環境民事公益訴訟中生態環境修復責任的適用

朱暉， 劉雪寒

（大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023）

環境民事公益訴訟目的是維護環境公共利益，使受損的生態環境得到更加及時有效的救濟。2015年生效的《中華人民共和國環境保護法》對提起公益訴訟的主體進行了完善，為社會組織向法院提起環境公益訴訟提供了依據。各地環境民事公益訴訟案件的類型也隨之呈現出多元化趨勢。作為對受損生態環境救濟的形式之一，生態環境修復這一責任形式在環境民事公益訴訟中越來越受推崇[1]。

《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境公益訴訟司法解釋》）中明確提出被告需對受損的生態環境承擔修復責任?！蛾P于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境侵權司法解釋》）進一步對生態環境損害案件中行為人的環境修復責任和修復方式作了規定?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在侵權責任編專門增設了第一千二百三十四條，規定了修復責任承擔的方式和主體的內容。這些對生態環境修復責任的規定為司法審判提供了法律依據和參考，也為貫徹恢復性司法理念和應對社會發展需要提供了重要保障。雖然生態環境修復責任的出現是環境司法救濟的一大進步，但作為一種新型的環境責任形式，也給環境司法實踐帶來了一定的挑戰。目前，生態環境修復責任的承擔方式、修復目標的具體設定及修復資金的監管等方面仍存在標準不統一、規定不明確等問題，導致修復責任難以有效履行，因此下文對生態環境修復責任在司法實踐中的適用進行梳理，以期進一步完善生態環境修復制度。

一、環境民事公益訴訟中生態環境修復責任的適用現狀

（一） 生態環境修復責任的承擔方式

在公益訴訟中，對于破壞生態環境的案件，《環境公益訴訟司法解釋》是法官裁判最主要的法律依據?！董h境公益訴訟司法解釋》第二十條規定了環境修復責任的承擔方式，法院在實踐中會結合此條規定并根據案件的具體情況和責任人的履行能力確定生態環境修復責任的承擔方式。為更好地探究生態環境修復責任在司法中的適用情況，在“中國裁判文書網”上以“環境民事公益訴訟”“修復”為關鍵詞對2019 年至2022 年間的民事案件進行檢索，可獲取共163 份案例，除去駁回起訴的案件后，得到有效案件151 份。這151 份裁判文書針對生態環境修復責任的承擔有支付生態環境修復費用、自行修復、第三方修復、替代性修復等方式。具體責任承擔方式占比如圖1 所示。

圖1 生態環境修復責任的承擔方式

這些責任承擔方式可大致分為經濟責任和行為責任兩大類[2]，其中，以支付生態環境修復費用為主的經濟責任占比60%以上。相比于自行修復、第三方修復、替代性修復的行為責任，經濟責任的承擔方式在實踐中的應用更為廣泛。

1. 經濟責任

經濟責任是法院通過判決責任人承擔生態環境修復費用的方式來落實修復責任，符合“有損害就有賠償”的理念。實踐中由于生態環境修復的復雜性和專業性，當責任人僅依靠自身能力無法修復生態環境或其明確表示不履行修復義務時，最常見的責任承擔方式是讓責任人賠償修復生態環境所需費用。如肖習文生態破壞民事公益訴訟案①參見廣州市中級人民法院（2021）粵01民初576號判決書。中，廣州市中級人民法院判決被告承擔生態環境修復費用236萬元，并明確該費用上繳國庫以修復受損的生態環境。在廣元市虎星建材有限公司環境污染案②參見四川省廣元市中級人民法院（2021）川08民初23號判決書。中，法院判決被告承擔異地補植費用603 122.89 元。在上述151 份樣本案例中，判決被告承擔經濟責任即支付生態修復費用的有101份，占比67%。這種承擔方式占比較高，在實踐中的適用較為普遍。支付修復費用的方式把模糊抽象的污染損害具體量化，使后續的生態環境的修復得到充足的資金支持，從而保障在一定時期內修復工作的順利進行[3]。

2. 行為責任

（1）自行修復

自行修復是由被告按照修復方案采取一定的生態修復措施的方式。自行修復是責任人對自身錯誤行為的積極救助和補償，是實現責任人對生態環境損害救濟最直接的方式。如在鼎昱建材（漳州）有限公司礦山污染案③參見福建省漳州市中級人民法院（2021）閩06民終3933號判決書。中，法院判決被告在判決生效后一年內進行受損生態的修復，在修復完成后還有一年養護期。該方式是由破壞者直接對環境進行修復，有助于緩解環境公共利益長期維護中產生的問題，還可以避免因確定環境修復費用的數額是否合理而產生的爭議[4]。在151 份研究樣本中有32 份采取了此種方式，占比21%。該方式體現了修復的主體責任，對增強當事人的環保意識具有一定的優勢。

（2）第三方修復

如果責任人需要承擔生態環境修復責任但自身沒有修復能力，則可以委托專業的第三方機構進行生態修復。第三方機構具有專業的知識和能力，能夠制定專業的修復方案并科學執行，避免因被告專業知識不足而導致修復效果不佳。與被告自行修復相比，專業化的治理修復可以使修復效果事半功倍[5]。如大方綠塘煤礦有限責任公司環境污染案①參見貴州省畢節市中級人民法院（2020）黔05民初148號判決書。中，法院認為被告雖已積極采取措施防止污染擴大，但效果甚微，為了取得更好的修復效果，判決被告委托具有專業資質的第三方機構即時履行生態修復的義務。在151 份研究樣本中，直接判決被告委托第三方修復的僅有2份，占比1%。委托專業的第三方機構，有助于推進被損害環境快速恢復。

（3）替代性修復

替代性修復作為環境民事公益訴訟中新的修復類型，是對原來的環境無法或是沒有必要修復時采取的確保受損生態環境平衡的替代性措施。近年來，此種方式在司法實踐中的應用變得越來越普遍，類型也多種多樣，包括異地補植、增殖放流、勞役代償等方式。在151 份樣本案例中，采取替代性修復方式的有16例。替代性修復措施是貫徹綠色司法理念對修復措施的新探索，具有良好的社會效益和環保功效。

（二） 生態環境修復責任適用的特點

1. 適用領域廣泛

自公益訴訟制度建立以來，各地法院辦理了種類多樣的生態環境訴訟案件，生態修復責任在環境民事公益訴訟中呈現廣泛運用的趨勢。主要包括：涉及土壤污染的訴訟案件，比如湖州佳新絲綢煉染有限公司侵權責任糾紛案②參見浙江省湖州市中級人民法院（2020）浙05民初124號判決書。，該公司為節約污水處理成本違法排污造成周邊的土壤污染，法院判決該公司承擔受損土壤的修復責任；涉及水污染的訴訟案件，如宋海榮、孔繁明環境污染案③參見山東省德州市中級人民法院（2019）魯14民初301號判決書。，被告非法排放有毒廢水導致農灌渠污染，山東省德州市人民法院判決其對水渠的污染承擔生態修復的責任；涉及大氣污染的訴訟案件，如濰坊振興焦化有限公司環境污染責任糾紛案④參見山東省濰坊市中級人民法院（2019）魯07民初1089號判決書。，被告單位焦爐廢氣排放超標造成大氣污染，法院判決被告對其污染行為所造成的后果承擔修復義務。除此之外，生態環境修復責任在濕地保護、海洋生態環境維護、生物多樣性修復等領域也得以適用。

2. 承擔方式靈活

從近幾年的司法實踐來看，生態環境修復方式不再限于傳統的恢復原狀的救濟方式，而是向多元化方向發展?！董h境公益訴訟司法解釋》第二十條明確指出在符合條件的情況下，可以采用替代性修復方式。實踐中參考此項規定，除了直接修復、繳納生態環境修復費用之外，也探索出了形式多樣的創新性替代修復方式，如對礦山污染林木資源導致恢復不能的情況下采取“異地補植”的修復方式；對過度捕撈遭受破壞的生態環境，采取“增殖放流”的形式；在被告沒有收入來源、無力修復且自愿通過一定的勞動來抵償的情況下，采取“勞務代償”的形式。如在楊勝剛侵權責任糾紛案⑤參見貴州省銅仁市中級人民法院（2020）黔06民初59號判決書。中，法院考慮到被告沒有經濟能力，判決其對受損古建筑的修復和保護提供二年無償勞動。此外，從法院的判決結果來看，修復責任與停止侵害、消除危險、賠禮道歉是緊密相連的。靈活的生態修復責任履行方式，可以促進責任人積極承擔修復責任，更好地救濟受損的生態。

3. 損害修復技術專業

生態環境損害修復需要具備較強的專業性和技術性[6]。由于生態環境的復雜性，生態受損情況的認定與生態環境損害修復涉及法學、環境科學、管理學等多門學科，故科學專業的評估判斷是生態環境得到有效修復的保證。近年來在環境司法案件中，確定生態環境責任時不僅會參考環境保護管理部門的意見，而且還會將有關專家或鑒定機構的意見作為重要依據[7]。專家或鑒定機構的意見對生態環境損害確定提供了技術支持和科學依據，對合理確定修復責任起著重要作用。例如在安徽海德化工科技有限公司生態環境損害案⑥參見江蘇省高級人民法院（2018）蘇民終1316號判決書。中，生態系統服務功能的修復責任應如何承擔的問題引起媒體的廣泛關注，面對被告不應擔責的主張，專家輔助人從長江整體的生態環境出發，指出污染行為與下游生態環境服務功能損害結果之間存在因果關系。據此，法院依據專家輔助人的意見，判決責任人賠償環境修復費用并承擔生態系統服務功能損失等修復責任，并給出了令人信服的理由。利用司法資源并結合專家意見確定修復責任，促進了生態環境保護的修復，提高了審判的效率與質量。

二、環境民事公益訴訟中生態環境修復責任適用的困境

（一） 責任承擔規則不明確

《環境公益訴訟司法解釋》第二十條和《環境侵權司法解釋》第十四條雖然規定了行為責任與經濟責任這兩種生態環境修復責任承擔方式，但也明確指出在責任人不履行修復義務時才需承擔修復費用，肯定了修復行為責任的優先地位。然而因欠缺明確的責任承擔標準和規則，結合目前已生效的判決來看，支付生態環境修復費用仍是主要的責任承擔方式，存在“重賠償、輕修復”的問題。一些企業抱著“賠錢了事”的想法，將修復義務轉嫁給了政府，造成了行為人修復義務的逃逸[8]。

同時，受制于有限的法律規范，不同法院對待同類案件的裁判做法也不同，有的判決承擔生態修復的行為責任，有的判決承擔生態環境修復費用，這在一定程度上產生同案不同判的現象。比如同樣是采礦導致的污染案件，在四川省廣元市人民檢察院訴廣元市虎星建材有限公司案中，四川省廣元市中級人民法院直接判令被告承擔修復費用；而在福建省綠家園環境友好中心訴鼎昱建材（漳州）公司等侵權糾紛案①參見福建省漳州市中級人民法院（2020）閩0681民初1209號判決書。中，福建省漳州市中級人民法院則判令被告履行礦山環境治理的修復行為責任。法院對法律適用的標準不一，導致案件判決差異性較大，影響了司法裁判的權威性。

（二） 修復目標的設定不合理

合理的修復目標能夠使環境得到有效的修復，而當前司法裁判對修復目標的設定仍存在一些不足。

首先，從樣本中司法裁判的結果來看，判決確定的環境修復目標過于籠統。雖然《環境公益訴訟司法解釋》及其他相關制度對修復責任的確定與修復費用的計算作出了規定，但對后續修復的具體實施缺乏說明。這就導致判決書對修復目標的要求較為模糊。如在判決當事人承擔環境修復費用時，只是籠統指出“用于環境修復”，沒有明確修復目標的內容和實現方式[7]。在確定具體修復方式時，修復方案只是對環境修復做出模糊表述，如環境養護、異地補植等，但如何養護及補植的林木應生長到什么程度均未說明。生態環境修復目標不清晰容易導致責任人敷衍應對司法判決，進而不能實現環境的有效修復。

其次，修復目標的設定缺乏系統性。雖然《環境損害鑒定評估推薦方法》（第Ⅱ版）中規定，對受損生態環境的修復需達至基線水平，然而法院在確定修復責任時，難以從整體出發確定基線狀態。只考慮某一受損環境要素，無法從根本上使環境得到有效修復。如在流域污染案件中，若未就流域內的土壤、濕地、林田等各生態要素整體性考量，只從損害前魚類資源的狀況出發，依靠投放魚苗恢復流域受損前的生態，就難以使整個生態系統功能得到有效恢復。此外，環境污染影響的是整個生態系統的結構和功能，修復目標如果只考慮單一環境要素缺乏系統性，雖然可能會使單個環境要素得到修復，但整個生態系統可能因此遭到更為嚴重的破壞[9]。

（三） 修復資金管理機制不完備

金錢給付作為環境公益訴訟中生態環境修復的重要內容，這些資金如何管理和使用關系到生態修復工作的最終成效。對于修復資金的管理與使用，現行的法律規范并未作出統一明確的規定?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃鍡l規定了生態環境損害的賠償范圍，《環境公益訴訟司法解釋》第二十四條概括性地規定了資金的用途，但對資金的管理在制度上并不明確。故而關于責任人承擔的生態修復費用的管理各地做法不一，沒有形成統一的修復管理體系。從選取的案例來看，各地修復資金有的納入環保行政機關或地方政府財政，有的上繳國庫，有的由法院具體賬戶進行管理，有的是由生態環境修復基金專戶或環境保護公益金專項資金賬戶進行管理，詳見表1。

表1 生態環境修復資金的管理情況

各地不同的修復資金管理方式是當地為了更好地實現環境公益訴訟制度的目的，結合審判實踐而產生的，但也存在一些問題。比如將修復資金納入地方政府財政資金賬戶，無法確保資金用于環境修復工作；納入法院執行賬戶，不僅缺乏相應法律依據，而且會無形中增加法院后續管理負擔[10]；交由環保主管部門負責，又容易與行政罰款混淆。從實踐來看，在開展修復工作時，由于資金管理缺乏統籌性，同時修復資金的監管主體不明，資金的申請要經不同的管理部門審批，造成生態環境修復資金受領延遲，最終延誤生態修復的最佳時機。此外數額巨大的環境修復資金在執行賬戶上閑置的情況常常出現，資金難以真正落實到生態環境修復工作上。后續產生的修復資金使用流程不明、是否?？顚Ｓ玫葐栴}減損了生態環境修復的效果。

（四） 修復效果的監督保障不健全

由于生態環境受到破壞往往需要長時間的恢復，相較于普通的民事私益訴訟，以維護公共利益為目的的環境公益訴訟在修復責任的有效履行上更加重要。法院對修復責任的承擔情況和修復結果的判定能力有限，常常由于缺乏對后續工作的有效監督，使生態修復的責任難以順利落實。具體表現在以下兩個方面。

一是，司法與行政之間缺乏有效的協調配合。環境損害案件在判決生效后需要行政執法部門加以落實。這往往涉及自然資源、環境、水利等多個環境行政部門的共同配合，但部門出于利益考慮，可能會出現選擇性執法的現象。另外，一些行政主管部門對修復機構工作的監督較為松懈，驗收敷衍了事，對修復措施沒有具體落到實處，對最后修復的成果也不予公布，從而造成實際修復過程和結果不透明，最終影響修復工程的有效開展[11]。而司法機關與行政主管部門之間非隸屬關系，法院裁判與行政機關履行監督職責的銜接之間存在障礙。

二是，社會公眾在生態修復工作中的參與度較低。生態環境修復效果與社會公眾的利益息息相關，社會公眾積極參與監督可以更快地推動生態環境的修復。然而，從現有的生態環境修復責任司法實踐來看，判決生態修復時很少考慮到社會公眾的參與。社會公眾受制于自身認知的不足，加上各部門對公眾參與的渠道和參與信息等的公開性不足，導致當前社會公眾的參與意愿和參與成效都不高。

三、環境民事公益訴訟中生態環境修復責任適用的完善建議

（一） 優化責任承擔規則，完善制度依據

行為責任與經濟責任作為兩種責任承擔方式，根據案件的不同情況確定不同的環境修復責任的承擔方式，在責任的適用順序上也應有一定的規則。針對環境民事公益訴訟中生態環境修復責任的承擔方式適用混亂的問題，司法裁判者應當更加注重受損環境的有效恢復，在充分考慮生態修復行為的可行性基礎上實現由“誰損害，誰賠償”向“誰破壞，誰修復”的轉變，即構建以行為責任為主、經濟責任為輔的責任承擔方式。以行為責任作為生態修復責任的主要承擔方式，提升了生態環境修復的效果，省去了經濟責任當中的修復成本核算及對生態修復費用的監管，節省了行政成本[8]。

對于司法裁判中適用法律的標準不一問題，實踐中可以發揮最高人民法院案例指導制度的作用，為修復責任的適用提供參考。最高人民法院發布生態環境修復責任履行的典型案例為指導，不僅可以有效避免法律的滯后性，而且能夠推進同類案件裁量尺度的統一，促進司法公正。同時為了更好地完善適用法律的統一，未來在司法解釋中應當增加各類履行方式具體運用的規定，進一步完善相應的履行保障措施。如對近年來探索適用的增殖放流、勞務代償、分期付款等修復方式的具體運用形式加以分類梳理，細化適用規則，增加法律規范的可操作性，以達到生態環境修復的目的[12]。這樣不僅有助于提高審判的效率，而且可以保證司法以更加公正可行的方式維護生態利益，增強司法公信力[13]。

（二） 明確修復目標，樹立整體思維

法院在判決行為人承擔修復責任時，應在法律文書中附帶明確的修復方案。明確修復的具體內容和實現方式代替籠統表述責任內容，能更加精準有效地修復受損的生態環境。如在河南省洛陽市中級人民法院審理的金華市綠色生態文化服務中心與匯興供排水公司水污染案①參見河南省洛陽市中級人民法院（2020）豫03民初26號判決書。中，對污水污染補種的樹木，判決書中明確了需種植的樹木的種類大小和數量，如“大葉女貞，胸徑10厘米，高度400~500 厘米，75 株”，并保證不低于90%的成活率。在廣州赫爾普化工有限公司、陸永輝水污染責任糾紛案②參見廣東省高級人民法院（2020）粵民終127號判決書。中，裁判文書中明確注明要將受污染的魚塘水體修復至與未受到污染的魚塘平均濃度一致的狀態，即達到與廣東省環境科學研究院編制的《廣州市黃埔區大田山路廢油儲存點涉嫌污染環境案生態損害評估報告》確定的環境基線一致的狀態。修復目標的具體化有助于判決得以有效履行。

此外，生態系統是一個有機整體，環境修復要注重各要素之間的關系。有些司法判決雖然明確了具體的修復目標，卻忽視了整個生態系統的平衡，不利于環境恢復。如果不從整體出發來確定生態環境修復目標，只關注表象的治理，那么就容易顧此失彼，從而造成其他相關環境要素遭受破壞。同時，由于修復目標的相關規定原則性較強，所以在確定修復目標時應在考慮生態系統整體性的前提下根據環境受損程度、行為人的經濟承受能力、現有技術的可行性等制定修復方案[14]。在選擇具體的修復方法時，善于聽取專家或鑒定機構的意見，保證修復目標的可行性。

（三） 規范修復資金管理，增強資金支持

生態環境修復資金作用的有效發揮直接關系到生態修復責任的落實。為了使生態環境修復費用更好地發揮作用，有效地用于環境保護及生態修復，應當設立由各省級政府主導的獨立運營的環境公益訴訟專項基金會，對修復資金進行統籌管理[15]。具體做法為：各省級政府主導修復資金的管理，第三方專業基金機構負責實際運營，從而實現對資金有效管理和使用?；饡炔吭O立管理委員會，負責對資金使用申請的審核，以及對修復后驗收結果與資金使用情況的報告。為規范資金的使用，制定配套的基金管理使用辦法和基金管理專用的財務及審計規則，同時發揮好各環保部門與檢察機關對基金的運作、落實的監督作用。

為確保充足的資金支持，資金的來源除了判決繳納的生態環境修復費用外，還可納入部分環境稅收、政府財政撥款、社會的捐助等。征收環境稅的目的是保護和改善環境，納入基金會更能發揮稅收的作用。地方財政資金的投入可以為基金會提供強勁支持。同時，廣泛吸收來自社會各界的捐贈，鼓勵更多的社會資本參與生態環境修復。多渠道的資金來源能夠保證充裕的資金，使受損的生態環境得到及時有效的修復，提高生態環境突發情況的應對能力。

（四） 加強行政與司法聯動，促進社會監督

“環境司法理性不能止于‘天價’賠償?！盵16]構建環境司法與行政的聯動機制是保證環境得到治理的有效途徑。相較于法院與檢察院，環境行政部門對生態環境領域掌握著更加專業的知識，可以為生態環境修復工作提供技術支撐，彌補法檢部門在生態環境專業領域內的不足，改善生態環境修復的效果。針對司法救濟的有限性，應構建環境司法與行政部門的協作機制，發揮司法機關的“判斷權”與行政機關的“管理權”作用，推動生態修復得到更好的落實[17]。司法機關確定修復應達到的標準，行政機關通過履行相關監管職能，按照判決落實修復措施，保障判決的有效執行。因此，司法機關與生態環境保護行政部門之間應加強溝通聯系，就環境公益訴訟中案件的線索、執法聯動及其他信息等事項構建雙向溝通渠道，實現行政執法與司法審判程序的有效銜接，協調配合提高環境修復的整體效果[18]。為了督促行政機關依法履行監管職責，必要時法院可以按照修復方案中的時間進度進行回訪[19]，在發現行政執法部門存在問題時，通過司法建議等方式促使其依法行政，減少怠于履行監管的現象。

同時，作為生態利益的相關者，社會公眾作為生態修復的參與者，其知情權和監督權應得到保障。法院對修復方案的確定、執行及修復完成后的驗收都應該保障有公眾的參與，并定期將生態環境的損害程度、修復方式、修復結果等情況加以披露，必要時征求公眾的意見以增強修復工作的透明度。各環保部門要完善公眾參與的反饋渠道，積極回應公眾的意見，調動社會公眾參與環境修復的積極性。這樣一來可以有效動員全社會參與到環境修復中，彌補司法與行政監管的不足，不僅能節約司法成本，還能對污染企業產生一定的威懾。

四、結 語

生態環境修復是貫徹《民法典》綠色原則，救濟受損生態環境，保證環境公益訴訟目標實現的重要內容。隨著環境民事公益訴訟案件數量的持續增長，生態環境修復責任呈現出涉及領域廣泛、承擔方式靈活、損害修復技術專業等特點。生態環境修復的復雜性、長期性要求在確定修復目標和方式時要綜合考量生態的系統性和整體性，要求加強司法機關和行政機關的協同性。不斷發揮司法的能動性，加大對生態環境修復責任的落實和監督，最大限度地實現生態環境修復的最優效果，為守護綠水青山提供堅實保障。