監察官任職條件的規范構造及其立法邏輯
——以《監察官法》第12 和13 條為中心

陳敦坤

（廈門大學 法學院，福建 廈門 361005）

一、問題的提出

黨風廉政建設和反腐敗斗爭關系黨和國家生死存亡，腐敗是社會毒瘤，如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視反腐敗斗爭工作，注重從源頭上根治腐敗，以強有力的改革來破除滋生腐敗的土壤，通過扎緊制度的籠子，構筑起“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制。通過國家監察體制改革，構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，形成以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力，進而將中國特色社會主義監督制度優勢轉化為治理效能。為依法推進國家監察體制改革，促進監察法治建設，我國先后制定了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）《中華人民共和國監察官法》（以下簡稱《監察官法》）等一批重要的基本法律?！侗O察官法》要適應“貫徹實施監察法的要求”和“監察官專業化的客觀需要”，[1]將《監察法》第14 條規定的“國家實行監察官制度”予以具體化，為監察官隊伍的專業化、規范化、法治化建設提供了專門的法治保障。[2]

隨著《監察官法》的出臺實施，監察官隊伍建設由無法可依邁向有法必依階段，法律的實施就成為更加緊迫的現實任務。如何將《監察官法》從“書本上的法”轉換成“行動中的法”，全面落實到國家監察法治實踐中，就成為當前和今后監察法治和監察官隊伍建設的重點?，F有的研究主要是關于監察官制度立法的內容，關注監察官制度立法的必要性①劉練軍從資格要件、制度設計與實施空間三個方面提出立法三問，就立法的必要性進行了探討，主張應秉持審慎立法的態度。參見劉練軍：《監察官立法三問：資格要件、制度設計與實施空間》，《浙江社會科學》2019 年第3 期，第50-59 頁。陳偉從現實必要性、原則構建及實踐問題三個方面進行研究，認為監察官立法有現實必要性。參見陳偉：《監察官法制訂的現實必要、原則構建及實踐問題》，《學術界》2020 年第1 期，第106-116 頁。、制度構建②學界主要是在監察官立法前就監察官制度建設和監察官立法作了探究。例如，薛彤彤等提出了建立專業化導向的國家監察官制度構想。參見薛彤彤、牛朝輝：《建立專業化導向的國家監察官制度》，《河南社會科學》2017 年第6 期，第21-27 頁。周磊研究了中國監察官制度的構建及路徑，從監察官制度譜系和國家監察機構與監察權性質內容角度分析了監察官制度構建的影響，提出了建立以反腐敗為導向的國家監察官制度思路。參見周磊：《中國監察官制度的構建及路徑研究》，《國家行政學院學報》2018 年第4 期，第41-46 頁。此外，周磊還從國家治理現代化的大背景出發，探討了監察官制度構建的三個基本理論問題，從宏微觀兩個層面提出了構建的方法。參見周磊、焦利：《構建中國特色國家監察官制度:背景與建議》，《北京行政學院學報》2019 年第3 期，第92-98 頁。丁方旭從國家監察體制改革視角研究了監察官制度構建，提出了立足中國歷史文化傳統、反腐工作實際和吸收外國有益經驗來建構中國特色監察官制度的建議。參見丁方旭、任進：《國家監察體制改革視域下中國特色監察官制度的構建》，《行政管理改革》2021 年第1 期，第46-53 頁。和監察官的職業倫理③陳光斌從形式和文化兩個方面分析了監察官的職業倫理淵源，概括了監察官職業倫理包括原則、規則和具體規范等三部分，以及原則和規則的具體內容。參見陳光斌：《監察官職業倫理:概念、淵源和內容》，《法學評論》2020 年第5 期，第157-167 頁。許身健從規范倫理學的視角研究了監察官職業倫理制度體系的建構問題。參見許身?。骸兑幏秱惱韺W視閾下監察官職業倫理制度體系之建構》，《浙江工商大學學報》2022 年第2 期，第56-65 頁。等問題，側重于立法前的制度創設探討，而《監察官法》立法后的研究就相對比較欠缺?！侗O察官法》立法前后理論研究所呈現出的熱度反差，與《監察官法》的實施對理論的迫切需求形成鮮明對比，亟需補齊這一研究短板，加強包括監察官任職條件問題在內的《監察官法》基本理論和實踐的研究。同時，《監察官法》落地實施的前提是明晰其基本內容，特別是監察官的任職條件等基礎性問題，才能更好地推進監察官隊伍的法治建設。當前，關于監察官任職資格條件的研究，僅有較少的研究涉及監察官職業準入資格④曹志瑜從監察機關的性質和定位、中外監察官制度建設經驗等方面考察監察官的職業準入機制，認為監察官也應當通過法律資格考試。參見曹志瑜：《監察官亦當通過法律資格考試》，《學習論壇》2019 年第2 期，第91-96 頁。和任職條件的立法建構⑤褚宸舸從監察官任職條件方面提出了相應的立法建議，建議放寬身份限制和法律職業資格等條件。參見褚宸舸、王陽：《我國監察官制度的立法構建——對監察官范圍和任職條件的建議》，《浙江工商大學學報》2020 年第4 期，第22-23 頁。等問題，而這些研究仍舊停留在立法前的制度建設建議層面。所以，加強對于《監察官法》立法后的理論研究與邏輯闡釋就顯得更具現實價值和意義。本文聚焦《監察官法》實施的基本內容——監察官的任職條件，展開專門研究，以期通過理論研究和邏輯闡釋為該法的具體實施貢獻積極力量。

二、監察官任職條件的規范表達及其類型化

2018 年9 月，十三屆全國人大常委會將《監察官法》納入立法規劃，開始論證、調研和起草工作。2019 年12 月，《監察官法（草案）》首次提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議。2021 年8月20 日第十三屆全國人大會常務委會第三十次會議通過《監察官法》，于2022 年1 月1 日起施行?！侗O察官法》的出臺實施為深入推進監察體制改革，促進監察官依法履行職責提供必要的法制保障，有效回應建設高素質專業化監察官隊伍的現實需要。[3]監察官任職條件是《監察官法》的基本內容之一，也是培養和選用合格監察官的重要標準。監察官隊伍的專業化、規范化建設離不開對《監察官法》中“任職條件”規范內容的全面了解和精準把握。

（一）監察官與監察官的任職條件

“監察官”在中國具有深厚的歷史文化淵源。氏族社會設諫官與監官，成為秦漢監察制度的淵源。[4]“監察”一詞始見于秦，伴隨著中央集權制度的確立，跟著監察御史的設置而出現。[5]而后經過歷朝歷代的不斷發展，監察制度不斷完善，雖然對于監察機構和官員的稱謂也經歷了很多變化，但是監察制度卻跨越了歷史的長河存續下來，展現出制度強勁的生命力與活力。古代的監察機構是官府的一部分，而在這些監察機構中擔任要職的官員，也被形象地統稱為“監察官”。民國時期，在孫中山先生“五權憲法”[6]的影響下，“監察官”又以一種新的樣態呈現。新中國成立后，我們對監察制度進行了豐富的探索，先后確立起人民監察委員會制度和行政監察制度，直至黨的十八屆六中全會開始國家監察體制改革，到2017 年在全國各地推開國家監察體制改革試點工作，新時代國家監察體制由此奠基。雖然監察制度改革歷經變遷，不同時代對于監察官賦予了新的內涵，但“監察官”的通俗稱謂則保留和沿用至今。

法律規范中的“監察官”具有鮮明的時代內涵?！侗O察法》第14 條規定：“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度?！北O察官根植于監察官制度，有著堅實的法治基礎，但是《監察法》并未對監察官進行明確具體的概念界定，在整部《監察法》中采用的是“監察人員”。而關于“監察人員”是否就是“監察官”，仍舊是一個有待商榷的問題。這涉及國家監察體制改革到底是將“監察人員”“全員式”還是“部分式”納入監察官序列的問題。關于“監察官”和“監察機構工作人員”“監察人員”的關系，有學者認為：監察官﹤監察人員﹤監察機構工作人員，[7]但到底是那種關系，還有待進一步研究?！侗O察官法》第3 條采用列舉的方式明確了監察官的范圍，明確該范圍內的相關人員屬于監察官。從該立法條文看，“監察人員”是一個反復出現的高頻詞匯，該法條第1款的第2 項、第3 項和第4 項都包含“監察人員”，即便是第1 項中的“各級監察委員會的主任、副主任、委員”實際上也是“監察人員”中的領導?？梢?，《監察官法》立法者實際上也是傾向于對“監察人員”進行一定的區分，否則第3 條立法內容就顯得有些多余，因為如果立法者并無此意，也就無需對“監察人員”再進行具體的列舉，直接使用“監察人員”概念來概括界定即可。故而本文支持“監察人員≠監察官”的觀點，贊同“監察人員”屬于廣義概念，應從狹義上理解“監察官”。[8]根據《監察官法》第14 條和《監察官法》第3 條的規定，本文中的“監察官”是指依法納入監察官法管理范圍內的監察人員。

當然，本文無意于“監察官”概念的辨析，而是聚焦于其任職條件?！侗O察官法》第三章是關于“監察官的條件和選用”的專門規定。其中，第17 條和18 條分別規定要選擇、選拔或聘任符合“任職條件”的人員擔任監察官。監察官任職條件是擔任監察官所需具備的基本要求?！侗O察官法》中的“任職條件”應當是《監察官法》第12 條和第13 條規定的內容。雖然第14 條規定了選用的原則，但是這些原則性規定是在選用監察官時需要遵循的指導原則。它們并不能直接作為任職條件，而是基于任職條件選用的原則性標準，也就是用來解決具體選用標準的。需要明確的是，《監察官法》中“任職條件”是一種狹義的條件，更多的是一種“任職資格條件”，也就是擔任監察官的基本條件。但是，這并不意味著符合這些條件就一定必然會成為監察官，因為在監察官的選用過程中可能實際選用的標準更高，最終選用的監察官所具備的實際條件遠超法律規定的要求。故而要想成為監察官，具備《監察官法》的基本條件只是基本要求，其還需具備更多更高的綜合素質，方可具備比較優勢，才可能在監察官的選用中獲取更大的機會。

（二）監察官任職條件規范的類型化

《監察官法》第三章對“監察官的條件”進行了專門性規定，明確了監察官的具體條件，是新時代選拔監察官的基本法律依據?！侗O察官法》第12 條和第13 條關于監察官任職條件的專門性法律規范，共同構成了監察官任職的條件，擔任監察官必須同時符合上述兩條的內容的具體規定。其中，第12 條是任職的基本條件，第13 條是排除性條件。按照作為和不作為義務劃分，可以將監察官任職條件分為積極性條件和消極性條件。第12 條即為積極性條件，要求必須達到該條款各項的具體要求，對有志成為監察官的人提出了積極作為的義務，也就是要通過自身的主動作為來實現自身條件的契合乃至超越。第13 條即為消極性條件，要求不得有相關任何一種情形出現，這對有志成為監察官的人提出了不作為的義務，也就是不能受刑事處罰、黨紀和政務處分、失信懲戒、當裸官等法定的消極義務。根據《監察官法》第12 條和13 條的具體內容可以制作相應的類型化對照表（見表1），清晰辨識出相應規定的具體內容及其所屬的類型，直觀感受監察官任職條件的類型化要求。

表1 監察官任職條件類型化對照表

由表1 可見，擔任監察官不僅需要具備《監察官法》第12 條各項規定的條件，也需要符合第13條規定。質言之，擔任監察官既要達到積極性條件要求，也要符合消極條件的規定，二者缺一不可，只要不滿足任意一條的規定，都將喪失任職資格，失去成為監察官的機會。

三、國家監察體制改革對監察官任職條件規范的塑造

國家監察體制改革對監察官任職資格條件的影響是深刻而具體，它重構了國家監察體制的制度架構和具體內容，也直接影響乃至決定了監察官任職條件?！侗O察官法》的立法與實施都不能回避國家監察體制改革的實踐，特別是兩者之間的關系對于明晰立法的實踐邏輯有著重要意義。

（一）機構改革“合并或整合”取向的直接影響

國家監察體制改革遵循“實現既有機構與職能的整合”的邏輯思路，[9]必然會帶來組織機構的合并重組、人員的分流等一系列問題。新成立的國家監察機關的組成人員多元化，既包括從原機關單位轉隸過來的工作人員，也包括從其他單位根據工作需要抽調的工作人員，還包括新招錄的工作人員。如何合理安排是首先需要解決的問題，其中尤為需要關注的是從原機構轉隸人員的任職條件的設置和安排問題，這也是無可回避且必須解決的一大關鍵核心問題。

監察官任職條件有重構和整合兩種模式。通常而言，合并原機關工作人員的有關要求是較為簡單快捷的方法，成本較小，能夠有效地確保工作效率，很契合短期目標價值。但此做法改革層次較低，容易積存舊有問題，長此以往會加重內在的結構性矛盾，特別是容易忽視監察體制改革的長遠目標，無法承載長時間超負荷運行的壓力，不利于制度的長久穩固運行。而整合剛好相反，雖然可以彌補合并的不足，但是改革的成本較大，面臨的阻力更大。一項新制度不太可能完全擺脫舊制度的影響，更何況國家監察體制改革本身就植根于中國實踐，是在新中國成立70 多年來制度實踐的基礎上進行的。同時，監察官中相當大部分人員是從不同機構的原監督部門中分離出來的，伴隨著新成立的國家監察機關在重組基礎上進行整合而成。因此，我國國家監察體制改革后監察官的任職條件形成模式主要是整合模式，即在整合原有紀檢機關、行政監察機關和檢察院反貪部門三大機構工作人員的任職資格與條件的基礎上形成的。這里的整合不是簡單的相加，通過合并同類項后得出并集，而是在整合原有機關工作人員任職條件的基礎上，結合監察機關工作的性質和特點，進行科學論證和試點試驗，最后歸納總結而來的。它是有選擇的揚棄，是在原有資格與條件基礎上進行科學凝練的結果?！侗O察官法》第12 條和第13 條是關于監察官條件和排除性要求，既未完全照搬《公務員法》《檢察官法》的相關內容，也沒有脫離這些法律的基本內容，甚至保持了它們內在的一致性和協調性，正說明了這一點。

（二）人員的“統合與分類”影響監察官任職條件的設定

國家監察體制改革是一項系統性工程，除了組織機構重組，還有人員分流問題。改革影響最直接的無疑是原機構的工作人員，最突出的是他們的分配及安置問題。國家監察體制改革是從憲制層面對我國現行政治體制模式進行的變革，“重塑了我國的政權組織形式，確立了‘人大領導下的一府一委兩院制’”[10]。新的監察機關整合了原屬于行政機關的行政監察機構和檢察機關的反貪部門，原有的部門被裁撤，相關工作人員是分流至原所屬的行政機關和檢察機關其他部門，還是全部直接劃轉至新成立的監察機關，抑或另作安排，都是需要考慮的問題。此外，在完善監察基礎法規制度的過程中，新成立的機關人員來源廣泛、構成多元。他們除了需要遵守《公務員法》的規范外，還要受到專門的《監察官法》等法律規范的約束。監察機關與黨的紀檢機關合署辦公，實行“一套班子、兩塊牌子”，這又大大增加了其內在的復雜性。因此，監察官的任職資格既不能過于拔高，也不能降低要求。

改革時所面臨的主要是人員分流的問題。國家監察體制改革后，原有的行政監察機關和檢察院反貪部門與紀檢機關合署辦公，組建新的監察機關。原有的工作人員就面臨去留問題，即將裁撤掉的機構工作人員整體劃進新的機關，還是根據人員情況采用調任、轉任、轉業或者安排退休等多種方式進行合理分流。國家監察體制改革的導向和目標是精簡機構和人員，并非是簡單地將原有機關相關職能部門直接合并到新的國家機關，否則極易造成機構的臃腫與職能配置的不科學。因此，改革分流只能是在整合原機關資源與力量的同時，按照改革后機關職能的需要以及原機關工作人員的能力與特長統籌分配人員，符合監察機關條件與要求的直接分配至監察機關，不符合監察機關條件的安排到原機關其他部門或者分配至其他機關事業單位，少部分達到退休條件或者符合提前退休安排的辦理退休，進而實現人員分流與使用的雙贏?？茖W合理的分流既能實現原機關工作人員的有效妥善安置，又能促進資源科學合理的配置，配齊配優新的監察機關干部隊伍。這也為監察機關人員分類，確保監察官隊伍的質量打下堅實的基礎。

改革后所面臨的主要是人員分類的問題。國家監察體制改革后，監察機關履行監督、調查與處置三大職權，就產生誰來監督監察機關的問題。我國《監察法》規定監察機關與其他國家機關“互相配合，互相制約”，依法獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關對所有行使公權力的公職人員進行監察，不受其他機關的干涉。監察機關自身的監督問題就成為我國監督環節中的一個薄弱項，必須通過完善內部分工和監督制約機制等制度，來實現監察機關內部在分工協作下的分權，達到制約與平衡的雙重目的，確保監察機關自身的廉潔性和公信力。內部的分工與協作涉及職責與職權的劃分，避不開人員的安排問題。盡管改革過程中已經產生了人員分流，但監察工作不同其他工作，存在一些特定情況。例如，調查雖然不同于偵查，但也需要一定的技術和手段，對監察官的專業性和技術性要求較高，而其他工作并不要求這么高的條件。這里存在兩種選擇，一種是將監察官限定在相當小的范圍內，一種則是將監察官進行分類設置?，F實中監察工作是一個連貫性的工作，無法簡單地分割或者區分。要想將最為核心或者關鍵的某一部分職能工作抽離出來，將所涉的工作人員作為監察官，很難自洽。因此，采用分類的方法更加可取?！侗O察官法》中關于監察官的范圍、條件和等級等規定都體現了這一點。通過區分監察人員和監察官，將監察官分類分級設置，采用不同的標準和條件要求，這樣更具科學合理性。

（三）合署辦公模式對監察官的政治條件要求

監察機關是政治機關，鮮明的政治性是政治機關的基本屬性。[11]任何一個單位和個人生活在社會中，都或多或少具有某種政治情感或者政治傾向。作為國家監察機關的工作人員更是如此。顯然，政治性要求是監察官不能擺脫或者脫離的一個特征。因此，我們無需爭論是否設置政治條件的問題，而應聚焦于如何設置和設置要求的問題，即政治為“先”還是政治為“要”。這是必須厘清的基本問題，也是國家監察體制機構改革的核心問題之一。

政治為“先”強調政治條件應該作為先決條件，是所有條件中應該首先考慮的。政治為“要”強調政治條件作為必要條件，是必須具備的，但不強調其所在的具體位序。政治為“先”和政治為“要”最大的區別在于政治標準要求的次序和嚴格程度，即政治要求是否為首要要素。不論是政治為“先”還是政治為“要”，都將政治條件作為監察官的必備條件，但是對于政治條件的要求程度具有顯著差異。政治為“先”要求政治作為先決條件，對政治要求較高。而政治為“要”則要求相對較低，僅是作為必要條件，達到即可。

監察官所行使的職權并非是簡單意義上的行政權或者司法權，而是兼具二者性質的新型“第四權力”[12]。國家監察體制改革后的監察制度既不同于中國傳統監察體制，也有別于西方監察員制度，而是一種全新的監察制度模式，是在中國共產黨的領導下，黨政機關高度融合、有效銜接后的新型監察制度模式，是具有中國特色的監察制度實踐成果。也正是因為如此，監察官的設置并不能簡單化，特別是對于作為政治機關工作人員的監察官而言，政治性是其根本屬性，也是其鮮明特征。在國家監察機關與黨的紀檢機關合署辦公的情況下，二者高度融合，甚至在很大程度上難以有效區分，只是在對外作用的方式上會有所差別。作為紀檢監察機關中的監察官，很難進行二元性的嚴格區分，即使理論上可行，現實中也很難實現，實踐價值十分有限。所以，政治為“先”成為實踐的主流形態，即監察體制改革后，形成了“清一色‘黨員化’”現象，[13]監察官幾乎全部都以黨員這一政治身份為先決條件。

《監察官法》是否應將監察官的資格與條件拔高到這一高度呢？這是需要進行認真研究和思考的，特別是在新形勢下，國家監察制度的構建中，是否應該將黨員身份作為入門的先決資格與條件呢？其科學性與合理性何在？國家監察機關行使監察權，并不意味著黨員就一定比非黨員行使得好，特別是在一些專業性極其強的領域，如運用技術手段調查貪污腐敗問題，并不一定能夠立即找到合適的黨員人選，這勢必帶來一些負擔和麻煩。雖然政治正確是必要的，但是政治為“先”卻是需要審慎考量的，特別是在監察官的資格與條件設定上，可以采用政治為“要”，而不宜采用政治為“先”。實踐中較為穩妥的辦法是具體問題具體分析，如某些領導崗位政治為“先”，而某些專業性崗位政治為“要”。

總體而言，政治標準和條件必不可少，但是應該是有限度、有區分的，需要區別對待的，政治條件是監察官的必備項。對全體監察官而言，政治基礎條件應該符合政治正確的基本要求，但是并不一定必須具備共產黨員身份。在某些關鍵崗位上，黨員身份是必須的，但在其他一些崗位，黨員身份則并不一定要如此嚴格。

綜上所述，監察工作的程序化、連貫性以及專業技術化等特性向監察官提出了更高的要求。鑒于監察工作的分工差異，監察官的任職條件不能一概而論，比較妥當的做法是在把握基準的基礎上分類分級設置。把握基準就是在嚴格按照《公務員法》規定的基礎要求的前提下，根據監察工作分工，將監察官進行分類分級，針對不同的類別和級別進行具體規定，通過差序化來設定具體要求，以解決監察官的產生方式不同所帶來的現實問題。這是《監察官法》第12 條第2 款中關于學歷不達標要進行培訓和考核這一特別規定的內在原因。

四、監察復合型角色對監察官任職條件規范的涵攝

國家監察體制改革是為了改變過去監督資源和力量分散，導致出現“九龍治水”的局面，消除存在“大幅的監察空白區域”。[14]通過改革“整合行政監察、預防腐敗與職務犯罪偵查等職權，建立新型的、獨立的監察機關”[15]，與黨的紀檢機關合署辦公，形成反腐敗的合力，專職國家監督職責。所以，國家監察機關既是政治機關，也是反腐敗專責機構，更是國家公權力機關。因此，它賦予了監察官多重角色——政治機關工作人員、反腐敗機構工作人員和公務員。這些角色交疊作用，對監察官的任職條件提出了新的要求。

（一）滿足國家公務人員的基本要求

《憲法》第3 章第7 節規定了“監察委員會”，確認了監察機關的憲法地位，明確將監察機關作為國家機關一部分?！侗O察法》第3 條規定，“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”，明確了監察機關代表國家履行“監督、調查和處置”的職責。監察委員會是國家機構，監察官是國家機構的工作人員，屬于國家公務人員，理應受到《公務員法》的規范約束?！豆珓諉T法》第2 條規定，公務員“是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。監察官就是依據《憲法》《監察法》等法律來履行公職，被納入了國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員。即使《公務員法》第3 條規定，“法律對公務員中領導成員的產生、任免、監督以及監察官、法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定”，相當于給監察官提出了特別要求，但這并非是例外原則，而是更高的要求。

《公務員法》第13 條規定，公務員應當具備下列條件：（1）具有中華人民共和國國籍；（2）年滿十八周歲；（3）擁護中華人民共和國憲法，擁護中國共產黨領導和社會主義制度；（4）具有良好的政治素質和道德品行；（5）具有正常履行職責的身體條件和心理素質；（6）具有符合職位要求的文化程度和工作能力；（7）法律規定的其他條件。這也是監察官的一般任職資格，主要包含了國籍、年齡、政治、健康、基本能力等方面的基本條件?！侗O察官法》第13 條第1 款也分別作出了相應的規定。

（二）符合政治機關的一般要求

監察委員會是政治機關，監察官也必須符合相應的政治標準?！稇椃ā返?23 條規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關?！北O察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，其性質和地位不同于行政機關、司法機關。監察委員會的工作具有很強的政治性，在履行職責過程中既要加強日常監督、查清職務違法犯罪事實，進行相應處置，還要開展嚴肅的思想政治工作，進行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。監察工作的這一特性要求監察官必須凸顯內在的政治性。

監察官必須旗幟鮮明講政治?！侗O察法》在總則部分也明確規定：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制?！笨梢?，“堅持黨的領導”是《監察法》的基本原則，也是《監察官法》必須遵循的基本原則。國家監察體制改革的根本目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家監察體制改革是從我國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督的重大改革創新。[16]通過黨的集中統一領導，紀委監察委合署辦公，實現了黨內監督和國家監督、黨的紀律檢查與國家監察有機統一。監察委員會不設黨組、不決定人事事項，本質上就是黨的工作機構。監察委員會作為政治機關，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位?！侗O察法》第56 條也規定監察人員“必須具有良好的政治素質”。因此，政治條件是擔任監察官必不可少的條件。

雖然現有的監察法規并未對“良好的政治素質”作出具體規定，但是由于紀委監委合署辦公、人員高度融合，在監察法規尚且不完善的前提下，黨內法規特別是有關黨的紀律檢查方面的黨內法規對監察官的規范管理有重要的參考價值?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》就提供了很好的參照，其規定的12 項準則是對黨組織和黨員提出的明確要求。由于紀檢監察機關合署辦公，實踐中監察官又同時具備紀檢工作人員的雙重身份，因而對于黨員具有規范約束的黨內法規對監察官具有“軟法”作用。從《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中剔除對于黨組織的要求，剩余的比較具體的政治要求對于監察官任職條件具有現實的量化參考價值。正因為如此，《監察官法》第13 條作出了相應的黨紀和政務處分、裸官等情形的職業排除性規定。

（三）達到反腐專責機關的特別要求

監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！氨O察委員會的專責反腐職能，要求監察人員既能執紀又能執法?！盵17]因此，監察官還必須具備相關能力。

監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照法律規定履行監督、調查、處置職責。過去，行政監察的對象主要是行政機關的工作人員，而檢察院主要偵辦國家工作人員職務犯罪，不管職務違法行為。改革后，監察機關從政府系統中分離出來，專司國家監察職責。監察委員會依法行使的監察權。這不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，可以說依托紀檢、拓展監察、銜接司法，但又不是司法機關。這些職責的履行與職能的實現都對監察官提出了更多更高的要求。這既是對監察官素質與能力的考驗，也是對監察工作的特別要求?！敖I化導向的國家監察官制度以促進反腐人員的專業能力，已成為改進反腐敗工作的重要前提條件?！盵18]

《監察法》第56 條規定，“監察人員必須熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力，自覺接受監督”?；诒O察工作的特殊性，監察官必須熟悉監察業務，具備必備的法律、法規、政策和調查取證等工作能力。這里有兩項要求，一是熟悉監察業務，二是具備相應的工作能力。這兩項條件和要求對于監察官而言，單純通過理論學習是遠遠不夠的，需要通過實踐的學習與鍛煉方可慢慢訓練、培養、積累。這就要求將理論與實踐學習結合起來，相互促進。熟悉監察業務，具備法治素養與調查取證等工作能力，必然會對監察官的學歷、實踐工作經歷有一定的要求。也就是說，欲達到監察官的任職條件，就需要滿足一定的學歷、工作經歷以及職業技能要求。

綜上所述，監察官是一種對專業性要求相對較高的職業，職業準入要求自然必不可少。監察官畢竟不是一般普通的人員，無論是根據監察工作的特點，還是參照有關其他類似人員的實踐經驗，對于監察官的任職條件設定職業準入要求都是必要的。國家監察體制改革中，機構改革帶來整合與合并、黨政機構合署辦公帶來政治為“先”與政治為“要”、人員調整帶來的統合與分類三大核心問題，對監察官的任職條件產生廣泛而深刻的影響，提出了新的要求?！侗O察法》第56 條所規定的職業道德操守和職業素養兩個方面的內容也為職業準入條件提供了法治基礎和立法源流。特別是其中“必須具有良好的政治素質，熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力”，實際上已經初步提出了關于職業準入的基本條件要求，即政治上必須具有良好的政治素質，業務上必須熟悉監察法業務和具備運用法律、法規和政策的能力、調查取證的能力。而這些能力的實現并不能完全寄希望于純粹的理論學習，還必須與實踐結合起來，輔之以必要的職業準入條件，方能有效地保證監察官隊伍的專業化水平與優秀的工作能力。例如，對于法治能力的培養，可以通過對司法從業資格證的要求來實現；對于監察業務的熟悉和調查取證能力等的實現，可以設定須具有相應的工作經歷和年限等條件要求；對于政治素養，重要崗位可以設定黨員身份、政治宣誓或者承諾等條件來保證。設定此類條件或者要求作為監察官的任職條件，將大大減少培養監察官的成本，提高人崗的匹配度，確保監察官具有較強的工作適應性。此外，《監察官法》第13 條的6 項作了刑事處罰、黨紀處分、政務處分和裸官等情況的排除性規定。

結語

《監察官法》將《監察法》第14 條關于“國家實行監察官制度”的規定予以具體化、規范化，使監察官隊伍建設實現有法可依。貫徹落實《監察官法》的前提是必須弄清楚立法的邏輯，掌握立法的內在規律，進而為監察官的選用提供基本保障。監察官的任職條件是《監察官法》立法的基礎性問題，弄清楚其背后的邏輯，對于依法推進監察官隊伍的建設、培養乃至選拔合格的監察官具有重要意義。然而，在全面依法治國的大背景下，僅靠《監察法》《監察官法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等法律還遠遠不夠，特別是面對依舊嚴峻的反腐敗工作形勢和壓力，還需適應法治實踐的制度剛需，圍繞監察法律部門發展規律，[19]加快完善基礎性立法。因此，全國人大及其常委會應該加快研究起草有關監察工作領域急需的基礎性法律。國家監察委員會也應充分利用監察法規制定權，將在實踐中已經成熟的經驗及時總結凝練，運用科學的立法技術，將其上升為監察法規，努力為監察工作提供一批基礎性監察法規。對于工作中還不成熟的領域，全國人大及其常委會可以授權國家監察委統籌在一定范圍內進行試點探索，先行制定暫行條例或者辦法。在充分試點探索和科學論證總結的基礎上，再及時通過法律程序，完善相應的立法，將成熟的工作經驗制度化、規范化、法治化。另外，由于國家監察機關與黨的紀檢機關合署辦公，在當前監察法律法規尚不完善的情況下，國家監察機關所依賴的或者參照主要是有關紀檢工作的黨內法規和規范性文件，這雖然能夠解決燃眉之急，但也面臨著合法性與適當性的困境。也需要盡快完善國家監察機關與黨的紀檢機關協同立法機制，及時通過法律程序將黨的紀檢機關工作的好經驗、好制度轉化為法律法規，以解決基礎性法律不足的問題。通過多措并舉，逐步完善“以憲法為核心的多層次監察法體系”，深化“監察法規范體系與其他法律規范體系的融通與銜接”，為全面依法治國提供基本保障。[20]