確權、協同與問責：政府職責體系改革下公安事權配置問題思考

譚羚雁

（中國刑事警察學院 公安基礎教研部，遼寧 沈陽 110854）

一、背景與問題

精良的政府職責體系是自黨的十八大以來黨治國理政的重要目標訴求，是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵制度支撐，同時也是堅持和完善中國特色社會主義行政體制的必然路徑選擇。2013 年黨的十八屆三中全會第一次對中央與地方政府職責作出明確劃分；2018 年黨的十九屆三中全會第一次明確提出解決中央與地方機構設置“上下一般粗”、權責歸屬不合理的問題；2019 年黨的十九屆四中全會明確提出“權責清晰”應當作為職責和機構體系運行順暢的重要基礎；2020 年黨的十九屆五中全會更是將“職責明確、依法行政的政府治理體系”擺在政府職能轉變的首要位置。從黨的十八大以來的歷次綱領性文件看，政府職責體系是關乎國家行政體制改革的核心議題，其核心要義在于“建構合理有效的中央與地方權責關系”，而“事權結構”又是理順這一權責關系的重中之重。在當前優化政府職責體系的宏觀背景下，事權配置問題的整體性思考當仁不讓地成為重大課題之一。

公安機關作為重要的政府職能組成部門，承擔著捍衛政治安全、維護社會安定和保障人民安寧的使命任務。著眼于增進人民福祉、建設人民滿意的服務型政府的現實需求，迫切要求圍繞政府職責體系總體框架，加快形成“事權清晰，權責一致，集權有度，分權有效，高效運轉”的公安管理體制，理順中央和地方公安事權，防止公安機關職責缺位、越位、錯位[1]。2019 年5 月，習近平總書記在全國公安工作會議上就公安機關機構改革作出了明確指示：“加快構建職能科學、事權清晰、指揮順暢、運行高效的公安機關機構職能體系”，并“優化職能配置、機構設置、力量資源配置”。無疑，公安事權配置已然成為全面深化公安改革的核心議題，不僅契合當前黨中央加強公安工作的重大決策部署要求，同時也是更好發揮公安工作整體效能以助力公安工作現代化的現實需要。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，為全面建設社會主義現代化國家創造安全穩定的政治環境與社會環境，進一步提高公安機關對社會治安的駕馭能力，提供更高水平的公共安全服務，必須確保中央和地方各級公安機關科學合理配置事權結構，依法有效履行事權職責。

二、事權與公安事權：范疇厘定與文獻回顧

對于事權問題的學術進路涉及諸如政治、經濟、法律、公共管理等多個學科。不同學者在對事權問題的研究過程中自然是取其專業適應性展開相關問題之討論。綜合來看，比較具有代表性的是北京大學王浦劬教授對事權內涵“四種進路”的總結概括，分別是“憲制進路”“財政進路”“政治進路”與“公共事務進路”[2]，并嘗試綜合“財政支出責任”“事權法律依據”“央地權力博弈”三種研究進路的優點，側重思考以“公共事務”為依據的第四種進路下的事權劃分與配置結構問題。簡單從字面理解，事權就是政府從自身職能和責任出發需要承擔的公共事務以及應實施的相應權力。如果融合上述四種研究進路，事權的研究范疇具體可包含以下五個方面，分別對應不同的研究進路：其一，事權以一個國家的憲制發展為根基，反映出不同層級政府之間的法律關系；其二，事權與財權、財力、支出責任密切相關，強調與其物質保障之間的相對應關系[3]；其三，事權問題體現出中央與地方以及不同層級地方政府之間基于“經濟人”假設的討價還價、政治互動與利益博弈；其四，科學化與法治化的事權劃分需遵循“公共性”的本質屬性，最大化不同區域范圍內的公共利益與公共需求；其五，事權的“公共屬性”應當通過縱向不同層級政府間事務和權力的差異性配置來實現。

公安事權是我國縱向政府間權責關系的一個縮影，在受到政府事權配置宏觀影響的同時，公安機關的事權改革又具有部門性、行業性等微觀屬性。以往對于公安事權的界定，比較具有代表性的觀點認為：公安事權是“政府在國家安全和公共安全的事務和服務中應承擔的任務和職責”[4]；“各級公安機關在履行刑事職能和行政職能中所享有的權力與承擔的責任”[5]；“涉及到公安機關的責任、與責任相適應的權力、應履行的義務及相應的人、財、物保障體系”[6]。綜合來看，以往關于公安事權的界定基本遵循了事權的“公共事務”研究進路，并不同程度地認識到公安事權改革是一項復雜的系統性工程。

2015 年2 月，中共中央審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》）及相關改革方案中指出，全面深化公安改革的總體目標是：建立與中國特色社會主義法治體系相適應的現代警務運行機制和執法權力運行機制，建立符合公安機關性質任務的公安管理體制?！兑庖姟窞殚_展我國公安機關事權配置的研究框定了整體思路。按照《意見》的改革思路，學界對公安機關事權配置的研究方興未艾。部分研究從傳統的央地關系角度切入，探討中央公安事權、地方公安事權和央地共管事權的具體劃分。比如，程小白根據“有限警察”“責任政府”的理論基礎，以《人民警察法》和《公安機關組織管理條例》作為支撐，明晰公安機關的職能定位，科學劃分出具體的14 項中央事權、7 項地方事權和5 項共管事權[7]；蔡炎斌建議要區分警務管理權和社會管理權的邊界，建立事權清晰、責任明確、相互配合、協同作戰的體制，完善“條塊結合，以塊為主”公安管理模式，形成“全國一盤棋”的整體效應[8]。部分研究從公安機關機構設置的視角出發，試圖打破職責同構，探索“大部制大警種”改革模式。蘇娜指明“大部制”改革在科層制組織中的重要意義，并結合我國現代警務工作實際，提出“職能定位、確定權責、轉變導向”的三大改革路徑[9]；韓春梅認為公安機關的職權重構還要涉及政治體制、管理體制、機構設置等多項改革舉措，要突破利益固化的藩籬，加強頂層設計，打破職責同構，厘清條塊關系，推進社會聯動，轉變職能，打造服務型公安機關[10]。還有部分研究從公安改革歷史發展的脈絡進行梳理，總結公安改革的歷史節點和公安機關發展建設的寶貴經驗，助力構建中國特色現代警務體系，推進國家治理體系和治理能力現代化視野下的公安治理。公安部研究室副主任趙煒梳理總結了我國公安改革的基本歷程和基本經驗，并指出新時代公安改革的發展趨勢，即通過職務序列改革、機構設置改革、警政區劃改革等配套舉措，推進公安業務的深度融合和警務工作的扁平化[11]；張子榮引入“元治理”概念，提出國家治理現代化視野下的公安改革要將公安管理逐漸轉變為公安治理，強調多元協調合作，將高度集權轉變為適度分權，發揮法治保障作用，依法進行事權劃分，全力推進公安治理現代化[12]；趙偉則從行政生態學視閾出發，以縣級公安機關為切入點，指出現階段推行公安改革，必須改善公安機關面臨的行政生態環境，理清政治性權力與行政性權力的邊界；并提出“統一規范、職能法定、精簡機關、夯實基層”的改革原則，抓住全面深化黨和國家機構改革的有利契機，促進公安機關事權劃分、機構設置更加科學優化[13]。

綜合學界相關研究成果，本文將公安事權問題置于國家治理體系與治理能力現代化的宏觀全局，在政府職責體系優化協同高效改革的背景下，綜合事權問題的上述四種研究進路，從明確權責、聯動協同、問責監督三個維度出發，對公安機關權責劃分和事權配置問題進行整體性再思考。

三、公安事權配置：歷史回溯與現狀梳理

1949 年新中國成立以來，公安機關作為重要的政府職能部門之一，其內部管理體制以及不同層級間權責關系是在宏觀的中央與地方關系的改革推演下逐漸形成了具有自身行業特性的制度設計。公安事權目前面臨的改革困境某種程度上能夠從歷史發展中找到問題存在的根源。

（一）公安事權配置的歷史分析

涉及我國政治體制等問題的研究，學界通常會追溯到自周王朝開始的分封制，并將其作為歷史分析的邏輯起點。嚴格意義上講，西周宗法分封制是我國古代中央與地方關系逐步確立的重要標志，而且古代“大一統”的中央集權封建統治制度也是影響我國單一制下政府權責體系運行邏輯的重要歷史淵源。本文對于公安事權配置的歷史分析，主要以1949 年中華人民共和國成立為起點，遵循70 余年來中央與地方“集權”與“分權”的相互制衡軌跡，微觀具體地再現公安機關事權配置的歷史特點。

20 世紀50-80 年代計劃經濟體制下，受制于特殊歷史時期“克里斯瑪型”政治權威的影響，政治意識形態因素下的道德教育與政治動員、集體主義和奉獻精神成為當時社會治理的基本模式。在此背景下，以政治自覺為基礎的“群眾路線”社會管制模式成為維系這一階段政治穩定與社會秩序的主渠道。毛澤東同志對以“群眾自治”為基礎的各類非國家治保力量尤為重視，包括治保會、治保小組以及廣泛存在于國有單位內部的治保力量發揮著重要的治安預防與社會監督功能[14]。這種社會管制模式一方面內嵌于當時“地方分權”為主導的治理理念，一方面與新中國成立初期公安機關建制仍不夠成熟息息相關。毛澤東同志在1949 年后對中央與地方關系曾作出明確指示：“擴大一點地方的權力，讓地方去辦更多的事情”；“有統一有分散，發展地方個性”；“中央只管虛，只管方針政策，不管實，或少管些實”[15]。表現在公安工作中，就是明確公安機關“條塊結合，以塊為主”的管理體制，而且在加強“條條”業務管理的同時著重突出“塊塊”黨委部門的政治領導。然而，由于公安機關初期建制仍在不斷發展中，缺乏足夠的制度化與專業化治理能力，因而在其內部管理體制中并未建構起清晰的事權配置框架。這一點通過當時公安機關機構設置的頻繁變更也能得到證明。例如，公安機關部門設置從1949 年10 月的“一廳六局”到“一廳七局”，再到文革前的“一廳27 局”，部門數量與規模逐漸增加，而且公安部與地方公安機關的機構設置也基本趨同。同時，十年文革期間公安部的部門結構變革就有四次之多[16]。機構設置與事權配置是相輔相成的兩個方面，在當時機構設置處于頻繁變動的階段，公安事權劃分與權責配置自然也不健全、不成熟。

改革開放后，中央權力有明顯的收緊趨勢。尤其是隨著1994 年分稅制改革的推進，分稅原則不再依賴于以往的“中央和各省雙邊談判”，而是明確引入了“以規則為基礎”[17]的比例分配方法，中央財權得到進一步收緊。在公安工作領域，首先，改革開放后公安機關在機構設置上逐漸形成“上下對口、左右對齊”的職責同構體制。1999 年在省級公安機關機構改革過程中，公安部明確要求地方公安機關原則上與公安部對口設置機構，而且機構職能的配置與名稱也要盡量與公安部保持一致[18]。這是公安機關內部為加強縱向領導能力的重要制度設計，有利于實現“條條”的直線指揮與控制。實際上，這種同構性的機構設置本身就是源于不同層級公安機關事權配置的高度一致性。例如，在改革開放后的四次“嚴打”和“專項斗爭”中就明顯體現出公安機關自上而下的權責依附關系。其次，受中央財權收緊和職責同構體制的雙重影響，日益增多的公安事務與緊缺的公安經費之間存在明顯的矛盾沖突。職責同構體制下，公安事權不斷向下傳遞；中央財權收緊制度下，公安財權卻不斷上移。這一方面導致地方公安“全能”，即什么都管；另一方面又導致地方公安“無能”，因為費用支出、統籌安排與資源配置等由上級公安部門全權控制。因此，中央不斷集權的同時，中央的權力卻被地方分割[19]。這種權力分割體現在公安工作領域上就是：在事權與財權不均衡的配置下，全能的各級地方公安機關面對自身財政的不斷吃緊，更容易“對同級地方黨委形成難以改變的政治與經濟依賴”[20]，而地方公安部門對上級業務的履職能力卻顯得羸弱不堪，以上也成為公安機關條塊矛盾的癥結之所在。

從1949 年初和改革開放后的簡要歷史脈絡看，公安機關在事權配置問題上并未擺脫“集權”與“分權”的博弈怪圈。而且，中央公安機關與地方公安機關之間的權責結構此消彼長，甚至已出現中央與地方在利益博弈過程中治理能力同時被削弱的問題。而這些都要歸因于我國壓力型體制下“行政性主導”的事權配置模式。

（二）公安事權配置的現實困境

從20 世紀50 年代開始至今，中央與地方的事權配置一直受到以“行政性分權”為主導的制度影響，公安機關事權配置的行政化痕跡也尤為凸顯。此外，公安事權結構具有明顯的同質性，事權與財權、編制不能完整匹配，而且呈現出階段性、動員性的“運動式治理”特點。具體來講，公安事權配置主要存在以下四方面問題：

第一，縱向公安事權交叉重疊，并無明確的差異化區分，事權結構具有明顯的同質性。為更直觀地闡述公安機關事權配置的同質性，筆者以公安機關經濟犯罪偵查工作為例，通過實地調研與訪談對公安部經濟犯罪偵查局、X省公安廳經濟犯罪偵查總隊、X市公安局經濟犯罪偵查支隊、X縣公安局經濟犯罪偵查大隊四級公安部門的主要職責進行了梳理與比較（見表1）。

表1 公安機關縱向不同層級經濟犯罪偵查部門的職責梳理與對比

從表1 看，公安機關經偵部門的權責主要包括：擬定經濟犯罪偵查工作政策；負責重特大經濟犯罪案件的偵辦；組織并實施專項行動。而且在四個不同層級的經濟犯罪偵查部門職責配置中，需要重點關注如下三個問題：其一，每個部門職責中通常會注明“負責承辦上級部門依法交辦的經濟犯罪案件”；其二，每個部門都要負責重特大經濟犯罪案件，而這些重特大案件通常具有涉案區域廣、影響范圍大的特點，一般由上級部門對該類型案件的偵辦進行層層批示；其三，每個部門都要負責組織并實施專項行動，專項行動數量多、時間跨度大，通常由公安部通過計算機云端系統自上而下層層審批。

通過以上三點，基本可以得出如下結論：一是，縱向不同層級公安部門的職責配置過于籠統，缺少差異性的微觀描述，各層級事權劃分語焉不詳。二是，縱向不同層級公安部門的職責體現出“上下一致貫通”的配置特點，在涉及重特大犯罪案件的偵辦和專項行動的組織實施方面，自上而下的職責分配與指揮調度尤其明顯。概括來講，公安事權配置交叉重疊，并無明確的差異化區分，事權結構仍具有明顯的同質性。

第二，公安事權配置以行政性分權為主導，規范的法治性分權仍顯不足。行政性分權與法治性分權是兩個相對的概念。行政性分權主要依托上下級部門間的權力隸屬關系，通過行政指令實現上級對下級的任務安排。法治性分權則是在科學規范的法治框架下，明晰上下級部門的法定權責界限。相比法治性分權的規范性，行政性分權的主觀性與隨意性較強。筆者在訪談中了解到，基層民警所承辦的多數的犯罪案件主要來源于兩部分：一是基層派出所接到的涉及相關案件的報警；二是由上級公安部門下派的相關犯罪案件。例如，在當前傳銷類、網貸類經濟犯罪案件頻繁高發的趨勢下，由于涉案范圍廣、受害群體規模大，基層公安機關80%以上的經濟犯罪案件來源于自上而下的行政性分權。對于是否構成犯罪尚未明確的案件，按上級行政指令進行案件線索核查；對于線索明確并立案偵查的案件，按上級指示進行犯罪打擊工作。此外，在行政性分權的影響下，基層民警辦案執法權被進一步收緊。例如，對于一些涉案金額超過100 萬的經濟犯罪案件，基層部門是否要采取強制措施，是否立案并依法展開偵查，都需經由上級審批。又如，對于轄區內發生的一些涉案金額較大的經濟犯罪案件，經由上級要求隨時可能被“提級辦理”，即由案件所在轄區轉交由上一級犯罪偵查部門偵辦。從以上來看，行政性分權目前仍是公安機關事權配置的主導原則，該結論從各部門職責中的“承辦上級部門交辦的工作”這一項內容中也可得到充分的證明。

第三，公安事權配置體現出以全國性“專項行動”為主導的“運動式治理”特征。運動式治理是解釋中央集權與地方治理矛盾關系以及地方政府運行邏輯的重要政治學概念。運動式治理通常被看作是“以自上而下、政治動員的方式調動資源、集中各方力量和注意力完成某一特定任務”的過程，具體可表現為“貫徹上級指示動員、工作重點部署、上級計劃落實等活動”[21]。在筆者所了解的公安機關經濟犯罪偵查工作中，由中央公安機關經偵部門通過內部工作系統統一派發的專項核查和專項打擊行動已成為基層民警偵辦案件的重要來源。目前以追逃海外經濟犯罪嫌疑人為主要目標的“獵狐行動”是非常具有代表性的公安經偵專項行動。類似于“獵狐行動”的公安機關各項專項行動不僅涉域范圍廣、數量多、時間跨度大，而且嚴格按照“集中力量辦大事”的原則，集中抽調并動員各部門精銳警力統一落實專項行動的實施與考核任務。一方面，專項行動經由上級公安部門層層任務發包，直到將任務發包至最基層；另一方面，專項行動由上級公安部門層層任務考核。不僅考核破案數量、破案質量（比如破獲團伙、凍結財產、追回經濟損失等），而且還要考核社會效益（比如專項行動的實施是否引發串聯上訪等維穩問題）。此外，專項行動的績效考核以案件辦理的“終身負責制”為主要方式，如若案件偵辦中出現冤假錯案等情況，將會按規定予以追責。以上所述，目前公安機關事權配置具有濃厚的行政化色彩，而且在以“向上負責制”為政治邏輯的官僚體制下，公安機關內部極易形成非良性的“任務—績效”層層發包的運動式治理過程。

第四，公安事權下移與財權、編制嚴重不匹配。事權與財權、編制問題息息相關，事權逐級下移的同時，地方財權與編制卻普遍存在不匹配的問題。在調研訪談過程中，筆者了解到，目前基層公安部門在執法辦案過程中處于很尷尬的境地。一方面，受上級“條條”部門的業務指導，下級需要聽從來自縱向上級公安部門的業務指令。例如，近年來大數據平臺等業務硬件建設已成為地方公安部門業務發展水平與能力的重要考核指標。但問題是，上級下達的工作任務，所需公安經費卻由地方財政“買單”。上級公安部門通常要求地方公安部門要積極做好與各級地方黨委與地方政府的協調工作，但受制于地方經濟發展水平以及地方財政部門的實際落實意愿和落實能力，地方公安經費缺口問題依然很突出。不僅個別地方存在工資拖欠的現象，而且在辦案經費保障不了的情況下甚至出現了由辦案部門和辦案民警先行墊付的問題，直至涉案經費經由法院判決返還國庫后，才能補還基層辦案經費。因此，上級業務部門的績效考核要求與地方財政吃緊存在難以協調的矛盾沖突。此外，就地方編制來講，公安部明確要求基層警力不少于35%。然而普遍情況是，部門層級越高，編制越多；越是基層，編制越少。盡管近年來公安機關在“基層警力下沉”方面采取了很多舉措，定期從公安機關部門抽調部分警力補充到基層，以滿足基層警力不少于35%的硬性要求。然而就下沉的實際情況來看，盡管形式上能基本滿足比例要求，但警力下沉后實戰能力的提升卻不容樂觀。

四、境內外警察事權配置的經驗借鑒

事權配置問題并非屬于我國公安機關特有的改革難題，與我國同屬于混合型管理體制的日本、英國以及中央集權型的法國、地方分權型的美國等國家一直以來都在努力推動關于警察事權配置的理論討論與實踐改革。下文綜合諸如日本、英國、法國、美國、我國香港地區、我國臺灣地區等境內外國家地區關于警察機構設置與事權配置的具體做法，為我國公安機關事權配置的未來改革提供必要的經驗借鑒。概括來看，境內外警察事權的優化配置主要包括以下四點經驗。

（一）廓清“警察權”的概念界限

一般認為，明晰“警察權”的概念是界定警察事權的基礎和前提。警察權是區分警察與其他行政部門、社會組織職責與權力的重要概念，警察事權則主要對警察橫向部門和縱向部門之間的職責與權力進行區別性設置。在境內外警察機構設置和事權配置問題的討論中，警察權的概念范疇通常是首要被關注的學術議題。然而，在以美國為代表的西方學術界在對警察權的研究中，也難以明確廓清警察權的外延與內涵。首先，對于警察權的概念探討通常模糊寬泛地轉化為對警察職責、警察功能、警察目的等問題的界定，以減少警察權概念界定的難度。其次，通過區分“警察”與“警務”，重新認識警察部門與其他行政部門、社會組織等之間的職責界限。歐洲與美國學者在關于警察權的研究中指出，警察權是從內務行政中發展而來的[22]。換句話說，警察權一開始與其他行政事務是糅合在一起的，直到1829 年英國大倫敦警察體制建立，警察權才獨立出來，并逐漸具備專業性。然而，在這一分離過程中，警察權似乎很難與其他行政事務嚴格區分開來。這也就意味著履行警察職責的不都是警察部門，其他行政部門、社會組織等某種程度上也在行使著涉及維護社會秩序與公共安全的重要職責。因此，“警務”的范疇比“警察”更加寬泛。警務是包含了警察機構、其他行政部門、社會組織、公民等諸多社會力量參與在內的更廣泛意義上的社會性活動，而警察則是警務活動中的重要主體力量。盡管“警察權”在西方學者眼中寬泛而零散，但總體上警察權的范疇已逐漸縮?。骸皬姆謾嘧呦蚍止ぁ?，“從最初的推進一般的公共福祉”逐步縮小為“包括保護公民的生命、健康和財產，維持良好秩序以及公共道德的主要社會利益”[23]。

（二）打破警察事權的行政對應原則

行政對應性是我國行政機構設置的重要原則之一。各級行政部門的設置不僅要與國家行政區劃相對應，還要與政府管理體制相對應。按照行政對應原則，公安機關的機構與職責也要考慮在相應的行政區劃與管理體制下進行對應設置。以日本、我國香港地區、我國臺灣地區為代表的國家和地區為更好地體現警察機關的工作特殊性，打破了傳統的警察管轄區域、管轄事務與行政區劃相對應的原則，充分實現事權配置與警力編制跟著警情社情走。例如，我國香港地區根據轄區人口、報案數、犯罪率等社情警情，規范設置了不同類型的警署及其警力編制標準。我國臺灣地區早于2003 年3 月就設置了“地方警察機關員額設置參考標準”，根據轄區人口、面積、車輛數、犯罪率，為各地警力配置設計了明確的參考標準[24]。概括來說，事權的劃定不再是遵循行政權力的統一管轄需要，而是綜合考慮警察部門所需面對的警情事務的差異性。

（三）完善警察機構的法治性分權

法治性分權是推動警察事權科學優化配置的重要保障。在境內外關于警察事權配置的實踐改革中，無一例外地都提及了“事權劃分的法治化”。例如，日本于1954 年7 月頒布了《警察法》，明確劃清中央和地方警察事權的界限，并按照大部制原則建立了符合警察工作性質和職業特點的管理制度。英國作為職業化警察建制的發源地，尤其重視通過制定法律不斷規范英國警察的管理。其以《1964 年警察法》的制定為起點，《1996 年警察法》《2001 年刑事司法和警察法》《2005 年嚴重有組織犯罪和警察法》等法律相繼出臺，明確劃分了警察委員會、內政部、警察局長的職責，并理順了內政部對跨區域嚴重刑事犯罪偵查的垂直管理[25]。法治性分權的實現很大程度上減少了事權配置中的行政隨意性與主觀性，對于理順各層級警察機構的權責關系，形成科學規范有效的權責治理體系具有重要意義。

（四）匹配警察事權與財權、編制

境內外警察事權改革尤為重視財政、編制等方面配套舉措的實施。警力編制方面，做到編制與事權相適應，實現編制法定。例如，法國在1985 年通過立法下放警察職權，并鼓勵地方不斷擴大在警察事務方面的財政與編制權限[26]。日本《警察法》《警察法施行令》等果斷擯棄全國警力編制“一刀切”的傳統做法，根據警情社情區別性地設置各地警察的編制基準，并且在經費保障上明確了“國家和地方”共同承擔的原則[27]。

五、政府職責體系框架下公安機關事權配置的整體性思考

在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，精良的政府職責體系構建是大勢之所趨，事權配置則是關鍵的內驅力。公安機關作為重要的政府職能部門，其事權配置是全面深化公安改革的關鍵突破口。綜合前述提到的公安事權配置的背景意義、現實困境以及境內外警察事權配置的若干經驗，筆者立足于當前政府職責體系優化的框架，從確權、協同、問責三個維度對公安事權改革提出具有整體性的框架意見。

（一）以“確權”思維為導向，推動公安事權合理歸位

長期以來，“集權”或“分權”是我國中央與地方權責關系配置的主導思路。但無論是中央集權還是地方分權，都是籠統的收權或放權，始終未能明晰權責歸屬，總是陷入“一統就死，一放就亂”的改革怪圈。此外，“行政性分權”也成為我國政府權責配置的固有標簽。對于公安事權配置而言，必須跳出原有的“集權”或“分權”邏輯，以“確權”思維為導向，推動公安事權合理歸位。確權思維導向下的公安事權配置重點考慮以下四個方面：

1.明晰公安權限范疇，構建有限公安

就境內外警察事權配置的經驗看，事權的理順需以警察權的明晰為前提，即公安機關縱向部門間的權責關系劃定，需要以理順公安機關與其他行政部門以及社會組織等之間的權責范疇為前提，首先做到“內外有別”，構建有限公安。一方面，從法律上進一步厘清公安機關的有限職責范疇。例如，在《中華人民共和國人民警察法》的后續修訂中，應按照“有限公安”與“責任公安”的原則，明確區分公安機關與其他政府部門、社會組織等之間的法定職責界限。另一方面，在實踐中推行一系列有助于明晰公安機關權責邊界的改革舉措。例如，當前公安機關正加緊推行的放管服、權責清單和公共服務事項清單制度等，寓管理于服務中，真正實現放權于社會，讓公安機關在“有限”中明晰“責任”的同時，不斷激發社會活力，優化社會協同。

2.明確公安機關事權配置的依據

在事權劃分的相關研究中，事權劃分的邏輯起點或依據通常是首要被討論的問題。綜合來看，關于事權邏輯起點的界定主要從以下兩個角度展開。一是政治向度上的“責任本位”標準?！皺嗔Ρ疚弧迸c“責任本位”是梳理政府縱向間關系以及地方政府行為邏輯的兩種不同的價值原則。前者強調政治權力在事權配置中的根本性影響作用，而且權力本位的價值導向與中國官僚體制中的“向上負責制”相契合，缺乏制度化與專業化，容易形成事權配置中的權力專斷性[28]。后者則強調事權配置需要考慮不同層級政府應面對的公共事務與公共責任，而非上級傳達的政治動員與政治命令。二是公共管理向度上的“受益范圍”標準。受益范圍指的是公共產品或公共服務的“溢出范圍”或“溢出效應”，即不同領域的公共服務應受益于不同的標的群體。央地事權要依據公共服務的受益范圍而劃定。一般意義上，受益于全國性的公共事務，就要歸屬中央；受益于地方性的公共事務，就要歸屬地方。從本質上看，“責任本位”與“受益范圍”兩個向度的確權依據并無實質沖突?！柏熑伪疚弧笔谴_權的價值方向，“受益范圍”是契合責任本位價值方向的實施標準，兩者都把公共事務和公共責任作為事權配置首要考慮的因素，事權配置應對的不是內部的上級命令，而是要面對外界的公共需求。

以往關于公安事權配置的研究中，有學者對中央與地方公安機關的權責配置已作出了較為明確的劃分，但對于公安事權配置的依據，即公安事權配置的邏輯起點問題并未有過詳細的探討。公安事權配置并非一日之功，而且隨著公安改革的推進，事權配置問題也會動態調整。因此，為確保不同形勢下公安事權配置的適宜性，就必須首要考慮確權依據的問題。以“責任本位”與“受益范圍”為價值標準，公安機關在事權配置中應把公共服務與公共責任作為前置性因素。例如，公安工作中要高度重視“民生指標”與“服務指標”，把人民群眾的滿意度、幸福感與獲得感作為公安工作開展的主線；事權配置中，也要充分考慮如何把最接近基層、最能服務于基層的地方公安機關的屬地優勢最大化。2018 年2 月28 日中國共產黨第十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中提到：基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點，不簡單照搬上級機關設置模式。這給予公安機關尤其是地方公安機關非常明確的政策信號，即公安機關基層治理過程中面向的管理和服務對象應該是其能夠直接接觸到的群眾，以及量大面廣的若干經濟社會管理事項。

3.依據受益范圍，實現公安事權差異化配置

按照受益范圍的確權依據，公安機關事權配置應體現不同層級間的差異化，即實現“上下有別”。一方面，在受益范圍的問題上，應避免囿于“公共服務統治風險的溢出范圍”，而是關注“公共服務收益的溢出范圍”[29]。這里的“風險”就是以“經濟人”假設為基礎，思考權責主體在履責過程中利益最大化的行為選擇問題，即在現有的壓力型體制下，基層公安部門在不間斷地承接上級部門任務與指令的過程中，無論是上級還是下級公安部門主體都會主動選擇規避風險，并以“最小化風險”的標準選擇權責配置中的博弈策略。這種從“成本維度”[30]出發的事權配置考慮的僅僅是權責主體的風險感知與風險成本邏輯，卻忽視了標的群體的公共需求。因此，要強調從“成本維度”的消極博弈轉變到“質量維度”的正面激勵。另一方面，公安事權配置在從“風險控制”轉向“服務責任”的前提下，要實際區分哪些事務是受益于全國性，哪些事務是受益于地方區域性的，并按照不同的受益范圍明確中央與地方公安事權的差異化配置①關于公安事權的劃分問題，學界已提出了一些較為明確的觀點，如針對《人民警察法》中的14項警察職責初步劃分了中央事權、中央與地方共同事權、地方事權三大類。本文側重從“風險控制”與“服務責任”兩大維度，重新思考公安機關事權配置中的確權依據與受益范圍問題。。

4.推動實現公安事權配置的法治化

上述三點是實現公安事權法治化的重要基礎與前提，法治化也是公安事權配置的必然路徑選擇。就境內外警察事權配置的經驗看，法治化是優化確權、實現權責合理歸位必不可少的環節。公安事權配置一經法治化，不僅能夠打破一直以來“行政性分權”的制度藩籬，而且有利于科學規范公安機關縱向權責體系，避免責任推諉，并能夠最大化提升公安機關履責過程中的治理成效。當前，公安事權配置的法治化已提上重要議程?！度嗣窬旆ā贰豆矙C關組織管理條例》等都在加緊修訂，修訂中也在著重對涉及公安事權優化配置的條款進行詳細梳理。另外，與公安事權相匹配的編制、財政、支出責任以及中央公安機關轉移支付等配套措施也亟待法定化。2022 年4 月19 日的中央全面深化改革委員會第二十五次會議上，習近平總書記再次強調，“要清晰界定省以下財政事權和支出責任，完善省以下轉移支付制度”，“使權責配置更為合理，劃分收入更加規范，財力分布相對均衡，基層保障更加有力”。按照此次會議的重要精神指示，公安財政事權的法治化，尤其是提升與基層事權相匹配的財力與財權將是縱深推進公安事權改革的重要一環。

（二）以“協同”治理為目標，構建權責主體間合作伙伴關系

確權是公安機關事權配置整體性框架設計中的第一步，也是理順公安機關縱向權責關系的關鍵一步。上文提到，確權就是要在有限公安的基礎上，明確事權劃分的邏輯起點，依據受益范圍制定央地公安機關職責配置表，并將權責配置關系法治化。需明確的是，公安機關事權配置必須確權，卻不能止步于確權。公安機關明確與其他行政部門、社會組織的職責，明確內部縱向層級部門的所屬事權，不意味著不同權責主體之間權責互動關系的獨立與分割。相反，在明確內外權責與上下權責的同時，應從根本上構建不同權責主體之間的“協同”關系，即發展不同權責主體之間新型的合作伙伴關系。從西方國家政府職責體系建設的經驗來看，“劃分內外，明確上下，協同履責”[31]也是最基本的事權發展演進邏輯?？傊?，確權是前提，協同是根本和保障。公安機關事權配置中的“協同履責”需考慮以下三個方面：

第一，社會協同，即鼓勵公安機關與其他行政部門、社會組織等之間構建合作型伙伴關系。某種意義上講，公安機關之外的其他行政部門與社會力量的協同參與有助于從實踐層面進一步厘清公安機關的權責邊界。國外學界在關于縱向政府職責體系的論述中提出了一種“社會組織參與論”[32]的觀點，即“社會組織的參與有助于縱向政府間關系的轉移，并使得政府管轄界限逐漸透明，同時實現機構的重組”。[33]因此，公安事權配置中的社會協同首先要求公安機關與其他治理主體應是橫向溝通的平等主體，每個治理主體都應按責履職，并能夠在公共服務的集體行動中實現平等對話。此外，在積極鼓勵多元主體共治的同時，應注意公安機關在合作型伙伴關系中要處于協同主導地位，其他行政部門或社會力量也應在權責范圍內最大化其輔助參與作用。就當前公安工作的社會自治或第三部門參與治理的發展程度來講，還遠未達到規模大、影響力廣泛的理想化狀態。而且，即便是在第三部門警務治理水平比較樂觀的國家，也沒有把警務工作完全寄托于社會自治，依然是以警察部門機構為警務治理的主導。

第二，府際協同，即公安機關縱向層級部門之間淡化行政級別和行政隸屬關系，倡導基于公共事務與公共責任的府際合作共贏[34]。在傳統的“一根針穿到底”的壓力型管理體制下，地方公安機關基于利益最大化和風險最小化的原則，變相“討價還價”“責任推諉”以及“聯合避責”的現象時有發生，形成真正意義上的縱向府際合作關系仍面臨重重困難。在我國單一制的體制環境下，公安機關縱向府際協同既要秉承“向上負責制”的行政工作原則，體現上級政府的統一指導與協調作用，同時在強調基層治理現代化的當下，還需有效調動地方政府的積極性與主動性。由此，在明確各層級公安機關權責歸屬后，如何以公共事務與公共責任為邏輯起點，而非從權力隸屬關系出發，尤其要將基層治理注意力從“向上負責”適度轉向面大量廣的公共事務，成為中國科層官僚體制下公安機關府際協同治理的改革關鍵[35]。而且，只有縱向部門之間形成合作關系，才能從根本上提升各層級公安機關的治理能力，形成治理效能疊加或螺旋式上升效應。

第三，建立公安事權配置中的“爭議仲裁機制”。協同履責是確權基礎上最根本的目標訴求，但實際過程中對于事權配置與權力關系的動態調整難免存在爭議與沖突。就境內外中央與地方事權配置的有效經驗看，普遍建立了有助于事權劃分的仲裁協商機制。比如，日本通過建立完備的仲裁體系解決央地事權配置中可能出現的爭端。日本政府（總務?。┰O立了中央與地方糾紛處理委員會，同時還在都道府縣與市村町之間建立了自治糾紛處理委員制度[36]。目前我國在事權配置問題上還未建立類似于日本的爭議協調機制。鑒于國外爭議仲裁體系的有效經驗，在公安事權配置問題上，可以考慮在國務院層面建立央地關系協調的全國性仲裁機構，全面統籌協調包括公安機關事權配置在內的重大權責事項；或者可以考慮在公安系統內部建立專門的公安事權仲裁委員會，有針對性地對公安事權配置進行問題處理與協商。

（三）以“問責”控制為反饋，實現公安事權履責的閉環效應

權責一致是事權配置中重要的標準與原則，有權必有責，因而事權配置及履職過程中必須做到嚴格規范有效的“問責監督”。習近平總書記在全國公安工作會議上作出明確指示：“各級公安機關要完善對貫徹落實黨中央重大決策部署等情況的督促檢查、問效問責機制”，同時要“完善執法權力運行機制和管理監督制約體系”。因此，事權問責與監督是優化事權運行體系具有關鍵性意義的環節，通過對事權落實情況的反饋實現對履責誤差的有效控制，提升事權履責過程中的閉環效應。

公安機關的“責”明晰后，關鍵還在于如何“問”?，F有的壓力型體制下，公安機關的問責方式就是從上至下的層層任務考核，問責主體是上級公安部門，問責最終指向的是處于管理體制末梢的基層公安部門。概括來說，公安事權的問責與監督具有如下特點：其一，從問責對象看，公安事權不斷下沉，越是基層，責任壓力越是被無限擴大；其二，從問責內容看，由于公安事權歸屬的模糊性，“結果導向”考核全面代替“過程導向”考核；其三，從問責方式看，由于公安機關以行政性分權為主導，缺少法治性分權，“人格化問責”代替了“職業主義要求”[37]；其四，從問責結果看，公安事權問責通常帶有明顯的“政治性”與“權威性”，導致“問責”與“避責”同時存在，甚至出現基層公安部門聯合避責的現象。

顯然，以上存在的四種問責現狀非但不能確保公安事權履責到位，反而會帶來公安機關各部門之間的資源競爭、利益排斥甚至引發基層治理中的“政治錦標賽”等不良行為。因此，如何考慮在現有的壓力型體制下，優化公安事權問責與監督機制，減少地方公安機關聯合避責或府際避責現象的發生概率，是公安機關事權問責環節不容回避的問題。當然，以上四種不良狀態是受到事權模糊界定的影響的。當公安事權以法治化的形式得以明確后，這四種現象會有所緩解。那么確權后，如何進一步建立健全公安事權的問責與監督機制？本文認為可以考慮以下四種方案：

首先，建立屬于不同層級公安部門的專有的事權執行體系。在現有的公安事務層層發包體制下，任務從中央逐級下達至最基層公安部門，上級公安部門都是以下級公安部門為事務執行機構。確權后，每一級公安部門都有屬于本部門的明確的事權職責范疇，應當建立專門適用于本級事權的獨立的執行系統。具體來說，就是中央公安機關建立單獨屬于中央的事權執行系統，而不再把中央事權轉移至地方來實現。而地方公安機關也要建立專屬的事權執行系統，直接面向本轄區內的地方公共事務。

其次，成立專門的公安事權問責監督委員會，統籌安排不同層級部門事權履責的所有考核工作?，F有的權責考核主體都是上級公安部門，事權歸屬明確后應考慮由專門的問責機構進行全面、系統的獨立考核。事權問責監督委員會的組建不只是為了問責監督，也要充分做好事權履責過程中的利益協調工作。

再次，由專門的公安事權問責監督委員會針對不同層級部門的事權范疇開展分類或分層級問責。當前的問責最終指向最基層，改革后就要求每一層級公安部門都要被問責考核，并按照事權屬性與事權范疇制定不同的問責標準并實施分類或分層級問責。

最后，建立良性的公安事權問責溝通與反饋機制。確權后，“事權執行—事權問責—事權溝通與反饋”是構成公安事權履責良性閉環的三個重要環節。按照不同層級問責標準對公安事權進行分層級問責，不意味著事權問責監督的全面終止，問責后還需要及時將考核結果反饋至事權執行主體，從而不斷完善公安機關事權配置與履責過程。只有做到以上四個方面，公安事權的問責監督才能形成有效的管理閉環。

結語

事權配置是國家治理現代化背景下優化政府職責體系的重大課題，黨的十九屆五中全會擘畫了國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的宏偉藍圖：在“十四五”規劃期間，力爭實現國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮，行政效率和公信力顯著提升。公安事權配置作為政府治理體系的重要組成，是推動公安機關更好履行法定職責的關鍵內驅力。公安事權結構的優化有利于科學化設置各級公安機關部門機構，解決“上下一般粗”的職責同構問題；有利于優化公安業務管理流程，提升公安工作整體效能。此外，公安事權配置也是建設更高水平平安中國的重要著力點。自2005 年10 月我國平安建設明確以“確保人民群眾安居樂業，確保社會穩定和國家長治久安”為目標，到2020 年10 月黨的十九屆五中全會提出“加強國家安全體系和能力建設”“建設更高水平的平安中國”，公安機關無疑在更高水平的平安中國建設中具備重要實力。而且，平安中國建設把群眾安全感作為成效衡量的主要依據，尤其是各級地方公安機關更要以當地群眾的需求為導向，主動回應人民期待。公安事權配置問題的再思考，對于優化公安機關職責體系、推動公安工作治理能力的現代化具有重大意義。