中國政府投資基金研究的系統性回顧及展望

摘 要：政府投資基金作為政府與市場力量結合投資的重要手段，起到促進重點領域發展和支持市場經濟薄弱環節的作用。本文選取中國知網CNKI數據庫中2000—2022年發表的政府投資基金主題CSSCI來源文獻783篇，運用CiteSpace軟件進行文獻計量研究，以可視化圖譜形式展現我國政府投資基金發展的整體脈絡。結果表明，隨著時間的推移，政府投資基金研究領域內形成了作者、機構合作網絡；在研究內容上，形成了產業基金、創業投資基金、引導基金、風險投資、科技創新、中小企業等研究主題；分析政府投資基金研究趨勢發現，創業投資和企業創新是可能延續的研究進路。本文認為，后續應關注政府投資基金社會效應的發揮，研究政府投資基金的設立運行如何實現理性回歸。

關鍵詞：政府投資基金；引導基金；知識圖譜；CiteSpace；文獻計量

本文索引：賀彥齡.<變量 2>[J].中國商論，2024（01）：-126.

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）01（a）--05

我國政府投資基金是由各級政府單獨或與社會資本共同設立的，按市場化方式運作的政策性基金。其以財政自身力量為基點，通過杠桿效應帶動社會資本投資于經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，最終達到產業結構優化升級、促進創新創業、經濟協調穩健發展等目的。我國政策強調，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，毫不動搖地支持和引導非公有制經濟發展。作為新型財政金融工具，政府投資基金正是政府意志與市場化機制有機融合、發揮效用的重要平臺，探究政府投資基金的內在邏輯與發展路徑乃是深化財政金融體制改革的應有之義。

當前我國政府投資基金的累計數量已達到1531只，資金規模已達到約2.74萬億元，經過2015—2018年的迅猛發展，于近五年逐漸進入了存量優化階段，投資規劃發展同質化、資金沉淀風險、內部和外部管理問題等癥結愈發顯現。相應地，政府投資基金成為學術研究的熱點。我國學者在該領域研究成果豐富，已經形成了較為完整的研究體系，但仍缺少對文獻的系統梳理和總結。如何客觀而全面地概括政府投資基金研究的熱點方向，如何厘清政府投資基金研究發展脈絡并展望未來的研究趨勢，諸如此類都是待解決的問題。本文將運用文獻計量法，以CiteSpace軟件為分析工具，對我國政府投資基金研究進行回溯和預測。

1 文獻數據來源及分析方法

1.1 數據來源

本文以中國知網CNKI為數據庫，選取中文社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）、中國科學引文數據庫（Chinese Science Citation Database，CSCD）、北大核心期刊為數據源，精確選取關鍵詞“政府投資基金”“政府引導基金”“產業基金”“創業投資基金”等進行同義詞擴展檢索，設定時間范圍為2000—2022年，共可獲得783篇文獻并形成樣本文獻庫。本文將基于此文獻庫，對政府投資基金相關文獻進行統計和分析。

1.2 分析方法

本文將采用文獻計量法和內容分析法，剖析中國政府投資基金問題。在文獻計量方法中，本文運用CiteSpace軟件，可以通過對作者、機構、關鍵詞等節點類型進行共現分析，提取關鍵信息并形成可視化圖譜，以顯示各節點類型中各要素之間的關系。另外，通過CiteSpace軟件的聚類分析功能，將政府投資基金相關文獻的關鍵詞根據某種科學規則進行排列，并進行歸類整理，能夠尋找其間的內在關聯，探知政府投資基金研究領域概況以及學術熱點演變趨勢。在文獻計量的基礎上，本文將探究文獻內容，展現政府投資基金研究成果的重要細節。

2 文獻特征分析

2.1 文獻發布數量呈階段性特征

從文獻發表的時間分布情況來看，中國政府投資基金研究大致可分為三個階段：第一階段（2003—2007年），領域發文量驟增，年均發表篇數為29.2篇；第二階段（2008—2017年），文獻發表數量首先呈現平穩下降的趨勢，在2015年之后又逐漸回升，并在2017年達到歷史發文量頂峰，數量為55篇，與我國政府投資基金在現實中的快速發展狀況相對應；第三階段（2018年至今），各年度文獻發表數量有所回落，年均發表篇數為23.8篇，已經明顯少于前兩個階段，說明研究成果趨于精簡化。

2.2 高引作者及機構的合作特征分析

通過分析各學者在CSSCI中的論文發表數量以及被引頻次，能夠大致判斷該學者在領域內的學術影響力。在CiteSpace軟件中，將“節點類型”設置為“作者”，將閾值設定為3，生成核心作者合作圖譜（見圖2）。圖譜中共有節點609個，連接線297個，而網絡密度為0.0016，這表明政府投資基金領域存在較為龐大的高產作者數量群，且多位學者合作發表文獻的現象常見，但其合作網絡不夠緊密。

在高引作者中，以劉健鈞、張東升團隊和董建衛、王晗、郭立宏團隊的成果較為突出。學者劉健鈞早在1996年就已經提出“有規劃、有步驟地發展產業投資基金”[1]，是我國最早開展產業投資基金、創業投資基金研究的學者，先后代表國家發展計劃委員會經濟政策協調司、北大創業投資研究中心等機構發表相關論文100余篇。西北大學學者董建衛先后與黨興華、郭立宏、楊敏利、王晗等形成了研究團隊。該團隊運用了雙重差分模型、傾向值匹配倍差法等實證分析方法評估政府引導基金對社會資本的引導作用。中國財政科學研究院學者余波探究美國創業投資基金的發展歷程和我國引導基金的創新路徑，提出引導基金在產業發展、財政運行、運作流程管理和資金使用效率上面臨的風險。學者劉志陽分析創業投資基金的特征變易和經濟效益，揭示風險投資基金組織結構向有限合伙制的變遷是適應風險資本供求與法律環境變化的結果。學者宋立研究產業投資基金在我國西部地區開發中的積極作用，認為西部地區缺少的資源是資本、企業家和有效的制度。李朝暉認為引導基金委托專業管理人運作基金并設置激勵機制能夠節約管理成本，主張政府為信用和資產狀況良好的企業提供融資擔保，間接參與投資。南開大學張慧雪、中山大學李善民、西安理工大學楊敏利是研究引導基金影響效應的代表，其研究結果顯示引導效應的大小與區域創業投資發展環境優劣呈正相關關系。中國海洋大學學者陳中天考察梳理國內政府資助企業研發的財政資金管理政策發展歷程，探索政府投資基金協同管理的有效機制。此外，領域內的孫健、楊大楷、李丹丹、肖金成、雷志勤等學者也產出了多篇文獻。

切換視角至研究機構，運用CiteSpace的機構合作圖譜分析功能對高引研究機構頻次排序（見表1），可見中國財政科學研究院、中國海洋大學管理學院、中國人民大學環境學院和財政金融學院、西北大學經濟管理學院、上海財經大學等機構的學術成果較為豐富，在政府投資基金研究領域中處于相對領先地位。余波、陳中天、李朝暉、楊敏利、楊大楷等高引作者及各自的研究團隊推動了其所在機構成為高引研究機構。從高引研究機構列表中還能夠發現，國內政府投資基金研究主要集中在財政學、管理學、金融學等幾類學科方向，而管理類學科又形成一股主要的研究力量。

2.3 政府投資基金研究路徑

設置“節點類型”為“關鍵詞”，并進行聚類操作，得到關鍵詞聚類時間線圖（見圖3），可以了解到該領域的研究熱點方向等信息。將閾值設置為3，顯示圖中包含節點457個，連線743個，密度為0.0071，說明政府投資基金文獻關鍵詞的分布較為分散，領域內的細分研究方向眾多。從圖3可見，政府投資基金相關關鍵詞構成了#0創業投資、#1產業基金、#2創投基金、#3創業基金、#4風險投資等10大聚類。

從整體而言，相同或相似的關鍵詞反復出現，表示學者對政府投資基金的研究具有深度和延續性。2003—2006年是政府投資基金進入學界視野的初期，產業銀行、公私合營以及基金監管等話題接連涌現。2008—2012年，學界展開了對政府投資基金和地方產業發展關系的研究，主要圍繞產融結合、創業創新、產業集群等問題進行。2015—2016年，政府投資基金研究呈現明顯的集中趨勢，產業過剩等節點承接了前兩個階段的關注重點。而2018年至今，失敗容忍、虧損補償等政府投資基金管理制度問題受到重視，政府投資基金研究進入了成熟和反思的新階段。

2.4 政府投資基金研究的熱點主題

按照中心性數值降序排列，得到中心性最高的前12個關鍵詞所組成的高中心性關鍵詞排序表（見表2），可以分析該領域的熱點分布情況。其中，“政府投資基金”同近義詞“產業基金”和“創業基金”中心性分別為0.24和0.19，說明兩者與其他熱點關鍵詞之間的關聯較強?！帮L險投資”的被引頻次最高，為62次，然而中心性數值只位列于各關鍵詞的第三位，說明其與其他關鍵詞的聯系較弱。其他高中心性關鍵詞包括“投資者”“創投基金”“中小企業”“企業創新”“創業資本”“引導基金”等。整體而言，政府投資基金研究領域各關鍵詞之間聯系尚不緊密。

以下將結合既往文獻，研究與政府投資基金相關的產業基金、創業投資、引導基金、風險投資、科技創新和中小企業這6個熱點主題。

2.4.1 產業基金研究

產業投資基金簡稱產業基金，是政府投資基金的形態之一。該類基金的設立目的是扶持某些特定產業發展。在產業基金的作用機理方面，劉瑞波和賈曉云（2006）等[2]認為應當充分發揮政府資金的杠桿效應，也可以打破地域和行業的局限性，適度擴大投資范圍。在產業基金治理方面，陳菲瓊等（2015）[3]探究產業投資基金促進產業結構調整的影響機理與路徑，發現產業基金在微觀層面推動了產業結構的調整，林賽燕和謝宏（2014）、成丹（2017）分別從市場化機制和內部與外部治理機制角度入手，探討產業基金效率提升的出路[4-5]。

2.4.2 創業投資基金研究

從學界產出的研究成果來看，“創業投資”“創業基金”等相似聚類始終是政府投資基金領域最大的熱點問題。在創業投資基金的引導效應方面，叢菲菲等（2019）[6]分析政府資本對社會資本的引導作用或擠出效應，提出兼顧政府戰略目標和私人主體利益實現的發展路徑。在創業投資基金的績效研究方面，李洪江等（2010）[7]基于實證分析結果，提出創業投資基金如果要在更大程度上帶動私人資本，就應當提升基金管理水平與挖掘優質項目的能力。在運作模式方面，李紅潤（2014）[8]分析國內創業投資基金的組織架構和內部治理問題，提出創業投資基金實踐的完善路徑。

2.4.3 引導基金研究

政府引導基金是一種特殊的政府投資基金，由政府單獨出資建立母基金，再采用參股子基金或跟進投資的方式投資特定項目。楊敏利等（2014）[9]通過實證方法檢驗了政府引導基金引導效應的地區差異：在資本市場與創業投資環境較發達地區，引導基金對創業創新投資的促進作用更大，驗證了“良性循環”假說。在引導基金的風險控制研究中，陳少強等（2017）[10]分析指出，需要在宏觀層面上尋求金融效率價值與金融安全價值的平衡點，兼顧要素匹配與風險防范。閆海（2019）、賀江華（2020）等從理論角度探究引導基金的法律規制問題，以期規范政府行為、完善監管機制為重點，建立科學完善的政府引導基金法律體系[11-12]。

2.4.4 風險投資研究

在風險投資主題上，部分學者的側重點在于探究風險投資過程中的政府行為以及政府方的功能定位。在研究我國風險投資實踐狀況后，徐明（2022）[13]指出我國政府在風險投資管理中能力不足、效率低下，原因在于政府管理體制與市場經濟的運行機制存在根本差異，容易產生政府資金投向偏離政策目標的情況?；谠撚^點，唐現杰和孫輝（2004）、潘林（2014）等認為，政府應當完善外部環境和風險投資管理機制，完善備案制與“安全港”制度，促進風險投資市場的發展[14-15]。另外，部分學者則以我國各地方為視角研究政府支持風險投資的現狀，提出風險投資基金運作管理制度亟需變革。

2.4.5 科技創新研究

創新是我國經濟和社會發展的重要戰略。雖然在我國市場經濟體制下，政府并不適宜作為科技創新主體，但是它在科技創新的各方面都起著舉足輕重的作用，政府投資基金正是政府調控科創事業的工具之一。郭立宏（2014）等[16]分析了財政引導和科技金融對科技創新的效果，認為政府投資基金在推動科技創新和科技成果產業化中的作用顯著。而呂連生和呂穎潔（2015）[17]則以安徽省合肥市的科技協同創新平臺建設為例，研究政府投資基金這一融資方式的突破性成就。

2.4.6 中小企業研究

中小企業主題中的文獻數量雖然相比前五個主題較少，但其仍有被單獨討論的重要意義。政府投資基金最終的落腳點在于惠及廣泛的市場主體，而中小企業正是市場主體不可或缺的組成部分。融資難一直是困擾中小企業的嚴重問題，海鳴（2010）、周攬月和姜欣（2014）等設想通過財政與金融聯動，以設立政府投資基金的政策手段，為中小企業發展提供資金支持并帶動更多的社會資本，解決中小企業集群融資難題[18-19]。

3 研究趨勢總結與展望

3.1 政府投資基金研究趨勢

綜上研究主題探索，進一步運用關鍵詞突現分析功能，采集了25個突現詞，將其按照突現開始時間順序排列（見圖4），可以總結出政府投資基金既往研究的三個規律。

第一，政府投資基金研究的階段特征不明顯。不同時期的研究熱點關鍵詞具有同質化傾向，如“投資者”和“投資主體”，“風險資本”和“風險投資”等。由此可見，某些熱點的研究具有延續性，說明該問題具有深入研究的價值。

第二，從突現強度的角度分析，風險投資和創新創業主題曾在較短時間內得到了較多關注。造成這一現象的因素可能是該方面國家支持政策的出臺或市場環境的急劇變化，故而學者們因時制宜，對這些重要概念做出了重新審視。

第三，“創業投資”和“企業創新”的突現在2022年仍未結束，表明創新創業仍有能力在未來的一段時間內繼續成為政府投資基金研究的前沿熱點問題，政府投資基金制度也將會隨著相關領域研究的深入而日益完善。

3.2 政府投資基金研究展望

3.2.1 政府投資基金與財政制度變遷關系研究

政府是政府投資基金中最重要的參與方，脫離了財政資金支持的投資基金將會失去政策性色彩，偏離最初目的，無法真正發揮社會效應。而研究財政金融工具，必須將其放回所產生和發展的財政和金融市場環境，如此才能透徹地解釋該制度的底層邏輯，擺脫“就事論事”的重復效應評估，據此提出更有針對性的改革方案。政府投資基金的資金來源與財政收入問題密切相關，基金投資則是財政支出問題的下位概念。經過數十年的發展，伴隨市場經濟體制作為基本方針政策的確立，我國財政制度已具有濃烈的中國本土特色，造就了我國政府投資基金與國外所謂政府投資基金有著制度根源上的差異。因此，本文研究政府投資基金與財政制度變遷的關系，可以更深刻地剖析前者的發展脈絡以及理論基礎，使后續研究具有時代意義。

3.2.2 政府投資基金中的政府與市場利益協調關系研究

近年來，簡政放權、“放管服”已成為人們耳熟能詳的話題，政府職能轉變和“有為政府”建設也是國內經濟新常態發展的重要環節。在過去的三十年中，地方政府通過國有企業改革等方式培育市場經濟，而地方政府間的競爭也相伴而生。這種競爭的弊端在各地方政府投資基金的設立中也有所體現，主要形態為重復投資和忽視地方稟賦盲目投資。隨之而來的消極后果可能是政府與市場的利益沖突，市場參與投資的積極性和資源配置有效性減弱。在后續研究中，學界應在政府投資基金引導效應研究的基礎上，對政府和社會資本在政府投資基金中的利益協調問題予以更多關注。

3.2.3 政府投資基金的法律規制研究

市場經濟是法治經濟，政府投資基金作為財政金融調控的重要手段，涉及財政資金安全與社會公共利益，需要在法律的授權和保障之下運作。但目前法學領域對政府投資基金問題的聚焦不足，研究始終停留在這一事物外圍，導致政府投資基金的法律地位不明、法律關系混亂、風險控制和監管機制欠缺、糾紛解決機制不健全。未來的政府投資基金法律規制研究應當注重于找到政府投資基金的準確定位，將其性質與其他相關概念作出區分，以便于專門、精確、科學立法，使基金的設立和運行回歸理性，并發揮制度應有的功能。另外，在風險控制和監管以及糾紛化解方面，風險成因、權責主體、實施程序等要素也需要予以明晰。

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