新能源發電項目用地風險及政策探究

宋俊鵬

（來賓市土地開發整理中心，廣西 來賓 546100）

0 引言

當前階段，新能源本質上是指可以代替傳統能源的新興能源，其具有可再生等優勢。與傳統能源相比，其能有效解決當前資源短缺問題，創建科學合理的低碳循環體系，進一步增強國家能源供給能力。然而，在新能源項目開發過程中，還存在較多問題，其中新能源發電的關鍵因素便是土地因素，也是新能源發電項目遇到的核心問題之一。

1 新能源發電項目用地常見風險

1.1 項目用地取得中的風險

1.1.1 用地劃撥風險

在項目用地中，一般情況下會涉及國有用地以及集體土地，該部分土地既有建設用地，也有未利用地。因此，依據相關建設規定，新能源發電項目設施等建筑屬于永久用地，要依據建設用地相關要求開展管理活動，對于風電場等非永久用地，其開發要求需依據施工現場實際情況而定。通過調查可知，由于目前新能源發電項目用地取得相關法律規定較為復雜，操作難度較大，會直接決定項目用地風險可能性。對于建設用地、國有非林地以及未利用地，其主要利用劃撥的方式獲得土地。新能源項目永久用地獲得流程如圖1 所示。

圖1 新能源項目永久用地取得流程

從實際情況看，使用劃撥或出讓等方式存在成本較高等問題。并且，在當前土地審批使用相關政策下，部分獲得過土地使用權的人員因遷移等原因而停止使用土地，上級政府部門擁有無償收回土地的權利。因此，即使擁有使用權土地，也有被收回的風險。并且，如果出現審批土地出租的情況，需向當地縣市政府補交土地使用出讓金，但如果在土地出租合同中沒有明確規定該筆款項，則該筆費用會轉嫁至承租的新能源發電項目運營企業[1]。

1.1.2 土地出讓風險

在地方政府財政收入中，土地出讓金是其收入的重要部分，地方政府在很大程度上依賴土地收入，也因此出現了部分潛在風險。同時地方政府在把握土地配置的基礎上，還在積極尋求租賃可能。在此背景下，部分集體組織也在耕地利用“以租代征”的方式轉讓給建設企業，改變了土地的使用方式，使得部分耕地進入土地市場。除此之外，應充分分析土地租賃費用上漲風險，避免出現土地租賃費用上漲影響項目建設的問題。

1.1.3 土地租賃風險

首先，“以租代征”會出現土地性質轉變的風險?！耙宰獯鳌敝傅氖寝r村集體組織將土地租賃給租賃方完成相關項目建設。存在規避土地審批等問題。對于集體組織土地租賃，地方政府具有絕對決策權，會在租賃過程出現三方合謀行為，違反相關土地使用以及保護制度。其次，在集體土地租賃過程中，由于土地信息不完整，使得部分土地租賃方尋求當地政府幫助，完成相關土地租賃工作。但在實際情況中，由于各類因素影響，土地租賃方未能有效核實土地實際歸屬，有可能會出現產權糾紛等問題。使得土地租賃方在付出資金后依舊無法完成項目建設運營。最后，在土地租賃過程中，有可能會出現集體組織表決流程不規范等問題，部分村民并不知曉土地租賃事實，甚至會出現一地兩租的問題，出現相關法律風險[2]。

1.2 土地使用過程中的風險

1.2.1 土地使用權與采礦權之間的沖突

在當前階段，土地使用相關法規與采礦權之間存在不完善等問題，使土地使用權與采礦權之間的界定不明確，部分區域交叉位置有可能會出現法律沖突風險，例如在某新能源項目開發中，由于該開發區域屬于另一礦產企業的開采區域。因此，在權責歸屬上，該區域的土地使用權屬于新能源企業，但采礦權屬于礦產開采企業。但在新能源項目建設過程中，礦產開采會使新能源設備出現安全問題，使新能源企業出現巨大經濟損失。

1.2.2 項目與生態保護紅線之間的風險

生態保護紅線是近年提出的全新概念，在國家大力發展生態文明的大背景下，影響了部分生態保護區內能源項目開發活動。例如，在某新能源項目開發過程中，原本所利用的土地為未開發用地，且土地審批活動是在生態保護區設立之間完成，但依舊影響了新能源項目開發。甚至會出現能源項目直接廢棄的嚴重問題，造成嚴重經濟損失。

1.2.3 未批先建風險

未批先建實際上是指未完成土地相關審批流程便開展項目開發的情況。從實際情況看，雖然現行法律法規在該部分的限制較為嚴格，但未批先建依舊是當前常見用地風險。由于項目用地審批較為復雜，需層層審批，加之審批流程困難，在一定程度上降低了審批效率。并且在綜合考量國家政策基礎上，導致項目工期較短。項目開發部門有極大可能會冒著風險開展未批先建活動。以某新能源項目為例，該項目由于電網并網補貼問題，一定要在限期內完成整體項目建設工作。與此同時，項目整體投入較大，而項目未批先建罰款相比于項目而言，損失較小。因此部分項目開發部門會鋌而走險，開展未批先建活動[3]。

2 新能源發電項目用地政策建議

2.1 規劃項目建設用地，核實土地歸屬

首先，在土地使用方面，需嚴格依據相關土地規劃與土地使用政策，完善當前土地使用制度。為保證項目選址科學、用地規劃合理，應充分發揮地方政府在土地使用以及土地統籌中的監管職能，完善當前項目用地以及生態預防等多維度制度的制定。其次，在項目開發用地方面，由于土地所涉及的利益主體較為多元，因此，要在項目選址工作開始前積極完成項目土地相關情況調研工作，明確當前土地的用地性質，土地用途以及土地所有權部門情況。相關政府部門應在梳理土地信息的過程中，將相關信息記錄在案，為后續的土地以及土地租賃提供信息支持，集體土地權屬調查表如表1所示。

表1 集體土地權屬調查

另外，相關政府部門需積極聽取民意，相關部門需密切關注集體組織成員態度，嚴格依據相關法律完成用地規劃工作。建立以土地規劃為綱，統一管制為手段的新型項目用地制度。最后，為避免項目用地過程中出現維權問題，在該環節中，對于土地轉讓、租賃、出讓費用等情況，需依據相關政策，完成信息收集工作，并將其詳細記錄在案。

土地歸屬合適是保證項目用地合法合規，避免項目風險的重要手段。因此，需科學合理制定項目審批以及事故監管預案。項目開發部門需在完成土地轉讓、簽訂合同前，利用合理合法的渠道，核實土地真實責任主體。明確土地真實情況，避免在項目開發后期出現因歸屬不明而產生的用地風險[4]。

2.2 優化土地審批制度，放開用地限制

在項目開展前，應利用嚴格的審批制度，保證項目用地規范合理。從實際情況看，部分不合理、低效的土地審批流程是造成項目用地風險的主要原因之一。為此，需加快審批流程改革力度，增強項目審批效率，提升項目審批質量。

首先，需加快審批手續方面的精簡，并在此基礎上，開展多審合一的應用力度，創建全新的項目用地集成審批流程。

其次，需建立差異化的審批機制，對于某些較小的新能源項目，可以制定快速審批通道，為項目審批整體審批速度提供保證。與此同時，需盡最大可能簡化審批程序以及提交材料，需依據實際用地情況完善土地出讓審批辦理情況表，如表2 所示。

表2 國有土地使用權出讓審批辦理情況

最后，在當前時代背景下，需積極利用大數據、互聯網等高新技術，將線上審批與線下審批相融合，實現各項目就近審批、線上審批。與此同時，可以完善線上材料審批制度，積極開展數字化以及無紙化審批，降低項目開發企業整體審批成本。需科學優化審批權責制度，使審批流程向標準化、規范化方向進步，從根本上提升項目審批效率。

在當前階段，新能源項目中有可能會涉及林地以及草地等多種土地性質的限制，各部門對該部分的性質判定并不統一，在一定程度上影響了新能源項目的進步。在此背景下，資源管理部門需建立項目用地的負面清單，如未建立安全生產責任機制、未執行質量管理制度、未執行能源管理制度以及日常運營管理等，從而完成相關能源項目的一站式審核，排除不安全生產的風險，落實節能減排措施的實施，放開新能源在土地性質方面的限制，確認對污染物的排放標準，推動該產業持續進步。

2.3 完善項目用地政策，加大宣傳力度

由于土地審批流程（圖2）較為繁雜，因此，有可能會出現項目“未批先建”等方面的問題，有可能會拆除違規建筑，使企業經受較大經濟損失，嚴重影響項目開發積極性。近年來，我國新出臺的土地管理政策中，就明確規定：對于部分違法用地，需及時補辦相關手續，并在行政處罰后，重新完成相關出讓金等費用收繳。相關部門可以在發現相關行為后，采取罰款+手續補辦的形式，完成行政執法活動，要求相關開發部門限期完成審批手續。

圖2 土地審批流程

目前，新能源發電項目發展已經較為成熟，但在部分具體政策方面，還存在操作規范缺失的問題。各級政府部門須在全面考量相關法律規定的前提下，制定相應策略以避免項目用地中的各項風險[5]。

首先，需嚴格依據相關法律規定，鞏固原有耕地保護成果，避免出現占用耕地的情況。其次，對于相關用地法律條文，應保證其可操作性，避免法律空白出現。最后，要積極發揮政府部門宣傳職能，利用各項渠道完成用地相關法律的宣傳，避免部分單位或個人，非法或盲目轉讓土地。

2.4 協調各方力量，加大監管力度

新能源項目用地風險本質上是各主體之間的利益沖突。在當前階段，農村集體土地租賃與出讓風險較為突出。在土地合同簽訂過程中，相關部門需以相關法律法規為基礎，制定合理的出租或轉讓合同，保證利益主體能依據合同以及法律規定開展協商工作，為各主體利益提供保障。及時留存相關協商文件，為后續文件查驗提供幫助。

為保證協商以及合同簽訂的真實合法，相關部門應組織農村集體與項目開發者進行協商，保證土地合同簽署合規。在此過程中，由于地方政府處于利益相關主體。因此，政府部門需充分發揮自身職能，做好土地合同簽訂仲裁工作，積極協調各方力量，保證農村居民主要利益。除此之外，政府部門要完善項目用地監管體系，開展項目用地的全過程管理，及時解決可能出現的問題。

3 結語

綜上所述，在新能源項目開發過程中，需在積極分析項目用地常見風險后，建立相關的風險治理預案，優化項目用地整體審批制度。并在此基礎上，放開用地限制，避免土地性質影響新能源項目工期，有效解決項目建設用地存在風險，增強政府項目用地審批效率，為政府土地管理提供助力。