全球數據治理的現實困境與中國方案的實踐進路

梁 宇，鄭易平

(1. 電子科技大學 馬克思主義學院，四川 成都 611731；2. 南京航空航天大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 210016)

一、全球數據治理研究現狀

以數據為關鍵生產要素的數字經濟成為“后疫情時代”全球經濟復蘇和增長的新動能和新引擎，也是世界主要國家競爭的主賽道。2022年10月16日，習近平在黨的二十大報告中強調：“要加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群?！盵1]在數字經濟浪潮席卷全球的時代背景下，加強全球數據治理成為各國面臨的共同挑戰。然而，由于各國國內數據治理理念、經濟發展水平和社會制度的不同以及國家利益的分歧，導致全球數據治理舉步維艱。面對全球數據治理中諸多困境，中國共產黨和中國政府給出了中國方案。習近平強調:“積極參與數字經濟國際合作?！芮杏^察、主動作為，主動參與國際組織數字經濟議題談判，開展雙多邊數字治理合作，維護和完善多邊數字經濟治理機制，及時提出中國方案，發出中國聲音?！盵2]2020年9月，中國政府在發出的《全球數據安全倡議》中提出了秉持多邊主義、兼顧安全發展、堅守公平正義的全球數據治理三原則，以及和平、安全、開放、合作、有序的全球數據治理目標。2023年3月，中國政府提出將成立國家數據局，集中處理數據資源共享、開發利用與安全管理等方面問題。國家數據局的成立不僅在促進國內政府數據開放共享，保障個人數據隱私安全等方面發揮著重要作用，也將在跨境數據治理，尤其是完善出境數據安全風險評估與跨境數據質量標準、合同規則的簽訂等方面彌補現有制度的缺陷。這表明，作為世界最大的發展中國家和最有發展潛力的新興經濟體，中國將在全球數據治理中扮演著愈加重要的角色，將對全球數字經濟的未來發展產生巨大的推動作用。全球數據治理是興盛數字經濟的重要舉措，更是實現人類數字命運共同體的必然要求。自“數據”生產要素的巨大價值被人類關注和挖掘以來，全球數據治理就成為國內外學術界研究的熱點議題之一。目前，圍繞全球數據治理的研究已產生不少成果，主要聚焦于以下幾個方面：

(一)全球數據治理中的數據主權

數據主權是全球數據治理領域的重要議題，也是影響全球數據合作治理的重要因素之一。數據主權研究主要集中在四個方面：一是全球數據治理中的“數據主權平衡說”，即各國數據主權要與數據自由流動保持平衡[3]；二是“數據主權認同說”，即在全球數據治理中數據主權要得到國際社會的廣泛認可[4]；三是“數據主權安全說”，即將數據安全作為國家安全的重要內容[5]；四是“數據主權建構說”，即強調在全球數據治理中建構數據主權治理新規則[6]。

(二)全球數據治理中的數據民族主義

數據民族主義是全球數據治理中難以回避的議題。不同學者從各自視角研究了數據民族主義對全球數據合作治理的掣肘。劉國柱等[7]從經濟競爭的視角分析了數據民族主義對全球數據治理的沖擊。黃炎[8]從大國間的數據殖民主義出發，認為數據民族主義加劇了大國博弈。此外，Schneider F[9]以中國為視角，分析了數據民族主義在國家互聯網治理中的角色。Couldry N等[10]從馬克思主義批判視野出發，以數據殖民主義來說明數據民族主義政策是對西方霸權的回應。

(三)國外跨境數據治理政策措施

國外，尤其是美歐等發達國家(地區)在跨境數據治理方面相對較成熟，對其跨境數據治理的政策與經驗研究是學術界的一大熱點?？讘c江等[11]從國家間的信任關系出發研究美國跨境數據流動。IT Governance隱私小組[12]以GDPR(General Data Protection Regulation)合規實踐為視角分析歐盟的數據保護政策。彭芩萱等[13]將歐盟數據空間治理規則體系作為研究對象。闕天舒[14]對美歐在跨境數據流動中的競爭與合作展開研究，認為雙方處于既相互競爭又有限合作的局面。吳沈括[15]指出雙方在數據治理制度的理念與原則上的差異。

(四)全球數據治理中的數據安全

數據安全是全球數據合作治理中最重要的內容，也是影響全球數據治理國際合作的關鍵因素。當前圍繞這一問題的研究主要包括從法學視角論述全球數據治理中的個人信息安全問題[16]、從大國關系視角分析中美兩國數據安全政策及互動[17]、從數據規則視角闡釋數據安全對全球數據治理的影響[18]。

總的來看，目前學術界對全球數據治理問題的研究已取得一定進展，但對其困境與路徑的總體歸納相對較少，尤其對中國方案的闡釋相對不足?；诖?，本研究以百年未有之大變局背景與形勢為依托，運用多學科理論分析全球數據治理的現實困境與推進路徑，以期推動中國方案在全球數據治理中發揮更大作用。

二、全球數據治理的現實困境

全球數據治理還存在信任赤字、發展赤字、和平赤字和治理赤字的困擾。具體而言，包括大國戰略競爭博弈、數據治理規則不協調、極端的個人主義與單邊主義思潮相互裹挾等方面因素帶來的阻礙，使得中國方案較難在全球數據治理中發揮應有實效。

(一)大國數字地緣政治博弈

作為聯合國安理會常任理事國和世界最大的兩大經濟體，也是世界上數字經濟規模最大的兩個國家，中美在全球數據治理中發揮著難以替代的作用。因此，中美關系的好壞、合作抑或對抗直接影響全球數據治理的范圍、方式和程度以及在全球數據治理中所產生的實際效應。然而，近年來隨著中國的快速崛起，尤其是中國經濟總量與美國的差距在逐步縮小，這引起了美國決策者的擔憂。在美國政府看來，中國的快速發展將會持續挑戰美國的全球領導地位。此外，價值觀、意識形態和地緣政治等分歧愈加凸顯，這進一步促使美國加快對中國的遏制與打壓。其中，對華科技遏制是美國遏制戰略的重要內容。中美兩國在科技領域的博弈愈演愈烈，美國為了獲得在高科技領域的絕對主導或壟斷地位，對中國數據科技公司進行污名化、打壓，企圖將中國排擠在全球數據治理的大門之外。

奧巴馬政府時期，美國以“亞太再平衡”戰略來平衡中國的影響力，中美兩國在科技領域的交流與合作曾取得一定程度發展。但迫于國內輿論壓力，在其執政后期逐漸改變了之前的溫和政策而變得強硬起來。特朗普上臺后，美國對中國的看法發生了根本性改變。美國的對華政策由奧巴馬時期的“接觸+遏制”直接調整為“遏制+對抗”，特朗普政府意圖通過“脫鉤”來保持美國在大數據、人工智能等方面的科技優勢。2018年1月，美國國家科學委員會發布的《科學和技術指標》(Science and Engineering Indicators)中提醒美國政府其科技領導權有輸給中國的危險[19]。美國《2018年國防部網絡戰略》在網絡安全領域對中國進行了各種指責，認為“中國竊取了美國敏感信息和數據，對美國構成威脅?！盵20]為應對中國在互聯網和數字技術等方面的挑戰，特朗普政府直接發動對華貿易戰，禁止中國華為、中興等科技公司參與5G建設。2020年4月，特朗普政府在數字技術領域首次提出針對中國的“清潔網絡計劃”，以保護美國公民隱私和國家數據安全為由，禁止美國國內運營商的5G網絡使用中國華為、中興等不被美國信任的供應商的傳輸、控制、計算或存儲設備[21]。同年8月，美國再次公布擴展版“清潔網絡計劃”，包括清潔承運商、清潔商店、清潔應用程序(軟件)、清潔云端、清潔電纜等五項措施，以此打壓中國電信和聯通[22]。特朗普政府在數字科技領域運用強硬手段試圖達到中美科技硬脫鉤的目的，給中美關系造成了嚴峻挑戰，兩國關系急劇惡化。美國對外關系委員會甚至將“清潔網絡計劃”比作喬治·凱南的“長電報”，認為如同“長電報”成為美蘇冷戰的前奏一樣，“清潔網絡計劃”將成為數字時代美國對華遏制行動的序曲[23]。中國也因此被美方排擠到全球數據治理的外圍。

拜登政府上臺后，采用更為柔性的對華科技遏制政策。一方面主張建立所謂的“小院高墻”，即在高科技領域對中國進行封鎖，另一方面力圖加大對美國的科技投資，從而保持并擴大對中國的優勢。拜登政府認為，一旦在科技上加大了與中國的距離，就能在軍事和經濟上保持絕對優勢，因此，其上臺不久就提出了用巨額資金支持科技研發的政策。2020年，美國著名智庫布魯金斯學會在一份報告中強調了“中美兩國的技術競爭是拜登政府面臨的首要挑戰之一，其中技術依賴將導致中美之間在數據跨境流動、數據安全等方面出現一系列問題?！盵24]2022年6月，拜登政府在G7領導人會議上表示要排擠中國企業的技術產品、限制中國企業開展技術交易，而其盟友、伙伴也正著手在跨境數據流動規則中排擠中國，將中國視為不受信任的數據交換國家，并計劃在亞太經合組織的跨境隱私規則框架外建立一個新的、繞開中國、排除中國企業的數據傳輸規則[25]。2023年3月，美國國家情報總監辦公室在發布的《2023年度威脅評估報告中》將中國排在對美國國家安全構成威脅的國家之首，對中國的科技發展進行污名化，聲稱“中國將廣泛利用外國科學合作和伙伴關系、投資和收購、經濟間諜活動和網絡盜竊，以獲取和轉讓技術，以及技術知識?！盵26]2022年12月，美國國家安全局在發布的《2022年網絡安全年度回顧》中指責中國利用美國網絡系統的漏洞竊取了美國的敏感信息和數據[27]。因此，不難發現，拜登政府為維護美國科技霸權地位，對華在5G、半導體等數字技術領域的遏制將是美國今后一段時間內外交政策的重要方向之一，這將給中國參與全球數據治理帶來重大阻力。美國依靠龐大的盟友體系及自身強大的影響力，將中國排除在數字技術體系之外，以削弱中國在全球數據治理中的影響力，使得中國面臨脫鉤帶來的被孤立風險。

(二)數據國內治理與全球治理不協調

全球數據治理既是各國追求本國數字經濟和數據安全利益最大化而相互博弈的過程，也是主權國家為平衡國內數據治理政策與全球數據治理規則兩者關系而相互妥協的過程。由于各國數字經濟發展水平和價值觀、堅守治理理念等的不同，各國針對跨境數據治理的政策也會出現不相適應和難以兼容的困局，這就使得全球數據治理的主體達成共識較為艱難。

中國是新興發展中國家的代表，由于境外敵對勢力在價值觀與意識形態等方面的滲透和破壞，我國在跨境數據治理中建立起了以“屬地原則”為基礎的“數據本地化政策”，以最大限度保護國家安全和數據隱私。2016年，我國頒布的《網絡安全法》規定：“關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的個人信息和重要數據應當在境內存儲”[28]。2020年中國政府提出的《全球數據安全倡議》指出，各國不得強制要求本國企業將境外產生、獲取的數據存儲在境內，不得違反他國法律直接向企業或者個人調取境外的數據，跨境調取不得侵犯第三國司法主權和數據安全[29]。2021年開始實施的《數據安全法》再次強調：“關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的重要數據的出境安全管理，適用《中華人民共和國網絡安全法》的規定?！盵30]出于維護國家安全考慮，中國在跨境數據治理中采取的是“屬地原則”的“數據本地化”政策，強調國家數據主權和數據控制權來滿足自身安全需要。但是，如果不能有效對接國際規則，建立與國際社會相通的跨境數據流動制度，就無法實現數據的全球性流動，也就難以享受到有價值的全球數據資源，甚至面臨被邊緣化和被孤立的風險。目前，我國在跨境數據治理方面還處于起步探索階段，在數字貿易談判技術方面也存有諸多完善空間。因此，如何平衡我國國內數據治理規則與其他國家或國際組織的跨境數據治理法律規則，成為中國參與全球數據治理的一大挑戰。與中國政府強調的“國家數據主權”為中心的跨境數據治理規則不同，美歐更強調數據的開放與共享。但是，美歐在跨境數據治理目標和價值方面也并非一致，同樣存有諸多分歧，這些分歧也反映出數據國家治理與全球治理的沖突。

美國社會將自由作為最重要的核心價值觀，為鞏固其自由市場地位，堅持“跨境數據自由流動”，將發展數字經濟利益擺在首要位置。而出于歷史文化因素，歐盟在數據治理中奉行“公民人權”優先的理念，將個人數據隱私作為跨境數據治理的首要原則，反對一味追求跨境數據自由流動而危害公民個人數據安全的行為。1995年歐盟頒布了《數據保護指令》，規定歐盟成員國之間數據流動的隱私保護。根據歐盟《基本權利憲章》第7條和8條，隱私及個人信息保護是公民的基本權利[31]。1980年，歐洲經濟合作發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)發布了“理事會關于保護個人數據隱私和跨境流動指南的建議”，強調歐盟成員國跨境數據自由流動與個人隱私數據的保護。2018年歐盟正式實施的《歐洲通用數據保護條例》(General Data Protection Regulation，GDPR)再次強調了個人數據隱私和保護權力的重要性，用一章內容單獨說明包括訪問權、知悉權、刪除權等個人權力內容[32]，“使個人能夠支配自身的數據也成為歐盟部分國家數據治理的主要目標之一”[33]。美國的跨境數據治理規則與歐盟不同，其利用在數字技術和數字經濟的優勢地位，促進數據向美國流動，以鞏固自身優勢地位。2018年，美國政府正式實施《澄清合法使用境外數據法》 (Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，CLOUD Act)，以“數據控制者”標準代替以往以地理界限為標準的模式，規定無論數據存儲在哪個國家，本國執法機構都能進行訪問。雖然美國在《隱私法》中也強調對人權的保護，但數據隱私權的保護明顯低于言論自由，未像歐盟一樣授予其基本人權地位，亦未在立法和司法判例中公開認可被遺忘權[34]。CLOUD法案與歐盟的GDPR有著難以調和的沖突，這也導致美歐雙方在跨境數據治理上矛盾重重。治理理念的不同，導致美歐在跨境數據的雙邊治理合作舉步維艱，過程更是一度波折。雙方達成的《安全港協議》(Safe Harbor Framework)和《隱私盾協議》(EU-SU Privacy Shield)先后被歐盟法院判定為無效。

(三)單邊主義和“逆全球化”趨勢日益嚴峻

全球數據治理需要各主權國家的協同參與和共同配合，而單邊主義和“逆全球化”行為給全球數據治理帶來較大困難，它將在一定程度上削弱各國領導人和決策者的國際合作意愿，不利于全球數據治理。近年來，新一輪逆全球化和單邊主義趨勢日趨嚴峻，對全球治理帶來了巨大沖擊。2016年，英國脫歐后，歐洲掀起反移民浪潮，貿易保護主義抬頭，民粹主義興起。特朗普當選美國總統后，以“美國優先”為目標，制造了全球貿易摩擦。2018年，美國對華正式實施301關稅行動，中美貿易戰驟然升級。中美這兩個世界上最大的經濟體發生貿易戰行為，對全球化發展來說無疑是一次打擊。不僅如此，在美國利益第一的旗號下，特朗普政府還對印度鋼鋁產品加征關稅，并取消印度的普惠制待遇。2019年6月，美國對所有墨西哥輸美商品加征5%關稅。2020年，正式實施的日美新貿易協定對越南實行關稅貿易威脅，還包括對歐洲征收25%的鋼鐵關稅和10%的鋁關稅，并啟動了對德國的“232調查”，歐盟與美國的貿易摩擦進一步升級和擴大。

作為世界第一大經濟體，特朗普政府時期，美國實施了一系列“退群”“退約”的反全球化措施，導致全球治理出現較大的“權力真空”，一度出現停滯風險。特朗普更是聲稱全球治理威脅美國的主權，“我們拒絕全球化理念，我們擁抱愛國主義信條”“美國總是置獨立與合作于全球治理、管制、控制之上?！盵35]隨后，拜登政府雖在一定程度上調整了特朗普政府時期的部分去全球化政策，但美國主導的全球化依然堅持“美國利益優先”原則，為實現美國利益，而對他國非法實行單邊主義制裁措施。例如，為打壓和遏制中國，美國運用各類國際制度，以宣揚所謂自由、民主價值觀的手段拉攏和聯合歐洲及亞洲盟友，組建封鎖和孤立中國的產業鏈和數字鏈聯盟。美國不惜濫用國內法，將國內法凌駕于國際法之上實施“網絡清潔計劃”，推行USMCA、CBPR數字條款的長臂管轄規則，對中國華為、TikTok等數字技術或產品進行打壓，鮮明體現出數字單邊主義的“霸權”特質。美國單邊主義矛盾也體現在美國在跨境數據治理問題上的雙重標準做法。美國CLOUD法案規定，為保護國家安全，打擊違法犯罪，美國政府可以調取存儲在他國境內的數據，但其他國家要調取美國境內的數據須通過包括人權、數據安全保護等美國的“適格外國政府”審查。根據這一規定，美國可以隨意對他國實行長臂管轄，揮舞關稅大棒，阻礙全球數據治理進程。

三、中國參與全球數據治理的實踐進路

針對影響全球數據治理的掣肘因素，中國應因勢利導，順勢而為，充分運用自身優勢，從加強中美數據戰略互信，聚焦共同利益；借助多邊合作機制和多邊平臺，加強數據治理國際合作；加強監管制度創新，實現國內治理與國際規則銜接；加強與歐盟GDPR規則的對接，共同反對美國數字霸權等方面來破解中國參與全球數據治理的障礙。

(一)加強中美數據戰略互信，聚焦共同利益

中美兩國是世界最大的兩大經濟體，也都是聯合國安理會常任理事國。在全球化的驅使下，中美兩國在諸多全球治理領域形成了高度依賴的關系。美國解決國際熱點問題離不開中國，中國要在國際事務上發揮更大的作用也離不開美國[36]。中國要參與全球數據治理，需加強中美對話。而對于美國而言，隨著自身實力的相對衰落，美國在全球治理領域越來越需要與中國合作。英國政治學家戴維·赫爾德曾指出：“美國比其他任何一個大國都更趨向于支持大國協調……一方面，因為美國致力于維持現存的國際秩序；另一方面，美國認識到自己的權力地位已經衰落，需要同新的大國進行合作?！盵37]因此，中美兩國雖然在社會制度、意識形態領域、現實利益等方面存有諸多分歧，但中美兩國都有較強的合作意愿，在全球治理領域有著廣闊的合作空間。

當前，盡管拜登政府在數字技術等科技領域實施對華的全方位遏制和打壓政策，但其對華戰略仍是由合作、競爭和對抗三個維度組成。美國對中國的定位是伙伴、對手和敵人三位一體，而不僅僅是敵人。例如，在全球氣候與環保、朝核、伊核、反恐等問題上進行合作；在科技、經濟和軍事領域展開競爭；在意識形態、價值觀等領域實施對抗。合作、競爭、對抗三個維度之間存在著較大的彈性空間，中國可以擴大合作、競爭領域范圍，壓縮對抗維度的影響范圍，使中美關系整體向好發展。雖然美國政府在臺灣問題、南海問題等涉及核心利益問題上屢屢挑戰中國底線，但是在朝核、伊核問題上，美國需要中國的合作。在人工智能、芯片、半導體等科技領域，美國實施“小院高墻”，對中國高科技領域施行封鎖，企圖以脫鉤來維護自己的科技優勢，但中美之間在經貿領域完全脫鉤也不符合美國工商業界的利益，因此并不現實。中國可繼續在中美兩國非對抗領域擴大合作空間，尋找兩國共同利益，以期建立不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏的新型大國關系，減少兩國軍事對抗風險，增強中美戰略互信。

中美兩國在數字領域的合作有著廣闊的機遇。兩國掌握著世界一半的超大規模數據中心、世界上最高的5G采用率以及世界最大數字平臺市值的近90%[38]。推動數據的跨境自由流動符合中美兩國的共同利益，也是發展數字經濟，保障全球數字貿易健康發展的重要舉措。中美兩國可以聚焦于共同利益，擴大在其他領域的合作，建立戰略互信，在此基礎上，就全球數據治理規則、數字貿易等領域深化兩國合作，凝聚共識、減少猜疑，為中國參與全球數據治理創造良好政治氛圍。

(二)借助多邊合作機制和多邊平臺，加強數據治理國際合作

“全球治理的成效制約著全球化的發展進程，如果全球治理的成效不足，全球化的發展就會受阻，甚至出現逆轉趨勢”[39]，由此導致單邊主義橫行，給全球數據治理造成重重困境。中國參與全球數據治理須順應全球化大潮，推動全球化發展，倡導以多邊主義的方式解決全球數據治理中的各類問題。這是因為在逆全球化思潮肆虐下，真正的全球數據治理很難形成，將處處是保護主義、小圈子主義、單邊主義，中國參與便無從談起。因而，中國參與全球數據治理須在一個開放、包容的全球化條件下才具有真正意義。對中國而言，唯有繼續大力提高質量對外開放水平，加快形成“雙循環”新發展格局，“堅持對外開放的基本國策，實行積極主動的開放政策，形成全方位、多層次、寬領域的全面開放新格局，為我國創造了良好的國際環境，開拓了廣闊的發展空間”[40]；同時，中國要利用好“一帶一路”國際合作倡議、G20、APEC和金磚國家等多邊合作機制，在RCEP、中日韓FTA、CPTPP等多邊貿易談判中，增加跨境數據流動的談判內容，爭取盡早加入CPTPP協定和執行落實RCEP規定。此外，中國還應加緊加入《數字經濟伙伴關系協定》(Digital Economy Partnership Agreement，DEPA)的談判。DEPA是由中小國家主導的數字貿易協定，其數據治理模式體現了發展中國家的利益訴求，在很大程度上與我國的數據治理理念較為契合。中國的加入能夠實現與高標準國際數字規則的兼容對接，有利于推動數字貿易多邊主義的發展，引領全球化向著更為包容、開放的方向推進。

(三)加強監管制度創新，實現國內治理與國際規則銜接

美歐跨境數據治理的經驗表明，各個國家內部數據治理規則與國際數據治理機制的沖突是影響全球數據治理的掣肘因素。無論是美國以數字經濟利益為中心的數據自由流動治理模式，還是歐洲以人權為中心的個人數據權利治理模式，都是基于自身價值觀念和國家利益而做出的治理決策，他們治理分歧的背后反映了治理理念與治理價值的沖突。中國要參與全球數據治理自然也要處理本國政府數據治理政策和國際社會數據治理規則的協調，使國內數據治理與全球數據治理達到一定程度的平衡。目前，我國已頒布《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《數據出境安全評估辦法》等數據治理法規政策，確立了我國跨境數據治理的規則體系。由于我國在數據治理領域，還面臨西方意識形態滲透、數據安全攻擊、數據霸權主義侵襲等現實威脅，使得我國數據治理更加注重數據主權問題，以避免數據的跨境自由流動給公民個人隱私尤其是國家安全帶來威脅。因此，我國跨境數據流動更多是采取數據本地化政策，即原則上要求在我國境內產生、收集的重要數據存儲在境內，如果境內重要數據要出境則需國家相關部門進行“安全評估”。這種“原則+例外”的靈活性規定為平衡我國國內數據治理與全球數據治理的關系提供了彈性空間。

目前，我國跨境數據出境還未制定一個統一高效的監管體系，導致我國國內的數據治理政策難以與歐美等國跨境數據治理規則兼容，這是美歐等國對我國數據本地化政策時有指責的重要原因之一。因此，現階段要建立和完善我國跨境數據的監管制度需從以下幾個方面著手：

1.白名單制度?！鞍酌麊沃贫取庇欣谝暂^低的監管協調成本實現數據自由流動，降低企業數據處理成本。我們可以借鑒歐盟GDPR的經驗，在考察確認域外相關地區的數據保護水平、社會法制化程度、政治經貿關系等達到標準后，根據對等原則，仿照設立“出境白名單”并對被認定方展開周期性的審查。

2.充分性認定制度。歐美等國在跨境數據流通中實施了一系列充分性保障措施，包括企業出口規則、標準合同條款等。達到充分性保護認定，個人數據就可以自由、安全，且不受限制的從歐盟流入到第三國。對此，我國可以借鑒歐美充分性認定原則，建立數據跨境流動審查國別庫，對數據流入國或地區的數據保護水平進行持續的監督、評估，及時更新數據保護水平的實時動態，建立海外主要國家或地區的數據保護水平動態數據庫，以此判定其數據保護水平是否達到我國數據安全出境的要求。

3.建立一個獨立的海外跨境數據監管委員會，以提高數據保護能力。為盡可能進入更多國家跨境數據流動的“白名單”，并得到他國的充分性認定，我國需建立一個統一的跨境數據監管機構。盡管當前我國跨境數據監管主要由網信辦、公安部、科技部、農業部、工信部等多部門承擔，但這些部分由于隸屬不同部門且各自職能不同，力量分散，容易形成監管形式主義和互相推諉現象。因此，需在國家層面建立一個獨立、統一的跨境數據流動監管委員會，完善跨部門、跨區域、跨行業數據監管的協調機制。此外，數據監管委員會可明確跨境數據審查的具體內容、審查方式、審查標準以及不同類型數據的審查規則等，以此加強對國內數據出境流程的監管，強化對數據隱私與安全的保護力度，增強對國內數據立法的科學性、規范性，以便更好地與國際標準接軌。

(四)加強與歐盟GDPR規則的對接，共同反對美國數字霸權

中歐關系事關中國戰略全局，也是影響中國參與全球數據治理的重要外部因素。在全球數據治理議題上，雙方有著諸多共同利益和戰略需求。歐洲在數據跨境治理中強調數字主權概念，主張歐盟戰略自主，這與美式數字霸權有著很大不同。歐洲與美國在跨境數據治理的博弈過程中不難發現也是尋求戰略自主、保護數字主權安全的過程。當前，歐盟在與美國數字貿易合作中，處于明顯劣勢地位，美國壟斷了大部分歐洲市場。為擺脫對美國的依賴，歐洲尋求自主的呼聲越來越高。歐盟委員會主席馮德萊恩強調：“歐洲必須具有的能力，即必須根據自己的價值觀并遵守自己的規則來做出自己的選擇?！盵41]2021年，歐盟委員會在《2030數字羅盤：歐洲數字十年之路》中提出要降低歐盟對外來技術的依賴，捍衛歐盟“數字主權”。棱鏡門事件后，美歐在跨境數據治理問題上的沖突驟然升級，特別是2018年美國通過CLOUD的霸權條款，進一步加深了歐洲對美國的不信任感。歐洲理事會主席夏爾·米歇爾對此坦言：“歐美有著難以解決的分歧，且這些分歧很難消失?！盵42]美國以市場自由為旗號，實施的反數據本地化政策，本質上是為數據流向美國創造條件。歐盟對美國的反數據本地化政策表示出不滿，一度將美國認為“不充分保護國家”。由此可見，美國對歐盟實施的數字霸權和單邊行徑，加劇了美歐矛盾。擺脫美國干預、抵御美國網絡霸權成為中歐網絡安全合作的利益交匯點[43]。

盡管中歐之間也存有諸多分歧，尤其是在價值觀與意識形態領域，歐洲將中國作為其主要威脅，但中歐之間的分歧遠沒有中美分歧顯著。在數據跨境治理規則設置上，中歐都強調對數據隱私和數據主權的保護，都曾是美國數字單邊主義的受害者，這在一定程度上推動著中歐合作。當前中歐在數字科技領域的合作面臨一定程度上的挑戰。歐洲GDPR治理模式對個人數據隱私安全設置了苛刻的保護條款，征收數字稅及嚴厲審查等措施給在歐中資企業的市場環境帶來巨大壓力。為保障數據隱私問題不至于引起中歐數字貿易摩擦，促進跨境數據在中歐自由流動，中國可加強與歐盟就數據安全隱私等議題的協商談判，完善國內數據隱私安全的法律規范，強化保護力度，爭取達到其“充分保護”的法律條件，以對接歐盟GDPR部分條款，達成符合中歐雙方共同利益的數據流通規則；同時，針對歐盟追隨美國對華實施科技遏制的實際情況，中國可在《中歐全面投資協定》的基礎上深化中歐數字經濟合作，支持歐洲“數字主權”和“數字歐洲”建設。歐洲要在數字經濟上減少對美國的依賴，實現真正的自主，就必然會同中國合作，以尋求部分可替代方案。中國可以此為契機，把握有利時機。例如：目前中歐可在云計算、人工智能、5G建設和6G研發等領域展開合作；可借助開放市場準入、簡化數據出境安全評估程序、采取負面清單等措施實現數字貿易投資的便利化和自由化，形成高度互補的數字貿易結構，推動數據資源更好惠及中歐雙方，實現互利共贏。綜上，歐洲作為除中美之外最為發達的經濟體，在全球數據治理和數字經濟發展中承擔著重要作用，中國要參與全球數據治理并提出中國方案，不可避免要與歐洲加強數字治理合作，建立反對美國數字霸權的統一戰線，為全球數據治理的中國方案出場與實踐創造有利環境。

四、結語

數字經濟是“后疫情”時代全球經濟復蘇的重要支撐，數據要素成為數字經濟的核心驅動力。在經濟全球化趨勢加快推進下，數據的跨境自由流動是釋放數據巨大經濟價值的重要前提。為激活有價值的“休眠數據”、整合“割裂數據”、打破“壁壘數據”，共享“脫敏數據”，讓數據在安全、有序、公平、公正的條件下實現自由而有序地跨境流動，必須加強全球數據治理。在百年未有之大變局下，世界面臨前所未有的大發展、大變革、大調整，而全球數據治理體系也將面臨大變局。西方發達國家在單獨應對全球數據治理中略顯力不從心，無法達成全球數據治理價值共識。而隨著中國等新興國家的崛起，國際社會權力分配發生重大變化，國際社會越來越渴望聽到中國方案，這也預示著中國將在全球數據治理問題上發揮關鍵性作用。中國的全球數據治理方案符合國際社會的共同利益，尤其得到了越來越多發展中國家的認同。然而，以美國為首的西方發達國家在數字領域對中國進行意識形態滲透和數據安全攻擊，使中國的數據主權遭受嚴峻的安全威脅?；诖?，中國在數據自由跨境流動問題上堅持反對數據保護主義和數據單邊主義，主張數據資源在全球范圍實現優化配置，為數字經濟的發展貢獻力量；同時，中國強調跨境數據的自由流動必須在尊重各國(地區)數據主權，維護數據相關方數據安全的前提下實現。