公眾參與與農村居民公共服務質量評價

鄭浩生

(華南農業大學 公共管理學院,廣東 廣州 510642)

一、鄉村振興背景下的農村公共服務質量

鄉村是國家和民族之根。自從黨的十九大提出鄉村振興戰略以來,隨著《關于實施鄉村振興戰略的意見》《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》等一系列頂層制度文件的出臺,全面深入推進鄉村振興戰略已成為全黨和政府工作的重中之重。2022年黨的二十大報告再次強調要“全面推進鄉村振興,加快建設農業強國”。實現鄉村振興的重要任務之一是提高農村公共服務水平和質量。我國已轉向高質量發展階段,但廣大農村地區的基本公共服務短板較多,還存在交通不便、教育和醫療水平低、社會保障系統不健全等方面問題[1],農村居民相比于城市居民在公共服務供給獲得感上還存在很大的差距。

改善社會民生和公共服務質量始終是黨和政府關注的工作重點。黨的二十大報告指出“要健全基本公共服務體系,提高公共服務水平,扎實推進共同富?！?。提升公共服務供給質量和人民獲得感是我國從經濟增長向社會公平轉型過程中的重要內容[1],也是評價政府公共服務供給績效的重要標志。鄉村的主體是農民,鄉村振興為了誰、依靠誰、誰說了算,歸根結底在于人民群眾,在于廣大農村居民。在鄉村治理實踐中,農民主體性的重要體現在于其是否有效參與農村的公共事務。為農民提供廣泛的公眾參與機會和渠道是衡量地方政府民主化程度[2]和治理能力[3]的重要標準。

近年來,伴隨著鄉村振興的不斷推進,廣大農村地區人民群眾的物質和精神生活水平得到提高,農民對公共服務的需求和參與意識也越來越強。在鄉村治理實踐中,公眾參與是提高居民公共服務質量評價的重要內容,通過公眾參與可以使政府和民眾的關系從“松散博弈關系”轉化為“緊密合作關系”;公眾參與一方面使得農村居民的知情權、參與權和監督權得到了有效保障,另一方面能促使政府從民眾利益出發不斷改善公共服務供給質量以獲得更高的評價。因而,公眾的認可程度與滿意程度是衡量政府提供公共服務是否有效的標準[4]。

農村地區公共服務供給不足是我國推進“城鄉融合發展”、“鄉村振興戰略”要解決的一大課題。提供和完善公共服務是政府一項最重要的職能。如何提升居民公共服務質量評價一直是學術界研究的焦點,主流研究認為,可通過諸如轉移支付等激勵制度設計[5]和構建復合型政府績效評價體系[6]促進地方公共產品及公共服務的供給質量。從公眾參與的角度,大部分研究認為,通過民主參與[7]、在線政務服務[8]、基層選舉[9]等積極有序的公眾參與有利于提高民眾對公共服務質量的評價。也有學者認為,由于中國公眾參與機制還未成為反映民意和采納民智的工具,公眾參與與公眾滿意度評價的關系仍無法確定[10]。學者在關注農村公共服務及其參與問題時發現,農村公共產品供給不足及效率低下的一大影響因素是村民的有效參與不足[11];公眾參與可通過提高個體“普遍道德”行為,從而提高農村公共服務的整體供給水平[12]。有研究還發現,網絡媒體的使用顯著提升了村民的政治參與行為[13]。也有學者從我國鄉村振興戰略實施過程發現,由于鄉村資源投入存在目標虛高、政策“一刀切”和供給脫離需求等現象[2],農民主觀感知與客觀事實出現較大落差[14],導致參與度和積極性不高,農民滿意度及獲得感不如預期?？傮w上看,現有研究對公共服務質量評價及公眾參與的作用影響進行了有益探討,但仍有兩方面需進一步拓展研究:第一,現有研究將公眾參與或公眾評價(如獲得感、滿意度和幸福感等)當作一個整體進行綜合分析,本文將公眾參與進行區分為參與有效性和參與便利性,并考察其對公共服務質量評價的影響效應;第二,現有研究還較少討論農村民主參與建設在公共服務領域的成效,有鑒于此,本文將就公眾參與如何影響農村居民公共服務質量評價的理論機理進行初步探索,基于中國綜合社會調查(CGSS)數據,實證檢驗公眾參與對農村居民公共服務質量評價的影響效應。

二、公眾參與對農村居民公共服務質量評價影響機理

公共服務供給質量被公認為是政府善治的重要體現。公眾參與至少可以通過如下四條作用機制影響農村居民對公共服務質量評價(圖1)。

圖1 公眾參與對公共服務質量評價的影響路徑

圖2 影響關系示意圖

第一,通過公眾參與能優化政府支出結構,從而提高農村居民的公共服務質量主觀評價。根據公共產品理論和公共財政理論,地方政府提供公共服務必須體現“公共性”,即按照公眾的意愿及需求合理安排公共服務支出。通過構建民主參與機制,公眾可以有效地監督地方政府預決算信息和支出行為,激勵其財政支出結構向“以人民為中心”為導向提供地方公共服務,從而提高居民對公共服務的質量評價。相關研究表明,當政府增加教育支出[15]和醫療衛生支出[16]等社會性支出時,當地居民的幸福感和滿意度都顯著增強。

第二,通過公眾參與能減少信息不對稱,從而提高農村居民的公共服務質量主觀評價。根據信息不對稱理論可知,社會個體受專業知識、職位階層和社會分工等的影響,其獲取信息的大小和程度也不同。在現實中,本應該擁有依法獲取公共信息權利的公眾往往處于劣勢地位,而政府常常掌握更多的信息資源,并以此追求自身利益和出現尋租行為。因此,最有效減少信息不對稱現象的方式是讓公共信息和政府行為處于公眾監督之下,使公眾清楚了解政府的施政目的。隨著農村公眾對政府行為信息了解越多,公眾與政府之間的信息不對稱問題也因此減輕,從而有助提高農村居民的公共服務質量評價。

第三,通過公眾參與能提高公共服務供給效率,從而提高農村居民的公共服務質量主觀評價。根據委托代理理論,公眾參與可以有效減少“委托人”與“代理人”之間的信息不對稱問題。通過建立公眾參與渠道,公眾會將意愿和偏好信息反饋給地方政府,地方政府根據公眾反饋修正公共服務的供給決策,提高地方公共服務的供給效率,從而影響公眾對地方政府公共服務質量的評價。

第四,通過公眾參與能有效抑制基層腐敗,從而提高農村居民的公共服務質量主觀評價。有效的公眾參與能夠加強公眾和政府的溝通,提高政策質量和改善公民的政治信任。公眾參與能促使政府主動公開公共服務供給決策和信息,對地方官員腐敗行為起到一定抑制作用。隨著政府行為信息的公開透明化,公眾對政府的信任度也隨之提高[17],從而有助提高農村居民的公共服務質量評價。

三、理論分析與研究假設

公共服務質量評價作為公民個體主觀層面的認知和評價,與心理層面的體驗密不可分[18]。根據“期望-失驗”理論[19],公眾在接受公共服務之前會對服務的質量有一定的心理期望,在接受服務時,他們會把體驗績效與期望水平進行比較并以此形成自己的主觀評價[20]。公民參與是提高政府治理能力和治理績效的重要內容,公眾參與的最終目的是影響政府決策,進而實現自身利益訴求[7]?！靶旁L是送上門來的群眾工作[21]”,黨的二十大對信訪工作提出了“加強和改進人民信訪工作”的明確要求。在公共服務領域,諸如信訪等民主參與形式是基層政府接收公眾訴求解決公眾問題的重要渠道。

在當前社會環境下,公眾參與是否有效主要體現在兩個方面:一是公眾的信訪權利得到保障,二是公眾參與反映的問題得到有效解決[22]。從公眾參與的有效性看,可以分為過程有效和結果有效。公眾參與的過程有效性主要衡量公眾能否通過信訪等方式向有關公共管理部門反映利益訴求,即公眾的參與過程是否暢通有效;公眾參與的結果有效性則主要通過信訪等公眾參與方式能否有效解決問題衡量,即公眾訴求是否通過參與得到了回應和解決。如果公眾參與的過程和結果是行之有效的,會減少公眾參與公共事務的過程成本,使公眾更容易參與公共事務。隨著公眾參與有效性的提高,公眾可以通過民主參與影響政策制定以維護自身權益,從而提高其公共服務質量主觀評價。從而提高其公共服務質量主觀評價?；诖颂岢黾僭O1:公眾參與的有效性越高,農村居民對公共服務的質量評價越高。

根據自我決定理論,公眾參與的需要由“勝任、自主和歸屬”三者構成,公眾個體主觀參與意愿和客觀參與能力共同決定其參與公共事務的具體成效[23]。在具體的公眾參與實踐中,參與的環境及渠道等是否便利,很大程度上影響公眾參與意愿和參與能力。從主觀公眾參與意愿看,一般來說,對于主觀參與意愿較強的居民,其較多了解政府事務,對政府提供公共服務變化的敏感度較高;而主觀公眾參與意愿較低的居民則較少關注政府公共服務改革的各項進程及其成果。從客觀公眾參與能力看,公眾參與能力較強的居民對公共服務供給信息判斷能力和感知能力更強,對于政府提供公共服務的力度、內容也會有更深的認識。當公眾能以越便利的方式參與公共事務時,越是能激發其自身的主體意識和參與積極性,從而使得公眾參與結果更有效。有實證研究發現,公眾參與意識與公民權利意識、社會責任意識和公眾參與效能感有關,而公眾參與能力受到政府信息的公開程度和公眾對法律政策的知曉度的影響[24]。因此,公眾參與公共事務的方式越是便捷,越能夠理解和感受到政府公共服務供給行為和質量的改善,其對政府公共服務質量的主觀評價也會隨之提高?；诖颂岢黾僭O2:公眾參與的便利性越高,農村居民對公共服務的質量評價越高。

四、數據、變量與模型

(一)數據來源

本研究公共服務質量評價以及公眾參與相關數據均來源于“中國綜合社會調查(CGSS)”2015年的調查數據(1)在最新一期的數據2021年“中國綜合社會調查(CGSS)”中,代表“政治參與”的指標為“選舉投票”,代表“公共服務”的指標僅為“醫療衛生”一項,出于代表性和數據前后一致性的考慮,本文最終選用2015年“中國綜合社會調查(CGSS)”的數據作為分析對象。。該調查數據在全國31個省(區、市)采用多階分層概率抽樣方法,共收集完成有效問卷10968份。在剔除無效樣本和變量的缺失值后,本研究最終得到可供使用的有效樣本3421份。本文采用的數據結構為截面數據,在實證分析中控制省份固定效應,從而消除省層面遺漏變量的影響。本研究還涉及省級宏觀數據,考慮到政策影響具有一定滯后性,研究中省級宏觀數據使用滯后一期,來源于《中國統計年鑒2015》。

(二)變量選擇

1.被解釋變量

本研究選用“中國綜合社會調查(CGSS)”數據中詢問居民“對政府在以下工作方面的表現是否滿意”一題的平均值作為衡量政府公共服務質量主觀評價的指標,題目選項主要包括了以下具體測量指標:醫療衛生、社會保障、義務教育、環境保護、社會公平等方面,將涉及這些方面的滿意度問題得分的平均值作為總體公共服務質量評價得分。

2.解釋變量

借鑒相關研究成果[22],本文以公眾參與有效性和公眾參與便利性作為解釋變量。其中,公眾參與有效性選用“中國綜合社會調查(CGSS)”數據中詢問居民的兩個問題進行測量:(1)“您是否同意以下說法—信訪不會受到阻礙”用以衡量公眾參與過程有效性;(2)“您是否同意以下說法—信訪能夠解決問題”用以衡量公眾參與結果有效性。以上問題均為5分制,分數越高表示越贊同。

在公眾參與便利性方面,本研究選用“中國綜合社會調查(CGSS)”數據中詢問居民的兩個問題測量:(1)“做成下列事情的難易程度如何—向制定該法律的有關方面提出自己的意見或建議”;(2)“做成下列事情的難易程度如何—提出的意見或建議在立法中得到反映或得到反饋”。以上問題均為5分制,分數越高表示越贊同。

3.控制變量

借鑒相關的研究成果,在控制變量上主要設置了微觀和宏觀層面變量以增強分析結果的可靠性。從微觀層面來看,現有研究表明[25-26],人口學特征會對公共服務質量主觀評價產生影響。因此,在微觀層面本研究設置了受訪者性別、年齡、受教育程度、收入和政治面貌作為控制變量。從宏觀層面來看,財政自主率越高,地方政府的財政自由權越大,自主調整地區公共服務財政支出的可能性越高[27],同時,區內的城鎮化率、人口密度等因素也可能會影響地區公共服務滿意度[28-29]。綜合研究內容與數據可獲得性,本研究在宏觀層面設置了各省城鎮化率、人口密度和財政自給率作為控制變量。各變量的定義及操作化如表1所示。

表1 變量定義與操作化

(三)模型構建

本研究解釋變量為公共服務質量評價,被解釋變量為公眾參與有效性和公眾參與便利性。為驗證假設1和假設2,分別構建如下模型進行實證檢驗:

PSSij=β0+β1EPPj+Xi+Zj+εij

(1)

PSSij=β0+β1CPPj+Xi+Zj+εij

(2)

上式中,PSSij為處于行政單元j中的個體i的公共服務質量評價,EPPj和CPPj表示解釋變量,分別為公眾參與有效性、公眾參與便利性。Xi表示微觀層面的控制變量,包括性別、年齡、收入、受教育程度以及政治面貌;Zj表示宏觀層面的控制變量,包括城鎮化率、人口密度和財政自給率。

五、實證檢驗與結果分析

(一)描述性統計

本研究采用2015年“中國綜合社會調查(CGSS)”數據中的問卷作為研究樣本,在清除各項缺失值后共保留樣本值3421。如表2所示,被解釋變量為公共服務質量評價,這一項數據的得分由9類具體公共服務類別的滿意度得分加權平均計算得到,并采用5分制(分數越高表示評價越高)。2015年全國公共服務滿意度的平均得分為約3.4分,標準差約為0.64,這一數據與其他調查問卷來源所測結果較為接近,具有較高的可信度。本研究的解釋變量為公眾參與,在實證分析中,區分了不同的公眾參與有效性和公眾參與便利性。公眾參與有效性的兩個問題反映了公民個體對以信訪為主要形式的公眾參與的有效性、可行性等問題的看法;公眾參與便利性的兩個問題體現了公眾在實際參與政府聽證、民主懇談和預算監督等不同活動時對參與過程的便利情況。同時,由于相關變量缺失均較為嚴重,本研究采用公民個體層面數據對公眾參與有效性和公眾參與便利性進行回歸擬合,擬合結果與原始數據具有類似的均值和總體分布情況。根據調查顯示,在受訪人群中,公眾參與有效性的兩個均值約為2.7和2.6,公眾參與便利性的兩個均值約為2.2和2.0;相較于公眾參與有效性,公眾的參與便利性仍有待提升。

表2 描述性統計

本研究的控制變量主要分為個體層面和政府層面。個體層面的控制變量包括收入、受教育年限、性別、年齡、戶口和政治面貌,其中對收入進行了取對數處理,同時剔除了1%(首尾各0.5%)的極端值。政府層面的控制變量主要包括城鎮化率、人口密度和財政自給率。

(二)公眾參與有效性的影響效應

根據上文的理論分析可知,農村居民對公共服務的質量評價知與公眾參與是否有效直接相關。為此,本研究引入“信訪不會受到阻礙”“信訪能解決問題”分別作為公眾參與的過程有效和結果有效的代理變量,以檢驗其對農村居民公共服務質量主觀評價的影響。估計結果見表3。

表3 公眾參與有效性的回歸結果

如表3中所示,參與過程有效性(β=0.0601,p<0.01)、參與結果有效性(β=0.0698,p<0.01)與公共服務質量評價系數均為正,且均在1%的水平上顯著;這一結果在Oprobit模型中同樣保持顯著。這一實證結果表明,公共服務質量評價受到公眾參與有效性的正向影響,即公眾參與過程和結果的有效性越高,農村居民對公共服務的質量評價就越高,研究假設1成立。這一結果表明,通過構建基層民主參與平臺,為農村地區營造一個暢通及穩定的參與環境,農村居民可以及時掌握農村公共服務供給及實施的最新動態,通過參與平臺表達個體利益訴求,激發其參與農村事務的積極性和認同感,促進了當地公共服務質量和居民福利水平。

同時,從表3的回歸結果可知,公眾參與的結果有效性的系數略高于公眾參與的過程有效性,表明相比于參與過程是否有效,參與結果的有效性對居民的積極影響效果更為明顯。表明當農村居民能通過基層政府提供的民主參與渠道得以“解決問題”時,其公共服務質量的主觀評價也會越高。

(三)公眾參與便利性的影響效應

本文引入“提出建議”、“得到反饋的難易程度”兩個指標作為公眾參與便利性的代理變量,以檢驗其對農村居民公共服務質量主觀評價的影響。如表4所示,公眾“提出建議”這一參與便利性在5%的水平上能夠顯著正向預測農村居民公共服務質量主觀評價(β=0.1064,p<0.05),這一結果在Oprobit模型中同樣保持一致。這一結果表明,通過提高當地民眾“提出建議”的參與便利程度,該地區農村居民對公共服務質量的正向評價也會提高。在基層實踐中,通過構建政民互動參與平臺,拓寬了政治參與渠道,農村居民對政府提供公共服務的工作提出建議意見,政府積極回應其訴求,從而提升了其對公共服務質量的主觀感受。研究假設2成立。

表4 公眾參與便利性的回歸結果

從表4的檢驗結果同時可知,公眾“得到反饋”這一參與便利性與農村居民公共服務質量主觀評價不存在統計意義上的顯著性。這一結果的部分原因是我國基層民主參與的意見反饋機制尚未健全,反饋渠道還不暢通,農村居民的意見容易被忽視。這也側面反映了我國基層行政決策程序中,公眾意見“得不到反饋”的問題仍然較為突出,對于“采納與否、不采納的理由、理由的說明”等均缺乏具體的規定和科學指引。

控制變量方面,從個體特征來看,年齡大相比于年齡小的農村居民對公共服務質量評價相對較高。不同年齡段的人群對不同類型的公共服務有不同的偏好,年輕人可能對文化、教育及就業類的公共服務更加關注,而老年人則相對更關注醫療、養老及社會保障類的公共服務。從地區財政能力看,財政自給率越高的地區,農村居民的公共服務質量評價越高,表明區域財政是當地公共服務供給的重要保障,隨著政府對公共服務的投入加大和不斷優化,當地居民對公共服務的體驗感越好。從城鎮化率看,城鎮化提升了如公共基礎教育、醫療衛生等民生類公共服務供給水平和質量,也對居民公共服務質量評價具有顯著的促進作用。從人口密度看,地區人口越密集,居民對公共服務質量的評價越低,表明在城鎮化進程快速推進的同時,隨著人口密度的聚集效應增加,逐漸暴露出“供需錯位”、管理費用增加等問題,從而對公共服務效率及質量產生“擠兌”影響。

(四)穩健性檢驗

本研究所涉及的解釋變量包括公眾參與有效性和公眾參與便利性,由于這兩類相關變量缺失較為嚴重,采用公民個體層面數據對相關變量進行回歸擬合,擬合結果與原始數據具有類似的均值和總體分布情況。為了檢驗擬合回歸是否影響研究結果的穩健性(2)受篇幅所限不再展示,結果備索。,本研究比較了原始數據和擬合后數據下影響效應的參數情況,在各分項公共服務質量評價作為被解釋變量的模型中,公眾參與相關變量的系數和顯著性水平在擬合前后基本完全一致。這表明前文基準回歸結果具有一定的穩健性。

六、結論、政策啟示與展望

鄉村振興是一項長期復雜的社會工程,必須以更有力的舉措、匯聚更強大的力量來推進[30]。鄉村的主體是農民,鄉村振興說到底是為人民服務。農村公共服務供給是鄉村振興的重要內容,其供給質量是影響農村居民獲得感、幸福感和滿意度的重要因素。農民居民評價公共服務質量不僅取決于基層政府公共服務供給水平,還與公眾參與密切相關。厘清公眾參與與公共服務質量評價的關系,對于提升政府公共服務供給績效與公眾參與建設具有重要意義。本文從公眾參與的有效性和便利性角度,基于中國綜合社會調查(CGSS)數據,實證檢驗公眾參與對農村居民公共服務質量評價影響效應。研究結果發現:公眾參與拉近了政民之間的距離,提升了農村居民公共服務質量評價。從參與有效性看,參與過程和結果是否有效都與農村居民公共服務質量評價成正向關系,且“參與結果有效”的促進作用更大;從參與便利性看,提高農村居民“建言獻策”的參與便利程度,對其公共服務質量評價產生了積極影響。

農民民主參與是實現鄉村振興的重要保障和“驅動力”,如何發揮公眾參與的“橋梁”作用,提升鄉村公共服務質量及實現鄉村有效治理,本文提出以下政策建議:

第一,激發農民主體性,構建以“人民滿意”為導向的公眾參與生態。為了使農村公共服務更貼合農村實際和滿足農民需求,應在農村公共服務供給過程中充分尊重并凸顯農民的主體地位。一方面,要喚醒農村居民參與意識,通過村干部和借助新鄉賢等力量向農村居民群體傳遞農村公共服務的政策內容,提升其關注度和信任度;另一方面,要構建農村居民參與空間,因地制宜建設農村公眾參與場所,營造便于農村居民開展交流互動的環境和氛圍。

第二,完善參與反饋機制和拓寬參與渠道,推進基層回應型政府建設。在鄉村治理中,基層政府推進農村公眾參與應“以參與促滿意”為建設目標,暢通面向農村不同群體的公共服務參與渠道,建立“有訴必應”的公共服務良性政民互動機制,推動基層服務型政府和回應型政府建設,提升農村居民的有效監督和政府信任。同時,要拓寬參與渠道促進公眾參與積極性,基層政府要采用多渠道、多形式公開政府公共服務政策和信息,在更貼近農村居民生活的平臺(如微信視頻號、抖音等新媒體平臺),采用圖文結合、小視頻等方式公開和宣傳,從而提高農村居民參與農村公共服務監督的積極性。

第三,“因類制宜”提高農民參與素養和參與能力。由于村民受教育程度相對較低,信息甄別能力有限,基層政府應積極向農村居民宣講政治參與政策,培養其民主參與意識,“因類制宜”對不同農村居民群體進行有針對性的培訓,激發和發揮老年及女性等關鍵群體的內在參與熱情,賦予其實質性參與公共服務的能力和積極性。

第四,加強農村數字平臺建設,引導農村居民網絡參與行為。隨著數字基礎設施和信息網絡建設的推進,農村已迎來“數字參與”時代。一方面,要推進基層公共服務信息互動平臺建設,提高農村居民參與的積極性和便利性,同時通過平臺的大數據輿情分析回應農村居民的合理訴求;另一方面,要加強數字基礎設施建設的投入力度,增加基礎信息網絡的覆蓋面,拓寬農村居民獲取政府和政策信息的途徑,提升農村公共服務的數字參與環境。同時,要強化農村居民網絡法制意識,增強和培育其在網絡空間的公共理性和政治素養,引導和規范農村居民網絡參與行為,有效提升鄉村治理效能。

本文從公眾參與層面拓展了公共服務質量評價研究,為理解公眾參與對農村居民公共服務質量評價的影響機制提供了經驗證據。本研究仍存在一定的不足和局限,需要在未來研究中予以探索和拓展。首先,受到數據更新的連續性和一致性的限制,無法排除個體層面的全部內生因素,后續研究可在增加跨期數據的基礎上進行縱向對比,以明晰在不同時期和階段下公眾參與對農村居民公共服務質量評價影響的變化規律;其次,基層公眾參與有不同的渠道及方式(如信訪、村民大會、選舉,民主決策和監督等),本文目前基于統計數據(CGSS)所得的結論還較表面,未來有必要深入農村地區,通過問卷調查和訪談收集第一手數據,針對農村居民不同參與渠道及方式展開更為系統深入的研究,以對本文的實證結論進一步的確證和分析。