新發展階段防范規模性返貧風險的機制設計與政策保障

王漢杰,袁銘璐

(西南大學 經濟管理學院,重慶 400715)

一、引 言

脫貧攻堅戰的全面勝利攻克了絕對貧困難題,隨之而來的返貧風險成為了新時期亟需關注的重要問題。為此,2023年中央一號文件強調“堅決守住不發生規模性返貧底線”,并作出了完善監測幫扶機制、促進脫貧群體持續增收、增大對鄉村振興重點幫扶縣和易地搬遷集中安置區支持力度等政策安排。這為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接奠定了堅實的基礎。然而,部分脫貧群體的內生發展能力不足,貧困脆弱性凸顯,脫貧成果仍不夠穩固。[1]尤其是中西部民族地區、邊疆邊遠山區和經濟后發區的貧困脆弱性群體,容易受到自然災害、政策調整和自身發展約束等影響,存在潛在的規模性返貧風險,可能引發返貧問題,[2-3]因此,鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨巨大的挑戰。

從理論來看,建立長效的分類防返貧預防和監測機制,能夠動態地識別邊緣易致貧戶和脫貧不穩定戶的致貧風險,從而采取點對點的幫扶措施,有利于阻斷規模性返貧問題的形成,繼而推進全面鄉村振興和全體人民共同富裕目標。但從現實來看,規模性返貧的預防和監測機制還尚未健全,[4]無法較好地匹配各地區的實際需求,返貧政策協調機制缺乏異質性和多維標準,[5]這直接制約了政策的實施效果。因此,厘清現有規模性返貧風險防范的政策體系,從分類防控的視角提出差異化規模性返貧風險防范的機制設計與政策保障,對于進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進農民農村共同富裕具有十分重要的現實意義。

關于這一問題,已有研究重點關注了返貧概念界定、返貧風險誘因分析以及返貧治理研究。首先,返貧是指已脫離貧困的人口因某些原因無法維持正常的生存狀況,再次陷入貧困的一種現象。[6-8]規模性返貧則是特定時期內一定規模人口發生的集中返貧,[9-11]同時伴隨各類復雜的矛盾和挑戰,極易引發“多米諾效應”和“風險傳染效應”,形成系統性風險。[12]在返貧成因方面,學者們利用了FS方法[13]、TFR方法[14]和A-F方法[15]等,從可持續生計框架[16]、脆弱性脫貧理論[17]以及多維特別關注指數[5]等視角出發,探討引致脫貧戶返貧的原因和風險,總體而言,可分為內部的主體能力和外部的環境因素兩方面誘因。從脫貧戶個體來看,人力資本、物質資本、社會資本是返貧的主要成因,包括因病(殘)返貧、文化性返貧、缺乏生計技能、家庭結構不合理和社會聯系弱等形式。[7,17,18-19]從脫貧戶面臨的外部環境來看,自然災害、社會動蕩、經濟危機、政策變動等外部因素可能導致貧困脆弱人口難以快速應對從而再度陷入貧困狀態,包括生態環境失衡、社會保障缺失、農產品價格市場波動和基層政策執行偏差等形式返貧。[20-22]為防范和治理返貧,現有文獻進行了多方位探討。大量學者認為需關注人力資本積累,實現從外部幫扶到內生驅動的轉變;[23]同時聚焦基礎設施建設、政策體系完善、返貧風險監測與干預等方面,建立起長效返貧治理機制和常態化幫扶機制,守住守牢不發生規模性返貧的底線,推進全體人民共同富裕。[24-25]

現有關于返貧風險的誘因和防治措施的研究為本文提供了良好的理論基礎和研究視角,但仍存在以下不足:一是已有文獻更多地僅聚焦于個體返貧風險的誘發因素以及如何預防和治理返貧問題,對于規模性返貧問題的研究則相對較少;二是現有關于規模性返貧風險防控問題的研究主要停留于戰略層面的討論,對于返貧風險的分類防控考慮不足,亦缺乏相應的政策協同體系。鑒于此,本文將首先厘清現有規模性返貧風險防范的政策體系,探討其中存在的問題與不足,進而從分類防控的視角提出規模性返貧風險分類防控機制與政策保障體系。相比已有研究,本文通過理論整合,探討規模性返貧風險的分類防控體系,并針對不同的返貧風險提出相應的化解機制,以及針對不同的脫貧人口制定相應的培育機制,進而提出防止規模性返貧的政策啟示,為鞏固拓展脫貧攻堅成果提出了一系列具備可操作性的政策創新,能夠在一定程度上彌補現有研究的不足。

二、防范規模性返貧的政策背景

(一)規模性返貧的誘發因素

規模性返貧是指由突發性沖擊誘發的脫貧人口集體返貧現象。規模性返貧現象容易在脫貧完成的初期出現,是由于沖擊和脆弱性耦合所致,具有突發性、密集性等返貧特性。突發性體現在返貧風險無法準確測定,如地震、洪澇等自然災害對脫貧人口家庭生產和對個體基本生計的影響;密集性體現在特定的時期和空間內,返貧容易形成傳染效應和鏈式反應,包括產業鏈斷裂導致村落大面積返貧、氣候惡劣引致種植戶或養殖戶群體返貧等。[7,10]由此可見,相對于零星返貧,規模性返貧對社會的穩定和健康發展具有更嚴重的威脅。

規模性返貧的誘發因素相對復雜,大致可分為內生因素和外生因素兩類。在內生因素層面,脫貧戶的脫貧內生動力不足是返貧的重要誘因。貧困地區人口的自我認知程度不高,長期的貧困導致脫貧人口深陷貧困恥辱感中,極大地影響了個人擺脫貧困的能力和信心,成為返貧發生的重要因素。[26]此外,由于惰性和消極性,許多脫貧戶產生了對外部幫扶的依賴,沒有培育出有效的內生脫貧意識,使其在幫扶結束后不久又恢復了貧困狀態?？陀^來看,人力資本是導致目前中國出現返貧的重要原因,包括脫貧戶的健康水平、教育和經驗等。[7]張車偉的研究表明了營養和健康在勞動生產中的重要促進作用,實證表明因病導致健康水平下降將直接減少農戶收入,帶來潛在的返貧風險。[27]周亞虹等、程名望等將農村技能培訓和工作經驗納入人力資本分析框架,認為脫貧戶的可持續生計能力相對薄弱,在遭遇沖擊后主動增強生計能力的意識不強,而開展技能培訓與分享工作經驗有助于糾正農戶的自我認知偏差,增強其脫貧能力。[28-29]此外,家庭資產結構也十分重要。周迪和王明哲基于脆弱性脫貧理論,以消費情況作為判定貧困的依據來解釋返貧現象,認為脫貧群體中必然存在部分資金匱乏的脆弱性脫貧家庭,當面臨突發事件沖擊時,該類家庭內部缺少抵御風險的儲備資金,從而導致返貧。[17]

圖1 1990-2023年聯合國糧農組織食品價格指數數據來源:聯合國糧食及農業組織

在外生因素層面,規模性返貧風險的誘因主要來源于自然、社會、市場、政策等方面,這往往更容易引起集中性致貧和規模性返貧。據應急管理部統計,2022年我國自然災害以地質災害、森林草原火災為主,共造成1.12億人次受災,農作物受災面積高達12071.6千公頃,導致直接經濟損失2386.5億元。與近5年均值相比,因災引致的直接經濟損失雖然下降了25.3%,但仍處于高位。自然災害破壞了農村的基礎設施,破壞了脫貧戶賴以生存的農業資源,也阻斷了農戶的主要經濟來源,甚至可能危及到脫貧脆弱人口的生命安全,最終使其再度回到貧困線以下。[30]在以農作物為主要經濟來源的農村脫貧地區,農戶的收入水平與農產品市場價格波動緊密相關。由聯合國糧農組織食品價格指數(見圖1)可知,1990—2023年間,食品價格指數持續波動,尤其在2020年至2023年間,植物油價格指數和谷物價格指數的波幅較大,經歷了先漲后跌的過程,社會恐懼心理大大增加了市場負面情緒,加之新型冠狀病毒感染引發的負面沖擊,農村經濟受到了一定影響。脫貧人口尚處于脆弱性脫貧階段和貧困邊緣,家庭資產積累薄弱,缺乏抵御沖擊的有效機制,在經濟市場動蕩和新型冠狀病毒感染暴發的持續威脅下,易引致大規模的返貧致貧。此外,返貧外生監測的缺位和政策落實的偏差成為了返貧的重要隱患。在貧困監測和治理過程中,部分基層部門沒有深入走訪貧困地區,未將扶貧資源精準、有效地服務于真正貧困的人群,出現“扶富不扶貧”現象。[31]扶貧政策的執行效力越低,返貧風險也就越大。

(二)防范規模性返貧的政策梳理

脫貧攻堅任務完成后,部分脫貧地區的經濟產業仍較為落后,脫貧人口的自我發展能力不足。由于部分脫貧人口存在返貧風險,以及邊緣人口存在致貧風險,一旦扶貧政策停止,這部分群體很可能再次陷入貧困。對此,國務院扶貧辦頒布出一系列防止返貧的政策要求,對脫貧攻堅與鄉村振興的過渡和銜接作出政策指導,切實防止出現規模性返貧,相關政策如表1所示。

表1 防止規模性返貧的相關政策一覽表

自2020年《國務院扶貧開發領導小組關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》明確將防止返貧作為后脫貧時代工作的重點任務,并作出了總體的工作安排與目標設定以來,國家陸續出臺了防返貧的具體政策要求。政策對基礎設施(如電力、公路設施)、金融服務、就業安置、疾病醫療、鄉風建設、數字興農、人才培育等方面提出了要求和意見,防止規模性返貧的政策體系逐漸完善。

在基礎層面,相關政策聚焦農村發展薄弱環節,著力增強脫貧地區公共交通、水電工程、安置社區建設,提高地區服務水平和治理能力。此外,部分政策積極整改農村的封建鄉俗,明確治理高價彩禮、厚葬薄養、人情攀比等陳規陋習,引導脫貧群體自覺踐行移風易俗的長效機制,煥發鄉村文明新氣象。在發展層面,2022年國家鄉村振興局、教育部辦公廳、人力資源和社會保障部聯合啟動的“雨露計劃+”就業促進行動組織引導脫貧家庭的新成長勞動力接受職業教育,通過動員職業院校、用工企業、人力資源服務機構凝聚社會合力,為脫貧群體的長期發展奠基。隨著經濟化、數字化程度加深,《中國銀保監會辦公廳關于銀行業保險業做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的通知》要求銀行業保險業聚焦農業強國建設重點領域,強化農村金融服務能力建設,提升“三農”領域的保險服務質效;《數字鄉村發展行動計劃(2022-2025年)》明確數字鄉村發展的重點任務為升級數字基礎設施、創新發展智慧農業、拓寬新業態新模式、提升鄉村數字治理能力、構建鄉村文化數字網絡、深化網絡幫扶政策等,充分發揮信息化在防返貧工作中的重要驅動引領作用,通過數字賦能促進農業農村全面升級。

三、規模性返貧風險防控機制中存在的問題

(一)規模性返貧防控機制的差異化不足

隨著防止返貧工作的全面啟動,全國各地也陸續印發了相應的防止規模性返貧的文件,相關舉措如表2所示。

表2 全國部分省級行政區防止規模性返貧的主要舉措

通過梳理各地防止規模性返貧文件可見,各省早已啟動了防返貧的監測和幫扶機制。政策從鞏固脫貧攻堅成果逐漸深入到拓展脫貧攻堅成果;從外部監測防止規模性返貧,到內部賦能實現脫貧人口可持續增收和脫貧地區有效發展,同時這也對各地做好后續監測和扶持工作提出了更高的要求。整體來看,部分省份的規模性返貧的防范機制大多是三個層面:一是脫貧個體自主申報;二是基層部門數據比對和專項排查;三是常態化篩查預警。對于脫貧個體自主申報,陜西、江西、云南等地區依托數字平臺完善了農戶的自主申請流程,提高了防返貧工作的組織化程度與透明度,數字平臺的引入幫助提升脫貧農戶的人力資本水平和信息化程度,更加注重對脫貧農戶自身發展能力的培育;同時,河北省建立“村—鎮—縣”三級審核的快速響應機制,這有利于推動地區進行更加精準、高效和公平的監測和幫扶行動。對于數據比對和專項排查,多數基層政府部門設立了合理的預警標準,陜西、重慶等地對不同返貧風險的農戶予以差異化預警標準,結合信息技術開展逐戶逐項排查,確保精準控制返貧風險;江西省分類制定預警清單和排查工作,強調基層治理體系的完善,增強自治性和公共性。對于常態化篩查預警,江蘇省分層分級推進行業部門信息實時更新,不斷完善監測對象的基礎數據庫,統籌利用網絡資源,定期集中排查規模性返貧風險隱患;江西省由基層干部設立專項小組,定期回訪篩查,著重關注監測對象新增識別戶或自然增減戶的幫扶落實情況。通過“線上+線下”并行的方式,大部分省份和地區順利開展了防止規模性返貧工作。此外,廣西、海南等地充分考慮了區域發展差異,結合地方地理條件和文化根基形成特色產業、打造專項活動,實現多種要素的綜合利用,提升脫貧地區經濟增長的正向溢出效應,保障了當地脫貧群眾穩定增收。

基于上述整理可以發現,目前規模性返貧風險防范政策的差異化仍有不足,主要體現在以下兩個方面:其一,針對不同規模性返貧風險的化解機制缺乏異質性?，F有政策的風險化解機制大多呈現系統化、規范化的特點,缺少對規模性返貧風險的分類探討,即應對潛在返貧風險和顯性返貧風險的針對性化解機制尚不完善,從而難以精準防范,例如:中西部偏遠地區和東部地區所面臨的規模性返貧風險和發展限制因素不同,需要與之匹配的化解機制予以控制;而陜西、重慶等中西部地區與江蘇等東部地區尚未在突出風險差異、完善化解方式、提高支持效能方面分類施策。其二,針對不同脫貧群體的人才培育機制的差異化有待提升。目前政策體系僅停留在促進全體脫貧人口穩就業、穩增收層面,尚未關注到脫貧人口的思想轉化和文化能力提升層面,難以考慮到不同類別的脫貧人群的個性化培育機制。因此, 如何從“輸血式”幫扶轉變為“造血式”幫扶,是當前培育防返貧內生性動力的關鍵所在。

(二)規模性返貧防控措施的精準性有待提升

返貧風險監測和防控措施的精準性很大程度上影響著規模性返貧是否發生。如何打通防止規模性返貧的“最后一公里”是實現精準防控的關鍵問題。有研究指出依托貧困脆弱性理論來加強防止規模性返貧的監測防控工作,如呂光明等通過測算脆弱線來甄別我國脫貧地區返貧防治的瞄準對象,再利用Logit模型找出瞄準對象動態變化的主要誘因,認為可以依托已有的全國扶貧開發信息系統,依據貧困脆弱性水平來制定返貧線標準,并定期進行動態調整,從而保障我國農村防返貧工作的精準開展。[32]從實踐層面來看,云南省2021年首次設立了政府救助平臺,通過手機移動端實現各種救助服務事項的申報,為突破防返貧監測的“最后一公里”提供了高效平臺。據統計,2021年云南省政府救助平臺收到的群眾救助申請超過15萬件,成功解決超過13萬件。其中,救助涉及低保、就業、疾病、住房、飲食等方面,覆蓋面較廣,幫扶效率高,在此過程中脫貧群眾的自我發展能力逐步增強。此外,江西省通過打造防返貧監測平臺,以“自主申報、數據核對、干部摸排”三線并行模式實現了對規模性返貧風險的有效防控,同時推進對脫貧攻堅成果的暗訪督導行動,深入村莊定期走訪抽查核實,建立政策互動機制,提高脫貧農戶的主體性意識,保障政策與需求相匹配。統計顯示,2021年江西省累計識別存在返貧風險的農戶共11.4萬人,并消除了66.6%人群的返貧風險。

值得注意的是,雖然目前關于規模性返貧防控的理論研究和實踐經驗已取得了顯著成果,但防控措施的精準性仍有提升空間。一方面,現有的防控機制存在一定的時滯性。以防返貧監測平臺為例,脫貧農戶在面臨返貧風險時,首先需要在線上網站提交幫扶申請,經過數據審核等一系列流程后才能獲取相應的幫扶措施。上述流程在實施過程中難免存在時滯,這可能加重脫貧農戶的貧困狀態,尤其是在面臨重大疾病等問題時。另一方面,防控監測的精準度缺乏主動性。具體而言,大部分平臺僅通過設立預警標準來瞄準返貧監測對象,沒有對該群體進行分類排查,而是當農戶自主提出需求時再進行幫扶。這類監測機制較為被動,防控措施缺乏精準性,無法及時、主動地捕捉返貧信號,從而使規模性返貧的防控措施與農戶需求相偏離。

(三)規模性返貧的潛在風險挖掘不夠深入

規模性返貧是在不穩定的社會生態體系中由返貧風險的疊加、擴散、連鎖而逐漸形成的。一旦規模性返貧風險源被觸發,脫貧群體將大范圍地回到貧困線以下,這會對脫貧攻堅成果和社會穩定產生巨大的負面沖擊,因此加強規模性返貧風險的預警和防控具有重要的現實意義?，F有實踐經驗有效預防了顯性返貧風險,但社會對于潛在的規模性返貧風險的挖掘還有待深入。

潛在規模性返貧風險包括自然因素、市場因素和主體因素。[11]長期以來,貧困與自然災害總是相伴而生。自然災害作為潛在的返貧風險,相比于其他因素而言抵御難度較大且不確定因素較多。在我國,農村脫貧地區大多分布于自然資源匱乏、生態環境復雜、易發生地震洪澇等災害的地區。傳統農業對生態環境的依賴性高,農戶往往是“靠天吃飯”,維持生存的生產資料來源不穩定;傳統農業體系下的農戶綜合素質較低,抵御災害的能力有限,對災害風險的預防意識和能力薄弱。[33]市場風險是新發展階段下脫貧農戶所面臨的復雜風險。隨著農村市場的不斷完善和農戶的市場參與度提高,農業保險、農產品期貨期權等農村金融衍生品層出不窮,脫貧農戶面臨的市場風險呈現出多樣化、高風險的特點,這將增大規模性返貧風險。此外,脫貧農戶的主體因素是發生規模性返貧的內生原因,包括教育程度、健康水平、社會資本以及個人發展志向與意志力。當脫貧人口存在生計脆弱時易發生返貧;[25]當脫貧群眾存在發展意志不堅定、內生動力缺乏時易發生規模性返貧。歸根結底,持續性減貧仍然需要內生動力的激發,要求深入分析規模性返貧的潛在風險,多維度提升脫貧主體的基礎素質。

目前地方性政策對于潛在規模性返貧風險的防控目標不夠明確。大多數省份及地方部門采取的是統一標準的風險預警與防治機制,沒有深入挖掘地方脫貧戶面臨的潛在返貧風險?？紤]到不同脫貧地區的地理條件、發展基礎和文化根基存在一定差異,基層政府后續應當根據地方資源的優勢與劣勢,靈活設計分類風險的化解機制與發展思路,完善防治規模性返貧的長效機制與政策保障體系。

四、規模性返貧風險的分類防控機制設計

(一)規模性返貧風險防控的目標定位

為堅決守住不發生規模性返貧底線要求,需要從多層次、多角度、多領域建立起長效防控機制和政策保障體系。明確規模性返貧風險防控的目標定位是進行機制設計的首要工作,可以分為總體目標和階段性目標兩類。

從總體來看,作為鞏固脫貧成果的首要任務,防止規模性返貧的總體要求是落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接,構建內生持續發展的長效機制,實現脫貧人口的可持續發展,繼而推進共同富裕進程。從發展階段來看,又可分為短期目標、中期目標、長期目標。在脫貧結束初期,脫貧群體大多處于脆弱性脫貧階段和貧困邊緣,因此短期目標重點在于防范規模性返貧風險,實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接。隨著脫貧成果的不斷鞏固,返貧風險逐步獲得有效防控,因此下一階段需要著力培育脫貧人口的內生發展能力,即中期目標在于實現脫貧人口的可持續發展。最后,長期目標在于實現脫貧地區與脫貧人口的共同富裕,這要求多元主體和群體共同參與,形成利益聯結共同體,以實現可持續發展。

(二)返貧風險防范的國際經驗借鑒

當前,全球減貧工作有了巨大進展,有關防返貧的政策措施層出不窮。下面對國際上主要的防返貧措施進行梳理和總結。

1.主要措施

在南非地區,發展中國家的兒童貧困問題根深蒂固。由于非婚生率較高,許多南非兒童飽受著社會惡習的影響,得不到健康的家庭教育和良性的社會互動,家庭、環境、社會等負面因素的沖擊都可能加劇兒童犯罪、脆弱性問題,使其進一步陷入代際貧困的惡性循環。[34]在初期,南非政府采取社會援助轉移支付的形式作為幫扶方案的主要內容,兒童可以獲得兒童撫養補助金、寄養兒童補助金和照料撫養補助金三種社會資金援助,但有報告指出,這些外援資金并不足以滿足兒童的需要。[35]隨后,Barnes等量化出南非兒童遭受的剝奪程度,從收入、就業、教育、生活環境和照顧五個方面形成了市鎮一級多重剝奪指數,這是首次在南非小地區層面嘗試編制兒童多重貧困指數,該指數清晰地反映了全國的兒童貧困情況和重點領域,為地方一級政策和干預措施的制定提供了有效信息和重點方向。[36]南非加強了對重點貧困領域兒童的幼兒教育、基礎教育、住房和生活條件的政策保障,特別注重兒童早期發展階段的教育,同時將處于弱勢地位的非貧困兒童也納入政策保障范圍,在充分滿足兒童發展需要的同時還能夠有效預防邊緣脆弱性兒童重返貧困的發生。此外,南非政府強調了父親在兒童成長過程中的重要地位,盡量降低因家庭教育的缺位導致兒童受虐待和貧窮情況的發生率。經過實踐數據證實,南非兒童多維貧困率在各個地理位置上有不同程度的下降。[37]

在歐美地區,多數發達國家較早完成脫貧,并進一步開展了相對貧困的治理實踐。許多歐美國家實行“救濟+福利補償”的防返貧模式,具體而言,政府一方面開展返貧風險的監測與防治,另一方面對存在返貧風險的人群進行福利補償和幫扶以消除返貧隱患。Andre?和Heien通過梳理,總結美國通過政府主導、社會參與以及農民評判的方式,為農戶提供直接或間接救助,并引導其參與村社治理,增強農戶責任意識和村莊凝聚力,有效減緩了農村相對貧困問題。[38]2022年2月,美國農業部發布了“公平行動計劃”,致力于改善包括黑人、西班牙裔、印第安人、亞裔美國人等農戶在內的欠發達地區利益相關者獲得項目和服務的機會,并且在8月投入高達250億美元于“從學習到領導:培養下一代多樣化的糧食和農業專業人員”計劃中,為下一代人口創造更多的職業發展機會。此外,歐洲其他國家的貧困治理體系逐漸完備,不同國家的貧困治理工作的目標和側重點有所差異,具體措施如表3所示。

表3 歐洲部分國家治理貧困問題的主要措施比較

2.成功經驗總結

無論是發展中國家的減貧治理還是發達國家的相對貧困治理實踐,都存在能夠優化中國防治返貧政策體系的可借鑒之處。正如英國差異化的濟貧政策,分階段和地域制定幫扶政策,能有效緩解不同地域的貧困矛盾。此外,Omotoso等指出,目前大部分社會政策制定往往更傾向于最貧窮的群體,而其他社會弱勢群體基本上被排除在政策體系之外。[39]南非和西班牙的社會經驗表明,社會政策需要充分考慮處于弱勢地位的非貧困群體,這對于解決脆弱性脫貧具有重要意義。近年來,歐美國家在農村相對貧困治理方面的機制逐步完善,大致總結如下:首先,明確貧困門檻和參考標準;其次,通過加強教育培訓和就業引導的方式降低弱勢群體的知識貧困和能力貧困,同時對該群體實施心理干預以降低隱形貧困;最后是完善防返貧監測機制,將存在返貧隱患的人群作為重點監測對象。[40]

3.啟示

已有的理論研究和實踐經驗為中國規模性返貧風險的監測和防治提供了新的視角:其一,防返貧政策框架需要進一步擴大。貧困線的界定標準有必要從多維視角來綜合考量,從而找出隱形貧困群體并予以監測。其二,從分類視角構建規模性返貧防控機制。充分考慮地區和個體的發展差異,因地制宜地進行政策配套設計。其三,著力培育內生發展能力。從主體參與度和扶志教育引領等方面激發脫貧群眾的發展動力。

(三)規模性返貧風險的分類防控機制設計

1.風險監測預警機制

進行規模性返貧風險監測預警,首先需要準確界定返貧標準。目前在地方實踐中,主要以“兩不愁三保障”加上一定水平的收入貧困線作為返貧的識別標準,該標準主要參照的是脫貧攻堅期的識別標準,無法充分識別脫貧人口的發展能力,未來需進一步融入“發展能力”維度的指標,從而滿足規模性返貧監測的多維需求。其次,合理設置返貧預警標準是預防規模性返貧的關鍵。脆弱性脫貧理論認為,貧困對象在脫貧初期處于貧困邊緣,缺少足夠的抵御風險沖擊的資產儲備,可能隨時再度陷入貧困。[17]鑒于此,返貧預警標準線應適當提高,同時分層次設置預警標準。一方面,返貧監測標準的提高可以將更多貧困邊緣人群納入防控體系,而非僅關注重點返貧風險人群,避免機制設計與社會實際需求的偏差;另一方面,分層次設置預警標準,對重點監測對象予以針對性幫扶,對其他弱勢群體進行常態化監測。最后,有效、可行的風險監測預警系統是落實防返貧政策的重要手段。隨著數字化程度加深,線上防返貧監測平臺得到了廣泛應用與推廣,大數據技術幫助各地政府掌握了精準信息,從而能夠動態地、及時地推進返貧跟蹤工作。但需要注意的是,根據中國家庭追蹤調查2020年的數據,統計得出農村低收入群體(1)根據2020年農戶家庭人均收入分布,將收入分布位于尾部25%的定義為低收入群體,即家庭人均收入不超過7500元的人群。中的移動上網率僅為40.15%,說明仍有將近60%的低收入農戶從未使用過移動上網,且這部分群體大多是老齡人口,接受新技術的能力與意愿相對較低。這可能導致某些數字基礎設施不完善的地區難以推進線上監測系統,因而需要建立“線上+線下”相結合的返貧監測體系,加快補齊落后地區的數字基礎建設,健全數字鄉村治理工作;同時應加強鄉村老齡人口人文關懷,確保監測預警系統行之有效;強化數據的共享共用,通過信息化手段鞏固拓展脫貧攻堅成果。

2.風險分類防范化解機制

不同脫貧地區的經濟社會發展差異較大,所面臨的返貧風險有所不同,這從客觀上要求脫貧地區須建立差異化的風險化解機制,采取針對性的政策舉措。精準把握返貧風險類別是構建風險化解機制的首要問題,再依據風險特點討論出相應的解決方式。

根據返貧風險的程度不同,返貧可以分為零星返貧和規模性返貧。于前者,政策應以“重點對象重點防治”的模式開展,基層部門則負責貫徹落實,做好一對一的監測工作;于后者,政策需要積極完善和優化脫貧地區的特殊扶持政策,在突出支持重點、完善幫扶方式、提高幫扶效能上下功夫,從整體層面精準發力。根據返貧風險的誘因不同,返貧風險又可以分為自然因素、社會因素、市場因素、政策因素和內生因素等方面。對于自然風險,需要健全脫貧地區多災種監測預警體系:一是制定統一的應急管理綜合信息平臺,實現地震、水文、氣象等數據共享;二是加強專業勘測技術隊伍建設,落實個人和干部責任,明確脫貧群眾和干部的防治目標任務;三是針對重點薄弱地區,加強生態修復工程,提高脫貧人群的自然災害抵御能力,引導脫貧農戶適應氣候、自然變化,預防饑餓和貧困;最后,還需完善后續重建保障工作。對于社會和經濟風險,需要遵循經濟社會的客觀發展規律,因地制宜采取政策舉措。具體而言,首先應充分了解地方資源的優勢和劣勢,靈活調整發展思路,加快形成地方特色產業,實現扶持資金的高效利用,進而營造真正益貧式的社會發展環境,為脫貧地區持續發展保駕護航。此外,可以充分利用普惠金融,提升脫貧農戶的基本金融素養,借助保險手段緩解經濟波動的負面沖擊,降低脫貧農戶的貧困脆弱性。[41]對于政策因素,一方面,地方政府在防返貧工作期間應盡量減少脫貧地區那些致力于長期發展項目的干部的頻繁調任,從而避免政策失靈現象;另一方面,嚴格開展防返貧工作的監管,嚴厲打擊地方存在的形式主義、官僚主義等問題。對于內生因素,則需要地方深入挖掘脫貧人口內生動力,變被動為主動。一是提升脫貧個體自主能力,繼續統籌推進扶志扶智,加強職業教育和技能培訓;二是提升脫貧地區自治能力,完善村委會治理體系,強調基層陣地內生發展能力的培育和建設。對應不同返貧風險變化,厘清化解機制和工作思路,才能使防返貧工作順利開展。

3.內生動力分類培育機制

脫貧人群和脫貧地區的內生發展動力培育是一項系統性工程,涉及到多方利益主體,因此有必要分層分類構建對應的培育機制。首先,政府部門是脫貧地區和脫貧人口內生發展動力培育的重要主體,旨在為內生發展動力培育提供配套的政策支持體系,同時應合理利用資源稟賦和要素優勢,吸引發達地區的市場資源,形成利益聯結。其次,脫貧地區企事業單位是培育內生發展動力的有力支撐。由于脫貧地區產業發展能力有限、村部治理效能需提升,因此需要企事業單位等社會力量的對口幫扶和協同合作。由企事業單位牽頭建立“一對一”“一對多”和“多對一”等對口幫扶機制,可進一步優化智力援助,將脫貧地區脫貧人口的被動性意愿轉化為主動性、自發性行動。再次,在新發展階段,新型農業經營主體是培育脫貧群體內生發展動力的重要補充。在脫貧地區積極引入專業技術人員,根據當地資源特點和優勢,組建一支具備專業技能、多思路、懂管理的新型農業經營主體隊伍,幫助脫貧人口掌握內生發展技能。此外,應發揮新型農業經營主體的示范帶動作用,引導脫貧群眾在典范學習中受啟發,從思想上轉變傳統的發展理念。最后,基層干部是脫貧人口培育內生發展動力的重要保障。脫貧人口要獲得長期內生發展能力,必須擁有良好的基層組織建設,依靠專業隊伍的不斷完善,切實強化整體工作效能。一方面,要提高脫貧群眾在社會治理中的參與度,形成相互聯結、相互成就、相互支持的良性過程;另一方面,要不斷完善農村組織建設,利用多種組織形式開展內生發展動力的持續性培育。

脫貧人口是核心主體。內生發展動力培育是以脫貧人口為核心，多元主體共同參與的利益連帶機制?？陀^來看，脫貧群眾自身缺乏“造血”能力和自發性意識，僅依靠其單個主體無法形成協同發展的局面，因此要充分調動各參與主體的積極性和創造性，對不同脫貧主體建立相應的培育機制，合理打通梗阻。具體而言，可以從基本素質、社會能力、外界助力等維度構建內生發展動力培育框架。一是注重脫貧個體的基本素質提升。根據脫貧群眾受教育水平不同，分類開展扶志扶智教育，對有特殊需求的脫貧群眾提供漢字學習、上網學習、數學學習和職業技能指導，確?；A教育的全面覆蓋；對有教育基礎的脫貧群眾開展市場素養、現代科技、法律咨詢以及政治思想等宣講和培訓，激發脫貧群眾確立自身發展目標，同時增強其自信心、參與感和幸福感。二是培育脫貧群體社會交際能力。對基礎薄弱的脫貧群體開展普通話學習、生產經營培訓、數字技能指導等；對具有一定社會經驗的脫貧群體則開展生產經營專業知識學習、社會交往能力培訓，加強脫貧主體的社會關系網絡。三是轉變外界助力方式，強調脫貧人群主體意識。一方面，為脫貧人群提供充分的就業和創新創業平臺，以匹配不同年齡階段、不同類型脫貧群體的實際需求，包括：落實就業支持政策，及時公布就業信息，引導脫貧人口合理就業；建立勞務協作平臺，完善東西部跨區域人才對接機制，進一步加強就業供需對接；擴大社會保障范圍和深度，合理發展公益性崗位，鼓勵喪失自主活動能力的弱勢群體實現自我價值。另一方面，應加強脫貧地區基礎設施建設，培育地區性特色產業，包括：加速推進村莊高速公路、水利電力、互聯網點等基礎項目建設，做好垃圾分類、污水治理和資源回收等環境整治工作；構建村鎮服務，提供就業指導、醫療救助、衛生健康、法律咨詢等公共服務；結合地區優勢培育出特色的、具有差異化的龍頭企業，同時將特色產業項目下沉到脫貧村和脫貧戶，帶動相關產業發展，促進脫貧群眾就業，共享產業成果。最后，培育長期內生動力需要堅持常態化激勵。對于脆弱群體，需要及時掌握其思想動態，著力預防精神返貧；對于弱勢群體，需要發揮社會保障的兜底作用，在幫扶過程中提升該群體發展能力；對于普通群體，可以借助金融手段、數字技術等優勢，發揮金融對農戶收入的保障作用，發揮數字化對農戶增收的驅動作用。

五、規模性返貧風險分類防控機制的政策保障

建立規模性返貧的分類防控長效機制,需要有效的政策保障體系和措施予以實現。下面將從風險監測預警、風險分類防范化解以及內生動力分類培育三個層面進行具體的政策布控,確保上述機制的有效運行,精準控制規模性返貧風險。

(一)風險監測預警機制的政策保障

政策要協調綜合優勢,完善風險監測預警制度。一是抓好基層組織建設,夯實運行監測基礎。諸如在公共交通、水電設施、基礎教育、健康養老、職業培訓等方面,保障不同脫貧群體平等地獲得社會服務;建立村級、縣級的信息互通和情報傳遞制度,捕捉脫貧地區發展中的趨勢性問題,適時提出風險監控的修整建議。二是創新防返貧工作思路,提高風險監測的科學性。合理應用科技、金融等第三方手段賦能政策發展。在新發展階段,不僅要充分發揮金融的普惠性優勢,合理利用小額信貸支持脫貧地區經濟發展,利用農業保險規避風險,穩定增收,還應當不斷開發大數據、云計算等數字技術的優勢,建立全方位、多層次、宏微觀相結合的數據監測網絡,準確及時地捕捉脫貧個體的返貧風險,實現立體化的運行指標監測。三是關注形式變化,做好預警,實現長遠發展。政策需圍繞不同時期的經濟工作重心,不斷更新風險監測的指標體系,建立先行指標,重點監測脫貧地區的基本指標,為實施有效調節提供參考依據。

(二)風險分類防范化解機制的政策保障

政策要依托風險監測的實際數據,分類制定防范化解的支持體系。一是因地制宜發展地方特色,根據地方資源創新返貧風險的防范化解模式。政策引導脫貧地區發展特色產業,建設綠色產業園、休閑農業園、有機種養殖園等特色農業項目,利用當地資源特點和獨特地勢,做出差異化定位,防范規模性返貧風險;再依托互聯網平臺發展旅游業、特色商業等附加值較高的新興產業,盤活脫貧地區的思想、文化和經濟,有力化解返貧風險,帶動脫貧群眾共享和發展脫貧成果。二是廣泛借鑒不同風險的化解機制,搭建風險信息交流平臺。一方面,應當充分了解脫貧地區的地方發展特色、地理條件、文化根基等基本條件,合理利用制度框架銜接多方主體的防返貧工作,既不能照搬照抄其他脫貧地區的風險化解模式,也要防止對本地區傳統模式的“一刀切”;另一方面,借助互聯網平臺交流風險的分類化解方式,共享返貧風險的控制方法,協力筑起資源互助平臺,對于類似的返貧風險,不同地區有機會分享其化解經驗、總結教訓。

(三)內生動力分類培育機制的政策保障

政策要根據脫貧地區和脫貧群眾的重點需求進行優化,加大益貧式政策支持力度,因地制宜、分類施策,落實好分地區、分群體的精準防控策略,例如:面向脆弱群體提供特惠性保護政策支持體系,著力做好返貧風險的重點監測工作;面向脫貧大眾提供普惠性政策支持體系,做好風險監測預警的常態化工作。一是注重文化、政治和社會素養的提升,激活脫貧主體的能動性和自主性。健全基礎教育和高等教育鼓勵政策體系,為不同發展需求的脫貧群體提供相應的發展路徑;開展實用技能、經營管理、創新思維等培訓,加強脫貧群眾的勵志性學習,在潛移默化中逐漸消除農村傳統封建思想,激發致富動力;定期對脫貧人群進行政治素養和法律素養培訓,拓寬脫貧人口的政治參與渠道,增強其社會參與感與責任感。二是完善技能培訓體系,加大就業支持與保障力度。完善脫貧地區的技能培訓政策體系,實行就業、創業分類指導,從而滿足不同年齡階段、不同家庭背景人群的實際需求;合理發展公益性崗位,依托鄉村發展實際情況,通過以工代賑等形式提供就業,對喪失內生發展能力的群體通過兜底安置予以扶持。三是綜合利用多方幫扶資源,培育有效的內生動力。通過加強東西部協作,搭建起資源共享平臺。優先支持弱勢脫貧人口就業,與此同時,密切跟蹤風險密集區域的脫貧人口情況,及時落實好兜底保障工作;通過可持續發展機制和內生激勵機制為脫貧地區政策的長效發展賦能,不僅能夠帶動更多外部資源向脫貧地區匯集,也為脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接、進一步推進農業農村現代化和農民農村共同富裕提供有力的政策保障。