毗鄰地區社會治理一體化的現實功能、創新探索與實現路徑
——以南京都市圈為例

任克強,盧義樺

(1.南京市社會科學院社會發展所,江蘇 南京 210018; 2.江蘇警官學院治安管理系,江蘇 南京 210031)

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出:“優化行政區劃設置,發揮中心城市和城市群帶動作用,建設現代化都市圈?！盵1]都市圈被定位為城鎮化空間戰略的重要組成,要統籌形成“鄉村—縣城—大城市—都市圈—城市群”的完整城鎮空間配置體系。伴隨著都市圈區域一體化進程的深入推進,都市圈內城市合作程度不斷深化、區域認同感不斷提高,全方位一體化發展趨勢逐漸加深,對于加快構建社會治理一體化格局的要求更加強烈。特別是都市圈對公共衛生事件的成功應對,凸顯了“時空壓縮”現實背景下打破行政壁壘,實現社會治理一體化的必要性[2]。在統籌推進都市圈社會治理一體化進程中,毗鄰地區往往是社會治理的“洼地”,存在碎片化、區隔化的難題。尤其是在面對生態環境整治、公共服務供給、鄰避設施共享這類跨界治理事務時,由行政分割衍生的跨界治理矛盾日益凸顯,府際之間“各為其利”制約了毗鄰地區的深度合作,因而尋求行之有效的毗鄰地區社會治理一體化路徑勢在必行。與一般的跨區域協同治理不同,由于地緣相近、山水相連、生態相依,毗鄰地區治理的“邊界效應”更加明顯,對經濟、社會、文化和生態保護等所造成的不利影響更大。為此,如何實現都市圈毗鄰地區的社會治理一體化,進而推進都市圈社會治理體系和治理能力現代化,為都市圈的一體化發展提供基礎支撐,成為亟待解決的現實議題。

歷經20多年的發展,我國都市圈治理實踐包括以都市圈規劃為主要治理工具、探索建立協同決策機制和政策落實機制、都市圈在多領域的合作等3個方面[3]。目前,學術界對于都市圈治理議題的研究尚處于起步階段,相關研究主要圍繞“都市圈一體化發展”和“跨區域合作治理”等進行探討,集中體現在以下4個方面:一是“都市圈”的治理模式,形成了“政府模式”“多中心治理模式”“新區域主義”三種理論范式[4]。同時,諸多學者也借鑒國外都市圈的治理模式提出了相應的本土化建議[5],如對于東京都市圈[6]的研究。二是對都市圈如何進行協同治理的研究,強調府際合作治理的重要性,主要包括都市圈的協同治理經驗總結,如武漢都市圈[7]、長三角都市圈[8]、京津冀都市圈[9]、深圳都市圈[10]等,以及從某一具體領域出發的都市圈協同治理實踐研究,如環境污染治理[11]、高鐵建設[12]等方面。三是對于都市圈治理目前所存在問題與對策的研究,如針對長三角社會治理一體化問題[13],從人口空間分布特征所提出的空間治理優化建議[14],以及從組織層面、政策層面與制度層面提出的建議[15]等。四是跨域協同治理方面的研究,包括跨縣域的社會矛盾聯調[16]、城市基層跨域協同治理[17]、基層社會的“全域治理”轉型[18]等方面。通過梳理既有研究文獻發現,目前學術界對于都市圈的治理研究已取得了一些研究成果,主要圍繞都市圈府際合作治理及多元主體協同問題,對于都市圈毗鄰地區的跨域協同治理研究尚有待深化和拓展,鮮有從社會治理一體化的視角研究毗鄰地區的公共事務治理議題。

都市圈毗鄰地區社會治理一體化,強調從都市圈協同發展的高度看待毗鄰地區的社會治理問題,強調治理主體的協同性、治理客體的跨域性以及治理手段的共通性。作為各類要素高度集聚和頻繁流動的區域,都市圈毗鄰地區社會治理有著天然的外溢效果,需要毗鄰地區政府彼此合作,一體化開展公共事務治理,才能取得良好的治理效果。作為國家層面批復的首個跨省都市圈,南京都市圈承擔著引領區域發展、做好全國示范的重任,而毗鄰地區社會治理一體化又是推動區域協同發展的重要基礎,《南京都市圈發展規劃》明確提出要把南京都市圈建設成為具有全國影響力的現代化都市圈。南京都市圈毗鄰地區,是指以南京現有行政邊界為基礎,都市圈內城市與南京直接接壤的區域。此類地區長期受到南京發展的輻射帶動,已初步形成了跨區聯動發展片區,產業合作、人文相親、交通互連等基礎較好,是推進域內城市與中心城市南京同城化、協調化發展的前哨站、試驗田和先導區。南京都市圈在地理位置上地跨蘇皖兩省,總面積6.6萬平方公里,共有8市、61個區縣,對跨省、跨市等毗鄰地區的聯動共治推動基層治理具有極高的現實需求。雖然南京都市圈一體化發展已取得了較好成效,但區域內部仍存在多等級雜糅的邊界分割、行政壁壘復雜等問題,特別是毗鄰地區面臨著社會治理資源整合不夠、規劃定位不高、協同動力不足、耦合機制不暢等困境。因此,以南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化為研究對象,對其現實功能、創新實踐、實現路徑等進行深入研究,以期為后續社會治理一體化的實踐提供經驗參照和理論依據。

二、南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化的現實功能

在都市圈協同發展過程中,社會治理一體化既是同城化建設的內生需求,也是整合社會資源優化配置的必然選擇和社會治理現代化的應有之義[19]。對于南京都市圈而言,推進毗鄰地區社會治理一體化具有落實國家發展戰略、推動區域協調發展、促進公共事務治理、實現社會互融共促的現實功能。

1.落實國家發展戰略

南京都市圈毗鄰地區推進社會治理一體化是落實國家層面、省級層面發展戰略的要求。根據《南京都市圈發展規劃》,南京都市圈是以特大城市南京為中心的城鎮化空間形態,在全國具有重要的戰略地位。南京都市圈致力于構建“一極兩區四帶多組團”的都市圈空間格局,打造“開放都市圈”,強化國家戰略支撐作用。在推進社會治理體系和治理能力現代化、構建共建共治共享的社會治理共同體進程中,都市圈是不可或缺的一個重要層級?！蛾P于培育發展現代化都市圈的指導意見》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》等規劃文件都對都市圈治理提出了要求。在國家發改委網站發布關于同意《南京都市圈發展規劃》的復函中,明確提出把南京都市圈建設成為具有全國影響力的現代化都市圈,助力長三角世界級城市群發展,為服務全國現代化建設大局作出更大貢獻[20]。在區域一體化大背景下,南京都市圈毗鄰地區的社會治理一體化不僅是實現都市圈內各城市優勢互補的需要,也是落實國家發展戰略的需要。

2.推動區域協調發展

都市圈一體化發展應建立在尊重現實基礎及發展規律的基礎之上?？陀^來看,不同都市圈的不同城市發展有較大差異,即使在同一都市圈內,不同城市之間的交通基礎設施以及教育醫療等公共服務也存在較大差異,通過社會治理一體化,可以促進毗鄰地區的合作,找準自身定位,取長補短,達到互幫互助的效果。通過區域一體化發展,使其經濟、社會、環境綜合效益最大化。但需要注意的是,一體化并非一樣化,不是追求同質化的發展,差異化的分工協作才是都市圈一體化持續推進的基礎。黨的十九大報告指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[21]。通俗來說,人們的生活需要多樣,不僅僅是工作,還包括休閑娛樂、自我提升等多種需求,根據不同群體的差異化需求和不同城市的特點制定合作計劃是促成毗鄰地區社會治理一體化的前提。例如,作為南京都市圈成員的揚州,在南京都市圈內通過旅游特色吸引毗鄰地區居民來揚州游玩以帶動當地經濟發展;與此同時,由于區位相近,兩個城市扮演不同的角色,產業協同集聚,經濟優勢互補,共同促進城市的經濟社會發展。

3.促進公共事務治理

毗鄰地區共同面對的社會問題往往是區域性公共問題,呈現出“跨域性”“流動性”和“外溢性”等特征,僅靠單一城市政府或組織難以解決這些問題,迫切需要實現社會治理一體化。南京都市圈一體化發展的前提是有較好的社會治理環境和協同治理機制。南京都市圈毗鄰地區涉及江蘇省和安徽省的眾多市界、縣界、區界等行政邊界,在推進一體化發展進程中依然面臨著因毗鄰地區行政主體職責邊界和價值取向不同所導致的行政壁壘問題。換言之,南京都市圈毗鄰地區的發展涉及跨市跨省協調,但由于行政壁壘的存在,治理體制機制協調難度較大。在關鍵的跨區域矛盾處理、都市圈重大項目共建、跨省基礎設施銜接等方面,市級層面缺乏決策權,難以高效快速推進,亟需更高層次的引領協同。從行政區域的地方視角來看,都市圈內一些城市依然存在謀求本地方眼前利益和局部利益的短視行為,對于跨域公共問題的關注度不夠,治理響應遲滯,這就必然要求都市圈社會治理一體化。雖然南京都市圈的形成意味著南京及毗鄰地區的合作關系正式建立,但是制約不同城市之間更好合作的行政壁壘仍然存在。南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化,代表著打破毗鄰地區的職責邊界。運用整體視角,堅持協同理念,使用一體化的治理方式對毗鄰地區進行治理,可以有效推進公共治理,形成治理合力,增強凝聚力。

4.實現社會互融共促

隨著城市現代化以及經濟的快速發展,國內社會環境對于人口流動持有開放包容的態度,不同城市之間的經濟水準具有較大差異,并具有不同的城市氛圍,因勞動就業等多重原因,人們在城市之間的流動相比以往更為頻繁。分析南京都市圈的城市人口流動可知,這一現象較為頻繁,且流動趨向主要是向南京涌入,造成這一現象的主要原因如下:首先,從地理位置來看,南京處于南京都市圈的中心位置,對于居住在毗鄰地區的人群而言,上班通勤較為方便,但由于南京房價較高,在經濟條件有限的情況下,會有一定規模人群選擇居住在馬鞍山等通過高鐵方便通勤南京的城市;其次,南京的經濟水平高于南京都市圈其他城市,城市首位度較高,能夠為都市圈其他成員提供更多的產業機會和就業機會;最后,從城市規模等級來看,根據2016年《長江三角洲城市群發展規劃》,南京就已被定位為特大城市[22]。此外,從社會治理情境來看,由于毗鄰地區的文化氛圍、地方語言、生活習慣以及經濟地位的不同,具有不同文化背景的人群在交往時也往往容易產生沖突,嚴重時可能會升級為地域沖突,特別是由于各地的社會治理方式不同,當沖突出現時,利益相關者難以快速地通過自己熟悉的方式利用社會資源去解決問題。為此,通過南京都市圈毗鄰地區的社會治理一體化,能夠讓不同城市的人群降低對都市圈其他城市的不適應感和陌生感,提升城市流動人口的社會融入度,最終形成社會文化和心理認知層面的一體化。

三、案例研究:“浦口-和縣”社會治理一體化的創新探索

近年來,在大力推進長三角一體化建設進程中,雖然南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化實踐尚處于探索發展階段,但已取得了初步成效?！捌挚?和縣”“江寧-博望”“頂山-汊河”等毗鄰地區的社會治理一體化實踐探索,推動了毗鄰地區治理要素的合理流動,提升了邊界區域治理質效,這在一定程度上推動了南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化的發展。本部分以“浦口-和縣”為案例,探究毗鄰地區社會治理一體化的創新實踐。

1.案例概況

圍繞蘇皖跨區域治理難、辦事難、維穩難等各類矛盾問題,“浦口-和縣” 毗鄰地區通過建立功能型黨組織和黨群融合服務驛站,首創跨省聯合共治。2023年,為促進治理融合與發展融合,圍繞城市治理、鄉村治理、省際治安、市場管理、生態警務這五類主題,建成聯動共治先鋒驛站——蘇皖烏江站,面積約為125平方米,由30名工作人員(蘇皖兩地公安、司法、綜治、綜合行政執法和政務服務窗口)進駐,7x24小時開展警情聯動、事件聯處、信息聯采、糾紛聯調、風險聯排等工作。蘇皖烏江站聚焦“異地通辦”,站內設置5個“跨省通辦”綜合服務窗口,形成19個高頻服務事項的“跨省通辦”清單,打造“15分鐘政務服務圈”。同時,依托兩市政務服務一體機,實現“政務服務24小時自助辦”。為解決好群眾“急難愁盼”問題,推出服務特殊群體的“上門辦”“代理辦”,多種手段實現“一站辦”。蘇皖烏江站借助黨建共建、智慧協同、制度保障等有效抓手推動共治共享,實現“進一扇門、辦兩地事、成一家人”。

2.“浦口-和縣”社會治理一體化的實踐探索

(1)共建共治:黨建引領治理合作

黨的二十大報告指出,“推進以黨建引領基層治理”。黨建引領是我國社會治理轉型的結構性前提[23]。聚焦兩地共治難點,蘇皖烏江站成立“橋頭堡”功能型黨支部、創建黨員先鋒崗、組建“我愛幫”黨員先鋒志愿服務隊,通過發揮黨組織戰斗引領作用,推動社會治理力量在基層聚合。積極構建“黨政主導、公安主推、街道主抓、部門主責、社會參與”的工作格局,以“黨建+隊建+共建”,打造基層治理“一體化”的紅色陣地,為兩地共治打基礎、固基本。黨建引領下的毗鄰地區社會治理一體化,通過強有力的黨組織紐帶可以實現社會治理資源優化配置,提升整體效能發揮。

(2)智慧協同:搭建技術治理平臺

伴隨大數據、云計算等新技術的快速發展,數字化技術打破了行政邊界和地理邊界,為跨域協同治理提供新的載體和中介,不斷為社會治理賦能增效[24]。為實現跨域協同治理,“浦口-和縣”打造“共治+共享”的雙邊治理“云平臺”,實現區域治理信息共享,進而推動公共服務高效化、社會治理精準化。蘇皖烏江站為充分發揮“綜合調度一雙手”的職能,建立綜合指揮室,通過智能云平臺實現人員力量的統籌調配和事件處置的跟蹤協調,可以隨時在毗鄰兩省街鎮間調配人員力量?！捌挚?和縣”通過打造兩地共治共享平臺,以基層“智治”促進“兩省一街”基層治理,在治水、煙花爆竹禁放等領域取得顯著成效。

(3)制度保障:健全完善運行機制

為確保蘇皖烏江站運行順暢,“浦口-和縣”構建“二四四五”運行模式,有力促進工作機制常態化、規范化:“二”是指“常駐+輪駐”雙聯動,充分保障人員力量。蘇皖兩地警方和街道司法調解、綜治網格、綜合執法、行政審批5個部門為常駐力量,城建、交通、應急等11個部門為輪駐力量,明確30項聯動共治事項,做到“機構不合機制合、業務不同職責同”?！八乃摹笔侵笍娀八慕y四聯”,堅持統一職責清單、統抓警務協作、統籌扁平指揮、統管進駐人員、聯勤應急值守、聯查風險隱患、聯治難點問題、聯動會商研辦?！拔濉笔侵浮拔逭竞弦弧?整合服務資源,努力將站點打造成匯聚綜治“駐勤站”、快反“處突站”、聯勤“防控站”、糾紛“調處站”、便民“服務站”等功能的“五站合一”基層治理共同體。

3.“浦口-和縣”社會治理一體化的實踐邏輯

毗鄰地區社會治理一體化是一個復雜的系統工程,推動區域間社會治理合作或跨域性社會治理難度更大。通過對“浦口-和縣”社會治理一體化的案例研究可以發現,毗鄰地區社會治理應當在黨建引領下搭建區域協作總體框架和規劃方案,并夯實區域協作治理的基礎工程,進而在此基礎上形成一體聯動的工作機制,切實提高跨區域治理的有效性。

(1)治理基礎:擁有相通的歷史文化

毗鄰地區實現社會治理一體化的社會基礎是區域文化認同,這是在長久的歷史文化和社會交往中發展起來的,是構成跨域協同治理“行動場域”、破解“邊界效應”的基礎。擁有相同或相近的文化傳統和歷史,容易獲得當地群眾的心理認同和社會支持,能夠提升社會凝聚力,提高社會治理成效?！捌挚?和縣”蘇皖交界處位于浦口區橋林街道和馬鞍山市和縣烏江鎮之間,從秦朝建制“烏江亭”,距今已有2 200多年的歷史血脈傳承,邊界交錯、街鎮相通、居民高度互融。兩地8.5萬常住人口中有三分之二居民高頻互通,1.6萬余人異地常住、經營、生活。兩地居民生活習慣與思維方式相近,擁有共同的文化血脈和文化基因,為毗鄰地區的社會治理一體化提供了有效支撐。

(2)治理需求:面臨共同的社會問題

“浦口-和縣”社會文化生活的高度融合必然帶來兩地群眾對“跨省”政務服務的高度需求,同時也給基層治理帶來更多挑戰?！捌挚?和縣”社會治理一體化的現實基礎是兩地面臨著共同的社會問題,而這些問題僅靠一方之力難以完全解決,需要依靠兩地形成緊密的治理共同體才能實現公共事務的有效治理。伴隨著經濟社會的快速發展,各種生產生活要素在毗鄰地區流動愈加頻繁,居民生產、生活、消費和享受公共服務的活動空間并不受行政邊界的限制,社會流動性和區域間相互依存度不斷提高,這也必然涉及毗鄰地區共同管理與合作提供公共服務的問題。雖然毗鄰地區行政管轄范圍是清晰的、獨立的,但是各要素的廣泛流動在一定程度上模糊了行政邊界,使得諸多公共事務的治理高度交織、難分邊界,因而需要毗鄰地區聯合開展治理或合作。

(3)治理機制:遵循多重的運作邏輯

毗鄰地區社會治理一體化的實現,需要實體化的組織結構和規范化的運行機制精準回應社會治理現實需求?！捌挚?和縣”社會治理一體化的實現是多重治理邏輯的“復構”結果,是一種“整合型”的治理方式。首先,遵循黨建引領的治理邏輯。成立聯合黨組織“毗鄰黨支部”打破傳統單位制黨建的封閉和區隔狀態,以區域大黨建引領跨區域協同,充分利用黨組織內部屬地化管理和區域化整合的方式來重新組織分散孤立的治理主體,推動黨政社之間的協同聯動,把分屬不同行政區劃的主體、資源、平臺轉化為毗鄰區域的發展優勢、服務優勢和治理優勢[25],對治理內容、治理制度、治理方式進行規范,并強化基層自治制度,形成治理行動的統一框架。其次,遵循數字技術賦能的治理邏輯。作為聯結跨域協同治理主體與客體的中間變量,數字技術已成為向社會治理賦能的重要引擎。在毗鄰地區社會治理一體化的實踐中,搭建平臺只是初步工作,更重要的是發揮平臺的整合治理作用。智慧融合通訊平臺的建成,能夠實現站內與兩地公安機關、一線工作人員三方的實時“可視化”連通,通過接入兩地政務網、公安內網、圖像網,有效推動數字治理資源的高度整合。最后,遵循社會治理的制度邏輯。良好社會治理的實現,需要穩定存續的制度安排和相應的行動機制。2019年,浦口區政府與和縣政府簽訂《和縣-浦口區跨界一體化框架發展協議》,成立“浦口-和縣”跨界協同發展合作推進小組,建立協同發展機制。根據《高水平推進社會治理現代化試點建設浦口聯動共治工作站的指導意見》,聯動共治工作站制定工作任務清單和聯動處置事項清單,聯合開展非警務類警情和事件處置、亮燈巡邏、集中清查、信息采集等工作,并構建扁平指揮機制、聯查巡查機制、聯動處置機制、聯勤會商機制、考核評價機制、綜合保障機制,做到“機構不合機制合、業務不同職責同”。

四、南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化的實現路徑

為更好地促進南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化,筆者認為關鍵在于從都市圈毗鄰地區社會治理的發展演變規律出發,轉變認知、明確方向,以系統思維做好社會治理一體化發展的頂層設計,以黨建為引領,從合作規劃、隊伍建設、智慧賦能、平臺搭建、主體協同和文化認同等6個方面系統化推進毗鄰地區社會治理一體化。

1.合作規劃:制定跨界協調規劃

規劃指引著行動,是行動的前提。為了推進南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化,必須加強對國家戰略、省市戰略在跨界區域落地規劃的研判,在規劃層面形成統一的硬性文件,作為行動綱領深入指導不同地區的協同合作共贏。毗鄰地區需要就當地的資源、環境、總體目標、具體任務、角色、協作機制等進行協商,制定符合不同地區利益關系的規劃,成為彼此合作的基礎和指南。在合作初期,最重要的是了解各方的利益需求和所能提供的資源,平衡不同地區的利益訴求,形成一個令合作各方都滿意的合作規劃。合作規劃必須清晰、有彈性:清晰是為了能夠清楚傳達合作目標,讓相應人員執行合作規劃時能夠清楚自身行為的意義,明確自身的行動邊界,方便當地政府部門據此制定后續的可操作性方案;合作規劃必須有彈性、留白,是為了后續有特殊情況發生時可以進行一些微調,隨著時間的推移,相應的社會環境和資源配置都會發生很大改變,所以長期的合作規劃要動態調整,不斷優化,及時跟上時代變化。比如,江寧、博望兩地規劃同圖、計劃同步,編制總體發展戰略規劃、協同發展規劃、建設規劃、現行城市總體規劃及控制性詳細規劃。南京都市圈要針對行政毗鄰區域社會治理一體化主題,對《南京都市圈發展規劃》中關于社會治理的內容進行細化和分解,形成專門的社會治理一體化規劃,統籌毗鄰地區社會治理。

2.隊伍建設:組建專業人才隊伍

專業人才隊伍建設是推動南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化的重要保障,是毗鄰地區合作的重要基礎和前提。毗鄰地區的社會問題因為行政區劃差異、文化差異、風俗民情差異而變得更為復雜,單純依靠某一城市的社會治理人才隊伍無法高效合理地解決問題,因此需要通過匯集毗鄰地區的專業人才,成立一支專門解決社會治理一體化問題的人才隊伍。培養一支專門的人才隊伍,通過一起解決跨地域社會問題,逐漸加深不同地區、不同城市人才之間的交流互動,能夠有效提升隊伍的默契度。反之,如果只是因為社會問題而臨時成立專業隊伍,那么隊伍難以形成團隊意識,始終會偏重自己所代表區域的利益,隊伍僅僅是在形式上達成一致,在具體實踐中反而摩擦增加,造成新的社會矛盾,甚至最終會導致合作破裂。

3.智慧賦能:持續加強數據治理

隨著科技的飛速發展以及數字社會的到來,大數據在社會治理中所發揮的作用愈發重要。有學者認為“數據”要集成,打破“信息孤島”,統一明確信息共享的種類、范圍、流程,加快推進部門政務信息聯通共用[26]。當今社會問題復雜多變,群眾需求多元,僅靠某一行業或者某一城市的數據庫,難以應對現代社會復雜的治理情境。全面匯聚毗鄰地區運行的各類信息,可以實現城市運行中不良情況的大數據判斷和預測,快速響應、協調資源推進社會治理一體化。建設“南京都市圈社會治理一體化”大數據匯聚中心、運行監測中心、重大事件和應急聯動指揮中心,全面匯聚都市圈城市運行的各類信息,實現都市圈運行信息的全面整合與共享,實現“實時實地、匯合整合、動態直觀、調度響應”,大力提高毗鄰地區的合作與溝通效率。圍繞城市數字治理,特別是毗鄰地區社會治理重點工作需求,完善政務數據清單,為數據的有序共享提供基礎支撐,并通過加強縱向數據聯動機制建設,促進數據共享交換對接,推進毗鄰地區的數據治理。

4.平臺搭建:建設治理實體機構

行政區劃設置在一定程度上會造成毗鄰地區政府在區域社會治理上的合作困境,而成立跨區域的合作實體機構,簽署并執行跨區域合作協議,成為破解這一問題的有效辦法。由于地理上的相鄰優勢,交通往來的時間成本和金錢成本較低,毗鄰地區可在都市圈社會治理一體化框架下,根據治理需要成立實體機構開展合作治理活動。如江蘇省南京市公安局江寧分局與安徽省馬鞍山市公安局博望分局在處理跨省案件時,探索出一種新型警務協作機制,即蘇皖“兩省一街”警務室,設有服務大廳、調解室、社區民警辦公室三大功能區,解決了管轄糾紛、流動人口管理、跨省案件責任認定等難題。通過在毗鄰地區的交界處成立實體機構,將毗鄰地區的合作實體化,方便群眾尋求幫助的具體渠道,尤其是降低了對新鮮事物不敏感的老年人群體的恐慌感。此外,實體機構中的晉升機制也有利于工作人員重視跨區域合作。

5.主體協同:鼓勵多元主體參與

雖然通過政府的引領能夠推動南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化,但是社會治理一體化需要多元主體如企業、社會組織、公眾的廣泛參與。多元主體的參與,一方面能夠減輕政府開展活動的負擔,另一方面能夠加強社會其他主體的主觀能動性,激發公眾參與社會活動的熱情。在推進長三角更高質量一體化發展的進程中,政府統籌調控一體化發展全局,企業承擔政府一體化合作項目的具體實施,產業園區承擔企業投資及產業合作,社會組織則作為政府合作機制和市場一體化機制的重要補充。比如,杭州探索構建行業聯盟組織、事業發展組織、項目推進組織、知識創業組織、民辦社會組織“五界聯動”的社會復合主體運作機制,通過發揮不同主體的各自優勢,推進多元主體治理。對于南京都市圈而言,也應充分借鑒杭州等地區的實踐經驗,健全社會治理協同機制,提升多元主體特別是群眾參與治理能力[27]。

6.文化認同:增強跨域文化交流

文化是組織中人們普遍認同的假設、行為準則及關注點[28],能夠對人的行為產生深遠影響。毗鄰地區由于地理相鄰、文脈相承、文化相近,通常有著相同或相近的文化傳統和風俗習慣,如果能夠利用這一特點開展毗鄰地區的文化交流和“文化走親”,就相對容易獲得黨政部門的支持以及當地人民群眾的心理認同和社會支持,有助于夯實社會治理一體化的社會基礎[25]。換言之,都市圈毗鄰地區的成功治理需要植根于文化的共性,并形成一種更加穩固的非正式制度形態[29]。具有不同文化的人群容易產生摩擦,這是因為不同地區的日常語言以及生活習慣的不同,在實際的社會互動中,在一個地區表示友好的姿勢甚至可能會在另一個地區引起誤解。因此,毗鄰地區的社會治理一體化必須加強毗鄰地區的文化交流,增強對不同地區歷史人文的了解,消除在合作中由文化不同而造成的誤會和沖突。通過舉辦各種文化交流活動,培養毗鄰地區社會治理一體化的共同體意識,在文化活動中增強社會成員對于毗鄰地區合作的認同感,從而有利于后續的社會治理實踐。

五、結論與討論

長期以來,毗鄰地區的社會治理合作多是因為某些跨界治理問題的出現而開展的臨時性合作,尤其是整體發展水平較為落后的城市為了促進自身的發展,主動嘗試與毗鄰地區建立合作關系,“協同惰性”較為明顯。2022年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次增加了關于地方跨域協同治理的條文(第80條):“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略,結合地方實際需要,可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制,加強區域合作”[30]。這表明國家已從法律層面開始重視跨域協同治理,意味著對跨域公共事務的治理更多開始探索橫向協同治理。

都市圈是實現國家空間戰略、推進新型城鎮化的重要載體,也是構筑韌性發展格局、實現區域共同成長的治理聯盟[31]。近年來,隨著都市圈建設的不斷深入,毗鄰地區社會治理一體化呈現出多領域、多渠道、多形態推進的良好態勢。毗鄰地區通過深度治理合作可以實現“1+1>2”的效果,發揮都市圈不同城市各自的優勢,整合毗鄰城市的資源,達成良好的合作績效。推進毗鄰地區社會治理一體化建設,是推進南京都市圈內各城市協同聯動發展,實現共建共治共享的重要支撐,也是推動長三角地區更高質量一體化發展的重要一環。因此,需要秉持發展共同體的理念推進南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化進程,解決都市圈內各地社會治理現代化程度和發展水平不均衡問題。

對于南京都市圈毗鄰地區而言,應當采用系統化思維方式,站在長三角一體化及南京都市圈高質量發展的戰略高度,著力加強頂層設計和整體謀劃,充分整合既有的治理資源,發揮各自的治理優勢,做到社會治理統籌規劃、合理布局、因地制宜。從總體來看,盡管《南京都市圈發展規劃》明確提出區域發展一體化機制,南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化已取得了初步成效,但依然面臨著規劃定位不高、隊伍建設不強、數據支撐不力、協同動力不夠、主體參與不足、耦合機制不暢等治理困境。因此,毗鄰地區亟需探索構建力量整合、成本共擔、利益交換、收益共享、市場化合作的新機制,形成互惠互利的區域共同體,最終實現“縱向聯動無斷層、橫向協同無縫隙”的社會治理一體化形態。南京都市圈毗鄰地區社會治理一體化不會自動實現,毗鄰地區行政部門要加強對接、積極協調,推動有關合作事項,落實合作幫扶任務,加快推動跨界一體化發展示范區建設,形成常態化機制。

需要注意的是,都市圈毗鄰地區的社會治理一體化,既需要都市圈內部城市的高效協調、共同推進,也需要與都市圈外的周邊城市保持一定程度的協同,因為治理并非是封閉式的,而是開放的、跨區域協作式的,需要破除“條塊分割”困境,同時也要考慮財政轉移支付機制和溝通協作成本,形成都市圈內的“向心力”,避免“離心效應”造成資源配置失效,實現治理資源在區域內的有序流動。毗鄰地區社會治理一體化不是一蹴而就、一朝而成的,而是一個循序漸進、動態發展的過程。未來都市圈毗鄰地區的治理合作,不僅需要政府出臺相應政策形成更大的推力,更需要借助社會其他多元主體的力量,包括社會組織、企業、社區、公眾等,形成治理合力,才能夠真正實現都市圈毗鄰地區的社會治理一體化,進而推動都市圈高質量發展。