新型舉國體制建設中如何借鑒發達國家經驗
——美國創新網絡政策案例研究*

李 寅 虞溫和

一、研究背景

新型舉國體制是我國當前滿足國家發展迫切需要、整合社會資源、實現關鍵技術突破的重要途徑。黨的十八屆五中全會提出要“發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢”，黨的十九屆四中全會指出要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”，黨的二十大報告進一步指出“完善黨中央對科技工作統一領導的體制，健全新型舉國體制”。黨中央對新型舉國體制的重視，使得政策界和學術界對新型舉國體制在我國新時期創新政策中的中心地位迅速凝聚了共識。①封凱棟、陳俊廷：《新型舉國體制下的政府與市場關系：共識與機制探索》，《學術研究》2023 年第12 期。然而，健全完善新型舉國體制的道路仍然任重道遠，尤其在新型舉國體制的制度設計與實施上仍有諸多需要闡明之處。

新型舉國體制的制度設計與實施難點在于“新型”，即從過去的發展經驗中，我們較難找到適合的參照物。舊的舉國體制在過去常常被等同于資源配置的某種計劃體制，以我國計劃經濟時代“兩彈一星”“胰島素”“萬噸水壓機”，國外的“曼哈頓計劃”“阿波羅計劃”等重大工程為典型代表。這些重大工程通常以清楚單一的目標、明確承擔責任的個人或組織、不受經濟成本約束的資源管理方式為特征，因而被認為適合于任務導向的技術攻關。但是，新型舉國體制強調在市場經濟條件下進行重大技術突破，潛在經濟與產業價值往往是重要的資源配置標準。那么，在市場經濟條件下通過新型舉國體制實現技術突破與產業發展是否有成功先例呢？

事實上，如何在技術前沿廣泛動員全社會力量、有效利用分散在政產學研各部門的科技資源展開持續技術創新，推動戰略性產業發展，是所有工業化國家都面臨的問題。在發達國家中，廣泛存著政府以重大任務為載體、在市場經濟條件下廣泛整合動員科技資源的制度，其表現形式在過去數十年中也經歷了變化和演進。其中，為應對國際競爭，美國政府自20 世紀80 年代以來對如何在技術前沿推動核心技術與產業突破做出了一系列嘗試，并逐步形成了以創新網絡建設為核心的產業創新政策。這種以創新網絡為依托，由聯邦政府設定關鍵技術和經濟目標，通過公共和私人部門共同投入科研人力、資源、基礎設施來開展技術研究、開發、轉化的體制，構成了美國當前技術創新體系中政府與社會合作的主要形式。美國試圖通過聯合政府與市場的力量來重整制造業的經驗教訓，值得我國在進一步健全完善新型舉國體制的政策設計中借鑒利用。

接下來，本文將通過對技術創新理論中創新的基本問題和創新型企業理論進行延伸，構建一個理論框架，對美國創新網絡政策的三個典型案例展開分析，闡明以任務導向、跨界網絡、資源引導為特征的新型舉國體制如何推動創新與產業發展、滿足國家重大需要。最后，本文進一步討論了發達國家技術創新體系中政府與市場合作關系對我國的借鑒價值和主要啟示。

二、理論探索：從創新的基本問題到新型舉國體制

技術創新的基本問題是如何克服創新過程中的不確定性、集體性和積累性。創新過程存在不確定性，因為創新者在創造一件市場上從未有過的商品，必然要面對技術的不確定性（即技術上可能無法實現）、市場的不確定性（即消費者可能不愿意購買）、競爭的不確定性（即競爭者可能搶先推出相同產品）。創新過程是集體性的，因為現代工業大規模生產與研發建立在分工的基礎上，技術創新需要參與分工的主體將分散的知識集合在一起共同解決問題。創新過程是積累性的，因為技術進步是建立在大量生產與研發經驗積累的基礎上，沒有相關的產業與技術積累，創新者很難從無到有創造新產品和新技術。①Mary O’Sullivan, “The Innovative Enterprise and Corporate Governance”, Cambridge Journal of Economics, vol.24,no.4, 2000.

拉佐尼克等人提出的創新型企業理論，總結了發達國家創新發展的大量歷史案例，認為能夠克服技術創新基本問題的企業一般具備三點特征。一是戰略控制，即有能力的企業領導者在與企業利益保持一致的前提下主導企業內部資源配置，實施創新投資戰略，克服創新的不確定性。二是組織整合，即企業通過合理的薪酬激勵與人力資本投入展開組織動員，在縱向上整合管理層、工程師、技術工人等不同科層員工的努力方向，在橫向上整合不同功能部門的能力與經驗，以實現創新的集體性。三是融資承諾，即企業通過利用留存收益、銀行貸款、風險投資等融資渠道，將耐心資本投入技術學習與創新活動中，忍受長時間的低回報甚至無回報，直到創新取得成果。這三個特征也被稱為“創新企業的社會條件”。②[美]威廉·拉佐尼克、李寅、吳紀遠：《創新型企業與可持續繁榮》，《演化與創新經濟學評論》2019 年第2期；William Lazonick, “Sustainable Prosperity in the New Economy? Business Organization and High-tech Employment in the United States”, Upjohn Institute for Employment Research, 2009.

創新過程中的不確定性、集體性和積累性不僅是企業在技術創新中需要面對的挑戰，也是一個國家在面臨重大技術難題并尋求創新突破時亟待解決的問題，因而新型舉國體制也必然需要具備戰略性、組織性、長期性等特征。但新型舉國體制所要解決的關鍵核心技術攻關與一般企業技術創新活動存在較大區別。這些區別體現在：一方面，關鍵核心技術的技術難度和組織復雜性都超出了單個創新主體的知識儲備和創新能力，需要多個主體的協同合作；另一方面，企業內部可以通過組織動員配置資源，但新型舉國體制不僅需要以高度組織化的方式動員資源，還需要引入市場機制，引導資源在企業、政府、研究部門之間流動，從而促進創新技術和產品的市場化。因此，本文在“創新企業的社會條件”的基礎上進一步拓展與修改，從理論上推演出新型舉國體制應具備的三大特征（圖1）。

圖1 新型舉國體制的分析框架

一是任務導向。面對關鍵核心技術的不確定性、技術難度和組織復雜性，新型舉國體制應由國家設立的、任務導向的獨立機構領導，以完成重大任務為導向，對資源進行戰略性配置。這是因為創新資源分布在分散的產學研等主體中，各主體面對不同的激勵機制，而創新是一個長期過程，領導者需要在資源配置中超越市場機制，以自身的穩定性和戰略性將各主體的激勵機制聚焦在創新任務的長期目標上。

二是跨界網絡。創新的集體性要求新型舉國體制通過構建網絡整合分散在產學研等不同類型組織內的創新能力，打破組織邊界，為共同的創新目標提供支持。如果創新組織間完全依賴市場協調，創新知識受交易的短期性和組織邊界帶來的信息不對稱影響就難以有效流動；在現實中各類創新組織的邊界不可能完全被打破，將它們整合為過于龐大的組織也會帶來無法克服的管理難題。因此，新型舉國體制必須建立跨界網絡，在橫向上推進多元創新主體長期穩定的協同合作，促進知識流動和能力整合，在縱向上由領導機構引導網絡中各主體的戰略目標整合到國家重大需求上。

三是資源引導。創新的積累性要求在創新活動的整個生命周期中穩定持續地投入資源。不同于企業內部的創新投入僅需以產品為目標，新型舉國體制需要同時動員技術的生產者和使用者，以形成一個能夠自我循環的技術創新生態系統，才能實現對技術發展的持續投入。因此，新型舉國體制不僅需要政府投入公共資金，還需要引導下游產業資本進入創新鏈的上游，促進對新技術的供需匹配，創造創新技術的市場，從而保持技術創新活動的連續性。

技術創新的新型舉國體制應具有任務導向、跨界網絡、資源引導三大特征，這是本文從理論中得出的推論。國內學者在對新型舉國體制的討論中也有類似的表述。例如，關于新型舉國體制的任務導向，路風和何鵬宇指出“完成重大任務是目標，采取新型舉國體制是手段”，①路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構執行和完成重大任務的歷史經驗及啟示》，《管理世界》2021 年第7 期。梁正認為舉國體制是“以國家意志支配科技活動過程和方向”；②梁正：《新型舉國體制驅動國家尖端核心技術的實踐與思考》，《國家治理》2020 年第47 期。關于跨界網絡，雷麗芳等人提出“舉國的核心是強調對一國優勢科技資源的整合”，③雷麗芳、潛偉、呂科偉：《科技舉國體制的內涵與模式》，《科學學研究》2020 年第11 期。樊春良則提倡“促進政產學研深度合作”；④樊春良：《科技舉國體制的歷史演變與未來發展趨勢》，《國家治理》2020 年第42 期。關于資源引導，李哲等提出舉國體制應“從行政配置資源為主轉向市場配置資源為主，從產品導向轉向商品導向，從注重目標到目標效益并重”，⑤李哲、蘇楠：《社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制研究》，《中國科技論壇》2014 年第2 期。眭紀剛則建議“實現有效市場和有為政府有機結合”。⑥眭紀剛：《新型舉國體制中的政府與市場》，《人民論壇·學術前沿》2023 年第1 期。封凱棟和陳俊廷通過對美國創新組織和國家項目的考察，總結出了新型舉國體制特征應具有政治責任與重大戰略、跨部門動員與整合、導引市場機制三大特征，與本文的推論有較多相似之處（封凱棟、陳俊廷，2023）。這些表述與本文的假說相吻合，體現了學界對舉國體制應有形態的共識，但本文的理論推導基于技術創新的產業過程，提供了一個相對完整的框架，為進一步結合經驗與歷史的實證分析提供了線索。

三、案例研究：美國創新體系三個典型案例

盡管美國通常被視為市場主導的、位于技術前沿的發達經濟體，但大量科技政策研究表明，美國政府在組織研發活動、引導技術創新方面可能比世界上任何其他政府都更成功。①封凱棟、李君然、付震宇：《隱藏的發展型國家藏在哪里?——對二戰后美國創新政策演進及特征的評述》，《公共行政評論》2017 年第6 期；李寅：《重塑技術創新優勢？——美國半導體產業政策回歸的歷史邏輯》，《文化縱橫》2021 年第4 期。因此，美國雖然沒有明確地自稱為某種舉國體制，但其創新政策的實踐為本文提供了理解發達國家在技術創新體系中如何聯合政府與市場力量的典型案例。美國的技術創新政策自二戰后經歷了三個階段：建設基礎科研能力（1950—1960 年代）、推動技術轉移機構建設（1970—1980 年代）、技術創新與轉移網絡（1980 年代末至今）。美國1980 年代末興起的創新網絡政策體現了政策制定者從傳統的線性科學技術觀向復雜交互迭代的網絡型技術創新范式轉變，并塑造了美國當代的國家創新系統。本文選取美國制造業拓展伙伴計劃（MEP）（1988—）、國家制造業創新網絡（NNMI）（2012—）、美國國家半導體技術中心（NSTC）（2023—）等創新網絡政策項目作為典型案例，探討美國創新政策如何動員全社會力量解決重大問題的經驗與啟示。

（一）美國制造業拓展伙伴計劃

“制造業拓展伙伴計劃”（Manufacturing Extension Partnership，MEP）是美國商務部下屬的國家標準與技術研究所（NIST）推出的重要國家項目之一，也是美國最早出現的創新與技術轉移網絡。該計劃旨在為中小型制造企業提供定制服務，以改進生產流程、升級技術能力、推動產品創新，從而提升中小制造企業競爭力。該計劃使得MEP 中心與美國各級政府、大學和企業等組織緊密協作，形成一個擁有51 個MEP 中心、近450 個MEP 服務點的全國性合作網絡。②National Institute of Standard and Technology, “About NIST MEP”, August 15, 2022.盡管MEP 并不是一個尋求技術突破的創新政策，但作為美國以創新網絡應對制造業重大挑戰的政策原型，它具有重要的典型意義，對其展開討論有助于理解美國當前政策與體制的由來。

任務導向。MEP 源于1980 年代面對日本德國等國家在制造行業崛起的競爭壓力，美國政府對二戰以來秉持的“線性模式”產業創新政策進行反思，進一步強調任務導向的科研活動。1988 年出臺的《綜合貿易和競爭力法案》首次提出聯邦政府的技術商業推廣職責，③王海燕、梁洪力、張寒：《美國制造拓展伙伴計劃的新動向及其對我國創新方法工作的啟示》，《中國軟科學》2015 年第1 期。決定設立MEP 計劃，由聯邦政府提供相應支持，NIST 主持聯合美國各聯邦部局、州及地方政府、國家實驗室和地方研究機構在全國范圍建立區域性中小制造業技術服務與轉移中心。④汪琦、鐘昌標：《美國中小制造業創新政策體系構建、運作機制及其啟示》，《經濟社會體制比較》2018 年第1 期。MEP 擁有非常明確的政治使命，由NIST 直接領導并規定了具體的任務，即提高美國制造業的生產力和技術性能，確保美國制造業的韌性，在創新競爭力上引領全球。⑤National Institute of Standard and Technology, “MEP ADVISORY BOARD Annual Report 2022”, May 15, 2023.MEP 的關鍵任務導向在于幫助扶持美國成熟型中小制造業企業，幫助它們識別和使用先進制造技術，不局限于某個產業，而側重于對先進前沿成果提供商業化的技術轉讓和支持服務。⑥中國電子信息產業發展研究院：《美國制造創新研究院解讀》，北京：電子工業出版社，2018 年，第39 頁。

跨界網絡。通過遍布美國各州的MEP 中心，MEP 構建了一個全國性技術合作網絡。在宏觀層面，這個網絡通過每個MEP 中心功能平臺的縱向延伸與區際MEP 中心的橫向空間互動關聯形成了一個縱橫自動拓展的全國性技術創新服務網絡（汪琦、鐘昌標，2018）。在機構層面，MEP 的合作網絡參與者囊括了政府、聯邦實驗室、高校、企業、行業組織等相關主體。其中，擁有先進制造技術的科技型企業以及國家標準技術研究院、聯邦實驗室、地方性高校等科研機構是技術轉讓的主體。MEP 中心發揮橋梁的中樞作用，將創新技術擴散給行業協會和廣大中小制造企業。在微觀層面，MEP 中心的工作人員具有較強的多樣性，主要由政府人員、科研專家、技術與管理專家等組成。多樣化的人員和機構以及遍布全國的合作網絡使得MEP 能夠整合、動員美國的全社會資源支持中小企業創新。

資源引導。MEP 是一項同時利用公共資源和私有資源的國家計劃，⑦馬麗儀、陶秋燕、賀俊、李英俠：《美國“制造業拓展合作伙伴計劃”的經驗及啟示》，《科技導報》2020 年第4 期。各個區域中心采取公私合營模式（PPP）運營，以聯邦政府資金、地方政府資金、客戶繳費作為重要的融資來源。聯邦政府、州政府、地方政府對MEP 進行撥款，企業和私人被帶動投資，從而引導資金進入中小企業以及為其服務的區域中心、大學和技術服務商。①John F. Sargent Jr., The Manufacturing Extension Partnership Program, Washington D.C.: Congressional Research Service, 2018, p.10.同時，公共資金的注入也使得中小企業能夠負擔得起中心提供的服務（中國電子信息產業發展研究院，2018，第43 頁）。2017 年1 月頒布《美國競爭力與創新法案》確定了1 ∶1的永久性成本分攤比例，即中心運營的50%成本由聯邦撥款，余額由州、地方政府，私人實體以及客戶費用資助。②2017 年1 月頒布《美國競爭力與創新法案》之前，NIST 被聯邦授權可以在前三年為MEP 中心提供不超過50%的運營成本，第四年不超過40%，第五年及以后不超過1/3。自2018 年起，聯邦政府每年投入穩定在1.4 億美元左右。聯邦政府相對穩定的投入有效帶動了其他主體投資的積極性，2022 年數據顯示，MEP 帶動了64 億美元的新客戶投資，每投入1 美元的聯邦投資就能增加40.5 美元的新客戶投資。③National Institute of Standard and Technology, “About NIST MEP”, August 15, 2022.

從實施效果看，根據2022 財政年度調查最新數據，MEP 幫助制造商實現了188 億美元的新銷售額收入，節約了25 億美元成本，并創造近12 萬個美國制造業就業崗位。自1988 年以來，MEP 已與超過14 萬家制造商合作，帶來了1444 億美元的新銷售額和287 億美元的成本節約，并幫助創造和保留了150 多萬個就業崗位。④National Institute of Standard and Technology, “MEP ADVISORY BOARD Annual Report 2022”, May 15, 2023.

（二）美國國家制造業創新網絡

“國家制造業創新網絡”（National Network for Manufacturing Innovation，NNMI）是2012 年由美國奧巴馬政府發起的一項制造業創新計劃，旨在通過建立創新生態系統，重振并提升美國制造業的全球競爭力。2016 年該網絡更名為“制造美國”（Manufacturing USA），它是與德國的《工業4.0》、我國的《中國制造2025》類似的國家級制造業戰略。截至2023 年8 月，美國已經順利建成了16 個制造創新研究所（Institutes for Manufacturing Innovation，IMI），主要投資部門為美國國防部（9 所）、能源部（6 所）和商務部（1 所），致力于在各個前沿關鍵領域實現技術突破、加快美國先進制造能力發展。

任務導向。2008 年金融危機后，在制造業衰退的背景下，美國政府打出了重振制造業的口號。2011 年6 月美國總統科技顧問委員會（PCAST）向國會提交了《確保美國在先進制造業的領導地位》的報告，建議成立先進制造伙伴計劃（AMP），識別工業界、學術界和政府間的合作機會，激發先進制造業的創新潛力。2012 年3 月，奧巴馬政府宣布投資10 億元設立國家制造業創新網絡。7 月，先進制造伙伴指導小組發布《抓住國內先進制造業競爭優勢》（AMP1.0）。2014 年10 月發布的《加速美國先進制造業發展》（AMP2.0）報告細化了具體方案。2014 年底國會通過《美國制造業及創新的復興法案》（RAMI），授權NIST 成立國家制造創新網絡，正式將NNMI 以法案形式確定下來，使其成為在全國范圍內建設的技術服務支撐網絡。⑤沈梓鑫、江飛濤：《美國產業政策的真相：史透視、理論探討與現實追蹤》，《經濟社會體制比較》2019 年第6 期。2016 年2 月，美國總統行政辦公室、國家科學和技術委員會、先進制造國家項目辦公室（AMNPO）聯合提交了首份《國家制造業創新網絡計劃戰略規劃》。規劃提出NNMI是推進以科技創新為核心的結構性改革的重要環節，必須依靠政府填補國家技術創新體系的空白，特別是彌補研發活動和技術創新應用市場的鴻溝，在國家層面上加強對創新機構和資源的戰略協調，實現公私資源協同創新。規劃明確了NNMI 的任務是保持美國在先進制造領域的領導地位，使命在于鏈接人才、構想和技術，解決先進制造產業領域的挑戰，增強產業競爭力，促進經濟增長，鞏固國家安全。⑥丁明磊、陳寶明：《美國國家制造業創新網絡戰略規劃分析與啟示》，《全球科技經濟瞭望》2016 年第4 期。NNMI 將構建若干制造創新研究所（IMI）為節點，聚焦于應用型研究，鏈接“政產學研”，建立創新生態系統。⑦中國電子信息產業發展研究院，2018 年，第32 頁。

跨界網絡。延續MEP 的做法，NNMI 既建立了全國性的網絡布局，又保證了美國政府的領導地位。2011 年12 月，國家科技委員會倡議成立AMNPO，直接匯報給總統行政辦公室，旨在完成總統科技顧問委員會（PCAST）提出的聯邦相關各部門在先進制造業領域通力合作的任務。作為一個國家級的制造創新網絡，NNMI 由商務部下屬的 AMNPO 直接領導，在項目上AMNPO 既向商務部匯報，也可以直接向總統行政辦公室匯報。NNMI 網絡還定位于MEP 網絡的互補，硬性要求與MEP 計劃對接，直接把MEP 與研究所特定技術領域相關的中小制造業成員納入NNMI 的技術網絡和創新鏈中。①Manufacturing USA, “REPORT TO CONGRESS FY 2021”, August, 2022.在機構層面，NNMI 的核心內容在于組建地方性制造創新研究所（IMI），由制造企業、高校、研究機構和政府部門等多方位主體共同合作形成。鑒于其使命，IMI 還積極與一些已存在的國家項目緊密互動，如美國國家科學基金（NSF）的先進技術教育項目，強調社區學院對先進制造業的教育和培訓。②[美]威廉姆·邦維利安、彼得·辛格：《先進制造：美國的新創新政策》，沈開艷等譯，上海：上海社會科學院出版社，2019 年，第214 頁。

資源引導。在建立地方性制造創新研究所（IMI）的過程中，NNMI 通過國家經費支持的階段性調整，逐步引導市場資源進入創新過程。IMI 啟動創建初期突出聯邦政府的主導作用，由聯邦政府提供主要的資金支持，資助額度一般為0.7—1.2 億美元，時間為5—7 年。同時，企業、高校和地方政府也需要提供至少同等金額的配套資金（威廉姆·邦維利安等，2019，第201 頁）。目前16 個研究所的初始聯邦資金總額約為12 億美元，由非聯邦機構合作伙伴提供24 億美元匹配資金，總計達到36 億美元。③Congressional Research Service, “Manufacturing USA: Advanced Manufacturing Institutes and Network”, October 3,2022.但根據IMI 的長期財務計劃安排，政府只在項目啟動階段進行大額投資，一旦項目進入常規化運營后，政府就減少資金資助，努力通過構建良好的區域創新體系促進更多私人創業資金進入創新領域。聯邦資助的支出規劃根據 IMI 特點而異，但基本是在研究所建成2—3 年后逐年減少投入，最終要求IMI 能夠在財政上自負盈虧自行發展，不再依賴政府財政支持。除公共資金外，IMI 的自主資金來源非常多樣化，如會員費、付費服務、合同科研、研究資助、知識產權轉讓和捐贈等。④中國電子信息產業發展研究院，2018 年，第33 頁。

從實施效果看，NNMI 每年為經濟貢獻超過2.3 萬億美元，提供超過1200 萬個高薪工作崗位，支撐了美國私營部門的研發，成為創新技術突破的關鍵來源。數據顯示，截至2021 年，研究所涵蓋了2320 個會員組織，63%是制造企業，其中的72%是中小型制造商，成為美國供應鏈的重要組成部分。⑤Manufacturing USA, “Highlights Report 2022”, October, 2022.在新技術突破方面，IMI 在2021 年支持了708 個重大應用研發（RD）項目，涉及先進制造技術、供應鏈和生態系統發展等多個領域。⑥Manufacturing USA, “REPORT TO CONGRESS FY 2021”, August, 2022.

（三）美國國家半導體技術中心

隨著半導體芯片成為中美科技博弈的焦點，美國國會于2022 年通過《芯片與科學法案》（CHIPS and Science Act），芯片法案既標志著美國產業政策的正式回歸，也將半導體產業置于美國當前產業政策的核心位置。該法案計劃總投資2800 億美元，其中520 億美元用于直接投資和補貼美國本土的芯片制造，其余資金則主要用于科學研究與技術創新領域。該法案A 部分芯片條款授權5 年內向商務部提供500 億美元芯片基金，其中110 億美元專項研發資金將用于建立國家半導體技術中心（National Semiconductor Technology Center，NSTC)。NSTC 的定位是跨部門、跨行業整合美國半導體行業力量，通過公私合作開展先進半導體全棧創新研發，共同設計和制造未來芯片原型，投資新技術跨越“死亡之谷”，并廣泛提供勞動力培訓發展機會，最終實現技術創新到經濟增長的轉化。⑦寫作時，美國國家半導體技術中心尚未完全建設完成，因此本文分析主要依據美國政府的相關法案和規劃文件。

任務導向。芯片法案出臺的背景之一是美國芯片制造業持續衰落，所占全球市場份額從1990 年的38%下降到2019 年的12%。芯片法案的主要任務是恢復美國半導體產業的領先地位。在芯片法案的諸多條款中，NSTC 是美國繼1987 年成立的半導體制造技術聯盟（SEMATECH）之后最大的半導體產業政策載體。SEMATECH 被廣泛認為在美日半導體產業競爭中對美國半導體設備裝備工業的復蘇起到了重要作用，但目前來看，SEMATECH 規模較小，初始投資僅為5 億美元，且只著眼于短期技術瓶頸問題。相比之下，NTSC 預算高達110 億美元，被規劃為一個長期機構，協調內容更為廣泛。①王花蕾：《總統科技顧問委員會〈振興半導體生態系統〉報告評析》，《高科技與產業化》2022 年第11 期。NSTC 的主要任務是推動半導體技術的創新發展，并在各種先進芯片的基礎上培育新興產業，其在研發上要解決的不只是單一技術問題，還需要綜合應對半導體研發生態系統最緊迫的挑戰和機遇，重點解決學科交叉問題。②National Institute of Standard and Technology, “Research and Development Program”, August 15, 2022.在此基礎上，NSTC 的使命是成為整個半導體生態系統研究和工程的核心，促進顛覆性技術創新，從而支持美國在未來產業競爭中獲得領導地位。③National Institute of Standard and Technology, “The National Semiconductor Technology Center Update to the Community”, November 16, 2022.根據美國商務部征求的公開意見和負責實施芯片法案的CHIPS 研發辦公室在2023 年4 月公布的《國家半導體技術中心的愿景和戰略》，④CHIPS Research and Development Office, “A Vision and Strategy for The National Semiconductor Technology Center”,April 25, 2023.NSTC 在促進半導體新技術產業化主要起兩方面作用：一是承擔基礎設施作用，將NSTC 建設成集結人才、知識、投資、設備和工具的一個或多個中心，與國家先進封裝制造計劃（NAPMP）合作形成企業和學術界共享的國家研發基礎設施，共同解決“后摩爾時代”突破半導體器件性能瓶頸的新材料、架構、工藝、設備和應用等尖端技術研究，⑤National Institute of Standard and Technology, “Incentives, Infrastructure, and Research and Development Needs to Support a Strong Domestic Semiconductor Industry”, August, 2022.實現創新技術從實驗室到工廠的過渡。二是聚焦概念驗證階段的技術創新，降低開發半導體技術從概念到市場的成本與時間，通過為研發界提供最先進的能力、設計和制造專業知識、制造流程、數字產品和研究機會，以發現驗證從材料到組件再到系統級原型的概念。這有助于將前沿技術在資本支持下去風險化，為技術的研發和商業化之間架起橋梁，以便產業資本能迅速利用技術原型進入規模生產的市場化階段。

跨界網絡。NSTC 的設計延續了美國網絡型創新政策建設的模式，即由聯邦政府領導的、輻射全國的創新網絡。NSTC 計劃為美國半導體生態系統構建一個敏捷靈活的技術中心網絡，包括一個總部設施和由若干附屬技術中心組成的綜合設施網絡，這些技術中心的地理位置分散，廣泛利用全國的區域專業知識和資產。NSTC 將作為平臺匯聚政府、國家實驗室、工業界、客戶、供應商、教育機構、企業家、勞動力代表和投資者，整合社會資源，共同解決半導體生態系統面臨的問題。根據《國家半導體技術中心的愿景和戰略》提出的NSTC 治理結構，其領導機構為美國商務部CHIPS 研發辦公室，確保聯邦政府對NSTC 的全面領導。然而，為了與中國競爭，美國還在NSTC 的建設中首次采取全政府模式（Whole-of-Government Approach）與其他國家項目建立互補合作關系，進一步整合全美資源，確保芯片法案以外的微電子項目能夠與之有效協調。美國商務部正在與國防部（DOD）、國家科學基金會（NSF）、能源部（DOE）和其他機構進行協調計劃和未來投資，以創建一個高度連接的“網絡中的網絡”（network of networks）支持國家微電子創新戰略，并積極尋求建立機構間協議和制定政策，以減少未來NSTC 與聯邦資助的研發機構合作可能遇到的障礙。⑥CHIPS Research and Development Office, 2023.2023 年8 月9 日，商務部長、國防部長、能源部部長和國家科學基金會主任發布聯合聲明，正式宣布將NSTC 建立為一個公私合作的聯合體。⑦National Institute of Standard and Technology, “Joint Statement on the National Semiconductor Technology Center(NSTC)”, August 9, 2023.

資源引導。美國商務部指出2022 年芯片法案為NSTC 提供的資金應被視為種子資本。⑧The U.S. Department of Commerce, “A Strategy for The Chips for America Fund”, September 6, 2022.隨著長期發展，NSTC 將成為推動半導體和微電子創新的重要力量，并得到企業、大學、投資者和各級政府機構的實質性財政和項目支持?！秶野雽w技術中心的愿景和戰略》強調芯片法案呼吁NSTC 與私營部門建立一個投資基金，支持初創企業和產學研合作，吸引大量私人資本，滿足美國半導體生態系統的創新商業化需求。①CHIPS Research and Development Office, 2023.在此背景下，拜登政府于2023 年2 月28 日推出了第一個CHIPS for America 融資機會，為制造前沿、當代和成熟節點半導體的商業設施的建設項目提供資金申請。NIST 主任洛卡西奧（Laurie E. Locascio）明確指出，“資金決策將是有針對性和戰略性的，以催化私營部門投資，并最大限度地發揮每筆公共支出的影響?！雹贜ational Institute of Standard and Technology, “Biden-Harris Administration Launches First CHIPS for America Funding Opportunity”, February 28, 2023.這意味著資金將根據戰略性目標進行分配。6 月23 日，該融資機會擴大到半導體供應鏈上的材料和制造設備項目，其資本投資需要至少達到3 億美元。③National Institute of Standard and Technology, “Notice of Funding Opportunity: Commercial Fabrication Facilities”,June 23, 2023.

四、美國政策實踐對建設新型舉國體制的啟示

通過對美國制造業拓展伙伴計劃（MEP）、美國國家制造業創新網絡（NNMI）、美國國家半導體技術中心（NSTC）三個案例的梳理，本文揭示了美國政府如何動員整合全社會的科技力量以克服核心技術突破與創新的難題，這對我國建設新型舉國體制具有借鑒意義。我們發現，經過30 多年的演進，美國創新網絡政策中政府與市場互相聯合的特征越來越清晰。首先，應對重大挑戰與國家需求，是美國創新政策誕生的重要驅動力。這些政策往往基于廣泛的政治動員與戰略舉措出臺，具有清晰的任務導向。MEP、NNMI 的出臺時機與過程尤其能顯現此類政策的政治性與戰略性。從1980 年代末到21 世紀前10 年，美國制造業受到國際競爭沖擊，但主流學術與政策話語被全球化和自由貿易主導，反對政府干預。MEP、NNMI 的出現和演進反映出美國政府從未放棄對產業創新的政策支持與引導。其次，美國創新網絡政策充分利用了跨界網絡來整合動員全社會的創新資源。在跨界網絡的構建中，MEP 早年的項目實踐和基礎設施建設為后續的政策項目奠定了基礎。美國創新網絡政策的跨界整合體現在三個方面：一是跨越地理距離，建立廣泛覆蓋全美的網絡，以保證地方性知識能被充分利用、地方上的用戶需求能得到滿足；二是跨越組織邊界，實現政府、國家實驗室、產業鏈企業、高校等多元主體協作；三是跨域管理層級，將聯邦政府的直接領導與跨行業的咨詢委員會、董事會相結合，確保政策項目中的專業決策能同時將各市場主體的目標整合到國家需求上。再次，美國創新網絡政策并非單純的政府投入，而是利用政府資金撬動社會資本，通過資源引導保持對整個創新鏈的持續投入。通過引導社會資本進入創新鏈的上游，減少了新技術跨越 “死亡之谷” 的風險，有效促進了技術創新生態的孵化培育。美國創新網絡政策的上述特征體現了政策設計者對技術創新的基本問題（即不確定性、集體性、積累性）的有效回應，對其他國家制定科技創新政策具有一定的借鑒意義。當前，為了謀求對華科技競爭中的絕對優勢，美國創新政策進一步強化了任務導向、跨界網絡、資源引導的特征。例如，在NSTC 項目中，美國政策甚至提出了“全政府模式”的做法，即要求政府各部門都要配合芯片法案支持政府的半導體技術創新項目，而芯片法案的大規模投入也將引導更多的私人資本進入制造業。因此，為了應對國際競爭，美國實際上在強化政府對全社會的動員能力，鞏固其在全球科技創新領域的地位。

美國創新網絡政策在最近30 年的實踐中，已經探索出一條在成熟市場經濟條件下如何應對國家重大需求、整合社會資源、解決技術創新難題的體制路徑。這些經驗對于當前我國設計完善新型舉國體制具有重要的借鑒運用價值，也可以為當下新型舉國體制的理論討論提供實證線索。本文根據對三個美國典型案例的分析，總結得到以下三點啟示：

首先，即便在發達國家，技術前沿的持續創新也依賴基于政治動員、任務導向的戰略部署與資源投放。保持技術領先、尋求技術突破需要戰略性的資源配置，也往往要求創新型企業或政府中的決策者能夠突破現有條件約束，克服創新活動的不確定性。雖然企業是創新活動的主體，但即便在美國這樣的成熟市場經濟國家中，企業決策者也常常受經濟社會條件乃至意識形態的限制而忽視關鍵的投資與創新機會。例如，自20 世紀80 年代以來，受到金融化浪潮影響，在股東價值論的意識形態約束下，美國企業不愿對重資產制造業進行充分投資，而這種投資不足已經影響到了美國企業的長期創新能力。①李寅：《當代美國經濟不平等的緣起——“新經濟”和信息技術革命的漫長陰影》，《文化縱橫》2022 年第6 期。在此背景下，美國政府通過不斷政治動員，先后開展MEP、NNMI 等政府主導的創新網絡項目，支持制造業的創新活動，減緩了制造業的衰退。最新數據表明，在芯片法案的推動下，美國大型企業在2023 年第2 季度已部分逆轉了長期的金融化趨勢，減少了股票回購等金融性支出，而相應提高了制造業投資。②Harold Meyerson, “Buybacks Are Down, Production Is Up”, The American Prosect, August 7, 2023.我們可以從中得到的啟示是，新型舉國體制的最重要屬性應當是任務導向，以長期戰略性資源配置為目標，克服高風險和不確定性對市場主體的約束。從長期看，盡管成功的新型舉國體制必然會帶來巨大的經濟價值，但新型舉國體制的資源投放不能拘泥于市場邏輯，否則便無法克服一般企業創新受到的約束問題，甚至會對其他市場參與主體產生擠壓的不利影響。

其次，面向特定技術研發的新型舉國體制通常源于國家與產業面臨的重大緊急需求，但其設計和實施能與產業、技術發展的長期目標結合，積累公共部門的知識與能力，形成對創新的持續承諾。新型舉國體制的戰略目標是滿足國家重大需求，任務導向具有強烈的緊迫性，因而國內的討論常常會默認新型舉國體制只是一項特殊的、臨時性的產業追趕政策。這背后的假設是，一旦瓶頸技術實現突破、產業達到技術前沿，新型舉國體制就不需要存在，產業回歸一種自由放任的狀態即可達到最優狀態。然而，美國經驗表明，政策目標的緊迫性并不意味政策實施就應該是短期性、臨時性的。美國的創新體系在政策設計之初就對項目運作有長期規劃，為解決具體技術問題而搭建的創新網絡往往可以轉化為支撐創新生態的基礎設施。以MEP 項目為例，這個為應對1980 年代制造業國際沖擊、保護中小企業就業而出臺的實驗性技術轉移政策，最終為美國留下了一個覆蓋全國、雇傭上千名專業技術人員的巨大網絡，并為后來啟動NNMI 等面向高新技術的創新網絡提供了良好的基礎。也就是說，新型舉國體制的運作應當是動態的，需要根據產業需求不斷調整，但在此過程中，國家對相關領域應形成可持續的置信承諾，公共部門的知識存量和技術能力才能得到積累，以備在未來重新流入產業部門，滿足更高層次產業創新的需要。

最后，新型舉國體制以核心技術與重大需求為牽引，但最終結果應是構建一個技術前沿上的創新生態系統，創造出創新技術的市場，持續推動技術與產業發展。技術創新需要創新鏈上的不同主體（用戶、供應商、政府、大學、實驗室等）的互動與合作，美國當代創新政策的共性是強調網絡型組織、關注產學研互動，在政府協調的基礎上，通過激發市場不同主體的創新活力，有效推動科技資源整合。但美國的創新體制并不僅僅是在短期內動員整合跨部門主體，展開技術攻關，而是搭建起一系列平臺和基礎設施，將這些主體間的互動與合作常態化，構建協同合作的網絡，形成一個創新生態系統。當前我國遇到“卡脖子”瓶頸問題的一個重要原因是，部分高科技產業在過去40 年的高速發展中過分依賴于全球化的產業鏈，大量高科技產業生產嵌入在跨國公司的供應鏈中，長期缺乏本土用戶、設備供應商、技術使用者與技術生產者（大學、實驗室等）之間的互動與合作。③Yin Li, Kaidong Feng, “China’s Innovative Enterprises at the Frontiers: Lessons from Indigenous Innovation in Telecom-Equipment and Semiconductor Industries”, The China Review, vol.22, no.1, 2022.這樣的生產方式一旦面臨“卡脖子”問題，難以迅速構建本土創新鏈以突破技術瓶頸。因此，在完善我國新型舉國體制的過程中，需要借鑒美國創新網絡政策的做法，通過頂層制度設計與創新政策規劃，培養創新主體間的穩定協作關系，真正構建起本土創新的生態網絡。