社區嵌入式養老服務模式的發展邏輯與實踐隱憂
——基于“動因-資源”分析框架的案例研究

馬嘉蕾，高傳勝，2

(1. 南京大學 政府管理學院，2. 老齡文明智庫，江蘇 南京 210023)

一、引言

2022年末，我國65歲及以上人口達21035萬人，占比14.90%，老年撫養比達21.8%。我國人口老齡化程度進一步加深，進入“老齡社會”(aged society)和深度老齡化階段。在此背景下，“十四五”規劃《綱要》提出，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。居家、社區、機構養老三大傳統養老模式從分野不斷走向融合，加之以新技術應用，養老服務不斷發展出新形態。其中，社區嵌入式養老服務模式取不同模式之長，既能滿足老年人接受專業化養老服務的需求，同時也能滿足“原地安養”(aging in place)的愿望，有效解決了養老服務的最后一公里問題，具有其獨特優勢而成為學術研究焦點。社區嵌入式養老服務模式可以理解為將醫、養、護等多種專業化服務資源嵌入到社區和居住物理空間，為老年人提供入戶或社區內的服務和社交開放活動空間，為高齡自理、半自理、病后出院還需護養及家屬需要喘息服務的老年人提供短期住養服務的一種養老服務供給方式。

國內學者從不同視角對社區嵌入式養老服務模式進行了剖析。從功能來看，社區嵌入式養老服務模式具有居家和社區養老的情感、小規模和地緣優勢，具有機構提供服務的專業化優勢，集合了不同養老模式的功能優勢；(1)王晶，李鵬飛：《社區嵌入式養老服務模式的優勢與思考——基于發達地區與欠發達地區養老服務現狀的考察》，載《吉林大學社會科學學報》2019年第6期。從運行來看，它將專業化醫、養、護理機構等多種養老服務資源嵌入社區場景，也集合了物業資源、政府資源、社區管理資源，實現正式照顧和非正式照顧服務的銜接，形成新的服務輸送網絡體系；(2)沈凱俊，等：《準嵌入性養老組織的運行邏輯分析——農村嵌入式養老的地方經驗》，載《中國農業大學學報(社會科學版)》2022年第1期。(3)朱浩：《社區嵌入式養老服務的社會化運作機制及其實踐邏輯》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第5期。從養老模式間的關系來看，它地理位置上更加接近家庭進而增強了家庭養老功能，多樣且專業的養老機構入駐社區進而豐富了社區養老力量，規模上可靈活掌握進而拓寬了機構養老的經營規模和范圍。(4)張樂川：《健康中國戰略背景下嵌入式養老的功能定位、模式選擇與保障政策分析》，載《東岳論叢》2020年第4期。(5)胡宏偉，等：《“嵌入式”養老模式現狀、評估與改進路徑》，載《社會保障研究》2015年第2期。

綜上，已有研究大多從宏觀視角強調主體、關系、結構等多種形式的嵌入，對社區嵌入式養老服務模式的功能優勢、典型模式和運行機制進行了有益探索，并從制度視角分析了政策制定、體制機制等方面的問題。但是，公共政策既不是制度預設下民眾參與的結果，亦不是官僚組織中的精英決定的結果，而是多主體互動的結果。(6)黃晨：《政治學的“行動-過程”視角——重思林德布洛姆及其方法論意義》，載《政治學研究》2015年第5期?，F實中，地方政府是養老服務體系中的直接參與者，也是社區嵌入式養老服務得以發展的實際推進者，養老服務機構則是服務直接提供者，加之老年人的健康、社會和經濟脆弱性，(7)馬嘉蕾，高傳勝：《老年人長期照護服務的需求生成、供需失衡與治理思路——以江蘇省為例》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2022年第6期。因此主要是地方政府與養老服務機構之間的互動促成了社區嵌入式養老服務模式的發展邏輯。那么，行動邏輯相異的雙方何以達成一致并共同參與、通過何種方式實現模式的運作、實踐中又存在何種阻滯，成為有待進一步探究的問題。因此，本文遵循行動主義路徑，從地方政府和養老服務機構兩個主體視角出發，引入動因和資源兩個維度，通過案例重新審視和解釋社區嵌入式養老服務模式的發展邏輯及其在運行中出現的隱憂，以期為社區嵌入式養老服務模式的發展推廣和老齡社會治理提供有用借鑒。

二、基于嵌入性理論的“動因-資源”分析框架

(一)基礎理論：嵌入性理論

嵌入性理論將行動邏輯的分析視為核心議題。(8)姜曉萍，康傳彬：《關系-動機：農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙形成機理研究》，載《治理研究》2023年第4期?；诓ㄌm尼(Polanyi)所提出的嵌入性(Embeddedness)概念，格蘭諾維特(Granovetter)關注社會關系，認為人類對目的性行動的嘗試，總是嵌入在具體的、正在運轉的社會關系系統中。(9)Granovetter M：Economic Action and Social Structure：the Problem of Embeddedness，American Journal of Sociology，1985，91(3)，p.481～510.行動者既不會完全獨立于關系網絡之外，也不會完全屈從于關系網絡給定的角色。(10)[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，羅家德，等譯，北京：社會科學文獻出版社，2015年版，第7頁。也就是說，在研究行動邏輯時，既需要充分重視行動者的關系網絡，又要兼顧其內在動機。通過研究個體融入社會關系的狀態，可以對經濟背景下的行為做出更有說服力的解釋。這一觀念可以理解為置于社會關系網絡下的行動者的多重動因，這些動因既包含了行動者發自內心、基于自身角色的動力因素，也包含行動者外部社會關系對行動的驅動因素。但是僅憑社會網絡聯系的結構難以對諸多社會結果進行充分解釋，因而格蘭諾維特之后的追隨者不僅關注網絡聯系形成的結構，也開始更多地關注嵌入性聯系的內容。(11)Krippner G R，Alvarez A S：Embeddedness and the Intellectual Projects of Economic Sociology. Annual Review of Sociology，2007，33，p.219～240.這些交換與流動的內容包括信息(12)Baker W E：The Social Structure of a National Securities Market，American Journal of Sociology，1984，89(4)，p.775～811.、資本(13)Uzzi B：Embeddedness in the Making of Financial Capital：How Social Relations and Networks Benefit Firms Seeking Financing，American Sociological Review，1999，64(4)，p.481～505.、合法性(14)Baum J AC and Christine O：Institutional Embeddedness and the Dynamics of Organizational Populations，American Sociological Review，1992，57(4)，p.540～559.、身份(15)Rao H，Gerald F D，and Andrew W：Embeddedness，Social Identity and Mobility：Why Firms Leave the NASDAQ and Join the New York Stock Exchange，Administrative Science Quarterly，2000，45(2)，p.268～292.等，可以概括為廣義上的資源。嵌入性理論在強調社會關系的同時，也關注了其中的資源流動。因而在行動邏輯的分析中，嵌入性理論強調動因和資源兩個維度發生的復合影響。

(二)“動因-資源”分析框架

根據上述分析，建立“動因-資源”分析框架，并以此解析社區嵌入式養老服務中的主要行動者，如表1所示。社區嵌入式養老服務模式的發展邏輯，既需要不同行動者達成一致共識促成其“可能性”，即行動邏輯的主觀性因素，稱之為動因；也需要有各種可利用的資源促成條件上的“可行性”，即行動成為可能的客觀性因素，稱之為資源。

表1 “動因-資源”分析框架下的行動者

1.動因：外源性因素與內源性因素

由于動因存在于社會關系中，并且因為關系本質上是多目的的，所以動因很可能是混合的。(16)Granovetter M：“Problems of Explanation in Economic Sociology”，Edited by N. Nohria and R G Eccles，Networks and Organizations：Structure，Form，and Action，Brighton：Harvard Business School Press，1992，p.25～56.根據來源是行動者自身還是外部社會關系，可以將動因分為外源性因素與內源性因素兩個方面。

理論上，地方政府所面臨的外源性動因包括由外而內的社會壓力、自上而下的政治壓力和橫向間的競爭壓力。地方政府擁有的內源性動因即實現公共價值的公共性動力。養老服務機構面臨的外源性動因主要來自市場環境和政策環境。在我國養老服務業發展不充分的基本背景下，政策環境對養老服務機構通常是動力因素；市場環境帶來的動因受我國養老行業發展基本狀況和機構自身定位等多種因素影響。內源性動因則由養老服務機構的性質決定，營利性養老服務機構的內源性動力主要是經濟邏輯主導下的逐利動力，包括民非、社會團體在內的非營利性養老服務機構則以追求社會性、公共性價值為內生動力。

2. 資源：配置性資源和權威性資源

社區嵌入式養老服務模式的發展離不開多種資源的整合和結構優化。借用吉登斯關于治理資源的概念，將資源分為配置性資源和權威性資源。(17)[英]安東尼·吉登斯：《社會的構成：結構化理論綱要》，李康，李猛譯，北京：中國人民大學出版社，2016年版，第30、243頁。前者指對物質世界各方面的控制和調配，如錢財、房產、場地、人力資源等；后者指向對行動主體產生控制的轉換能力，如權力、聲望、社會資本等。

地方政府可以通過多種途徑獲取資源并對其進行優化配置。權威性資源主要向上獲取，通過獲得中央和上級政府的試點資格、表彰、表揚等方式實現；配置性資源則包括多種途徑的人力資源配置、經費配置等。資源優化則是指地方政府通過部際橫向合作、調動基層積極性、上下層級聯動等途徑優化資源結構，實現資源賦能。

對養老服務機構來說，配置性資源主要是財力、物力、人力。配置性資源除了自身已擁有的之外，養老服務機構可以通過交易、融資以及政府補貼、獎勵、優惠等方式獲得資金，也可以通過廣納人才獲取人力資源。而養老服務機構的權威性資源可以理解為組織的合法性(legitimacy)。合法性源于政治學領域，薩其曼(Suchman)等人將其引入組織和企業領域，并認為合法性是“一種一般化的感受或假定，這種感受認為在某種規范、價值、信仰和解釋所建構出來的社會體系內，實體的行為是可取的、合適的和適當的”。(18)Suchman M C：Managing Legitimacy：Strategic and Institutional Approaches，The Academy of Management Review，1995，3(20)，p.574.對于組織來說，合法性既能規范組織行為，也成為獲取資源的基礎，提高組織活動的穩定性和可接受性。(19)鄧燕華：《社會建設視角下社會組織的情境合法性》，載《中國社會科學》2019年第6期。薩其曼將合法性分為實用、規范和認知3個方面。實用合法性基于行為者的利益得失計算，是指能夠給相關受眾來帶特定的交易價值或者正面影響；規范合法性是對組織活動是否屬于“正確的事情”的判斷，是基于社會規范的贊許，可以通過開展公益事業獲??；認知合法性則基于對制度的全面理解，來源于大眾之理所當然的認知。(20)任敏：《技術應用何以成功？——一個組織合法性框架的解釋》，載《社會學研究》2017年第3期。

三、研究方法與案例導入

(一)研究方法

案例研究被稱為研究中國之制和中國之治的最佳方法之一，(21)侯志陽，張翔：《作為方法的“中國”：構建中國情境的公共管理案例研究》，載《公共管理學報》2021年第4期。適用于回答“怎么回事”和“為什么”的問題。探尋社區嵌入式養老服務模式的發展與運行屬于典型的此類問題，選取案例研究有助于重新審視和解釋其發展運行邏輯，深描不同主體背后的微觀行為動機和運作機制。

案例的選取主要基于代表性考量。我國社區嵌入式養老服務模式尚處初建期，發展成熟的城市較少且聚集于經濟發達城市，因此案例必然從其中選取。N市養老服務發展較好，2021年因完善社區居家養老服務網絡等工作成效顯著而受到國務院表彰，養老服務滿意度在2019年全國公共服務質量監測中排名第一。此外，N市在全國率先探索家庭養老床位并頒布相關政策文件，社區嵌入式養老服務模式發展有一定時間，以之為案例展開剖析能較好展示社區嵌入式養老服務模式的發展運行邏輯。

案例資料通過多種方式收集和編碼。一是N市調研走訪和一手訪談資料。調研訪談對象包括市民、政府部門分管養老服務的負責人、市衛健委分管醫養結合負責人、市養老服務質量指導中心工作人員以及A、B、C、D四家重點養老服務機構的主要負責人。二是調研中獲取的政策文件和內部資料，主要涉及養老服務發展規劃與總結、家庭養老床位相關政策等。三是文獻搜索得到的官方媒體新聞報道、養老服務機構網站資料等。通過一手數據與二手數據相結合的方法，多途徑、多手段獲取資料以實現三角互證，確保研究結論的可靠性。

(二)案例導入

N市是東部省會、副省級市、特大城市，擁有11個市轄區，2022年常住人口949.11萬人。曾先后入選全國養老服務業綜合改革、居家和社區養老服務改革、醫養結合等國家級試點，是國家應對人口老齡化重點聯系城市。截至2021年末，N市60歲及以上戶籍老齡人口超過163萬，其中96%以上的老人選擇社區居家養老，常住老年人口182.46萬人；人口平均預期壽命首次突破80歲，達到80.15歲。隨著人口老齡化壓力愈發明顯，N市在全國率先探索家庭養老床位，并在2020年通過的《N市養老服務條例》中提出，“在社區層面建立嵌入式養老服務機構”。此外，所調研的A、B、C、D四家養老服務機構均為政府購買養老服務的長期合作對象，成立時間為10-17年不等。

四、社區嵌入式養老服務模式的發展邏輯：產生與運作中的政企耦合

“動因-資源”視角下，地方政府與養老服務機構之間互動達成了動因契合和資源賦能，構成社區嵌入式養老服務模式的發展邏輯，并實現社會價值共創。在其發展邏輯中，最初的產生離不開政企雙方在動因上的契合，現實運轉則離不開資源上的整合賦能。

(一)動因契合

1. 地方政府：多重壓力下的回應性選擇

地方政府在推進養老服務體系發展的過程中，面臨多重壓力。其一，由外向內的社會壓力，并通過人大、政協等正式渠道得以傳導到地方政府。人口老齡化帶來養老服務需求的日益增長，但人口結構變動下家庭規?？s小和核心化帶來非正式照料人員的縮減，這“一增一減”的趨勢使愿意居家的老年人尤其是失能老年人成為照料難題。加之養老服務社會化、市場化發展不足，養老服務市場也存在供需錯位的結構性失衡，如何有效滿足居家社區養老服務需求成為日益增長的社會壓力?！凹彝ヰB老床位的初衷呢，是這個老人他不想離家，但人家也不想送到養老院去，然后就讓他就組織上門，然后再輔以一部分適老化改造。適老化改造了才方便護工和老人生活，上門則需要通過信息化跟這個服務組織之間直接對接訪問看有什么需求?！?訪談記錄M20220919)(22)訪談資料編碼說明：訪談人物(M代表民政部門、W代表衛建部門、ABCD分別為四家養老服務機構)+訪談日期(8位數字)。此外，N市連續多年年初公布年度重點民生實事項目，“為20萬符合條件的老年人開展助餐、助浴、助醫、志愿陪伴等上門服務”“開設4000張老年人家庭養老床位”等養老服務事項的進展便受到社會公眾、大眾媒體的關注和監督。通過人大、政協以及調研等多種渠道，這些壓力得以傳導給地方政府?！叭舜?、政協這兩年來提這個……提案不下于三十件到四十件……”(訪談記錄：M20220919)

其二，地方政府面臨自上而下的政治壓力，包括正式的績效考核和非正式的領導問責。N市所在省政府制定的高質量發展考核，對高齡、經濟困難老年人上門服務設定了多種考核指標?？己私Y果直接關系到自身收入以及行政官員職業生涯的發展，因此地方政府尤其是分管的民政部門迫于政治壓力不得不將養老服務工作落到實處?！笆「哔|量考核，就是在養老這塊的考核，主要是對于這個高齡老人、經濟困難的上門服務的一個考核，(即)高齡經濟困難的老年人養老保障和領導者建設指標?！?訪談記錄：M20220919)此外，N市市級主要領導對養老服務較為重視，領導的關心以及高壓問責意味著更多的注意力分配，這種非正式的政治壓力直接促成分管部門采取更多符合上級預期的行動，將工作重心和更多的治理資源放到養老服務上?！捌鋵嵡懊鎺兹晤I導總體來講還是比較重視，因為(N市)總共這么多年書記市長基本上可以這樣說，都一如既往地比較關心……真的是很關心，包括歷史項目。有的時候、有的工作，比如說原來*市長在的時候，有的時候都把壓力傳到了財政局……”(訪談記錄：M20220919)

其三，地方政府還面臨著橫向間的地方比較壓力。由于各地人口結構、社會經濟狀況存在較大差異，養老服務發展面臨迥異的情況。到2021年底，N市60歲及以上戶籍人口達162.86萬，占比22.17%，高出全國平均水平3.47個百分點；戶籍人口人均期望壽命已達84.07歲，80歲以上戶籍人口25.75萬，人口老齡化壓力較大，面臨較為典型的大城市養老難題。此外，較大的老年人口基數帶來較大的養老服務工作絕對量，各項平均標準的微增也會因基數大給財政帶來較大負擔?！斑@個昨天碰到A市的，他們標準是我們的3倍左右，我們也不敢調……他說他們2萬多老年人，我說我們24萬多，我這個名單上面(老年人口)已經是25萬多了?！?訪談記錄：M20220919)因此，在橫向比較中，N市難以通過簡單“增量”的方式脫穎而出，需要通過創新性“提質”的方式做好養老服務工作。

除了上述三重壓力之外，地方政府還擁有為老年人謀福利的公共價值追求動力。發展社區嵌入式養老服務模式能有效滿足老年人的現實需求進而釋放社會壓力，能高標準完成績效考核并符合上級領導的預期進而緩解政治壓力，能通過養老服務的創新發展在橫向比較中突出進而緩解比較壓力，還能增強老年人的獲得感、幸福感和安全感進而完成公共使命。

2. 養老服務機構：內外雙重動因的合理選擇

在政策鼓勵和維持組織生存發展的雙重動因下，養老服務機構發展社區嵌入式養老服務是基于理性的選擇。一方面，國家政策鼓勵養老服務創新發展，支持居家社區養老服務改革和智慧康養發展，地方政府也對參與社區嵌入式養老服務模式的機構進行了全方位的扶持?！笆奈濉币巹澨岢?，“完善社區居家養老服務網絡，推進公共設施適老化改造，推動專業機構服務向社區延伸，整合利用存量資源發展社區嵌入式養老?！?23)參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第四十五章實施積極應對人口老齡化國家戰略?！跋裎覀儸F在適老化改造加養老床位(即家庭養老床位)這一方面，不管是從省級、市級的來說……我們都有相應的政策文件的支持?！?訪談記錄B20220919)

另一方面，養老服務機構自身生存和壯大也需要不斷挖掘新市場以實現創新發展。有較好的前景預期下，養老服務機構有動力開展社區嵌入式養老服務模式。在我國養老服務社會化、市場化發展后，養老機構規模迅速擴張，機構數量和床位數量快速增長。然而，受老年人的消費能力和養老意愿的限制，養老機構難以在短期內受到市場歡迎而造成居高不下的床位空置率。由此，一直身處養老行業的A、B、C 3家機構開始迎合現有市場需求，向社區居家養老轉型。第一種路徑是在原有業務基礎上開展上門服務。第二種途徑便是承接社區養老服務，建設運營社區居家養老服務點位，提供日間照料、喘息服務等。第三種路徑便是借助科技力量進行數字化、平臺化轉型。這既是順應“互聯網+”、智慧養老等養老服務發展的趨勢，也是開展上門服務等業務的現實需要，因為需要借助數字化平臺實現供需精準快速對接，政府也需要借此平臺實現財政資金運轉監管。如表2所示，3種路徑通常融合發展，以線下社區居家養老服務中心和站點的建設為基礎，運用數字化平臺匯集老年人各類信息并及時了解養老服務需求，為老年人提供家門口的服務或者上門服務。與其他3家機構不同，D機構是從其他行業轉戰養老服務領域，其企業團隊原本從事信息技術業務，2010年后信息化產業利潤率迅速下降，市場環境倒逼企業進行轉型，加之政策鼓勵，便進軍養老行業。然而依靠已有的地產、樓房發展入住式養老服務難以維持企業生存，便迅速轉向政府購買上門服務的業務?！皠傞_始做養老的時候，不到一年半時間虧了好幾千萬……后來我們就開始重整旗鼓，發現政府在購買服務，那我們就跟政府做生意?！?訪談記錄：D20220824)

表2 養老服務機構及其參與社區嵌入式養老服務模式的基本情況

(二)資源賦能

1. 地方政府的資源獲取與整合

地方政府從多種途徑獲取治理資源，并調整結構優化資源配置效率。一是爭資源，向上級和在同級部門中獲取配置性資源和權威性資源。分管養老服務的民政部門通過申報國家級試點示范項目，不僅能直接獲取中央財政資金，還能通過項目獲批及后續的表揚、表彰在諸多市級部門中增加自身話語權，以便獲得更多市內財政資源。如前所述，N市先后承擔居家和社區養老服務改革等多個國家級試點，2017年獲評第一批“中央財政支持居家和社區養老服務改革試點”5個優秀地區之一，2021年作為全省唯一城市入選全國居家和社區基本養老服務提升行動項目，上述試點、示范項目共獲得中央財政資金支持7000萬元以上。N市還通過普惠養老項目爭取到中央預算內投資3454萬元?！百Y金保障……在那個連續幾年疫情的情況下，也沒有在民生上缺斤少兩，還微調微增了，這樣微增的一部分錢保障上門服務?！?訪談記錄：M20220919)

二是上下層級聯動進行資源整合，調動下設區和街道的資源和積極性。N市市區兩級養老服務體系財政每年投入達5億元，成功創建了4個國家智慧健康養老應用試點示范街道，2個示范基地。

三是優化橫向部際協同，提高資源整合效率。醫療服務的嵌入是社區嵌入式養老服務模式的重點內容，有效保障老年人在家附近享受到醫療和養老雙重服務。(24)馮玉瑩：《“醫養結合嵌入式”養老模式的必要性、困境與對策研究》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2022年第2期。N市積極推進民政與衛健部門協同發力，促進醫療服務與養老服務相結合并嵌入社區?！拔覀兒兔裾黄?，就是他們有個社區居家養老服務中心，在里面如果能辦醫療的我們要鼓勵支持，辦不了的就在他這個居家養老服務中心設立家庭醫生工作站，然后派醫生和護士來進駐來提供這個醫療服務?！?訪談記錄：W20220919)協調民政和衛健兩個部門資源，選取2個下轄區開展醫養結合高質量發展試點，支持醫療機構和醫養結合機構開展上門服務，為居家老年人開設家庭病床，每周提供2次上門服務。

2. 養老服務機構的資源獲取與整合

養老服務機構在提供服務的過程中與地方政府充分互動和索取資源，既向地方政府“要政策”，也與地方政府“謀合作”。前者主要是各類財稅減免和支持，N市市、區征收的有關行政事業性收費、基礎設施配套費對公益性養老機構全免、營利性機構減半，極大減輕了養老服務機構的經營成本。后者主要是成為參與政府購買服務的合作商，通過政府買單為高齡失能和經濟困難老年人提供照料服務，為滿足條件的老年人提供普惠性基本養老服務。對養老服務機構來說，政府購買既能獲得一定量的訂單保證組織運轉盈利，也能通過與政府交易提高自身實用合法性，而且服務弱勢群體能提高社會聲譽，進而獲得更多權威性資源。此外，調研的四家養老服務機構，無一例外都在機構辦公區、服務機構場所、官方網站等線上線下多種途徑，對省市政府官員、學者專家等人員的視察調研進行了廣泛宣傳，依靠政府和學者的公信力增強公眾認可度。

五、社區嵌入式養老服務模式的實踐隱憂

社區嵌入式養老服務模式的發展效能和可持續性取決于主體動因協調一致程度和資源的有效使用。在實踐運行中，社區嵌入式養老服務模式還存在著主體參與協調薄弱、原生動力不足與資源欠缺3個方面的隱憂。

一方水土養一方人，作為榆盤人，年年歲歲種洋芋，歲歲年年吃洋芋，再輕輕地哼一曲《榆盤洋芋花兒開》，神仙的生活也不過如此。

(一)主體未充分調動，主體間協調性不足

如前所述，社區嵌入式養老服務模式有效發展離不開多元主體的共同參與。在推進社區嵌入式養老服務模式的實踐過程中，居民、社區等主體的參與積極性有所欠缺，不同主體之間和主體內部還存在協調性不足的問題。

一方面，許多可參與的主體未被充分調動參與。調研的四家機構普遍反映，一些老年人節省和存錢觀念很強烈，寧愿生活過得差也不愿為服務付費；即使是不收費的政府購買項目，也會發生老年人不讓陌生人進入家門從而服務遞送受阻的情況；部分地方的社區居民出于房價漲跌、衛生安全等自身利益考慮，抵制養老服務機構開設在小區門口，引發鄰避效應。此外，社區衛生服務中心在養老服務方面沒有績效考核，缺乏有效正向激勵，而且服務老年人存在一定醫療風險而導致負向激勵，加之承擔了眾多基層社會醫療服務以及核酸檢測等工作，因而未被充分調動為老年人提供醫療服務?！吧鐓^衛生部門，讓他做家庭醫生簽約、家庭病床，他們的積極性不是很高……其實做了(這些工作)也不一定能拿得多(指收入)，但是如果說做出問題來了，這可能到時候要來問(責)，他說我這個平時本身事那么多，現在又是打疫苗又是核酸檢測，忙都忙不過來?！?訪談記錄：W20220919)

另一方面，地方政府內部協調不足，部際協同和區域協同依然表層化。養老服務機構需要從醫保、衛健、公安等不同部門獲取社會保險、戶籍變動、生存狀況、健康檔案等數據，對接到養老服務平臺中的老年人數據，以便核對需要上門服務的老年人基本信息，記錄所提供的服務并生成檔案。但四家調研機構均表示這些數據仍未達到實時有效對接，部分數據無法獲取，且需要人工手動核對，擠占了提供養老服務的人力資源?！拔易屛业墓ぷ魅藛T每天從醫保的平臺里面拿到數據，對接到我們養老的平臺，這是從人工的方面來說，是占用了我的工作人員很長的一個工作……不僅僅是戶籍這塊，遷入遷出的數據這塊都沒有做到一個實時性的對接?！?訪談記錄：B20220919)此外，推進社區嵌入式養老服務模式需要首先做好信息平臺搭建、適老化改造等基礎工作，其中具有明顯規模效應的事項應該統籌，但現實情況卻是不同市轄區各自行事。以老年人健康體檢信息系統為例，N市下轄區中6個區擁有各自的系統且不互通，家庭醫生和其他醫療服務機構提供服務時需要與各區衛健部門對接，從不同平臺獲取信息資料。地方政府部門間和地區間的協同有所欠缺，導致在推動社區嵌入式養老服務模式的過程中出現資源浪費和效率不足。

(二)原生動力不足，目標發生偏離

由于縱向上的行政發包制度，(25)周黎安：《行政發包制》，載《社會》2014年第6期。疊加非績效考核下的橫向晉升競爭，(26)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經濟研究》2007年第7期。導致地方政府推進社區嵌入式養老服務模式的動因中，自上而下的政治壓力占據主導性地位，公共價值創造的原生動力不足。此外，盡管民政部門通過向中央政府和在不同部門中搶奪話語權來索取更多資源，但由于較大的老年人口基數，推進養老服務仍面臨較大財政資源限制。面臨自上而下的政治壓力和受限的財政資源，地方政府行動逐漸背離以老年人為中心這一服務宗旨，轉向完成甚至超額完成考核指標，出現考核的異化和公共性目標的偏離。N市所在省對養老服務高質量發展考核設置了服務次數和時長的考核指標，具體到N市則是要求每個月上門2次，每次不少于1小時。上門服務的總時長和覆蓋人數便成為N市地方政府關注的重點指標。調研中，N市不同部門的政府工作人員多次強調自己面臨高質量發展考核壓力，也傾向將已有的工作成效首先歸因于績效考核的強力實施。

而調研的四家養老服務機構成立時間并不長，需求仍未有效釋放的養老行業帶來的生存壓力比公益性目標等價值追求更為緊迫，尤其是D機構進入養老行業時間較短，面臨較大轉型壓力。為了保住政府這一重要客戶，養老服務機構以完成政府交辦的工作為主要目標。接受上門服務老年人可以在理發、剪指甲、送餐上門等一系列服務清單中選擇一項進行，但實際上多數服務內容不需要1個小時即可完成，剩下的時間服務人員便不得不想辦法留在老年人家中，以便完成要求的服務時長，忽視了老年人的切實需求。

(三)依賴財政資源，可持續性欠缺

由于市場供給力量較為薄弱且需求方購買力尚未完全激活，社區嵌入式養老服務模式的發展短期內仍然依靠政府尤其是上級財政資源。

一方面，地方政府推動社區嵌入式養老服務模式的發展依賴于財政資源，表現為社區嵌入式養老服務模式發展較好的地方通常是經濟發達地區財力較為充足的城市，而且這些城市大多依托上級和中央試點項目財政支持。不可逆轉的老齡化趨勢下不斷擴張的老年人口，與“只能升不能降”的民生標準之間的矛盾，給社區嵌入式養老服務模式發展資金的可持續性帶來隱患?！案鞣N各樣的民生標準你不能降，尤其是給老百姓的錢，你不能降的?！?訪談記錄：M20220919)

在受限的財政資源之下，N市民政部門既要壓縮政府購買服務的單價換取更高的服務人數和時長指標，又不能設置過低的服務價格，否則沒有機構愿意承接政府購買項目。經過N市民政部門與養老服務機構幾年的協商，最終將提供上門服務的價格標準設置為約30元/小時。這一價格協商確定的過程間接反映出上門服務這一嵌入式養老服務的方式依然主要依靠政府財政資源?！柏斦纸衲赀€跟我們(指民政部門)一起把這個標準從20塊錢漲到了接近30塊錢……30塊錢就考慮了財政投入的，能調到30我們組織(指提供上門服務的機構)已經基本的暫時可能能活下去了，是吧?！?訪談記錄：M20220919)

另一方面，養老服務機構也對政府財政資源形成依賴。調研的四家養老服務機構均定位中端市場，但目前其需求端的消費潛力未被充分挖掘，市場購買力不足，機構生存發展對政府購買的資金具有較大依賴性。調研中D機構表示：“我們現在政府購買服務一年花幾千萬、幾個億，事實上這種事情是難以為繼。我們10年前干這個事情的時候，就覺得可能有一天突然就叫停了?！?訪談記錄D20220824)盡管自身已經認識到依靠政府購買的不可持續性并對這一依賴性表示堪憂，但囿于養老服務業發展現狀和國內經濟形勢，養老服務機構依然對政府購買服務訂單具有較高依賴性。

六、結論與政策建議

本文從行動主義邏輯出發，基于嵌入性理論構建“動因-資源”二維分析框架，以N市為例探究社區嵌入式養老服務模式的產生與發展。研究發現，地方政府與養老服務機構的動因契合與資源賦能構成了社區嵌入式養老服務模式的發展邏輯。具體來說，地方政府在推進養老服務體系發展的過程中，面臨由外向內的社會壓力、自上而下的政治壓力和橫向間的地方比較壓力，也擁有滿足老年人需求的公共價值追求內生動力；養老服務機構同時擁有政策鼓勵和自身盈利追求的雙重動力。雙方在動因上耦合促成了社區嵌入式養老服務模式的共同生產。地方政府通過多種途徑尤其是試點、示范、表彰等方式向上獲取配置性資源和權威性資源，上下層級聯動和橫向部際協同以整合資源；養老服務機構既向地方政府“要政策”獲得配置性資源，也與地方政府“謀合作”以政府購買的方式一舉多得，同時增強自身實用、規范和認知合法性。然而，社區嵌入式養老服務模式還存在三方面的實踐隱憂：一是老年人、社區居民、衛生服務機構等主體參與不足，主體之一的地方政府部際和區域間的協調性仍有短板。二是地方政府行動邏輯受自上而下的政治壓力主導，原生動力不足，而養老服務機構為完成交易也以訂單數據完成為重心，出現以考核指標為中心的公共性目標偏離。三是依賴政府財政資源，資源受限制約了社區嵌入式養老服務模式的可持續發展和推廣。

為了充分發揮社區嵌入式養老服務模式效能，應該從以下3個方面優化。

一是需要構建多元主體一致共識。宣傳推廣公共價值追求，要形成把維護老年人的健康生命權益和滿足其需求放在第一位的共識。增強地方政府內部政治素養和價值觀念培養，推進養老服務工作的公共價值追求動力。

二是調動更多主體積極協調參與。養老服務本身所具有的小批量、多品種等特征決定了需要中小規模組織的積極參與，有必要通過建立社會組織培育扶持機制、降低養老機構準入門檻等方式，鼓勵和發展中小企業、社會企業等社會力量參與。強化積極老齡觀念，引導老年人建立積極養老的心態，以開放的心態接觸新鮮事物，消除對智能技術設備和養老機構人員提供服務的抵觸心理。弘揚社會共同體意識、公共責任意識和奉獻、友愛、互助、進步的公民美德志愿精神，鼓勵非營利性組織、社會企業、社區、學校等各類組織開展和參與志愿公益愛老敬老活動。

三是拓寬資源渠道，規范模式運作，促進社區嵌入式養老服務模式可持續發展?！胺殴芊备母锉尘跋?，已有多項政策為養老服務組織提供建設運營補貼。一方面，仍需要繼續向市場賦權，引導金融市場、海外力量有序為社區嵌入式養老服務模式提供各項資源。另一方面，還需要規范社區嵌入式養老服務模式的運行秩序，以減少制度成本和隱形成本的方式擴充直接用于養老服務生產的資源。堅持審慎規制原則，從前期準入機制、中期績效管理機制、后期退出機制等方面細化規則，完善社會監督反饋體系，提升社區老年人服務對象和第三方評估機構參與度，強化評估結果運用與影響。