鄉村振興背景下宅基地使用權流轉制度研究

王天蔚

(中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律教研部,北京 100089)

在宅基地“三權分置”改革的過程中,宅基地使用權是否能夠流轉在學界存在較大爭議,支持使用權流轉的學者如高圣平教授,他不認同宅基地使用權一經流轉,就極易導致農民流離失所的說法,他認為“只要農民處分其宅基地使用權最終并不導致其喪失宅基地,即可在滿足宅基地社會保障功能的前提下,取得相應的財產性收入”(1)高圣平:《宅基地制度改革試點的法律邏輯》,《煙臺大學學報》(哲學社會科學版)2015年第3期。。嚴金明教授認為宅基地使用權的流轉符合鄉村振興戰略的基本要求,通過宅基地使用權流轉,可以“實現宅基地由傳統單一居住功能向現代多重復合功能轉型,最終為鄉村振興戰略的實施提供關鍵平臺和強大動力”(2)嚴金明、迪力沙提、夏方舟:《鄉村振興戰略實施與宅基地“三權分置”改革的深化》,《改革》2019年第1期。。宋志紅教授明確提出應允許宅基地使用權有條件對外流轉,她認為應當“在設定限定條件的基礎上放開并規范宅基地使用權對外流轉市場,建立規范有序的宅基地使用權有條件對外流轉制度”(3)宋志紅:《中國農村土地制度改革研究:思路、難點與制度建設》,中國人民大學出版社,2017年版,第317頁。。陳小君教授則認為,應通過“完善宅基地使用權取得規則”“照應宅基地使用權流轉開禁的現實需求并預設規制”與“補全宅基地使用權消滅機制” 的方法破除宅基地使用權的制度困局。(4)陳小君:《宅基地使用權的制度困局與破解之維》,《法學研究》2019年第3期。

同時,認為宅基地使用權流轉會帶來諸多問題的學術討論也不占少數,如黃健元與梁皓從宅基地流轉制度構建成本的方向入手,認為“時滯過長正是導致宅基地流轉制度在現行制度框架下難以實施的最大障礙”(5)黃健元、梁皓:《農村宅基地退出制度的源起、現實困境及路徑選擇》,《青海社會科學》2017年第6期。;董新輝教授通過分析新中國成立以來宅基地使用權流轉制度的變遷,找到了宅基地制度改革無法得到實質性進展的癥結所在,他指出“宅基地使用權公益與私益的雙重屬性導致這些在私益權能上的擴張與宅基地自身公益權能無法根本兼顧和融合”(6)董新輝:《新中國70年宅基地使用權流轉:制度變遷、現實困境、改革方向》,《中國農村經濟》2019年第6期。。同時,國務院發展研究中心農村經濟研究部的相關報告提出,在考慮市場化的同時不能忽視宅基地提供的社會保障職能:“宅基地承擔政治穩定的功能,隨著大量農戶進入城市,在社會保障不健全的情況下,農村宅基地仍然是保障其基本住房權利的最后一道防線,就宅基地本身財產權利的實現而言,顯然政治穩定的功能更需要優先選擇和考慮?！?7)國務院發展研究中心農村經濟研究部:《集體產權所有制下的產權重構》,中國發展出版社,2015年版,第160頁

基于現有研究,本文傾向于適度放開宅基地使用權流轉的觀點,并試圖詳細闡述宅基地使用權應當進行流轉的必要性,對宅基地使用權流轉的可行性進行探討,從流轉主體的適格條件、土地的確權登記、宅基地使用權流轉市場的構建、宅基地自愿退出機制與監管機制等角度闡述宅基地使用權流轉制度的構建思路。

一、宅基地使用權流轉的必要性

其一,宅基地使用權流轉能夠充分發揮宅基地財產價值。時過境遷,以農民集體成員身份為基礎的傳統宅基地使用權制度已然與農村現階段經濟社會生活的實際相脫節。(8)曹益鳳:《宅基地資格權的性質界定與法律表達》,《私法研究》2021年第1期。原因在于,隨著我國農村社會保障體制的不斷完善,土地不再是農民群體生存的唯一依靠,農民群體離開土地也能夠過上有尊嚴的生活。而市場經濟體制的快速發展也促進農民群體的思想經歷了從固守土地到尋求土地流轉來獲得更大的效益的轉變。在此背景下,宅基地的社會保障功能與實現宅基地財產價值的矛盾逐步凸顯,農民群體迫切希望將宅基地的利用拓展到生產領域,激活其資產屬性(9)劉國棟、蔡立東:《農村宅基地權利制度的演進邏輯與未來走向》,《南京農業大學學報》(社會科學版)2020年第6期。,為自身創造更大的經濟收益。

其二,宅基地使用權流轉可以促進土地資源的有效利用。我國土地資源整體呈現出人均土地資源占有量少、土地資源緊缺、人地矛盾突出的特征。在城市土地存量日益減少,城鎮化建設對于土地的需求日益增多的背景下,土地之間的供需矛盾逐漸突出。同時,農民工進城務工、離農已經成為了不可忽視的趨勢,考慮到宅基地退出與強制回收的操作性較差,如不允許宅基地使用權進行適度流轉,將會造成土地資源的極大浪費。據統計,全國農村宅基地空置率為10.7%,樣本村莊房屋空置率最高達71.5%。(10)魏后凱、黃秉信、李國祥等:《農村綠皮書:中國農村經濟形勢分析與預測》,社會科學文獻出版社,2019年版,第228頁。建立宅基地使用權流轉制度不但可以通過市場手段實現土地資源的最優配置,也能在一定程度上緩解城鎮化面臨的土地存量壓力,實現宅基地利用效率最大化。

其三,宅基地使用權流轉有助于打破城鄉二元結構。我國城鄉二元化結構始于計劃經濟時期,其目的是在農業經濟為主體的基礎上集中資源推進工業化, 力求在較短時期內建成現代化的工業體系。(11)國務院發展研究中心農村部課題組葉興慶,徐小青:《從城鄉二元到城鄉一體——我國城鄉二元體制的突出矛盾與未來走向》,《管理世界》2014年第9期。但城鄉二元結構區別對待城市與農村的做法也帶來了隱患:一是阻礙了農村經濟結構的轉換和農業現代化的進程,是造成我國“三農”問題的重要因素之一;二是基于城鄉二元的戶籍管理制度,阻礙了農村剩余勞動力的轉移和城鄉之間人口的流動,制約了新型城鎮化建設,也激化了農民工福利、農民工子女教育等社會問題;三是城鄉二元結構導致城鄉差距不斷拉大,出現“城市越富,農村越窮”的城鄉發展割裂的局面,進而帶來教育、就業等方面的不平等,城市居民與農村村民享受不同程度的權利,城鄉二元結構實質上已經成為了不平等的象征。為此,宅基地使用權的流轉為打破城鄉二元結構提供了新的契機,放開宅基地使用權流轉限制意味著城市社會資本能夠大量涌入農村,農村閑置住房能夠進入交易市場充分發揮其財產價值,以城市發展帶動農村發展,促進城鄉之間的利益互補,為打破城鄉二元結構、促進城鄉一體化建設提供幫助。

其四,宅基地使用權流轉能夠推動鄉村振興,進一步解決“三農”問題。土地是實施鄉村振興戰略的基本載體,適度放活宅基地使用權的流轉有利于充分利用宅基地這一土地資源,為鄉村振興,解決“三農”問題提供足夠的動力支持。實踐中,宅基地使用權的流轉最直接的受益者即是農民,農民以閑置宅基地換取相應的財產利益,在滿足生活需要的基礎上會逐步提高對于農業現代化、規?；男枨?在農民增收的同時也促進了農業產業升級,達到良性循環的效果。此外,宅基地使用權流動將帶動大量資本下鄉,一方面有助于進一步提高農村基礎設施水平,另一方面則有助于引進人才與技術等農村稀缺資源,為新農村建設奠定基礎?？梢?宅基地使用權流轉制度不僅能夠幫助農民增收、農村建設、農業升級三位一體共同的發展,也為“三農”問題的解決提供了全新的探索思路。

二、宅基地使用權流轉的可行性

(一)中央政策的正確指引

黨的十九大拉開了鄉村振興戰略的序幕,我國農村改革也隨之進入新階段,探索宅基地使用權流轉之路逐漸明晰。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出,要深化農村土地制度改革,吸收宅基地改革試點的經驗,“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”,適度放活宅基地使用權流轉,為全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家提供基礎性力量;2019年中央一號文件《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》要求進一步深化農村土地制度改革,以承包地“三權分置”改革為重,探索放活承包地經營權的路徑,為構建宅基地使用權流轉制度積累經驗,提供先例;在2020年中央一號文件《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》中,宅基地改革正式作為農村改革的重點任務走上歷史舞臺,以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點,進一步深化農村宅基地制度改革試點;2021年中央一號文件《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》則繼續推進宅基地使用權流轉制度的改革向深水區進發,“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式”,“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法”;改革不是一朝一夕完成的,在新冠肺炎疫情持續蔓延的背景下,穩住農業基本盤是鄉村振興戰略的重中之重,故在2022年中央一號文件《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中,“穩”字成為鄉村振興工作的核心,“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”是當下探索宅基地使用權流轉制度的基本要求。

爬梳近年來的中央一號文件,在不斷探索農業升級、農村發展、農民增收的過程中,中央政策均為深化農村土地制度改革提供了必要保障,文件不但確定了鄉村振興戰略實施的基本原則與前進方向,更是從農民最關心的土地制度出發,注重激發農民積極性,保障農民根本權益。宅基地使用權流轉制度正是在中央政策的直接支持下逐步推進的,為深化農地“三權分置”改革,推動鄉村振興戰略提供了重要助力。

(二)宅基地使用權流轉試點工作的鮮活經驗

“摸著石頭過河”的方法,是我們在建設中國特色社會主義偉大事業中必須長期堅持的重要法寶。(12)葉汝賢、黎玉琴:《“摸著石頭過河”:中國改革與發展的實踐模式及其意義》,《馬克思主義研究》2009年第5期。我國深化土地制度的改革立足于農村實踐,在試點取得良好的實踐成效后,將改革成果與全國共享。

浙江義烏走在改革的前沿,在宅基地使用權入市的過程中,允許在已完成新農村建設的村莊在義烏市內的不同集體經濟組織之間直接轉讓宅基地使用權(13)吳寶新、張光連主編:《北京農村研究報告》,中國言實出版社,2019年版,第289-290頁。;貴州湄潭在保障農民有一定居住面積的前提下,允許其將所擁有的部分農房所有權和相應部分的土地使用權轉讓給非本集體經濟組織成員,轉讓后土地權利的性質也發生了本質變化,變成集體經營性建設用地使用權以順應集體經營性建設用地使用權入市的潮流(14)吳宇哲、于浩洋:《農村集體建設用地住宅用途入市的現實約束與賦能探索》,《中國土地科學》2021年第5期。;江西余江在面臨農民生產生活中資金緊缺的問題時,采用拓寬土地利用方式的做法,以滿足農民基本居住權益為基礎,允許剩余宅基地按照當地流轉規劃轉變為集體建設經營性用地進行流轉,或由集體建設商業性用房,最大程度挖掘宅基地財產價值(15)鐘榮桂、呂萍:《江西余江宅基地制度改革試點經驗與啟示》,《經濟體制改革》2018年第2期。;重慶大足對于宅基地使用權流轉采取相對謹慎的態度,將重點放在宅基地使用權流轉后農民基本的居住權是否能夠得到完滿保障上面。(16)陳曉軍、鄭財貴、牛德利:《“三權分置”視角下的農村宅基地制度改革思考——以重慶市大足區為例》,《國土與自然資源研究》2019年第5期。

從全國的試點不難發現,通過放開宅基地使用權流轉,可以激發受讓人參與宅基地流轉的積極性,激活宅基地市場活力。就轉讓人而言,則注重幫助其農地財產價值逐步顯現,最大程度地實現宅基使用權作為用益物權的收益權能。但不可否認的是,宅基地使用權流轉制度仍存在一些問題亟待解決。在試點工作中,僅有少數地區如浙江義烏,明確規定了宅基地使用權流轉的70年期限,期限的不確定在一定程度上影響了農民流轉土地的積極性,不利于深入挖掘土地財產效益;從使用權流轉配套制度的設定角度看,土地價值評估尚未完備,絕大多數試點地區均采用政府指導土地價格方式,缺乏具有專業性、公正性的第三方評估機構進行判斷,一定程度上阻礙了使用權入市目標的實現,影響市場發揮配置土地要素的作用;在宅基地退出規則設計中,自愿原則雖然是各試點地區的基本遵循,但在建立相關補償機制和激勵機制之前,農民自愿退出宅基地的情況極為少見,這些問題都在不同程度上阻礙宅基地使用權的高效流轉。

誠然,宅基地使用權流轉制度面臨諸多問題,但試點工作的目的即在于此,通過不斷地發現問題、解決問題,提煉出可在全國推廣的成功經驗?？傊?試點地區的制度改革促進農村閑置宅基地得到了充分利用,通過市場配置資源的高效手段,最大程度上實現土地的財產價值,增加農民收入,提升土地利用率。這些實踐經驗為宅基地使用權流轉制度在全國范圍內的建立提供了重要的借鑒意義。

(三)宅基地使用權流轉的現實需求

宅基地使用權流轉并非僅在試點地區出現,恰恰相反,市場經濟的成熟吸納了愈來愈多的農民投入到市場交易中,而在法律規范、政策制度缺位的情況下,農民群體中出現了許多非法交易行為,宅基地使用權的非法流轉現象屢見不鮮即為表現形式之一。

具體而言,隨著市場經濟逐漸進入土地領域,農民對于土地財產價值的需求日益提升,但在現行規定中,宅基地制度的首要目的仍然是作為維護農民權益的兜底保障,而忽視了農民對于財產性權益的追求。城鎮化速度的不斷加快,使得宅基地使用權流轉行為已經成為農民積攢城鎮生活成本的主要來源之一,并逐漸形成了隱性交易市場。

按照交易對象,可將隱性交易市場分為如下兩種:其一,宅基地使用權在非本集體經濟組織成員間流轉。農民工進城務工已成大勢所趨,而農民工定居城市的意愿顯然弱于返回農村的意愿,農民工作為一個整體已不可能再回歸農村成為農民,事實上他們中相當一部分人將在城市長期生存下去并向市民轉變,這是中國現代化與城市化中必須經歷的過程。(17)吳興陸、亓名杰:《農民工遷移決策的社會文化影響因素探析》,《中國農村經濟》2005年第1期。但農民工本身作為基層勞動者,短期內無法積累大量物質財富以滿足城市高質量的消費需求,尤其是住房需求?；诖?部分農民工將眼光聚焦于城郊地區,通過購買其他集體經濟組織的農房來兼顧工作與住房雙需求;其二,宅基地使用權在城鄉居民間流轉。與農民工群體面臨的壓力相同,在城鎮房價居高不下的背景下,愈來愈多的城鎮居民選擇在城鄉接合部購入房產以緩解經濟壓力。對于購買農房需求的不斷增長促進了宅基地使用權隱性流轉市場的出現,城鄉居民不顧法律約束,以非法的方式交易宅基地與農房。

由于隱性流轉“非法”,當事人通常會采取熟人“牽線搭橋”的做法,以私下簽訂合同或口頭協議的方式來進行宅基地使用權交易,此種做法既不受法律保護,也極容易產生糾紛。筆者以“宅基地使用權”為標題關鍵詞,以“交易”與“流轉”作為全文關鍵詞,查詢2014-2022年內涉及“宅基地使用權流轉”的糾紛案件總數為1183件(見圖1),這意味著司法實踐對于國家立法提出了現實需求,亟待有關宅基地使用權流轉的法律制度進行約束。與其對于宅基地使用權流轉嚴防死守,不如盡快出臺相應法律政策,在激活宅基地財產價值的同時,也能夠兼顧農民權益不受侵犯,充分發揮法律的規范和指引作用,“使人類行為服從于一般規則的指導和控制”(18)富勒:《法律的道德性》,商務印書館,2005年版,第12頁。。

圖1 2014—2022年涉及“宅基地使用權流轉”的糾紛案件數

三、宅基地使用權流轉制度的具體構建

(一)明確宅基地使用權流轉主體的適用條件

宅基地使用權流轉的前提即為不能觸碰宅基地社會保障功能這一底線,若想使得流轉順利進行,轉讓方能夠證明自己不會因為宅基地使用權的流轉而出現基本的社會保障問題便成為了根本要求。

一方面,對于轉讓人自證符合宅基地使用權流轉基本要求可以從如下角度考慮:其一,應當證明轉讓人轉出的宅基地及相對應的房屋不是其唯一住宅,如農民工已在城鎮中購房定居。這便意味著宅基地使用權人居住有保障(19)劉銳:《鄉村振興戰略框架下的宅基地制度改革》,《理論與改革》2018年第3期。,轉讓人無需該宅基地作為滿足其基本居住利益的載體,即宅基地基本社會保障功能閑置,可以進行使用權流轉;其二,轉讓人應具備工作能力。本文已闡述了農民工進城定居需面臨較大的購房、消費等經濟壓力,現實中也存在農民工因對自身收入水平的錯誤認識,加之輾轉各地不穩定的工作形式,導致購房后舉債過重,償還能力較差的實際情況。因此,在轉讓人宅基地使用權流轉前,應當向有關部門提供具備穩定工作能力的證明,如通過繳納三年及以上的社會保險費來證明自身在城鎮中具有穩定的工作保障與償還債務能力,不需要宅基地作為其最后的托底保障。

另一方面,對于受讓人而言,應當因地制宜,根據全國各地不同情況,具體問題具體分析:其一,因我國各地經濟發展基礎存在差異,導致對于土地資源的需求度不同,同時,試點工作開展是否成熟也影響了推行宅基地使用權流轉的順利與否。在經濟相對發達的沿海地區,該地區具備如浙江義烏宅基地使用權流轉的成熟經驗,可允許宅基地使用權在不同集體經濟組織之間交易流轉;而在經濟相對欠發達的內陸地區,在試點工作未能充分進行的情況下,應當謹慎開展宅基地使用權的流轉,優先考慮對于農民基本社會保障權益的維護,在具備一定的試點經驗與完備的制度體系后再全方位放開宅基地使用權流轉工作;其二,對于宅基地使用權是否能向城鎮流轉的問題,雖然大多地區“嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地和宅基地上房屋”“嚴禁社會資本利用宅基地建設別墅大院和私人會館,嚴禁借租賃、盤活利用之名違法違規圈占、買賣或變相買賣宅基地”(20)北京市人民政府:《北京市人民政府關于落實戶有所居加強農村宅基地及房屋建設管理的指導意見》,2020[2022.9]。http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202008/t20200811_1979059.html;淮安市淮安區人民政府:《加強農村宅基地和住宅建設管理的實施意見(試行)》,2021[2022.9]。http://www.zghaq.gov.cn/col/904_568817/art/16330176/1635316178554At432zo4.html.,但其根本目的是堅守耕地紅線,保障糧食安全,杜絕耕地侵占的行為發生。而對于有利于農村建設、農業升級、農民增收的資本下鄉,如一味堅決杜絕資本的注入,則不利于我國“三農”問題的解決,與鄉村振興戰略相悖。我國《立法法》第六條第一款明確規定:“立法應當從實際出發,適應經濟社會發展和全面深化改革的要求?！痹诮梃b不同集體經濟組織間宅基地流轉制度的經驗后,應以試點的方式嘗試城鄉間宅基地使用權的流轉,打破城鄉二元結構壁壘,充分發揮市場配置土地資源的決定作用。

(二)推動宅基地確權工作,完善登記制度

在實踐中,實際占有宅基地但并不具有產權的情況并不少見。一方面,對于通過隱性交易得到宅基地使用權的當事人在不具備合法權利主體資格的情況下,仍對宅基地進行占有與使用;另一方面,對于適格的農民來講,在房屋建造與修繕的過程中,超標使用宅基地的情況也常有發生(21)喬陸印:《農村宅基地制度改革的理論邏輯與深化路徑——基于農民權益的分析視角》,《農業經濟問題》2022年第3期。,導致其可能因為超出規定而不能獲得產權證明或超出部分無法獲得產權證明。但宅基地確權卻是宅基地使用權流轉的必要前提之一,若如上述兩種表現一樣無法進行確權工作,后續便無法獲得相應的權屬證明,在不具備產權證明的情況下無法進行合法合規的流轉活動。而當流轉雙方忽視必要的確權流程,以非法方式強行流轉,結果不但無法受到法律規范的確認與保障,還極易因權屬關系不清導致權利糾紛的出現。

因此,推動宅基地確權工作的開展對于能否順利流轉宅基地使用權至關重要。確權工作中應當嚴格以“一戶一宅,面積法定”為根本遵循,一方面通過市場監管手段嚴控隱性交易市場的出現,通過加大懲戒措施震懾宅基地使用權非法流轉行為,打擊宅基地流轉的“中介機構”。另一方面,應不斷完善各地關于宅基地的規范標準,確定衡量宅基地超標使用的具體規則。對于嚴重超標使用的行為,應予以制止;對于輕微超標使用的行為,應予以默許;對于介于兩者之間的行為,可采用敦促農戶一次性繳納超額費用的做法,并及時補發相對應的權屬證明。

與確權工作息息相關的即為宅基地登記制度。實踐中,宅基地登記工作仍存在較多問題。一方面因農民群體法律意識淡薄,會出現對確權登記工作漠不關心、不予配合,甚至會出現阻撓工作人員調查的情況;另一方面對于政府部門而言,存在調查程序與登記程序脫鉤的現象。我國宅基地調查工作具有“任務重,人手少”的特點,導致地籍和房屋調查持續的時間較長,而時間跨度越大,用地變化越頻繁,調查成果的誤差就越大,登記工作的準確性也就越難。

針對上述問題,完善登記制度首先應當從農民角度出發,發揮農村集體的帶頭作用,深入村民之中宣傳確權登記的益處,建立相應的激勵表彰機制,充分調動農民群體配合確權登記工作的積極性;其次,推動普法工作深入農村,培養具有較好法治素養和一定法律知識,積極參與法治實踐,能發揮示范帶頭作用的村民,塑造農民群體的權利意識。對于政府機關而言,應認識到調查與登記在宅基地確權登記過程中如“鳥之兩翼、車之雙輪”,二者不可分割。因此,應整合登記過程中分散的工作任務,探索各地方組建起職權完備的土地調查與登記機構,完善政府部門的資源配置。同時,政府應主導地理信息技術的建立與應用,以科技手段對確權工作進行升級,通過信息化銜接確權登記的各個步驟,兼顧確權登記工作的效率與準確性。

(三)建立宅基地使用權流轉市場

宅基地使用權的規范流轉離不開有序市場的建立,相對于過往隱性交易市場而言,開放有序的流轉市場加強了宅基地使用權流轉信息的高效流通,一定程度上避免了農民因獲取市場信息能力較差而造成的財產損失,同時,按照市場規則進行的交易也能有效減少糾紛。

首先,應認真分析市場中的每一筆交易,發現宅基地使用權流轉中的具體問題,從而制定更具有針對性的配套制度。因農民在市場中的交易行為最能體現農民當下最迫切的需求以及所面臨的經濟難題,這為國家掌握農民的真實情況,推進土地制度的完善提供了“第一手”材料;其次,宅基地使用權流轉市場的建立離不開對于宅基地進行準確公正的估值,土地估值有利于保障交易的透明公正,是宅基地流轉的前提條件之一(22)李文謙、董祚繼:《質疑限制農村宅基地流轉的正當性——兼論宅基地流轉試驗的初步構想》,《中國土地科學》2009年第3期。,故依托市場建立科學的宅基地價值評估機制對于公平交易來說尤為重要。本文認為,建立宅基地價值評估機制應由政府與交易當事人雙方共建,使得評估機制兼顧公信力與民主性。但同時也應當注意到政府與交易當事人兩者對于專業性的缺陷,因此,應當在評估機制中引入第三方機構作為幫助宅基地使用權流轉的專業性代表。第三方機構應充分發揮專業化優勢,準確評估宅基地使用權流轉價格,并及時發布價格變動信息;在流轉市場中積極協調交易雙方之間、交易主體與政府之間的矛盾;及時為相關當事人提供指導與咨詢服務,向交易主體說明可能存在的交易風險;評估機構應自覺接受各方監督,堅決保持自身作為無利益第三方主體的獨立地位。

(四)完善宅基地有償退出機制

宅基地有償退出機制建立的初衷是達到維護農民權益與節約土地資源的平衡,但在具體的實施過程當中最顯著的問題即為缺乏系統嚴謹的法律規范指引。本文通過梳理近年主要法律、政策文本后發現,對于宅基地有償退出多以“鼓勵”“允許”“探索”等表述為主(見表1)。但對于法律語言來說,清楚、準確地傳達立法意志,讓人們非歧義地正確理解,這是最根本的要求。(23)孫潮:《立法技術學》,浙江大學出版社,1993年版,第63頁。因此,完善宅基地有償退出機制的重要任務即為其設立精準的法律規范作為行動指引。

表1 關于“宅基地有償退出”的部分條文規定

其一,確立自愿退出的補償標準。在確定補償標準時應當考慮到全國各地不同的經濟發展情況制定不同的標準,并通過地方性法律法規予以明示。值得注意的是,補償標準不宜較低,原因在于退出后的宅基地使用權一經市場流轉,其產生的預期效益大概率遠大于原使用權人所獲得收益,土地資源在不斷流轉中的增值效益若不能在補償標準中體現,對于原權利人來講無疑是不公平的。

其二,創設聯動型補償方式。目前宅基地有償退出試點的補償方式大多集中在金錢補償、集體安置與宅基地置換商品房三種途徑,應根據被補償人的現實需求,綜合運用聯動性的補償方式,充分以農民利益為核心。對于進城務工的農民而言,通過金錢補償的方式可以在一定程度上緩解進城購房的經濟壓力;對于子女已經進城,留守農村的老人來講,集體安置是相對合適的選擇,不但提升了老人群體的居住條件,還有利于老人群體使用配套基礎設施,如健身器材、老年人活動中心等;對于想從事個體經營的群體而言,置換商品房能夠為他們直接奠定經營基礎,大量節約從事商業活動的初始成本。

其三,完善糾紛解決機制。立法機關應當不斷完善糾紛救濟的法律規范,彌補立法空白。尤其應當率先確定糾紛的管轄機制,最大程度地便利農民群體提出合法訴求,幫助農民在尋求救濟中投訴有門,化解有道;司法機關應當以實質保護為原則,為農民群體提供便捷高效的救濟渠道,減輕農民參與司法救濟的成本,并積極開展普法工作,提升農民群體的法律素養,增強法律認同感。

(五)建立宅基地使用權流轉的監管體制

宅基地使用權流轉一經開放難免會遇到各種問題,例如,受土地利益的驅使會逐漸形成“囤地戶”“炒地團”,妄圖通過市場機制短時間內獲取大量財富;又如,在社會資本下鄉的過程中擅自改變土地用途,以林木、花卉等經濟作物代替糧食作物,假以時日必然會激化“非糧化”問題,嚴重威脅糧食安全與耕地紅線。此時便需要公權力機關對于宅基地使用權流轉進行全方位監管。

其一,應探索成立宅基地使用權流轉監管的單獨部門,基于土地資源的重要性,監管人員應當對于流轉市場中任意交易行為進行無死角、專業化的監督,確保市場有序運轉。同時,應賦予監管人員一定執法權,對于違法交易可進行適當的行政性處罰,以公權力震懾投機違法人員,從源頭處制止破壞宅基地使用權流轉市場秩序的非法行為;其二,積極拓寬監管渠道,注重發揮廣大人民群眾的作用,尤其注重發動與宅基地具有最密切關系的農民群體的作用。政府機關對于農民的普法,在內容上要突出重點,形式上要生動活潑,通過身邊故事、典型案例讓法律法規真正走進農民的心里,從而夠調動農民群體參與流轉市場監管的積極性,提升監管效率,進而提升農民群體的維權意識、責任意識(24)劉銳、張弼格:《統籌運用“三治”化解農村宅基地及相鄰糾紛》,《行政管理改革》2022年第3期。;其三,明確監管部門的責任。權責一致、錯責相當是對監管人員的基本要求,明確監管主體的責任有助于避免執法人員濫用權力,督促其“執法必嚴,違法必究”,維護流轉市場秩序,保障交易雙方合法權益,為宅基地使用權流轉保駕護航。