形成黨統攬全局、地方協調發展的治理全局。

（二）健全治理體系

黨的十九大報告指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?！弊灾?、法治、德治作為農村基層治理體系建構的重要遵循，共同作用于農村治理場域，很大程度上影響著農村治理效能［22］。其中，有20 個案例在健全治理體系方面實現創新，本研究精選8 個案例進行重點論述，案例詳細情況如表3所示。這8 個案例中，東、中、西部地區案例數量分別為6 個、1 個、1 個，覆蓋不同經濟發展地區，涉及加強自治、健全法治、發展德治以及三治融合四方面內容。

表3 通過健全治理體系實現鄉村治理有效的案例

首先，自治是實現基層治理的動力。在案例2-1 中，鹿泉區堅持問題思維和群眾思維。首先，鹿泉區根據轄區內208 個村莊的實際情況，因地制宜制定村規民約。在鄉鎮、村兩委的協同聯動下，開展兩次大型摸排工作，第一次全域調查明確各村面臨的問題，第二次全域調查基于各村特點進行問題的進一步深入，通過調研了解群眾能夠接受的獎懲方式，將其寫進村規民約。其次，鹿泉區村民全過程參與村規民約的制定，通過村民會議商討詳細內容、獎懲措施。村民由以往的政策接收者轉變為政策制定者，破除單向度治理，重塑基層治理結構，從而激發治理主體活力，發揮共同締造優勢［23］。村民會議是“三治融合”決策機制的基礎性決策平臺，因此，暢通村民參與鄉村治理的渠道，選派各級各類村民代表參與鄉村治理，有助于增強農村自治活力。同時，政策推行過程中，鹿泉區堅持常態化運行，注重“疏”“堵”結合，不僅通過村規民約對村民日常行為進行約束限制，還通過成立紅白理事會對村民開展教育引導。為滿足村民需求，鹿泉區成立專業服務隊伍，提供婚慶禮儀、宴席安排、物資購買等服務，切實解決村民難題。

其次，法治是實現基層治理的保障。在案例2-3 中，新密市推行重點行政村建立警務室、普通行政村設立警務工作站的模式。全市共建立60個警務室、290 個警務工作站，配備60 名專職化社區民警與350 名專職包村輔警，構建起以包村民警為中心、包村輔警為補充、村組干部為紐帶、村民為基本防控單元的法治網絡。新密市推動黨員社區民警擔任村委會副書記和調解委員會副主任，非黨員社區民警擔任村主任助理，以民警在村委任職為依托，推動警務工作深入到鄉村治理。新密市完善警務人員+人民調解員的聯動調解機制、人民法官+社區民警點對點分包機制，在此基礎上，構建起“1+3+N”的糾紛信息收集網絡，即每個村配備一名包村輔警，設置治安維護員、矛盾調解員、專職人民調解員三項崗位，每20 戶村民再配備一名信息員。法治作為“三治融合”的中堅力量，在自治與德治之間起到了承上啟下的作用［24］。新密市通過構建法治網絡化體系，將法治思維、法律意識延伸到每戶村民，加快化解矛盾紛爭，解決了農村地區法律意識談薄、法治建設薄弱的問題。法治建設的推進不僅需要地方政府加快推進政策制定與宣傳，還需要依托農村地區的現實情況構建法治網絡，依靠村民自治推動法治建設，實現良法下鄉。

再次，德治是實現基層治理的支撐。道德觀念的驅動性、道德規范的約束性、道德文化的凝聚性等潛在性或隱性力量，承載著新時代鄉村治理體系從“法律走向道德”的引領功能［25］。在案例2-5 中，蓮花鎮將家風家訓與社會主義核心價值觀和法律法規相融合，制定村規民約，通過村媒體以及村廣播進行宣傳推廣，以村規民約夯實德治基礎。在需求滿足方面，蓮花鎮發動共建單位、社會組織、新鄉賢等多方主體共建愛心基金會，幫助農村貧困家庭、孤老家庭、殘疾人家庭滿足生活需求，營造和諧鄉村社會。在機制建設方面，蓮花鎮建立鄰里監督機制，監督村規民約有效落實，簡化婚喪嫁娶流程，推動移風易俗；建立誠信經營公約，要求農家樂、商販誠信經營，禁止哄抬物價。在文化宣傳方面，蓮花鎮開展“鄰里節”，舉辦各類文化活動，鼓勵村民成立演出隊，村民自編自導舉辦農村“春晚”，豐富村民娛樂生活的同時反映鄉風新貌。蓮花鎮以村規民約為基礎，建立監督機制，實現德治在基層治理中的支撐作用，將德治融入村民的日常生活之中，潛移默化影響村民道德觀念發生轉變。

最后，“三治融合”體現了基層民主力量、規范力量和柔性力量的融合。在案例2-7 中，橫溪塢村發揮“鄉賢”“村賢”“警賢”的帶頭引領作用。當下基層社會秩序需要地方力量的維系，鄉賢與社會需求相契合［26］。橫溪塢村在探索創業致富方面充分發揮鄉賢作用，依托當地茶葉生產區位優勢，打造產業品牌，成立合作社，開展合作經營模式；依靠自然生態資源，通過招商引資開辦頤養中心項目，吸引新鄉賢回鄉創業，助力鄉村經濟發展。因此，鄉賢作為聯通政府與地方的力量，促進黨、政府以及村民等多維主體合作參與鄉村治理的同時，打破了傳統鄉村治理中完全依靠鄉村自治所產生的“鄉政村治”壁壘。橫溪塢村在打造便民服務方面充分發揮村賢作用，發展完善村域代辦服務，設置3 個代辦點、7 名代辦員，為村民提供代繳費用、養老補助、社保辦理等服務。橫向連接縣直部門、單位窗口，縱向連接縣、鄉、村三級行政審批服務網絡，將便民服務點前沿至村黨群服務中心，實現村民辦事不出村的目標。除代辦服務外，橫溪塢村還創新便民值班模式，每天由1 名村干部值班，1 名便民代辦員坐班，多名黨員志愿者進戶協助辦理，實現全天候代辦服務。橫溪塢村在化解村民矛盾方面充分發揮警賢作用，建立起以警賢為主，志愿調解員為輔的人民調解隊伍，同時發揮鄉賢、村賢的積極作用，助力糾紛化解。此外，橫溪塢村通過吸納熱心群眾、退休干部、退休教師等責任心強的志愿者，成立平安家園衛隊，發揮熟人優勢化解鄰里矛盾；通過黨員帶頭入戶進行夜訪，調查村民訴求，預防矛盾發生，實現矛盾化解前移至矛盾預防，促進鄰里和諧。

總之，“三治融合”的有效性根植于其內在的復合治理機制［27］，也就是構建起以德治和法治交叉互補為基礎，通過黨和政府參與，推動村民實現自治的多維互動的治理體系，其中黨建統領是實現“三治融合”的關鍵力量，以德治和法治為動力推動自治主體參與鄉村治理。

（三）創新長效機制

清單制作為一種制度化、規范化的鄉村治理方式，其原理是將基層繁雜的工作事務按照其內在的邏輯結構進行重新編制［28］，從而厘清權責邊界、明確政務流程。積分制就是在黨組織領導下，通過民主程序，將鄉村治理中的各項事務轉化為量化指標，將日常行為評價轉化為積分，并給予相應精神或物質激勵，對基層組織和村民行為形成有效約束［29］。共有31 個案例通過創新清單制、積分制解決鄉村治理中面臨的主要問題。本研究精選11 個案例進行重點論述，案例詳細情況如表4 所示。

表4 通過創新長效機制實現鄉村治理有效的案例

首先，發揮清單制的簡化、監督作用。案例3-1 中，漕涇鎮制定責任清單，羅列21 條網格工作的內容及責任，落實責任到人、責任到崗原則，細分劃定督導員、總網格長、網格指導員、子網格長、網格員五層責任范圍，實現按崗定責原則。漕涇鎮制定程序清單，包括黨內重要事項決策清單、黨員學習教育清單、鄉村治理工作清單三項內容，梳理民主決策、黨員學習、鄉村治理的流程和步驟，幫助五級網格員明確工作流程，提高工作效率。漕涇鎮制定制度清單，包括黨員議事會制度、主題黨日活動制度、網格長巡查制度、網格日常運行管理制度等，制度涉及組織形式、時間安排、活動內容、考評方式等內容，涵蓋教育活動、工作安排、網格運行等多方面。制度清單幫助村民干部、各級網格員做事有章可循，助力基層管理制度的完善。漕涇鎮制定考核清單，包括網格日常運行、黨內組織生活、收集反饋民情民意、參與社會治理和聯系服務群眾四項內容，以工作效果為依據，建立加分和減分并用制度，完善監督、檢查、考核同步執行機制，通過績效約束強化各級網格員的責任意識，健全基層治理監督體系。

總之，清單制不僅有助于減輕基層政府工作負擔，提高工作效率，促進鄉村治理水平的提升，還可以在保障農民各項權利的基礎上密切基層黨群干群關系。清單制的主要內在機制在于厘清基層政府部門權責邊界，梳理工作事項和工作流程，解決鄉村民主監督薄弱的問題，促進權力的公開透明運行，形成“權力使用的流程圖”和“權力運行的監督圖”，切實將權力關在制度的籠子里［29］。但是，需要注意清單內容的合理性，需要巧妙借助新技術加持并完善制度的實施機制［30］，在此基礎上，清單制才會行之有效。

其次，發揮積分制的激勵促進作用。案例3-8 中，榮成市通過創新信用積分與村規民約相結合的方式，將尊老愛幼、鄰里互助、環境整治、移風易俗等事項量化，賦予積分核算，實現村規民約由“軟約束”向“硬規定”的轉變。在信息收集方面，榮成市設立信息采集員，收集村民守信、失信記錄，并按時進行公布；搭建農村信用大數據管理平臺，把全市28.6 萬村民的信用情況納入信息管理系統，對790 個村的信用情況進行實時跟蹤監測，實現村規民約由單向要求向透明公開的轉變。在獎懲設置方面，榮成市將信用積分與群眾利益相聯系，突出物質獎勵差異化、精神獎勵儀式化、社會禮遇特權化的特點，通過物質、榮譽激勵村民履行村規民約，實現村規民約由規定化向運行化的轉變。此外，榮成市憑借信用積分調動村民積極性，通過內生作用，構建起龐大的志愿者服務隊伍，實現志愿者隊伍全市覆蓋，為鄉村建設提供人才支持。

總之，積分制通過激發村民內生動力發揮積極作用。在鄉村治理中，只有鄉村治理主體秉持公共精神，并一以貫之，鄉村治理的成效才能落到實處，村民才能共享治理成果［31］。積分激勵下的鄉村治理，村民成為自治主體的意愿性更強，這是因為積分制在指標量化的基礎上吸引村民參與公共事務，在這一過程中有兩類因素起到積極作用，即物質激勵和聲譽激勵［32］。強意愿性促使村民在參與鄉村建設過程中具有較高的積極性和主動性。但需要注意，積分制要想持續運行，必須關注積分制中的三個關鍵內容，即指標、資源和激勵［33］。積分制的實施依賴于資源的提供，各類物質激勵需要大量資源，因此，積分制的長期運行必須以獲取穩定的資源為基礎。

（四）聚焦突出問題

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“必須堅持問題導向，問題是時代的聲音，回答并指導解決問題是理論的根本任務?！币虼?，面對當前農村問題多元化、復雜化的現狀，解決農村治理中存在的諸多問題，必須要堅持問題導向。92 個典型案例中，有12 個案例通過聚焦突出問題實現鄉村治理創新，本研究精選6 個案例進行重點論述，案例詳細情況如表5 所示。6 個案例中東部地區有3 個，中部地區有3 個，涉及的突出問題主要集中在鄉風文明建設、人居環境整治、小微權力腐敗、推動經濟發展、宅基地制度改革、疫情防控這六方面。

表5 通過聚焦突出問題實現鄉村治理有效的案例

首先，鄉風建設問題亟待解決。案例4-1中，河間市下轄563 個行政村、76 個居委會，常住人口100 萬人，農村人口占比73%，長期受婚喪嫁娶大操大辦、盲目攀比等陳規陋習影響，鄉村治理受到阻礙。因此，河間市構建起“四位一體”聯動工作法解決區域問題。為解決陳規陋習無人管問題，河間市將鄉風文明建設列入市委、市政府重大議事議程中，縱向上成立市鄉村三級書記任組長的移風易俗工作領導小組，按組織架構分層設立工作內容、確定工作目標、定期分析研判，落實層層推進。成立紅白理事會、村民議事會、道德評議會等村民自治組織，通過法定程序撤換違法亂紀人員，選聘鄉賢擔任自治組織領導。橫向上河間市團市委、市婦聯、總工會調研統計全市單身男女情況，建立單身男女數據庫，成立單身男女婚戀服務中心，組織開展各類聯誼活動。人社、科技、工信等部門聯合成立大齡青年職業技能培訓基地，制定青年創業優惠政策，開展職業教育培訓；紀委、公安、民政、市場監管等部門聯合行動，針對河間市婚喪嫁娶服務市場展開整頓，對服務提供者進行約束管理。為解決標準欠規范問題，市級層面制定實施意見，加大文明建設宣傳；鄉鎮層面設定紅白理事會章程，成立紅白理事聯合會；村級層面完善村規民約，制定實施細則；各級單位按照層級分工，推進移風易俗建設。為解決標準執行不常態問題，制定紅白理事長事前走訪機制，理事長在婚前進行家訪，與結婚對象進行溝通交談，就婚姻簡辦達成共識。建立移風易俗監督機制，要求婚喪嫁娶操辦人員及時進行報告備案，配備基層紀委對現場進行監督管理，提醒工作人員按照規章制度進行指導、監督。為解決示范引領缺導向的問題，通過樹立正反兩方面典型事例，對道德榜樣進行物質、精神激勵；對違反村規民約者進行曝光處理，加大村民違約成本。

總之，鄉風文明建設不僅需要縣域黨政體制領導介入治理事務［34］，通過自上而下夯實組織體系架構，完善有關政策法規；還需要發動村民自下而上制定村規民約，加強限制與約束，以適應復雜的基層情況，推動移風易俗落地推行。

其次，人居環境整治需求迫切。案例4-3中，鉛山縣在推動人居環境整治時發現，基于農村治理能力的不同，各基層地區人居環境整治效果差異明顯，治理結果時好時壞。為應對人居環境整治過程中基層治理能力差距大的問題，鉛山縣改變傳統的行政村各自為政的治理模式，創新“微單元”治理。以村民小組為主體，建立村組議事會，議事會會長由村兩委擔任，其他議事會成員由上級推薦或者民主推薦產生；規范議事會章程、議事流程、表決機制等內容；組織村民代表對議事會成員進行工作評議，加強對議事會成員的監督管理和考評激勵，通過建立激勵、包干定責機制形成長效化治理模式。為應對人居環境整治中村民內生動力轉換問題，鉛山縣依托當地悠久的文化資源，大力發掘各地家規家訓，開展家風宣傳活動，以家風宣傳為基點推動社會主義精神文明建設。同時，建立村級志愿者團隊，吸引熱愛家鄉、關心家鄉的村民群體加入，發揮群眾在鄉村治理中的主體作用。

民眾參與治理是以問題為導向提高鄉村治理效能的關鍵因素，政府能聽取并吸納村民意見，村民能參與決策和治理的過程，利益相關人能進行雙向溝通和協商推行，有利于激發村民主人翁意識和責任意識，自覺維護公平正義，積極參與環境保護，促進鄉村治理民主化?？傊?，在探索鄉村治理的過程中，傳統治理方案再次遭遇新的挑戰，中國農業農村需要從過去“國家的視角”［35］更多地走向村莊和基層的視角，以農村問題為出發點，在解決問題的過程中推動鄉村治理有效。

四、結論

基于完善治理體制、健全治理體系、創新長效機制、聚焦突出問題實現治理有效的案例剖析，筆者總結認為，建立黨建引領-全民參與機制、建立綜合創新—長效運行機制、建立問題導向—實踐需求機制是鄉村治理實踐創新的基本經驗。

首先，建立黨建統領—全民參與機制。從上述案例分析中可以看出，實現鄉村治理有效需要構建多維互動的鄉村治理模式，吸納多主體參與是實現多維互動治理的關鍵。多主體參與需要依托于黨的全面領導，借助于黨的領導能力和組織能力。建立黨建統領—全民參與機制，在基層黨建方面，要加強黨組織在農村基層政權中的領導力建設，憑借黨組織強大的政治合力將基層政府及村兩委緊密協調在一起。在引導全民參與方面，其關鍵點在于調動起村民參與鄉村治理的積極性。無論是基層民主，還是有效治理，最終都要體現為廣大村民根本利益的實現，都要求作為政治主體的廣大村民的積極參與。但是，需要注意村民自治不是歷史上國家缺位條件下的鄉村民眾的自我治理［36］，而是在黨建統領的基礎上，完善各項政策制度，帶領村民參與鄉村治理。黨建統領—全民參與機制符合中國鄉土社會發展的歷史基礎，能夠很好地適應新時代鄉村建設多元化、復雜化的現實需要，推動鄉村振興。

其次，建立綜合創新—長效運行機制。綜合創新要求基層政府在進行治理體系創新的同時變革相應的治理體制和治理方法。鄉村治理作為一個整體性的概念，在治理過程中，不能機械式地創新鄉村治理體系、體制或者方法中的一個方面，而是要以一方面為重點，協調整體，系統性地進行創新。實現鄉村治理有效還需要建立長效運行機制，鄉村治理的關鍵主體在于村民自身，激發村民參與鄉村治理的積極性，將村民積極性轉化為治理內生動力是實現長效運行的關鍵所在。同時，健全鄉村民主監督體系也是提高鄉村治理長效運行的關鍵因素。清單制通過明確權責邊界、清晰辦事流程，實現權力運行透明化。在綜合創新—長效運行機制中，綜合創新為鄉村治理提供動力，清單制有利于監督權力運行，積分制有利于激發治理活力，共同促進鄉村治理實現有為、有效。

最后，建立問題導向—實踐需求機制。從上述案例分析中可以看出，從具體問題出發是解決當前鄉村治理問題繁雜無序的關鍵，盲目的治理創新不僅無法實現鄉村振興的總體目標，還會進一步加劇基層政府的治理負擔，導致治理混亂無序。因此，以鄉村亟待解決的問題為出發點，有針對性地開展治理工作，有助于因勢利導，實現治理有效。此外，在解決具體問題的過程中，還需要從實踐需求出發，因地制宜進行實踐探索，避免拿來主義，避免直接套用格式化模式，要結合鄉村實際需求，發揮鄉村優勢進行治理創新。問題導向-實踐需求機制將問題與實踐相融合，以鄉村治理中的重難點問題為出發點，在解決問題過程中關注具體實踐需求，以問題為導向推動鄉村治理錨定目標，以實踐為準繩推動鄉村治理高效展開，共同促進鄉村高質量發展。