論新時代黨內監督體系的基本特征和目標導向

肖劍忠

在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一制度背景下,以執政黨自我治理的現代化推動國家治理的現代化,正是中國治理的特有邏輯,是符合中國國情、具有中國特色的國家治理現代化的唯一正確道路。對于執政的中國共產黨來說,政黨治理的現代化,其核心就是通過完善黨內監督體系,強化黨的自我監督,堅持黨的自我革命,從而確保權為民所賦、權為民所用,使得中國共產黨及其領導的各級各類權力機構能夠踐行全心全意為人民服務的根本宗旨,不斷提升人民生活水平,最終實現中華民族偉大復興的中國夢和共產主義的崇高理想。

有鑒于此,黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內監督體系建設。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》明確提出“建立健全黨中央統一領導,黨委(黨組)全面監督,紀律檢查機關專責監督,黨的工作部門職能監督,黨的基層組織日常監督,黨員民主監督的黨內監督體系”。黨的十九大報告在黨的建設部分中以“健全黨和國家監督體系”為標題,對黨內監督體系和國家監督體系進行統籌部署、一體推進[1]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,將“堅持和完善黨和國家監督體系,強化對權力運行的制約和監督”專列一章作出重大制度安排,且在這一章中將完善黨內監督體系作為重點。黨的二十大報告提出:“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系,完善權力監督制約機制,以黨內監督為主導,促進各類監督貫通協調,讓權力在陽光下運行?！盵2]

有學者指出,“黨內監督體系”這一概念的提出,是黨內監督實踐在新時代不斷發展的產物,是適應新時代加強和改進黨的領導、全面從嚴治黨、堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實踐需要而形成的制度體系[3]。在使用數十年的“黨內監督”概念后,以習近平同志為核心的黨中央正式提出了“黨內監督體系”這一新的重要概念,并在黨的十九屆四中全會上專門為完善黨內監督體系作出戰略部署。這正反映了黨內監督的深化,反映了黨內監督領域的拓寬和黨內監督目標的升級。當然,這也充分體現了習近平總書記所強調的戰略思維、辯證思維和系統觀念,是與黨的十八大以后以習近平同志為核心的黨中央在各方面改革中注重制度建設、搭建“四梁八柱”的框架和體系的進程相適應的。

新時代,我們應該建設一個怎樣的黨內監督體系?這要求我們根據馬克思主義政黨特別是中國共產黨黨內監督的歷史經驗、馬克思主義黨內監督思想特別是習近平總書記關于黨的建設重要思想①、習近平總書記關于黨內監督重要論述以及政治學和管理學的基本原理,從應然角度、從規范層面對新時代的黨內監督體系的構成要素、基本特征和主要目標進行明確,從而使得我們所要努力構建的新時代黨內監督體系有正確的方向和科學的標準。

一、新時代黨內監督體系的構成要素

新時代黨內監督體系是一個宏大系統工程,由基本要素和連接要素構成。

1.新時代黨內監督體系的基本要素

新時代黨內監督體系的基本要素主要包括黨內監督主體、黨內監督對象和黨內監督內容三個方面。

第一,黨內監督主體。從大的方面來說,黨內監督主體可以分為以個體形式呈現的黨員,以及以組織形態呈現的各種、各級黨組織及黨內的專門機構。根據地位和職責的不同,后者又可進一步細分為黨中央、各級黨委和黨組(具體包括省、自治區、直轄市一級的地方黨委,地級市和設區市一級的地方黨委,縣、區、市一級的地方黨委,以及各級黨政機關事業單位和人民團體設立的部門黨組)、基層黨組織(具體包括分布于鄉鎮、街道、村莊、社區這些地域性的基層單位以及企業、社會組織、機關、事業單位等職緣性的基層單位的黨委、黨總支部委員會和黨支部委員會,其中黨支部委員會數量最多,是基層黨組織的主要形式)、各級紀委、黨的工作部門(主要是黨委組織部和黨委宣傳部)。其中,黨員是最具基本性和普遍性的黨內監督主體,他們可以依照黨章和有關黨內法規對黨內的各種、各級黨組織及黨內的專門機構進行監督,這種監督可謂黨員的民主監督,是黨內民主的重要體現;當然,他們也必須接受各種各級黨組織及黨內的專門機關的監督,前者與后者存在監督和被監督的關系。

至于各種、各級黨組織及黨內專門機構的定位和彼此關系(如圖1所示),則具體體現為:黨中央(包括中央政治局及其常務委員會)在各黨內監督主體中居于全面領導的地位,當然,其也要接受黨的全國代表大會和中央紀委及普通黨員的監督;省(自治區和直轄市)、市、縣(區、市)三級黨委及中央、省、市、縣四級黨政機關事業單位和人民團體內設黨組履行著全面監督的職能,當然,它們也要接受中央和上級黨委、同級黨代會、同級紀委以及普通黨員的監督;各級紀委則在各黨內監督主體中履行著專責監督的職能,當然,它們也要接受同級黨委、上級紀委、同級黨代會以及普通黨員的監督;黨的工作部門(黨委組織部和黨委宣傳部等)屬于履行職能監督的黨內監督主體,當然,它們也要接受黨委、同級紀委、同級黨代會以及普通黨員的監督;至于基層黨組織(包括基層黨委、黨的總支委員會和黨的支部委員會,其中最多的是黨的支部委員會)則是履行日常監督的黨內監督主體,當然,它們也要接受上級黨委、普通黨員以及同級黨代會和同級紀委(與基層黨委相對應的黨代會和紀委)的監督。

圖1 組織形態的黨內監督主體的性質和關系

第二,黨內監督對象。由于中國共產黨是一個始終強調自我革命的馬克思主義政黨,是一個堅持通過自我監督進而實現自我凈化、自我完善、自我提高的馬克思主義政黨,因而,具有黨內監督主體和對象的同一性,即黨內監督主體同時也是黨內監督對象。具體而言,所有黨員、黨員領導干部以及黨的各級組織和各個部門都是黨內監督的對象,不存在不受監督的特殊黨員、特殊干部、特殊組織、特殊部門,黨內監督對象在黨內是全覆蓋和無空白的。就連黨的中央委員會以及由它選出的中央政治局委員會及其常務委員會,也同樣要接受中央紀委、黨的全國代表大會及普通黨員的監督。

第三,黨內監督內容。黨內監督內容也是黨內監督的重要因素,是健全黨內監督體系的重要考量,是指圍繞什么內容、針對什么內容而進行監督。有學者認為,黨內監督主要包括四個方面的監督:政治監督、紀律監督、權力監督和作風監督[4]。筆者認為,從內容角度看,黨內監督主要包括權力監督、作風監督、政治監督和日常工作監督四個方面。其中,黨內日常工作監督,主要是指對黨組織處理日常事務方面開展的監督;黨內權力監督,主要是指針對黨組織及黨員干部在依法依規行使黨組織本身所具有以及執政黨地位所派生出來的重大事項決策、選人用人等方面權力開展的監督;黨內作風監督,主要是指針對黨組織及黨員干部在履行職責、行使權力、聯系群眾等方面克服不良作風、保持黨的優良作風情況的監督;黨內政治監督,“主要是指對于黨組織和黨員領導干部以及普通黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為等方面的表現,尤其在堅持四項基本原則和黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗,貫徹執行中央的各項方針政策,與黨中央保持高度一致,對黨忠誠等方面的監督”[5]。

2.新時代黨內監督體系的連接要素

將新時代黨內監督體系中的主體、內容和對象連接和組合起來的要素就是新時代黨內監督體系中的連接要素。這種連接要素主要包括制度、技術和指向三種,其中制度和技術事實上也是黨內監督的手段和方式。

第一,制度要素。制度是人類各種組織必有的要素,并且越是復雜組織,相應地,其制度要素也越多。新時代黨內監督體系同樣內在地包括許多要素,這些制度要素是新時代黨內監督體系中的主體、內容和對象連接起來和組合起來的載體,是新時代黨內監督體系建設的重要支撐和重要保障。經過建黨以來百年的長期探索、不斷積累、持續完善、實踐檢驗,屬于黨內監督的制度有很多。2004年版《中國共產黨黨內監督條例(試行)》在第三章中就專列了集體領導和分工負責、巡視、民主生活會等十余項重要黨內監督制度。不管是什么制度,它們都是監督主體和監督對象及監督內容的連接和組合的手段和結果。

第二,技術要素。技術是人類征服和改造外部世界的重要依靠,是人類社會不斷進步和持續發展的重要動因,也是國家治理和社會治理的重要手段。并且越是在科學技術飛速發展、日新月異的信息時代,以網絡技術為代表的各種現代信息技術在國家治理和社會治理中越有用武之地,越扮演著重要的角色,諸如二維碼、健康碼、支付寶、探頭、網上審批、網上申報、城市數據大腦等在我們的工作和生活中的應用及其取得的顯著成效即是典型例證。在新時代黨內監督體系中,技術和制度一樣,扮演著重要的角色、發揮著重要的作用,是其中的重要因素。并且,技術也是將黨內監督主體和對象及內容連接和組合起來的要素。例如,因為如今快速便捷且具有很好保密效果的網絡舉報,許多黨員才能對領導干部進行監督;又如,紀委、黨委組織部等有關部門在通過領導干部重要事項報告制度對黨員領導干部進行監督的過程中,就離不開網絡技術和大數據技術的支持等;再如,巡視和巡察如今成為黨內監督的重要利器,其中同樣需要運用網絡技術和大數據技術;等等?？傊?隨著未來先進技術的層出不窮及人人都生活在網絡時代和智能環境的發展趨勢,技術成為新時代黨內監督體系的重要連接要素和重要組成部分是確定無疑的。

第三,指向要素。所謂“指向”,指在黨內組織體系和黨內權力系統中的空間關系下,在黨內監督主體和黨內監督對象之間,大致可分為自上而下、平行(也叫同級相互)和自下而上三種形式。其中,自上而下的黨內監督,是指上級黨委(包括其職能部門)和紀委對下級黨組織的監督,其具體途徑有巡視巡察、詢問和質詢、談話和誡勉、信訪處理、領導干部個人重要事項的報告等。值得說明的是,作為上級黨組織代表的上級黨組織負責人所實施的對下級黨組織(包括下級黨組織主要負責人)的監督,本質上仍屬于自上而下的黨內監督形式。平行的黨內監督,指的是黨內同級黨組織以及同志之間的相互監督形式,例如,黨代會對全委會的監督、黨委對同級紀委的監督、紀委對同級黨委的監督以及全委會、常委會對自身成員的監督等;其具體途徑有列席會議、聽取工作報告、統一派駐監督、召開民主生活會或組織生活會開展批評與自我批評、集體領導和分工負責等。自下而上的黨內監督,則指的是下級黨組織、干部和黨員對上級黨組織及其領導干部的監督,其具體途徑有述職(述責)述廉、舉報、信息公開、選舉、領導干部任前公示、民主評議之類。

二、新時代黨內監督體系的基本特征

新時代黨內監督體系的基本特征是這一黨內監督體系質的規定性的重要體現。筆者認為,基于上述構成要素,依據《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規以及習近平總書記有關重要論述精神,遵循政治學和管理學的一般原理,新時代黨內監督體系的基本特征主要包括以下五個方面。

1.黨內監督主體方面的各盡其責、各顯其能

2016年版《中國共產黨黨內監督條例》第九條明確提出建立健全黨中央統一領導,黨委(黨組)全面監督,紀律檢查機關專責監督,黨的工作部門職能監督,黨的基層組織日常監督,黨員民主監督的黨內監督體系。這不僅直接點明了上述六種主體在黨內監督體系中的職能定位,事實上也意味著新時代的黨內監督體系應該是上述六個方面黨內監督主體各盡其責、各顯其能的黨內監督體系。所謂各盡其責、各顯其能,就是指這六種黨內監督主體依據黨章和黨內法規的規定,認真履行黨章和黨內法規所賦予的職責,充分行使各自所被賦予的黨內監督權力和黨內監督權利(對黨員而言),發揮各自的優勢,從而形成黨內監督廣泛參與、個個盡力的局面,增強黨內監督的合力,編織出沒有漏洞和死角、沒有特殊和例外的黨內監督之網,進而真正達到全面從嚴治黨的目標。反過來講,如果上述六大黨內監督主體中有參與監督缺位、履行職責不到位從而導致黨內監督存在空白、黨內監督力量不足,則這種黨內監督體系必然不是健全的黨內監督體系。

2.黨內監督內容方面的權力、日常工作以及政治和作風全覆蓋

任何組織因為其成員的權利委托、經過組織章程的制度確認,都擁有決策權、所掌管資金資源的處置權甚至對成員的紀律處分權等普遍性組織權力。中國共產黨作為政治組織的一種也不例外。更重要的是,中國共產黨不僅是一個擁有9000多萬黨員且手中掌握執政權的政黨,同時還是一個強調立黨為公、執政為民、權為民所賦、權為民所用的執政黨。這兩方面的結合,自然意味著由中國共產黨對自身行使權力進行監督是十分必要的。

另外,由于中國共產黨是一個始終高度重視自身建設的馬克思主義政黨,與一般的政黨相比,其在發展黨員和開展組織生活方面的要求更高、標準更嚴、任務更多,因而黨內監督也應包括黨內日常工作的監督。

我們還必須認識到,中國共產黨是一個以馬克思主義為指導思想、按照列寧建黨原則建立起來的政黨,是一個肩負神圣政治使命、具有遠大政治抱負、歷來強調政治和思想統一、強調政治建設作為統領和首位,有著堅持四項基本原則、對黨忠誠、信仰馬克思主義、個人服從組織、下級服從上級、少數服從多數、全黨服從中央、重大事項請示報告等諸多政治紀律和政治規矩,并強調嚴格遵守這些政治紀律和政治規矩的執政黨,這自然也就意味著中國共產黨必須加強對各級黨組織和黨員在政治立場、政治方向、政治言行等諸多方面的表現,尤其是在堅持四項基本原則和黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗,貫徹執行黨中央的各項方針政策,樹立“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”,對黨忠誠,踐行黨的根本宗旨和初心使命等方面的監督。簡言之,就是必須加強黨內政治監督。否則,不僅黨的使命和目標難以實現,黨的政治統一難以保證,而且黨的獨特優勢和獨特基因也會喪失。相比之下,國外大多數政黨在政治方面要求不多也不高,從而使得它們的黨內政治監督要么不存在,要么不重要。

同時,我們還必須看到,中國共產黨在長期的革命、建設的過程中形成了以理論聯系實際、密切聯系群眾、開展批評與自我批評為代表的黨的諸多優良作風,這些優良作風是黨的根本宗旨和黨性的體現,是中國共產黨區別于一般的政治組織的重要標志,是中國共產黨保持先進性和純潔性、具有強大凝聚力、戰斗力和創造力的重要原因,是中國共產黨獨有的政治基因。同時,中國共產黨又一直強調反對主觀主義、自由主義、個人主義、宗派主義、形式主義、官僚主義、享樂主義等不良作風,而這恰恰是許多國家和地區的政黨所不具有的。由此也就意味著中國共產黨還必須對各級黨組織和黨員特別是黨員領導干部進行作風方面的監督,簡言之,就是加強黨內的作風監督。

總之,因為中國共產黨不是一般的政黨,而是一個有著掌握強大執政權這一事實又有著強調政治統一和嚴守政治紀律政治規矩、保持優良作風這些要求的執政黨,因為中國共產黨是一個集多種角色于一身、具有多種特質和基因的政黨,所以中國共產黨的自我監督就不能只限于權力和日常工作方面,而必須在黨內監督的內容方面做到權力、日常工作、政治、作風四個方面全覆蓋。至于有些專家學者所論及的紀律監督,筆者發現,他們所指的紀律監督跟巡視監督、派駐監督等一樣,是從主體角度而言的,實際上就是紀委的專責監督。監督紀律作為一種特殊的制度規范,就本質而言,實為黨內監督的手段,而不是與權力監督、作風監督、政治監督等并列的內容范疇?！吨袊伯a黨紀律處分條例》在分則中具體規定了政治紀律、組織紀律、工作紀律、廉潔紀律、群眾紀律、生活紀律等六個方面的紀律,可見紀律是規范范疇,而政治、組織、廉潔等才是內容范疇,前者和后者不能并列,黨內紀律監督不是黨內監督的內容,當然這不妨礙黨內紀律監督成為單獨的研究領域。

3.黨內監督對象方面的普遍性前提下的差異性

如前所言,黨內監督的對象是明確的,即全部黨組織和全體黨員。就像2016年版《中國共產黨黨內監督條例》的第三條所鮮明闡述的那樣,“黨內監督沒有禁區、沒有例外”,亦即遍及全黨、覆蓋全黨。黨內監督是中國共產黨全面從嚴治黨的重要組成部分、重要實踐渠道和重要制度保障。而全面從嚴治黨中“全面”的應有之義是要“管全黨、治全黨”的,即對象必須是全部黨組織及全體黨員。因而,黨內監督對象的確定首先必須堅持“全面性”這一基本原則,即覆蓋和面向所有黨組織和黨員,包括黨員領導干部這些“關鍵少數”。

無論一個人在黨內地位有多高、權力有多大,都不能因此成為黨內監督的特殊例外,而對其網開一面。但與此同時,在黨內監督的具體實踐中,黨內監督對象的選擇和聚焦還必須堅持“差異性”這一基本原則。眾所周知,全部黨組織中有基層、地方(包括省、市、縣三級)和中央三類黨組織的縱向劃分,全部黨員中有黨員干部和黨員群眾兩種不同身份的區分,黨員干部又有領導干部和普通干部的區分。其中,黨員領導干部在縱向維度又有低級領導干部、中級領導干部和高級領導干部(包括副省部級、正省部級、副國家級、正國家級)的區分,在橫向維度又有一把手和其他領導干部的區分。黨組織和黨員干部所屬級別和所任職務的差異,實際也意味著所處地位和所掌握權力、所支配資源的差異。越是高級干部和“一把手”,其地位越高、手中權力越大、履職施政的影響越大;相應地,對其監督就越有必要,且難度越大。因而,必須根據馬克思辯證唯物主義基本原理,基于黨內監督對象中的各類具體群體的特殊性和差異性,主要是所處職位和所掌權力的特殊性和差異性,有針對性地開展監督,而不能等量齊觀、一刀切、一視同仁地監督。

總之,只有在黨內監督對象方面既堅持普遍性又注重差異性的黨內監督體系,才是健全的新時代黨內監督體系。反過來,如果存在對黨員領導干部或者普通黨員網開一面、降格以求的黨內監督體系,以及不考慮各級黨組織、各部門和不同黨員領導干部職位和權力的差異性而搞平均用力、一視同仁,則必然意味著黨內監督體系的不健全、不科學。

4.黨內監督指向方面的自上而下、同級相互和自下而上的均衡

正如有學者所指出的:“黨內監督體系呈現網絡狀分布的狀態,從縱向上表現為自上而下的組織監督以及自下而上的民主監督,從橫向上表現為同級監督?！盵6]筆者則用前述的“指向”這一概念,將黨內監督的指向區分為自上而下的黨內監督、同級相互的黨內監督(即平行黨內監督)以及自下而上的黨內監督。一般而言,政黨作為具有多個管理層級、承擔諸多任務且組織權力依職能和職位而進行分工和分層的科層制組織,普遍具有自上而下的監督功能,所不同的只是自上而下監督的力度和內容各有差異而已。不管如何,所有政黨內部自上而下的監督,都體現了集中的價值導向。在這方面,中國共產黨也不例外。而且,由于中國共產黨特別強調全黨的政治統一和黨中央的集中統一領導,加之中國共產黨將民主集中制作為其根本組織原則,因而,中國共產黨的黨內監督的集中的價值導向體現得更加突出。

此外,還必須看到,由于中國共產黨是基于黨員主體地位和黨員權利、遵循民主集中制的原則、高效組織起來的統一的政治整體,其各級領導機關(其派出的代表機關機構以及在非黨組織中的黨組除外)都由選舉產生,因而,中國共產黨的自上而下的黨內監督事實上還蘊藏了民主的價值導向。至于自下而上的黨內監督,顯而易見,其所體現的正是民主的價值導向。特別值得關注的是平行的同級相互的黨內監督。由于這種同級相互的黨內監督既有源于黨員權利、基于黨內權利委托關系而形成的組織之間的監督,如黨代會對其全委會的監督、其全委會對常委會的監督,又有基于黨內地位平等的同志間關系而形成的黨內監督。兩者皆以團結為出發點和落腳點,因而,平行的黨內監督體現了民主、平等和團結等多種價值導向(三種黨內監督指向比較見表1)。

表1 三種黨內監督指向比較

新時代的黨內監督體系,必須是一個自上而下、同級之間和自下而上三種指向處于相對均衡狀態的黨內監督體系。唯有如此,才能同時在黨內實現與之對應的集中、平等、團結和民主等多種重要價值追求;更重要的是,只有這樣的黨內監督體系才能使得各級別的黨組織、所有的一般黨員同志及各級別的領導干部,一方面都成為黨內監督的主體,另一方面又同時成為黨內監督的對象。如此,才能在真正實現黨內監督主體與對象全覆蓋的同時,進而構筑整體閉環的黨內監督環形鏈,最終形成科學、健全和長效的黨內監督體系,助力和推進黨內監督的科學化、系統化和可持續化。反過來說,這三種指向的黨內監督缺乏任何一種或兩種,都必然會給黨內監督體系留下缺口和漏洞,必然會造成黨內監督力量的畸輕畸重、黨內監督對象的受力不均,都將導致黨內監督體系的失衡和缺口,因而,這樣的黨內監督體系也必然不是一個科學和健全的黨內監督體系。

5.黨內監督手段方面的制度和技術的組合

隨著制度主義的興起及其向其他學科領域的擴展和滲透,一段時期以來,政治學和黨建研究都主要著眼于制度建設,都注重從制度視角來總結經驗、分析問題和解決問題。應該指出,這一趨勢和導向相比以往只是從人的視角甚至是天命的視角來分析和研究政治學是巨大進步,也具有很強的解釋力。

同時,我們也要認識到,隨著現代科技的快速發展,特別是隨著網絡信息技術的發展和運用,政治學和黨建研究還必須引入技術視角,即還必須注重從技術維度分析問題和解決問題。具體到新時代黨內監督體系建設,那就是必須注重制度和技術手段的組合,實現兩者同向發力、有效結合、互相支撐。就像黨的十八大后,巡視制度之所以大展其能、大顯其效,除了五年內實現全覆蓋、加大巡視頻率、延長進駐時間、進行機動式巡視之外,實行了巡視組組長“一一”原則(一次一任命,一次一授權)、“三不固定”原則(巡視組組長人選不固定、具體巡視對象不固定、巡視組與巡視對象間的關系不固定)等制度方面的變革和改進外,還與網絡舉報等技術手段的應用有關;又如,“由于領導干部不僅在工作時要與普通黨員和群眾打交道,且生活在群眾之中,一旦有違反黨紀國法以及社會公德的言行,往往會被手持手機的黨員和群眾記錄到手機上,無論這些視頻、錄音資料是交給紀委等有關部門,還是直接曬在網上,其結局往往是涉事黨員干部言行曝光、風光不再”[7]。近年來,因為這一技術路徑而被曝光違紀行為進而受到處分的黨員干部不在少數,如2023年6月引爆網絡的北京某國企領導因為被街拍進而被曝光并迅即被停職、接受單位紀委調查的案例。

此外,“在防控黨員領導干部個人廉潔風險方面,紀委可以利用各類數據之間的關聯性進行管理,通過提煉關聯規律對不同級別風險進行預警并形成相對應的響應機制”[6]。這些例子和事實深刻地啟示我們:技術手段在黨內監督中大有用武之地,構建新時代的黨內監督體系,必須做到監督手段方面的制度和技術的組合,否則,只有制度視角而無技術視角、只有制度支撐而無技術支撐的黨內監督體系必然是不健全也無法達到目的的黨內監督體系,其效能和威力是有限的。

三、新時代黨內監督體系的目標導向

根據中央有關會議和文件精神、習近平總書記關于黨內監督重要論述精神以及政治學基本原理,筆者認為,新時代黨內監督體系的目標導向應主要包括以下五個方面。

1.堅持黨的領導

這一目標導向包括過程層面和結果層面。所謂過程層面堅持黨的領導,是指新時代黨內監督體系的建設過程,是始終在黨的正確堅強領導下有序進行的,其中主要的是黨中央統一領導進行的,是由黨中央科學決策、嚴密部署和有力推進的,是地方和各級基層黨組織具體領導和貫徹落實的。這就需要全黨有自我革命的勇氣,需要各級黨組織在新時代黨內監督體系建設中盡責履職,需要各級黨組織和全體黨員樹立“四個意識”,做到上令下行、思想統一、行動統一。結果層面堅持黨的領導,是指新時代黨內監督體系無論怎么構建,無論如何推進,都必須確保達到堅持和鞏固、加強和改進黨的領導的最終結果,而不能是削弱黨的領導,更不能否定和取消黨的領導。否則,這樣的黨內監督體系就是不科學的,這樣的黨內監督體系建設是失敗的,是得不到廣大人民群眾支持的。具體而言,就是必須達到黨的威信更高、黨的凝聚力和戰斗力更強、黨的全面領導更加有力有效、黨的執政地位更加鞏固。不能達到堅持和鞏固黨的領導這一目標,必將導致我國的制度優勢的喪失,導致中國特色社會主義道路改弦易轍,導致我國最廣大人民群眾的利益受到損害,導致實現中華民族偉大復興的中國夢這個全體國人最大心愿成為泡影?？傊?黨的領導既是新時代黨內監督體系建設的最基本前提,也是新時代黨內監督體系的最主要目標。

2.基本解決黨內的黨風問題和腐敗問題

黨風廉政建設和反腐敗是國家治理體系建設的重要內容,是黨中央提出和部署新時代黨內監督體系建設這一任務的直接誘因。換言之,新時代黨內監督體系建設的直接目標導向就是要能解決黨風和腐敗問題。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央以零容忍和壯士斷腕的態度,以抓鐵有痕、踏石留印的韌勁,持續推進黨風廉政建設,大力反腐敗,并取得了顯著成效。我國的反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固,已得到國內外的一致公認。黨的十九大報告用生動的文學語言“海晏河清、朗朗乾坤”描述了我國黨風廉政建設和反腐敗的目標,這意味著新時代黨內監督體系必須具有基本解決黨風和腐敗問題的功能導向。這一目標導向不僅意味著必須實現黨員、干部不敢腐,也意味著實現黨員、干部不能腐、不想腐,即意味著從制度和思想這些“根本”層面解決了黨風和腐敗問題。這一目標不僅意味著解決更加嚴重、已屬違法的腐敗問題(當然,腐敗問題往往也是作風問題,是作風問題發展的必然結果),而且意味著解決比較輕微、屬于違紀的黨風問題,即意味著從更高的標準、更早的萌芽狀態解決了黨風和腐敗問題。這一目標導向的實現不僅要有黨委政府的權威說法,而且要有廣泛的調查數據支持和廣大的民眾認同,要與實踐成果和民眾感受相匹配,即在更具權威性和公信力的標準上解決黨風和腐敗問題。

3.降低黨內監督的成本

黨內監督的目標導向是多樣且重要的,但也是有成本的。在新時代,構建黨內監督體系還必須考慮到成本問題,有成本視角。能顯著降低黨內監督成本的黨內監督體系才是科學和健全的黨內監督體系。如果黨內監督體系成本太高,就會導致監督效率不高、持續性不強,會加重國家和人民的負擔,這樣的黨內監督體系哪怕最終也能達到黨內監督的目標,能解決黨風和腐敗問題,能確保全黨的政治統一、思想統一和行動統一,但它也是不可取的、不科學的、不健全的。從表現形態看,黨內監督的成本既表現為辦公場地、辦公設備(如公車等)、辦公經費、人頭經費(主要是工資、獎金和福利)等直接的物資資源的投入,也表現為人員配備數量和人員精力投入等非直接物資資源的成本投入。新時代,一個科學的、健全的黨內監督體系,必須是一個既能顯著降低監督成本又能取得顯著監督成效的黨內監督體系。專責監督機構隊伍過于龐大、辦公經費和人頭經費過高的黨內監督體系,“大材小用”式、凡事都要依靠巡視組“出手”和紀委“出馬”的黨內監督體系,黨組織和黨員領導干部特別是專責黨內監督機構的黨員干部,總是連軸轉工作、沒日沒夜工作、透支身體的黨內監督體系等,都不是低成本的科學的黨內監督體系。

4.形成黨內監督的閉環

一般而言,涉及權力制約和權力監督的制度體系的構建,應該能形成閉環,都應該使得其中每一權力主體都在監督和被監督的鏈條之中。唯有如此,才符合權力和責任相匹配的原則,才符合監督者也要受監督的政治學原理,才是科學和健全的權力監督體系。這一原理和原則同樣適用于黨內監督。這就是說,新時代黨內監督體系的構建,必須能形成黨內監督的閉環。具體而言,就是必須確保所有的黨組織和黨員都能直接或間接地行使監督權,同時所有的黨內權力行使主體又都能被監督,從而確保黨內監督不出現真空、缺口和斷裂,確保黨內不出現享有特權、游離于黨內監督之網的黨組織和黨員、干部。進一步推而論之,就是:上級黨組織既要能對下級黨組織進行監督,反過來,上級黨組織也要受到其上級的黨組織以及下級黨組織、同級的黨代會和紀委的監督;黨組織既要能對黨員個體進行監督,反過來,黨組織也要受到黨員個體、黨員大會或黨員代表大會以及紀委的監督;作為專責的黨內監督機構,紀委既要能對所有黨組織和黨員尤其是黨員領導干部進行監督,也要受到同級黨代會、黨委以及上級紀委的監督;哪怕是黨中央,作為黨內監督的全面領導者,享有監督地方和基層黨組織以及各級紀委的權力,同樣必須受到黨的全國代表大會、中央紀委、下級黨委以及黨員的監督。

5.確保黨內監督體系的持續運行

新時代的黨內監督體系的目標還應該確保這一黨內監督體系能持續運行,具有長效性。一個啟動時轟轟烈烈但很快因為各種因素而變得無效乃至停止的黨內監督體系,顯然不是一個科學的健全的黨內監督體系。這類“曇花一現”的制度創新和制度體系如果出現較多,就會嚴重影響國家治理和執政黨自我治理的現代化。這就要求黨內監督體系必須通過制度的互嵌、權利的廣泛賦予、權力的適當分散等方法,使之擁有自我“加油”、自我維持的動力機制,進而使得黨內監督體系能夠避免因為某個地區黨組織和某一層級黨組織的不作為、某個領導的反對和抵制、有關領導的更替、某一制度的失靈和無效等因素而陷入停頓和被廢棄的境地,而仍然因為其他制度的帶動和補救、因為多數黨組織和黨員的共同意志、因為其他監督權力的補位和支撐,繼續順利運行。

注釋

①2023年6月29日召開的全國組織工作會議明確提出“習近平總書記關于黨的建設重要思想”?！读暯綄h的建設和組織工作作出重要指示強調 深刻領會黨中央關于黨的建設的重要思想 不斷提高組織工作質量》,《光明日報》2023年6月30日。