政府環境信息公開及影響因素
——基于推拉錨定模型的研究

王善勇，張容瑋，陳久松

（中國科學技術大學 公共事務學院，安徽 合肥 230026）

中國經濟的快速發展提高了城鎮化與工業化水平，但與此同時，資源高消耗、環境高污染的發展方式所帶來的問題亦逐漸顯現。隨著綠色發展理念的推廣和普及，公眾更加關注環境問題。人們逐漸認識到，以損害自然環境為代價來謀取經濟快速發展的模式是不可持續且不利于長遠發展的。

黨的二十大報告提出，要“站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展”[1]。生態環境問題是事關公眾健康與社會安定的重大問題。隨著我國法治建設的不斷推進和公民的環境意識覺醒，社會公眾群體對環境的關注度空前提高，使得環境信息公開的訴求不斷增加。政府作為公民的“委托代理人”[2]，有責任和義務及時發布全面準確的環境信息以響應公共訴求。在2015年新修訂的《環境保護法》中，將信息公開和公眾參與作為獨立篇章專門設置，從法律層面對公眾環境知情權進行了保障。在這一背景下，政府環境信息公開作為一種新型的環境管理制度應運而生。

隨著公眾對環境問題的日益關注和服務型政府建設的推進，政府環境信息公開作為一種政府與公眾溝通的重要方式，引起了越來越多的研究者關注。當前的研究主要聚焦于政府環境信息公開制度本身的論析[3-5]，梳理政府環境信息公開的現狀，或評價政府環境公開的效果，發現政府環境信息公開有助于提高公眾環境參與和提升城市環境治理水平[6-7]。

然而，公眾環境研究中心（IPE）發布的《污染源監管信息公開指數》指出：目前各地環境信息公開仍存在范圍不確定以及信息時效性差等問題，無法滿足多元主體對環境信息的需求。因此，提高地方政府環境治理水平，公開更為完善的環境信息已然成為當前的迫切需要。本文將從正向或反向驅動政府環境信息公開的因素出發，探索其主要影響因素及其作用方向，以期更好理解政府環境信息公開的具體實踐，提高其質量和水平。

具體而言，本文進行了創新性的嘗試，將營銷學中動機研究的推拉錨定模型（Push-Pull-Mooring，PPM）應用于政府環境信息公開影響因素的分析。以往研究影響政府環境信息公開的因素，往往從某個視角出發，關注某一方面的影響因素而忽略其他可能的潛在影響因素[8-9]。本文通過內外部視角構建的推拉錨定模型，相較于以往研究較為綜合，在理論層面有助于從整體上理解地方政府環境信息公開的內在機制，發現政府環境信息公開涉及的多元主體及其之間的相互關系，并排除潛在影響因素的干擾，對相關研究提供了一定的補充，且可能為今后研究提供新的思路。在實踐層面有助于理解地方政府在上級政府、地方企業和公眾壓力下的選擇，明確各方主體責任，進一步優化環境信息公開政策，吸引公眾參與環境治理，建立服務型政府，提升地方政府的競爭力，構建人和自然和諧共處的生態良好社會。

一、文獻回顧

（一）政府環境信息公開

環境信息涵蓋了與自然環境和人居環境相關的各種信息[10]。政府環境信息公開是指相關政府部門根據法律規定通過特定的程序和形式，主動公開政府掌握的環境信息，或根據申請向符合法定條件的個人或組織公開環境信息的行政行為。換言之，即政府部門在履行法定職責過程中以法定形式通過法定程序主動或依申請公開環境信息的制度[11]。政府環境信息公開最先起源于歐洲，1998年簽訂的《奧胡斯公約》標志著這一制度首次在國際上得到廣大國家的認可。隨著各國政務公開制度的推行，環境信息作為政務信息的重要組成部分，也逐步建立起一套規范的公開體系。在這一國際趨勢的影響下，中國的政府環境信息公開制度體系亦不斷發展、日趨成熟。本文將其發展脈絡進行梳理，如表1所示。

表1 中國政府環境信息公開制度體系發展進程

實施環境信息公開可以產生積極的社會效應[12]。作為一項具有創新性的環境管理方法，政府環境信息公開的首要目標就是為了滿足公眾環境信息需求，減少環境信息不對稱[13-15]。這一制度是政府對公眾環境關切的積極回應，可以保障公眾的環境知情權[16]，同時也是當地政府的環境治理能力和良好生態環境建設成果的具體體現[17]。同時，作為政府進行環境管理的重要工具，政府環境信息公開也是一種重要的信息型政策。已有研究表明，政府環境信息公開可以有效地減少企業對污染物排放（如SO2）的隱瞞和漏報[18-19]，提高信息透明度，降低地區空氣污染濃度[20]，緩解空氣污染的負外部性[21]，提升城市生態效率[22]，從而顯著提高居民的健康水平[23]。同樣，環境信息公開還使公民能夠參與環境治理，能夠有效調動與激發當地居民參與環境治理的熱情與積極性[24]。鑒于政府環境信息公開的重要性，學者們從制度現狀出發，就如何建設、完善制度提出相關建議[3][5][25]。但以往文獻忽略對政府環境信息公開的影響或驅動因素的考察，導致對政府環境信息公開的影響因素理解存在不足。

（二）信息公開的影響因素

信息公開是政府實現“善治”的重要方式[26]。通過分析信息公開影響因素，可以發現信息公開的動機或者阻力，從而提升信息公開的水平。而環境信息是信息公開的重要內容。目前研究主要是對環境信息公開的兩個重要主體——企業和政府進行影響因素分析?？谆坶w和唐偉[27]從利益相關者理論出發，論證了經濟利益與環境效益難以平衡是導致環境信息交流失靈的原因。沈洪濤和馮杰[8]從政治學與新聞學的角度，證明了輿論監督與政府監管促進了企業的環境信息披露。王建明[9]運用實證方法，發現不同行業之間的差異以及企業外部的制度壓力會對企業環境信息披露產生顯著影響。

在關于政府環境信息公開影響因素方面，當前文獻以定性研究為主。鄭麗琳和唐偉[28]從信息生態視角出發，發現了信息的不同方面對于提高政府環境信息公開水平具有不同的作用。隨著學術界對政府環境信息公開的關注，對政府環境信息公開影響因素的研究已經逐漸由最初的定性化描述轉向為定量化分析。Galera等[29]發現地方政府的財政資源和債務水平都與政府信息公開緊密相關。Tian等[30]發現市長任期及其學歷與地區失業率、人均收入水平對環境信息也產生影響。汪萍[31]證明了經濟、政府、教育、科技、互聯網及人口對城市環境信息公開水平的影響。近年來隨著空間計量經濟學的興起，也有部分研究采用空間計量經濟學方法進行政府環境信息研究。通過對各種環境信息公開驅動因素的探究，學者們認為地區產業結構、經濟發展水平[32-33]和法制監管[34]等可能影響政府環境信息公開。隨著研究的進一步深入，學者們逐漸從關注單個因素轉變為關注多重因素的綜合作用。葉大鳳和梁紫妮[35]依托TOE（技術—組織—環境）框架，運用隨機效應和固定效應模型證實了技術人才、同級壓力、經濟發展水平等對政府環境信息公開會產生正向影響。王惠娜和郭慧[36]利用模糊集定性比較分析方法研究了環境信息公開的差異，從技術社會學的視角出發，關注技術因素、組織因素和環境信息三者的相互作用對環境信息公開的影響。張雪[37]分析了傳統管理思維慣性、經濟發展等各種因素對政府環境信息公開的影響。

（三）Push-Pull-Mooring(PPM)模型

Push-Pull-Mooring(PPM)模型，通常譯作推拉錨定模型，由Ravenstein[38]提出，他在人口遷移研究中首先運用該模型。但該模型最開始應用時，只有“推和拉”兩種因素。具體來講，他將勞動力遷移的因素劃分為兩類，即“推力”和“拉力”兩個方面。他認為，前者是促使勞動力離開原居地的因素，后者是吸引勞動力遷入新居住地的因素。在以往研究中，推力因素主要指那些外界具有刺激作用的因素[39]，拉力因素一般是具有吸引作用的因素。后來，學者們發現僅推拉兩種作用不能完全體現人口遷移的特點，Moon[39]又將錨力因素加入，形成了推拉錨定研究模型。錨力因素一般是指具有抑制作用的因素[40]，如Bansal等[41]認為錨力因素為阻礙消費者進行轉換行為的因素。目前，PPM模型被國內外學者廣泛應用于市場營銷和消費者行為領域研究。Bansal等[41]運用PPM模型并結合遷移理論探究消費者、服務提供者的行為改變；Hsieh等[42]通過構建PPM框架研究博客用戶對于在線服務替代品之間的轉換行為；Lai等[43]使用本模型探究了消費者轉向移動購物的影響因素。向純潔和王萍萍[44]使用該模型分析了知識付費用戶的行為轉移意愿及影響因素；樂承毅和陳征[45]研究了短視頻用戶非持續使用意向成因。本文將該模型引入環境管理領域，使用該模型分析政府環境信息公開影響因素。

綜上所述，學者們對政府環境信息公開的關注逐漸增加，但相關研究仍存在不足，已有研究成果主要集中在環境信息公開制度自身建設和實施現狀方面，對于政府環境信息公開的影響因素及其影響后果進行探究的文獻較少。同時，對政府環境信息公開的實證研究較為缺乏，且多數研究僅討論單個變量的影響，缺乏系統性的框架。因此，基于上述分析，本文將采用PPM模型構建分析框架，對各變量進行歸類組合，通過研究政府環境信息公開的影響因素，提出促進政府環境信息公開的政策建議。

二、研究假設

通過對現有研究的梳理，本文總結了可能對政府環境信息公開產生影響的6個因素，并將這些因素歸類為推力、拉力和錨力因素，構建了PPM框架，如圖1所示。

圖1 影響因素PPM模型

（一）推力因素

環境知情權理論認為，公民享有了解環境信息的權利，而政府及時發布準確、全面的環境信息是政府需要履行的義務[46]。由于環境信息與公眾生活密切相關，政府保護公眾環境利益、促進公眾參與環境治理已成為可持續發展的必然要求[3]。同時，公眾參與是溝通、協調市場與政府之間關系的橋梁與紐帶，促進公眾參與可以形成公權與私權的良性互動[47]。因此，要提高環境治理的效果，社會公眾對污染環境的企業舉報，對環保問題的反應和對政府環保執法的監督至關重要[48]。因此，政府為緩解公眾壓力，維護自身良好形象，會主動公開環境信息。

環境信息公開可以減少社會公眾與政府之間的環境信息不對稱，使公眾更加了解政府在環境治理方面所做出的努力，增加公眾對于政府環境治理的信心[49]。此外，當前中央政府對于地方環境質量要求更加嚴格，在環保高壓的背景下，若環境質量出現較大程度的惡化則會影響到地方政府官員的“政治生命”。政府環境信息公開可以使中央對地方環境質量狀況有清晰的認識，減少各層級政府之間的環境信息偏差，降低官員因環境問題而遭受處罰的風險。

同時，近年來各級政府環境信息公開整體水平亦穩步提升，省級、地級市以及縣政府的環保網站建設也逐年完善[4]。環境信息公開促進地方生態環境質量改善[50]，地方環境質量改善也推動政府不斷完善環境信息公開制度，二者相互影響，形成良效互動?；谝陨戏治?，本文提出以下假設。

假設1.社會公眾的環境訴求可以有效推動政府進行環境信息公開。

假設2.地區優良的環境質量可以有效推動政府進行環境信息公開。

（二）錨力因素

企業是環境信息公開過程中的重要主體之一。中國的基本國情決定了政企關系與環境信息公開具有重要聯系[51]。企業是地方GDP的主要貢獻者，而GDP又是官員晉升最主要的評價標準，因此本地經濟發展成為地方政府的最大動力。但同時，企業的生產排污又會造成當地環境污染，成為環境污染來源之一。環保部門會因此弱化對企業的環境管制力度，追求短期經濟效益而忽略可持續發展所帶來的長期利益[52]，政企關聯會使當地的環境績效不斷下降[53]。

同樣，企業也是當地重要的納稅主體，是當地財政重要來源。因此，地方政府的財政壓力也會直接影響到政府對于治理污染的態度。一方面，財政壓力直接影響政府對于治理污染的投入，已有研究表明財政壓力過大會加劇地方環境污染[54]；另一方面，政府環境信息的公開不可避免的涉及相關企業的環境處罰信息，相關信息的公開會對企業產生不良影響，影響企業績效，進而影響政府稅收。在當前財政分權的背景下，若政府財政壓力過大，必然要更大程度依靠當地的稅收來保持有效運轉，從而降低對企業的環境監管，在一定程度上加劇“政企合謀”，導致環境績效降低。因此，在幾種因素的相互作用下，政府的財政壓力必然會影響到政府環境信息的公開的質量?；谝陨戏治?，本文提出以下假設，將財政壓力和政企關聯作為兩種錨力因素加以分析。

假設3.地方政府財政壓力越大，政府環境信息公開程度越低。

假設4.政府與企業關聯程度越高，政府環境信息公開程度越低。

（三）拉力因素

依法治國是中國社會治理的基本方略，政府主動進行環境信息公開是貫徹依法治國方略的必然要求，也是提高政府透明度的方向和趨勢[3]。良好的法治環境可以有效促進減排，加強環境執法，提高環境質量[55]。法治環境改善也有助于提高上市公司信息披露質量[56]。因此，地區的法治程度與環境質量有著密切的關系，法治環境會對政府的環境執法和環境信息公開產生一定的影響。

政府作為現代環境治理體系中的主體，在環境治理中處于領導地位[57]。目前，在“政治錦標賽”的晉升評價中，已不再唯GDP論，而是加入了環境標準，環境績效成為官員績效考核的重要內容，這使得地方官員不得不關注環境質量，為自己的前途與晉升考慮。因此，地區的法治環境、當地政府的環保關注度會對政府環境信息公開產生拉力?；谏鲜龇治?，本文提出以下假設。

假設5.地方良好的法治環境對政府環境信息公開具有正向作用。

假設6.政府高度的環境關注對政府環境信息公開具有正向作用。

三、研究設計

（一）變量說明及數據來源

本文對政府環境信息公開的影響因素進行探究。首先收集本文研究的因變量——政府環境信息公開水平的數據。本文根據大多數學者的做法[58-60]，運用公眾環境研究中心（IPE）與自然資源保護協會（NRDC）共同研發的污染源監管信息公開指數（PITI），作為政府環境信息公開的代理變量。該數據來源于《污染源監管信息公開指數研究報告》，是由IPE、NRDC以及眾多第三方環保組織共同對中國120個地級市環境信息公開水平的綜合評估。本文選取這120個城市2008—2018年的面板數據，這120個城市在中國東、中、西各區域均有分布，具有一定的代表性。

本文的自變量基于PPM模型，將可能存在的影響因素劃分為推力、錨力、拉力三個維度。其中推力因素包括公眾環境訴求與地區環境質量。在中國的政治體制下，公眾可以通過人大代表和政協委員的提案來表達他們的環境訴求。人大代表和政協委員的提案是公民參與國家治理的重要方式?；谥袊厣恼误w制，本文采用人大代表和政協委員當年所提交的關于環境問題的提案總數作為其代理變量[61]；地區環境質量，一般用空氣污染物濃度來衡量[62-63]。因近年來霧霾多發，對社會公眾的身體健康和生產生活都產生較大影響，PM2.5的濃度成為公眾關注的焦點。因此，本文采用各城市每年的PM2.5濃度來衡量地區環境質量。

錨力因素包含地區政府的財政壓力和政企關聯程度。對于政府財政壓力，本文采取呂雁琴和潘云峰[64]的做法，用當年（政府財政支出-財政收入）/財政收入來衡量，數字越大代表財政壓力越大；對于地方政企關聯程度的衡量，由于政企之間的關系可能較為隱秘，難以直接觀測[65]。本文參考龍碩和胡軍[66]的觀點，使用地方環保行政處罰案件數量來衡量政企關聯程度。一般而言，政企關聯程度越高，地方政府與企業越容易建立起“利益性關系網絡”[67]。當企業發生環境違規時，地方政府尤其是環保部門會選擇忽視，從而導致環保行政處罰案件數量減少。

拉力因素包括當地的法治環境和政府環境關注度。對于地區法治程度的衡量本文參考余明桂和潘紅波[68]的做法，用各省份經濟案件結案數與收案數之比來衡量，再將其與地級市匹配；地方政府的環境關注度，本文采用政府工作報告中對于環保詞匯所提及的頻數衡量政府對于環境的重視程度[69]。

此外，在研究政府環境信息公開影響因素時，還需要控制一些可能會影響結果的城市特征變量。本文參考已有的研究[70-71]，選取以下控制變量，包括經濟發展水平（Pgdp）、外商投資（Fdi）、互聯網發展水平（Inter）、科技水平（Sci）、教育水平（Edu）、人口增長率（Growth）。

本文變量數據主要來自《中國城市統計年鑒》《中國環境年鑒》和生態環境部官方網站上發布的數據。PM2.5濃度年度數據來源于達爾豪斯大學大氣成分分析研究組[72]，該數據為年度平均值，基于城市每日PM2.5濃度均值計算得出?；跀祿目色@取性，本文所使用的為非平衡面板數據，所使用變量的代碼與測量如表2所示。

表2 變量名稱代碼和測量匯總表

（二）模型設定

本文數據是由120個地級市2008—2018年組成的面板數據，在對面板數據進行回歸分析時需要考慮模型設定的問題。設定模型之前進行Hausman 檢驗，結果為P值均小于0.1，因此本文所有模型均采用固定效應進行分析。同時，為保證回歸的變量獨立假設，本文計算了各變量之間的VIF 值，如表3所示，其數值均小于4。對各變量進行了Pearson檢驗，結果在表4中，發現各個變量之間系數均小于0.8。綜上，各變量之間不存在多重共線性[73]。

表3 多重共線性檢驗

表4 Pearson相關系數檢驗

因此，本文分別對推力因素、錨力因素、拉力因素以及綜合三種因素設定如下四個模型

其中，αi為截距項；i代表某個城市；t代表時間，即年份；β1～β6分別對應各因素的回歸系數，也是本文所關注的焦點；μi表示不隨時間變化的第i個地區個體的不可觀測效應,代表不同區域的個體差異；εit表示隨機誤差項。

四、實證分析

在進行基準回歸之前，本文先對所用變量進行描述性統計，如表5所示。表6展示了推力、錨力、拉力這三類因素對政府環境信息公開的影響，列（4）表示所有因素對政府環境信息公開的影響。

表5 變量描述性統計

表6 政府環境信息公開影響因素分析結果

如表6所示，列（1）中，以人大代表政協委員的提案數為代表的公眾訴求對政府環境信息公開具有顯著的正向作用，這說明公眾普遍的環境訴求可能會對政府形成壓力，政府在公眾壓力之下，無論主動或是被迫，都能夠提升環境信息公開水平。與此同時，空氣質量——PM2.5的濃度與PITI指數呈顯著的負向關系，即PM2.5濃度越高——空氣質量越差，政府環境信息公開水平越低。換句話說，這意味著環境質量好的地區更愿意披露環境信息，環境質量差的地區更不愿意披露，即地區環境質量越好，越能推動政府公開環境信息。這也符合本文的邏輯與常識，當地方環境質量優良，從政者會以此作為自己的政績積極對外展示，有利于自身的晉升與績效考核。以上兩變量在綜合模型（4）中的顯著性及作用方向均未發生變化，說明公眾環境關注與地區環境質量可以有效推動政府環境信息公開。

表6列（2）中，政府財政壓力對政府環境信息公開產生顯著的負向影響，說明政府的財政壓力會顯著阻礙環境信息公開。這是因為當地政府財政壓力較大時，官員可能傾向于隱瞞不利的環境信息，創造較為寬松的監管環境，更大程度地吸引投資，從而推動當地經濟的發展，這樣做既可以增加稅收，解決政府財政問題，又可以實現地方經濟的發展，為自身晉升打造政績。與此相仿，環保處罰數量與環境信息公開呈顯著正相關關系。如上文分析，環保處罰越多，政企關聯度就會越低，從而顯著推動著政府環境信息公開。反之，政企關聯程度過高則會演變為“政企合謀”，企業為擴大自身生產，追求利潤，會向政府尋求寬松的環境規制；政府官員也會從自身晉升的政治動機與緩解財政壓力的經濟動機出發，可能會放松環境執法，選擇不公開或隱藏環境信息以方便企業發展[74]，從而加劇環境污染。并且以上兩變量在綜合模型（4）中的顯著性及作用方向均未發生變化，證明政府財政壓力與政企關聯均會對政府環境信息公開產生顯著的阻礙作用。

表6列（3）中，法治環境與政府環境信息公開呈顯著的正向關系，地區法治環境越好，政府環境信息公開水平就越高。良好的法治環境可以為政府進行環境執法提供依托與保障，確保政府在環境信息公開方面做到“有法可依”，提高政府進行環境信息公開的積極性。并且該變量在綜合模型（4）中的顯著性及作用方向均未發生變化。同樣，政府環境關注與政府環境信息公開呈正向關系，政府對于環境問題的重視程度會直接驅動自身主動進行環境信息公開，接受社會監督，加強環境建設與治理，環境質量會因政府對環境問題的重視得到改善[75]。但在模型（4）中，在綜合多個變量后，政府環境關注對于環境信息公開的影響仍為正向但不顯著?？赡艿脑蚴?，在公眾參與、法治環境以及財政壓力等多個作用下，政府環境關注作用降低，盡管仍具有正向作用，但由于其他因素影響，其統計顯著性降低。

五、結論與討論

本文以PPM模型為基礎，從推力、錨力、拉力三個方面構建了政府環境信息公開因素綜合模型，探討了影響地級市政府環境信息公開的不同因素。具體來說，本文發現：公眾環境訴求、地區環境質量、地區法治環境和政府環境關注度與地方政府環境信息公開具有顯著的正向關系，即對政府環境信息公開產生推動、拉動作用；地方財政壓力以及政企關聯程度則會抑制政府環境信息公開水平，產生阻礙作用。

這些結論可以為地方政府的領導者和管理者在提高環境信息公開質量，提升環境治理水平等方面提供一定的參考。根據回歸結果，首先，在法治層面，政府要貫徹落實“依法治國”的方針，著力完善、健全有關環境保護、環境信息公開的法律體系，營造良好的法治環境，使環境治理有法可依，為環境執法提供堅實基礎；此外，還要完善權益侵害的救濟機制，如果公眾的環境合法權益受到政府不作為、亂作為侵害,他們應有權依法對自身權益進行救濟，比如通過提起行政復議和行政訴訟等方式，維護自身人身財產權益。

其次，要建立多元環境合作治理體系。政府自身要提高對環境問題關注度，貫徹落實黨的二十大精神，將生態文明建設放在重要地位，加快發展方式綠色轉型，擴大環境信息的公開范圍，使社會各方都可以及時了解、讀懂環境信息。利用先進技術如互聯網大數據等，拓寬市場與社會公眾參與環境治理的渠道，最大限度減少各方之間的信息不對稱，提高環境治理效率；加大對環境“三廢”的治理投入，引入、發展環保第三方組織，從人力、物力、財力三方面提高環境治理水平；在預防和防治政企合謀方面，規避“尋租”“公開虛假信息”等現象的發生，降低環境信息公開的阻力，優化考核體系與標準，杜絕GDP至上的理念；還應該積極引導公眾環境參與環境治理，調動群眾環境治理積極性，同時要尊重公民環境訴求，保障公眾環境知情權、參與權與監督權。公民要牢固樹立主人翁意識，提高環境意識，積極參與環境治理，發現污染問題及時反映，運用新興媒體為環境治理建言獻策。企業要配合好政府環境治理工作，嚴格遵守環境信息公開相關法律法規，及時公開污染信息，并且主動進行減污、減排工作。形成政府、市場、社會公眾三方面的有效互動，三者在環境治理領域進行合作，凝聚各方力量提高環境治理現代化水平。

最后，本文也存在一定的局限性。受制于政府環境信息公開評價報告的評估對象，本文僅以120個地級市作為樣本，未來研究可以擴大研究范圍；《污染源監管信息公開指數》到目前為止僅披露了2008—2018年十年數據，因此本文的樣本數據未能及時更新；本文尚未討論各因素之間的關系以及影響機制，這些可為今后的相關研究提供新的方向與思路。